溫雪梅，吳炫菲

（西南交通大學(xué)公共管理學(xué)院，四川 成都 610000）

一、引言

社區(qū)是聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體[1]。作為社會(huì)治理的基本單元，社區(qū)構(gòu)成了國(guó)家治理體系的根基，同時(shí)是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化水平的重要載體。2017年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》指出，“基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用，有效發(fā)揮基層政府主導(dǎo)作用，注重發(fā)揮基層群眾性自治組織基礎(chǔ)作用，統(tǒng)籌發(fā)揮社會(huì)力量協(xié)同作用”；黨的十九屆四中全會(huì)將構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系作為新時(shí)代社區(qū)治理的重要目標(biāo)。為進(jìn)一步深化基層治理，2021 年中共中央《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》提出“黨建引領(lǐng)基層治理機(jī)制全面完善，基層政權(quán)堅(jiān)強(qiáng)有力，基層群眾自治充滿(mǎn)活力”的治理目標(biāo)?？梢钥吹?，黨的十八大以來(lái)，黨建引領(lǐng)成為貫穿社會(huì)治理的紅線(xiàn)，是新時(shí)代社區(qū)治理的方向。從全國(guó)各地的實(shí)踐來(lái)看，都是建立在“以黨建提升基層治理效能，以基層有效治理鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)”的共識(shí)基礎(chǔ)上，以執(zhí)政黨為領(lǐng)導(dǎo)核心，綜合運(yùn)用行政、市場(chǎng)、社會(huì)等多種手段，構(gòu)建共建共治共享的新時(shí)代社會(huì)治理格局，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治目標(biāo)的活動(dòng)，從根本上體現(xiàn)了以人民為中心的主體定位。

黨建引領(lǐng)下的社區(qū)自治是處理新時(shí)代背景下國(guó)家與社會(huì)之間關(guān)系的重要戰(zhàn)略選擇和實(shí)現(xiàn)路徑，但如何避免陷入“真空式”或“家長(zhǎng)制”的治理困境，即國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力之間的平衡度如何把握是亟需探討的問(wèn)題。目前理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)于該問(wèn)題的討論略顯不足，普遍默認(rèn)“黨建引領(lǐng)是社區(qū)治理的良方”，能幫助社區(qū)擺脫黨組織“懸浮化”、治理資源不夠、動(dòng)力不足等問(wèn)題。然而“黨建引領(lǐng)”是前提，但并不必然導(dǎo)向社區(qū)善治，也不一定能激發(fā)內(nèi)在治理活力，也有可能導(dǎo)致對(duì)社區(qū)自治空間的壓縮或形成對(duì)外部資源的依賴(lài)?yán)Ь??？梢?jiàn)，黨建引領(lǐng)與社區(qū)自治之間的關(guān)系復(fù)雜，厘清二者的中間機(jī)理對(duì)于把握好國(guó)家權(quán)力介入與社會(huì)自治之間的平衡度尤為重要。因此，本文擬通過(guò)一項(xiàng)實(shí)證研究來(lái)回答上述問(wèn)題，即黨建引領(lǐng)下的社區(qū)自治何以實(shí)現(xiàn)。通過(guò)對(duì)西南農(nóng)村地區(qū)D 鎮(zhèn)G 社區(qū)治理實(shí)踐的過(guò)程追蹤，從而詮釋黨建引領(lǐng)社區(qū)治理過(guò)程中多元主體的行為、互動(dòng)關(guān)系及其背后邏輯。

二、文獻(xiàn)回顧與分析框架

（一）文獻(xiàn)回顧

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)基層社會(huì)治理格局經(jīng)歷了“單位制/集體—社區(qū)建設(shè)—社區(qū)管理—社區(qū)治理”的不同演化階段，但文獻(xiàn)中大多使用“國(guó)家-社會(huì)”關(guān)系的分析框架，對(duