趙志遠，伊文敬

（南開大學周恩來政府管理學院，天津 300350）

一、問題的提出

羅杰斯（Everett M.Rogers）在《創(chuàng)新的擴散》一書中提出了政策創(chuàng)新擴散時間形態(tài)的S 型曲線——采納創(chuàng)新者數(shù)量累計值隨時間呈現(xiàn)出“S”型的變化軌跡，這在創(chuàng)新擴散過程的研究中極具代表性。S型曲線理論指出，對于一項成功擴散的創(chuàng)新，有效傳播的信息和傳播過程中的不確定因素都會隨著時間的推移而不斷減少，使得整個擴散過程呈現(xiàn)出非常典型的正態(tài)性[1]240。但S 型曲線對于復雜現(xiàn)實，特別是對于政策擴散現(xiàn)象的解釋存在局限性。一方面，S 型曲線僅關(guān)注了系統(tǒng)內(nèi)部所有個體是否在某一時點采納了創(chuàng)新，并將采納者作為一個信息點記錄下來。由于并未對個案進行追蹤式記錄，它無法反映系統(tǒng)中任何個體的歷時性變化，因而也無法展現(xiàn)一項創(chuàng)新擴散過程的全貌。誠然，在技術(shù)擴散中這種對個體的持續(xù)追蹤是不必要的；而對于政策擴散其重要性則不言自明。另一方面，羅杰斯在構(gòu)建S 型曲線時就曾明確表示，它只針對特定系統(tǒng)、特定創(chuàng)新描繪某個新創(chuàng)意在某個系統(tǒng)的成員間成功擴散的情況。而正是這些限制性條件，為研究擴散過程留下了充分的空間。

現(xiàn)實過程中，創(chuàng)新擴散的確是一個漫長而又復雜的過程。擴散研究既要關(guān)注整體性的規(guī)律，也要洞察個體的變動；既要抓住擴散過程本身，又要將具體的創(chuàng)新擴散置于整個社會發(fā)展系統(tǒng)，從而明確研究的現(xiàn)實意義。區(qū)別于技術(shù)擴散，政策擴散有其自身的特殊性。因此，當擴散理論被引入政策過程研究領(lǐng)域后，擴散過程在邏輯起點、發(fā)生條件等方面都產(chǎn)生了變化。其一，政策本身就是一個過程。當政策的生命周期與擴散周期疊加在一起，研究更應(yīng)當追蹤個案對政策采納的持續(xù)性，從而揭示S型曲線未能展現(xiàn)的內(nèi)容。其二，政策從決策到執(zhí)行、從縱向各級政府到橫向各政府部門，每個環(huán)節(jié)都存在政策價值判斷和政策有效性衡量。相關(guān)研究大都將關(guān)注點放在創(chuàng)新的“擴散”及其“正面效果”上，將政策創(chuàng)新本身的價值視作前提條件。但現(xiàn)實中往往并非如此，這對“什么才是成功的擴散”提出了質(zhì)疑。

與“成功的”或“有效的”政策擴散相對應(yīng)，政策擴散過程也常常存在阻滯與失敗的現(xiàn)象。擴散阻滯有可能導致擴散失敗，但就概念來看，它們又有著根本性的差別。在邏輯出發(fā)點上，擴散阻滯研究天然地對政策具有正向的價值判斷，因而其往往嘗試剖析“引致政策擴散停滯、政策低速擴散等問題”[2]的原因，通過消解阻滯因素，促進政策目標的最終實現(xiàn)。與之相比，擴散失敗研究并不帶有對政策本身的價值判斷。擴散的成功與否只是擴散過程的結(jié)果。因此，擴散失敗研究聚焦于對擴散過程的描述與解釋，其研究目標是減少政策的無效擴散，最大限度地降低擴散過程中的成本與損耗，從而提高擴散的可持續(xù)性。此外，細分二者的研究對象也可以發(fā)現(xiàn)，擴散阻滯研究聚焦擴散過程，嘗試從技術(shù)層面的區(qū)位條件[3]、政治層面的官員晉升[4]、體制層面的條塊關(guān)系[5]等來歸納擴散過程中的阻滯因素；而將其結(jié)果簡化為對政策的采納或拒絕。擴散失敗研究則以結(jié)果為出發(fā)點，回溯擴散過程，延伸擴散結(jié)果，特別是對政策未得到采納、政策采納后持續(xù)性差、政策采納后無效執(zhí)行等情況進行了探討。從另一個角度來說，它不僅考察政府的執(zhí)行能力，更加關(guān)注政府的決策能力。因而，政策擴散過程中的適應(yīng)性、持續(xù)性以及本土化等都是其核心研究內(nèi)容。

在中國，隨著政府職能轉(zhuǎn)變的推進和各領(lǐng)域改革聯(lián)系日益增強，在研究政策擴散時更應(yīng)當關(guān)注其持續(xù)性——特別是政策擴散“失敗”的問題。第一，改革進程中體制機制創(chuàng)新不斷，地方政府發(fā)展在面臨機遇期的同時，風險也在增大；第二，中國社會經(jīng)濟發(fā)展的過程中，地區(qū)間的發(fā)展差異性大，要把握擴散的客觀規(guī)律、滿足政策多元化發(fā)展的趨勢，就應(yīng)當了解和把握政策擴散失敗的原因。第三，中央與地方在擴散中的互動已經(jīng)成為中國政策擴散的典型特征。在自上而下的授權(quán)體制中，應(yīng)當適當控制擴散過程中的縱向干預程度，避免“一刀切”，從而減少政策的無效擴散、降低不必要的擴散成本。如何衡量擴散的效果？衡量方法背后依循何種原則？如何通過有效的衡量方法來提高政策擴散的有效性、降低擴散成本？這是本文所要關(guān)注的核心問題。

二、研究回顧與評述

現(xiàn)有研究往往使用另一個概念來表示擴散中的政策效果，即政策創(chuàng)新的可持續(xù)性。有學者將政府創(chuàng)新的可持續(xù)性定義為創(chuàng)新核心要素的延續(xù)與擴散，并認為其實質(zhì)在于政府的創(chuàng)造性改革能夠持續(xù)增進公共利益[6]。事實上，政策擴散可持續(xù)性可以看作兩個相關(guān)概念的復合。其中一部分來自創(chuàng)新的可持續(xù)性，著重強調(diào)時間屬性。早期的研究將地方政府創(chuàng)新的持續(xù)性定義為“地方政府通過協(xié)調(diào)、控制各創(chuàng)新要素從而維持和增進新的長期公共利益的過程”，認為不同的創(chuàng)新模式在可持續(xù)性上具有差異性[7]。有學者認為，創(chuàng)新的這種持續(xù)能力是其得以維持、甚至逐步制度化的結(jié)構(gòu)性力量[8]；也有學者提出，創(chuàng)新能夠持續(xù)只是一種基于時間維度的外在表現(xiàn)，其實質(zhì)是創(chuàng)新韌性，即地方政府創(chuàng)新“經(jīng)受內(nèi)在和外在壓力后仍然能夠得以保持和延續(xù)的內(nèi)在特征”[9]。典型的關(guān)于創(chuàng)新時間性的觀點認為“政策創(chuàng)新是爭分奪秒的，而制度創(chuàng)新必須是經(jīng)過時間的積淀而被選擇的”[10]。復合概念中的另一部分來自時間維度向空間維度的拓展，即創(chuàng)新的核心技術(shù)或思想不僅在時間上具有存續(xù)性，同時在空間上具有輻射性[11]。由于空間性的引入，政策擴散研究與政策創(chuàng)新持續(xù)性研究之間的聯(lián)系更為緊密。例如，有學者將政策擴散作為研究政策創(chuàng)新持續(xù)性的視角，將創(chuàng)新的擴散路徑劃分為象征采納、理性學習、上層吸納和壓力輻射四種路徑，并認為不同的擴散路徑對于政策創(chuàng)新的再生產(chǎn)和持續(xù)性具有顯著差異[12]。也有學者提出，“只有被更多地方或部門接受，創(chuàng)新的影響力才能得到更加充分的發(fā)揮，并帶來社會和技術(shù)變革”，將這種空間上的擴散性納入持續(xù)性研究時，對創(chuàng)新持續(xù)性的評估就會更加樂觀一些[13]。政策創(chuàng)新擴散可持續(xù)性這一概念的復合性，為其賦予了更加豐富的內(nèi)涵，也因此拓展了其研究空間。

政策過程在擴散中的特殊性，加之中國在區(qū)位條件、政府體制乃至社會現(xiàn)實等方面的特殊性，使得政策創(chuàng)新擴散過程中出現(xiàn)了如再創(chuàng)新、本土化、象征性采納等多種現(xiàn)象。它們之所以成為擴散過程的重要組成部分，有以下兩點現(xiàn)實原因。第一，中國縱向政府的多層級組織結(jié)構(gòu)中，存在大量的模糊性政策。模糊性作為公共政策的一般性特征，是官僚科層組織中不可忽視的現(xiàn)象[14]。由于中國地區(qū)間較大的發(fā)展差異與中央政策統(tǒng)合之間具有巨大的張力，模糊性政策勢必成為中央應(yīng)對這一情況的重要選擇[15]。政策的模糊性為政策在傳播過程中的變形和再創(chuàng)新提供了方便。正如有學者認為，“政府條塊結(jié)構(gòu)中的不同央地互動模式通過影響政策系統(tǒng)的‘寬容度’，對政策變遷的內(nèi)容產(chǎn)生影響”[16]。第二，一方面，由于憲法和相關(guān)法律并沒有對中央和地方政府的事權(quán)做明確的劃分，另一方面，自1979 年“二級立法體制”建立以來地方逐漸被賦予了更大的立法權(quán)限，這使得地方在政策過程中有主動性也有一定的能力進行政策的再創(chuàng)新和本土化。當然，也有學者將其視作一種“政策擴散異化”，將其概括為“形似神異”，并總結(jié)其“政策目的與屬性扭曲、政策內(nèi)容涉及漏洞、政策結(jié)果負面化以及政策不可糾偏”等四個特征[17]?；谶@種特殊性，對中國政策創(chuàng)新擴散效果的評價，就更應(yīng)進一步細化和具體化，從理論上豐富S型曲線對擴散過程的解釋，從實踐上更好地對政策的擴散效果進行評估。

三、形式與內(nèi)核：政策擴散效果的維度構(gòu)建

政策擴散效果，既包括一項政策首次出現(xiàn)時是否被采納的情況，也包括其后的執(zhí)行和維持情況。有學者在研究政策創(chuàng)新擴散的再生產(chǎn)時提出，地方政府并不會被動移植政策原型，而會對其進行選擇性吸收與改造[18]。也有學者在演化范式的動態(tài)視角下，將政策創(chuàng)新的持續(xù)性定義為優(yōu)良因子的選擇與保留，而不僅僅是形式的保存與延續(xù)[19]?；诖耍疚奶崛　靶问健焙汀皟?nèi)核”作為維度構(gòu)建的基礎(chǔ)概念，并由此構(gòu)建出政策創(chuàng)新擴散效果的“形式-內(nèi)核”二維分析框架。其中，“形式”意指政策創(chuàng)新的外在構(gòu)造，包括其構(gòu)成要素的組織方式和表現(xiàn)形式；“內(nèi)核”是指政策創(chuàng)新最為基礎(chǔ)與核心的因素，它是區(qū)別不同政策創(chuàng)新的標準。

圖1 政策創(chuàng)新擴散效果的“形式-內(nèi)核”二維分析框架

根據(jù)“形式-內(nèi)核”的二維分析框架，可以將政策擴散的即時結(jié)果劃分為四個類型。

第一類為完全擴散，包括兩種情況：其一，政策創(chuàng)新與原有制度高度耦合，能夠帶來較高的收益；其二，由于來自上級政府縱向的強干預，采納者不得不全面接受政策創(chuàng)新。

第二類為再創(chuàng)新性擴散，即采納者通過學習、模仿等方式吸收了政策創(chuàng)新的內(nèi)核，但不保留或僅部分保留其形式。對于一項政策創(chuàng)新的擴散，本地化的過程一方面是其生命力增強的表現(xiàn)，另一方面體現(xiàn)出地方政府在政策執(zhí)行過程中具有再決策能力，而這對于政策擴散的結(jié)果與效果均有較大的影響。

第三類為象征性擴散，即采納者僅象征性地保留了政策創(chuàng)新的形式，但沒有或沒能保留其內(nèi)核。象征性采納也分為兩種情況。第一種情況更多發(fā)生于縱向強制干預的擴散過程中，體現(xiàn)為采納者對其進行的“沉默”抵抗。當然，也有學者提出，政策擴散動機中的脅迫機制、競爭機制和模仿機制都有可能導致“象征性采納”現(xiàn)象[20]。第二種情況則常見于學習機制中，體現(xiàn)為橫向?qū)W習擴散的過程中，采納者未能夠?qū)W習和掌握到政策創(chuàng)新的內(nèi)核，盡管對這一情況的界定具有主觀性和模糊性。

第四類為擴散失敗，即一項政策創(chuàng)新的形式和內(nèi)核都未能得到保留。有學者在對中國“地方政府創(chuàng)新獎”中的案例進行跟蹤研究時就曾發(fā)現(xiàn)，有些地方政府政策創(chuàng)新項目是曇花一現(xiàn)，有些也只適用于當?shù)囟狈蓮椭菩耘c可推廣性，并未得到有效擴散[21]。這類案例由于沒有進入擴散過程，往往不被納入具體研究。事實上在政策擴散與政策執(zhí)行相互交叉的動態(tài)視角下，擴散失敗作為主要結(jié)果之一對政策擴散S 型曲線的走向有著實質(zhì)性的影響。這充分體現(xiàn)了政策擴散與技術(shù)擴散的實質(zhì)性差別，即技術(shù)擴散具有不可逆的性質(zhì)，而政策擴散過程中的每一個樣本點都會發(fā)生進一步的變化，其中政策的終止或失敗就會使得原本趨于上升（I1曲線）或趨于平穩(wěn)（I2曲線）的曲線呈現(xiàn)出下降的趨勢（I3曲線）（參見圖2）。

圖2 政策創(chuàng)新采納者累計值的變化曲線

從圖2的政策創(chuàng)新采納者累計值的變化曲線中可以看到，作為I0曲線的延伸，I1曲線和I2曲線分別代表政策創(chuàng)新采納者繼續(xù)增加和基本穩(wěn)定的情況。不少學者的研究已經(jīng)對此有所驗證[22]。而I3曲線存在的可能性，則說明采納者的累計數(shù)量有所下降，這需要對原有樣本點進行持續(xù)追蹤。在政策擴散的實踐過程中，具體案例往往呈現(xiàn)出不同模式的疊加狀態(tài)。對此，地方政務(wù)服務(wù)改革探索的實踐提供了豐富的研究案例。

四、案例追蹤：地方政務(wù)服務(wù)改革探索中政策再創(chuàng)新的演化路徑

隨著政府向“公共服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，政府服務(wù)職能進入擴大化階段。本文基于如下三點原因選取地方政務(wù)服務(wù)改革探索作為追蹤案例。其一，價值層面的不確定性。長期以來，地方政府在探索政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)上具有較大的自主性，一些模式的發(fā)展——例如，行政審批局模式還存在較大的探討空間；更不用說政策在具體實踐中面臨著的不確定性。這符合本研究對于政策擴散起點關(guān)于政策價值偏好設(shè)定的要求。其二，制度性與非制度性的并存。中央通過政策文件形成了改革推進的制度性動力；而在具體實踐中各地方又在非制度性層面有著相當大的自主性。這同時促成了創(chuàng)新的動力和擴散的動力。其三，實踐形式的豐富性。在政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)與優(yōu)化這樣一項相對抽象的改革目標下，各地具有創(chuàng)新性的做法、提法層出不窮。這為研究創(chuàng)造了大量的基礎(chǔ)案例素材。

政務(wù)服務(wù)機構(gòu)的模式探索，不僅集中反映著政務(wù)服務(wù)體系的變遷歷程，也較為直觀地體現(xiàn)出政策創(chuàng)新擴散過程的特點。近三年筆者圍繞地方政務(wù)服務(wù)改革的探索，調(diào)研走訪了部分典型地區(qū)，積累了一手訪談材料；在此基礎(chǔ)上，筆者選取了政務(wù)服務(wù)中心、行政審批局和政務(wù)服務(wù)管理局等三個較為典型的模式作為案例分析對象，歸納出兩種政策再創(chuàng)新的演化路徑，同時，也進一步探討了四種擴散結(jié)果及其關(guān)系，為政策擴散效果評估提供可能的理論支撐。

（一）路徑一：完全擴散演化再創(chuàng)新

政務(wù)服務(wù)中心，在不同地方也被稱作行政服務(wù)中心、行政審批服務(wù)中心、政務(wù)服務(wù)大廳等，最初以招商引資、優(yōu)化營商環(huán)境為目的。其內(nèi)核在于通過搭建集中審批平臺，提高審批效率，便利民眾和企業(yè)辦事。因此，盡管政務(wù)服務(wù)中心在空間上對于原職能部門的審批職能進行了不同程度的物理集中，最為核心的審批權(quán)仍然歸屬于原職能部門。從人員配備來看，窗口工作人員由各行政審批部門派駐，隸屬于原工作單位，政務(wù)服務(wù)中心的大部分管理層為事業(yè)編，僅極少數(shù)納入行政編制；在形式與管理上，各地方也存在差異，常見的以政府派出機構(gòu)、政府辦公廳（室）代管機構(gòu)、直屬事業(yè)單位等形態(tài)出現(xiàn)?？傮w上，政務(wù)服務(wù)中心表現(xiàn)出“一站式審批、一條龍辦理、一窗式服務(wù)”[23]的特征，也被學界稱為行政許可權(quán)物理集中的1.0模式。

政務(wù)服務(wù)中心的探索發(fā)軔于1995 年深圳市外商投資服務(wù)中心和1999 年浙江省金華市的政府集中辦事大廳，1999年9月成立于浙江上虞市的便民服務(wù)中心，可以視作全國第一家規(guī)范意義上的政府集中辦事機構(gòu)，也成為中國行政服務(wù)中心模式的最初形態(tài)。2001 年9 月，國務(wù)院成立了行政審批制度改革工作領(lǐng)導小組，在創(chuàng)新者和早期采納者的示范效應(yīng)下，各地紛紛效仿并在各層級建立起形式多樣的行政服務(wù)中心。根據(jù)國務(wù)院辦公廳政府信息與政務(wù)公開辦公室發(fā)布的《全國綜合性實體政務(wù)大廳普查報告》顯示，截至2017年4月，全國縣級以上地方各級人民政府共設(shè)立政務(wù)大廳3058 個，覆蓋率達94.3%，其中，江西、廣西、四川、貴州、云南、甘肅、寧夏7 個?。▍^(qū)）已實現(xiàn)省、市、縣三級政務(wù)大廳全覆蓋。有學者對1995 年至2015 年各省采納并成立政務(wù)服務(wù)中心的地級市數(shù)量做了統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)中心的擴散基本符合創(chuàng)新擴散的S 型曲線的增長規(guī)律[24]。事實上，政務(wù)服務(wù)中心的建立與擴散更類似于一種技術(shù)擴散。由于經(jīng)歷了較長時間的探索，加之“一站式”政府服務(wù)機構(gòu)也有比較成熟的經(jīng)驗，相較于大部分政策的擴散，這種基本模式的穩(wěn)定性是比較強的，設(shè)立后再取消的案例還比較少見。

隨著改革逐漸觸及核心利益——審批權(quán)的取消與規(guī)范，政務(wù)服務(wù)中心“有集中而無實權(quán)”的局限也逐漸顯現(xiàn)出來，其任務(wù)也不再僅僅是實現(xiàn)服務(wù)的集中。后續(xù)采納者開始嘗試在政務(wù)服務(wù)中心的基礎(chǔ)上進行再創(chuàng)新性改革，以期通過結(jié)構(gòu)性的變化來打破政務(wù)服務(wù)中心實際上充當審批部門“收發(fā)室”的困境，從而實現(xiàn)削減與規(guī)范行政許可權(quán)的新任務(wù)。為了更好地發(fā)揮政務(wù)服務(wù)中心的作用，四川眉山和江蘇鎮(zhèn)江等地率先探索實行了“兩集中、兩到位”改革，在行政審批服務(wù)中心的基礎(chǔ)上進行延伸與改進。其具體做法是，將部門審批職能先向一個處室集中，成立行政服務(wù)處（有的成立行政審批辦公室），再將審批處室向行政服務(wù)中心集中。它的目的在于歸并審批職能，在物理集中的基礎(chǔ)上初步改變了內(nèi)部審批權(quán)力歸屬，從而有助于解決審批權(quán)力分散化的問題，有效強化中心的審批職權(quán)。該實踐在全國各地展開學習和效仿，如海南省政務(wù)服務(wù)中心，將審批權(quán)力、審批人員、審批事項的集中歸納為“三集中”，這一實踐還獲得了創(chuàng)新獎。從這個角度來看，政務(wù)服務(wù)中心模式在擴散過程中保留了集成服務(wù)的內(nèi)核；同時，又在改革的深化過程中催生了模式的迭代與再創(chuàng)新。但是在這一過程中仍舊存在問題：

“16個部門設(shè)專門的行政審批科，其他事項少的部門掛牌，整編制進入。但政務(wù)服務(wù)中心是二級部門，在要求各部門進駐的時候，也存在效力不足的現(xiàn)象?！保ㄔL談記錄：LZ20200810）①文中訪談記錄編碼規(guī)則：訪談地點（首字母簡寫）和訪談日期（按年月日排序的8位數(shù)字）。

也有部分地區(qū)對政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)采取形式上的創(chuàng)新，從而更好地服務(wù)當?shù)鼐用?。在受理方式方面，江西新余市聚焦“集成服?wù)”目標，大力推進“一窗通辦”改革，將服務(wù)中心的“小窗口”變成了“大綜窗”，實現(xiàn)“多人一崗”向“專人多崗”，“多頭受理”向“一窗受理”轉(zhuǎn)變；南京市棲霞區(qū)探索“全科政務(wù)服務(wù)模式”，分類設(shè)置大全科窗口、小全科窗口和傳統(tǒng)型窗口，針對性地解決了服務(wù)窗口行政效能冷熱不均現(xiàn)象：

“一個部門一個窗口的時候，群眾在跑路。實行一窗綜合受理，相關(guān)事項集中在一個專區(qū)里，先接入再歸類調(diào)整事宜?！保ㄔL談記錄：LZ20200811）

在服務(wù)模式方面，桂林市秀峰區(qū)政務(wù)服務(wù)中心圍繞服務(wù)體驗改善，推出業(yè)務(wù)“串并聯(lián)動”、政務(wù)數(shù)據(jù)匯聚共享等舉措，通過分類梳理案例建立“難題”檔案等方式，為群眾提供個性化服務(wù)；廣州市荔灣區(qū)打破按部門擺攤設(shè)窗的情況，對服務(wù)事項進行整合歸并后，形成工程類、經(jīng)營類、公民類三類綜合窗口，銜接相對應(yīng)的審批流程，大大提高了審批效率。在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)方面，上海市徐匯區(qū)依托自貿(mào)區(qū)建設(shè)，為營造寬松便捷的準入環(huán)境和公平競爭的市場秩序，建立網(wǎng)上政務(wù)大廳，形成電子證照庫系統(tǒng)，深度融合政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)與“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，建立線上線下一體化聯(lián)動機制；廣州市建立的政務(wù)服務(wù)熱線受理中心，搭建了市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級聯(lián)動體系，將工單流轉(zhuǎn)由平均1小時縮短至19秒。這比較典型地體現(xiàn)了技術(shù)與數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)新對超大城市治理的賦能，特別在政務(wù)服務(wù)的分區(qū)分級精細化管理中發(fā)揮著重要作用。

值得注意的是，2004 年的《中華人民共和國行政許可法》對改革中的各種創(chuàng)新以留白的形式作了原則性、引導性規(guī)定[25]，這為政務(wù)服務(wù)中心模式不斷進行創(chuàng)新和本土化提供了充足的空間。

（二）路徑二：擴散失敗與象征性擴散演化再創(chuàng)新

1.行政審批局模式

隨著行政審批制度改革的不斷深入，單純的“物理集中”模式已然無法滿足政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)的整體性需要。一些地方開始嘗試從體制方面進行突破，成立單獨的、專門的實體審批機構(gòu)。2008 年，成都武侯區(qū)首創(chuàng)“行政審批局”模式，2014 年，天津濱海新區(qū)和寧夏銀川市等地相繼設(shè)立行政審批（服務(wù)）局，推進實現(xiàn)了“一枚印章管審批”。2015年3月，《相對集中行政許可權(quán)試點工作方案》（中央編辦發(fā)〔2015〕16號）發(fā)布，在中央政府的支持和先行實踐地區(qū)的示范效應(yīng)下，行政審批局模式的擴散過程就此開啟。根據(jù)研究數(shù)據(jù)顯示，截至2020 年底，全國范圍內(nèi)設(shè)立的各級各類行政審批局總量達到1025個[26]。

行政審批局模式雖然始于政務(wù)服務(wù)中心的再創(chuàng)新，卻與之有著根本性的不同。行政審批局模式的內(nèi)核在于行政審批權(quán)的實質(zhì)性轉(zhuǎn)移，以及審批與監(jiān)管職能上的相對剝離。作為依法設(shè)立的政府部門，行政審批局具有實質(zhì)性的行政審批權(quán)與協(xié)調(diào)權(quán)，人員編制也為隸屬于行政審批局的行政編制。作為組織結(jié)構(gòu)改革層面的新生事物，行政審批局模式有以下三個特點。第一，客觀上看，行政審批局兼具繼承性與改革的創(chuàng)新性。一方面，它成長于政務(wù)服務(wù)中心對行政審批權(quán)所進行的物理集中；另一方面，它又產(chǎn)生了作為一項政策創(chuàng)新的全新內(nèi)核與形式。第二，在相對集中行政許可權(quán)改革的眾多探索中，成立行政審批局又不具有策略上的唯一性?？梢悦黠@地看到它的擴散結(jié)果呈現(xiàn)出地域上的差異性：率先及規(guī)?；奶剿髦饕性谖鞑考皷|北地區(qū)，如四川、寧夏、遼寧、廣西；而一些東南沿海地區(qū)，如浙江、廣東、上海則對行政審批局模式持保守觀望態(tài)度[27]。這正是由于其第三個特點，即它具有政策發(fā)展上的不確定性。行政審批局作為依法設(shè)立的機構(gòu)，卻屬于一種非制度化的探索，自主性比較強。在實踐過程中也面臨著“相對集中”與“專業(yè)分工”、“橫向集中”與“縱向調(diào)整”、“權(quán)力集中”與“權(quán)力制衡”，以及“審批集成”與“服務(wù)增值”等多方面的張力[28]。因此，相較于政務(wù)服務(wù)中心模式的擴散過程，行政審批局模式在擴散過程中的爭議比較大，在實踐中甚至出現(xiàn)了一些象征性擴散和擴散失敗的現(xiàn)象[29]。

出于來自縱向干預的壓力和地方政績需要等原因，一些地方雖然成立了行政審批局，但并未實現(xiàn)行政審批權(quán)力向?qū)ｉT部門的集中。也就是說，新成立的機構(gòu)掛牌保留了“局”的形式，而并未承襲審批權(quán)力轉(zhuǎn)移的內(nèi)核，出現(xiàn)了典型的象征性擴散現(xiàn)象：

“政務(wù)服務(wù)中心雖然加掛了行政審批局的牌子，但是并沒有設(shè)置相應(yīng)的實體部門。一方面因為審批局的級別問題，在改革牽頭上力度還不夠；另一方面，也考慮到行政審批局可能并不適應(yīng)目前的情況?！保ㄔL談記錄：KM20200904)

按照審批權(quán)和審批人員的實質(zhì)性劃歸情況，實踐中的審批局模式也可以分為實體型、虛體型和半實體型三類[30]。其中，僅加掛審批局牌子而不改變審批權(quán)屬和人員編制的虛體型，以及審批權(quán)劃轉(zhuǎn)不到位、并未實現(xiàn)審批權(quán)限相對集中的半實體型，都具有象征性擴散的基本特征：

“事實上，部分區(qū)縣的行政審批局在實際運轉(zhuǎn)過程中還是遇到了許多困難，形成了‘內(nèi)嵌式’的審批局，它只整合了極少部分事項的審批權(quán)限。像是我們區(qū)就只是整合了工程項目建設(shè)相關(guān)的審批權(quán)限，設(shè)立了行政審批科，對外加掛行政審批局牌子。也有些區(qū)縣由于運轉(zhuǎn)面臨困難較大，并沒有將原部門的審批權(quán)限剝離。但是這種‘內(nèi)嵌式’審批局也有問題。一是要對接更多原部門，實際上降低了辦事效率，無疑增加了基層的負擔。二是得不到其他部門的認可，特別是對于‘內(nèi)嵌式’的審批局，這一困難也顯得尤為突出?！保ㄔL談記錄：GD20200901）

江蘇省的兩個地級市在行政審批局改革中，一個在政務(wù)服務(wù)管理辦公室的基礎(chǔ)上加掛市行政審批局的牌子，主要承擔審批制度改革、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和政務(wù)服務(wù)信息化建設(shè)等工作。審批事項的辦理主要依托其下轄的市政務(wù)大廳服務(wù)中心。在行政審批許可的職權(quán)上實際依然遵循中心模式。另一個雖然成立了行政審批局，但在劃轉(zhuǎn)事項時，一些部門以事項的審批事權(quán)屬性為由使一些理應(yīng)進系統(tǒng)的事項未被納入。而部分時效性、技術(shù)性要求較高的事項，審批局很難獨立完成審批，仍需返回原審批部門。

除此之外，在行政審批局模式還出現(xiàn)了擴散失敗的現(xiàn)象。這種情況主要表現(xiàn)為，審批局模式在某些地方擴散后又有所反復。當行政審批局模式在行政環(huán)境中顯示出不適應(yīng)，部分地區(qū)選擇直接撤銷行政審批局，如蘭州市，一些地方的處理則較為溫和，選擇將職能部分劃回原審批部門。如蘇州、菏澤、瑞麗等地，重新梳理了事項清單，將原本集中起來的一些審批事項做了反向調(diào)整：

“動態(tài)梳理的工作，一年進行三四次。事項集中后要實行‘三減一壓縮’，對公開和時限也有要求。一些不適應(yīng)的事項又退回了原部門?！保ㄔL談記錄：LZ20200810）

機構(gòu)撤銷和事項撤回的情況，恰恰反映了在引入時間要素后，政策創(chuàng)新采納者累計值變化曲線可能出現(xiàn)的下降趨勢。

2.政務(wù)服務(wù)管理局模式

蘭州市在撤銷行政審批局后，轉(zhuǎn)而采取了政務(wù)服務(wù)管理局的新模式，這可以被視作政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)中機構(gòu)層面的一種再創(chuàng)新性擴散。2012 年12 月，蘭州市成立政務(wù)服務(wù)中心，2015 年9 月加掛行政審批服務(wù)局牌子，實行“兩塊牌子、一套人馬”的運行方式。行政審批服務(wù)局撤銷后，在2019 年機構(gòu)改革與職能整合的契機下，蘭州市整合了市政府辦公廳、市行政審批改革工作領(lǐng)導小組辦公室等部門的行政審批改革和政務(wù)服務(wù)管理職責，在原政務(wù)服務(wù)中心掛牌成立起政務(wù)服務(wù)管理局，并在市內(nèi)各區(qū)縣統(tǒng)一形成了“政務(wù)服務(wù)管理局+政務(wù)服務(wù)中心”的政務(wù)服務(wù)模式。

從職責上看，政務(wù)服務(wù)管理局并不負責具體的審批事項，其工作以深化改革、協(xié)調(diào)部門間工作關(guān)系和對政務(wù)服務(wù)的監(jiān)督、指導、管理等為主。政務(wù)服務(wù)事項的辦理主要依靠“三集中三到位”下的政務(wù)服務(wù)中心以窗口形式對外統(tǒng)一開展工作。政務(wù)服務(wù)管理局以管理者、協(xié)調(diào)者、監(jiān)督者的身份，著力提高政務(wù)服務(wù)質(zhì)量和效率，促進政務(wù)服務(wù)資源協(xié)同。這種“政務(wù)服務(wù)管理局+X（大數(shù)據(jù)局、優(yōu)化營商環(huán)境辦公室、政務(wù)服務(wù)中心等）”的模式也在一定范圍內(nèi)得到了擴散和采納。例如，云南省昆明市在整合原政務(wù)服務(wù)管理局職責及相關(guān)部門的公共資源交易、行政審批制度改革、營商環(huán)境建設(shè)等職能的基礎(chǔ)上組建政務(wù)服務(wù)管理局，加掛昆明市公共資源交易管理局牌子。其下設(shè)政務(wù)服務(wù)中心、公共資源交易中心、投資服務(wù)中心和黨群服務(wù)中心，形成了“一局四中心”的工作格局。

政務(wù)服務(wù)管理局在人事和組織關(guān)系上保留了“局”這一行政機構(gòu)的特征，相較于政務(wù)服務(wù)中心和行政審批局這兩種存在實質(zhì)性差異的模式，它的出現(xiàn)更傾向于調(diào)整服務(wù)中心與行政機構(gòu)“局”之間的關(guān)系：

“政務(wù)服務(wù)中心主要是作為改革的‘顯示平臺’，政務(wù)服務(wù)管理局要求政務(wù)服務(wù)中心進行改革，但是實際上是局里科室進行改革，政務(wù)服務(wù)中心變化往往只是改革后的表現(xiàn)。當然，這導致在配合力度上也存在一些問題，畢竟層級協(xié)調(diào)上又多了一級?！保ㄔL談記錄：LZ20200813）

從一定程度上來說，這與上文提到的案例中將部分集中審批事項做反向調(diào)整的嘗試有相似之處。從行政許可權(quán)的調(diào)整來看，這些模式都是對權(quán)力相對集中的范圍、程度的一種調(diào)試。從內(nèi)核繼承維度來看，它們是三種獨立模式的擴散。從制度變遷的角度來看，由于制度慣性和成本的約束，行政審批局模式的擴散過程與政務(wù)服務(wù)管理局的出現(xiàn)，都體現(xiàn)出一定程度的增量與局部調(diào)整的特征。從這個角度來說，政務(wù)服務(wù)管理局這種“新”模式并不算新。

對于政策擴散的S 型曲線，首先，如果以行政審批局模式作為擴散分析對象，持續(xù)追蹤某一地區(qū)采納這一政策后的情況，那么對于蘭州市、昆明市等案例，S型曲線就無法真實反映行政審批局模式擴散結(jié)果累加數(shù)量的實際情況。如果僅僅是描述擴散過程中早期采納者、后期采納者和落后者之間的數(shù)量關(guān)系，或是描述前期爆發(fā)式擴散的這一特征，那么S 型曲線對于解釋政策擴散過程，特別是評估政策擴散效果上的意義就會大打折扣。其次，如果單純以S型曲線來獨立描述行政審批局、政務(wù)服務(wù)管理局等模式的擴散情況，則會在一定程度上忽視它們之間的繼承性與再創(chuàng)新性，從而使得對政務(wù)服務(wù)體系改革措施實施情況的評估趨于碎片化。這兩種情況都是我們在評估政策擴散與政策擴散的持續(xù)性中不希望出現(xiàn)的。因此，對于政策擴散及其持續(xù)性的研究，應(yīng)當先摒除對政策的價值預設(shè)，正確看待政策擴散中的“失敗”與“象征性”擴散現(xiàn)象。還要注意區(qū)分導致擴散“失敗”與“象征性”擴散的原因，允許和引導其在本土化的過程中實現(xiàn)再創(chuàng)新。從而真正在擴散過程中減少無效擴散、降低不必要的擴散成本。

五、結(jié)論與討論

本文首先以“形式-內(nèi)核”的二維框架劃分政策擴散的不同結(jié)果。它的意義在于強調(diào)政策擴散中政策之間的關(guān)系，特別是一種基于制度慣性的連續(xù)性。通過對案例的分析可以發(fā)現(xiàn)，將一項政策置于何種維度下，對于其擴散效果的評估有所影響。除此之外，政策內(nèi)核或外在形式的變化，也影響著政策間關(guān)系的變化，從而影響對政策擴散效果的評估。

回到政策創(chuàng)新擴散效果的評估維度模型，它是一個中性的評估模型。無論是象征性擴散還是失敗的擴散，都不帶有絕對的負面價值判斷。擴散效果評估旨在通過描述現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)其背后可能的推進動力與阻滯因素。在具有時間要素的評估維度模型中，不同類別之間出現(xiàn)了相互轉(zhuǎn)化的可能性，針對性解決思路也由此產(chǎn)生。如某一地方政府出現(xiàn)了縱向強制干預下的象征性擴散現(xiàn)象，首先應(yīng)當對其進行分類分析。第一類可能的情況是，政策本身具有統(tǒng)籌性和整體性但不能為地方帶來明顯的收益，或是在一定程度上觸及了地方固有的利益結(jié)構(gòu)。此時就應(yīng)當進一步強化干預與監(jiān)督，促使象征性擴散向完全擴散轉(zhuǎn)變。第二類可能的情況是，政策創(chuàng)新與地方社會經(jīng)濟發(fā)展和原有制度之間并不匹配，但是在縱向干預的壓力下不得已而保留了政策創(chuàng)新的形式。因而在后續(xù)的政策過程中可能出現(xiàn)不執(zhí)行、變相執(zhí)行等行為。這樣不僅無益于地方政府發(fā)展，同時增加了相應(yīng)的成本。此時應(yīng)當適當減少縱向干預，對政策進行調(diào)整。不同政府創(chuàng)新可以調(diào)試改變的程度不同，政府創(chuàng)新的可持續(xù)性保持樣態(tài)也會因管理干預而相互轉(zhuǎn)換。當然，政策創(chuàng)新的時間性是有限度的，這取決于政策過程本身的時間性和階段性。因此，在評估政策創(chuàng)新擴散效果時，也應(yīng)當注意不能將政策創(chuàng)新的擴散效果定義得過于寬泛。如過于強調(diào)具有實質(zhì)性差異的政策之間的傳承關(guān)系政策創(chuàng)新，向法律制度的轉(zhuǎn)換等，則會淡化擴散效果評估的意義。

地方政府的政策創(chuàng)新本身就具有試驗色彩，一項政策在擴散過程中可能受到多方面的影響而在各地的本土化過程中形成多種形態(tài)，當然也伴隨有政策移植后出現(xiàn)不適應(yīng)，甚至對原有的體制生態(tài)產(chǎn)生一定沖擊的現(xiàn)象。在這種情況下，如果擴散的持續(xù)性被打破，政策擴散本身就面臨方向上的調(diào)整，一種是停止擴散，維持原狀或采納其他的創(chuàng)新路徑，另一種是在創(chuàng)新內(nèi)核的基礎(chǔ)上進行改造，形成新的創(chuàng)新模式。無論是在理論上還是在實踐中，都有從擴散失敗或象征性擴散到再創(chuàng)新的可能，這一點也再次佐證了政策創(chuàng)新擴散效果評估模型中存在類別之間的轉(zhuǎn)化現(xiàn)象。相較于從“競爭”視角討論政策擴散中政策再創(chuàng)新的生成路徑與行為邏輯，對“完全擴散”“政策失敗”以及“象征性擴散”的轉(zhuǎn)化進行分析，為地方政府政策再創(chuàng)新行為邏輯的解釋提供了另一種分析視角。

S型曲線提供了創(chuàng)新擴散研究的理論基礎(chǔ)，隨著以中國地方創(chuàng)新擴散為分析對象的理論觀點不斷豐富，其局限性也逐漸凸顯。府際關(guān)系發(fā)展——特別是縱向維度上央地互動下的協(xié)同和干預頻繁化，以及橫向維度上地區(qū)發(fā)展差異化和地方政府間競合策略選擇復雜化——對政策擴散及其評估的實踐和理論在時間和空間層面不斷提出新的挑戰(zhàn)。從創(chuàng)新本身區(qū)分技術(shù)創(chuàng)新與政策創(chuàng)新從而引入政策過程特征，結(jié)合對不同擴散模式的類別劃分，一定程度上彌補了S 型曲線在解釋精準性上的不足。從動態(tài)發(fā)展的角度看待政策創(chuàng)新及其擴散，在“創(chuàng)新—學習—再探索”的過程中，突顯了政策創(chuàng)新的意義。而進行擴散評估的意義，則在于合理化地衡量一項政策創(chuàng)新在地域維度、時間維度里所能創(chuàng)造的公共效益總和，體現(xiàn)有效的、可持續(xù)的創(chuàng)新擴散之于地方改革事業(yè)發(fā)展的重要推動作用，特別是積極的再創(chuàng)新在提升地方改革增益、強化自主發(fā)展能力中的價值。從另一個側(cè)面講，地方應(yīng)當在有限的資源條件下盡可能地減少不必要的無效擴散，中央或上級政府則應(yīng)在政策創(chuàng)新實踐中建立容錯機制，鼓勵因地制宜、發(fā)展有益創(chuàng)新。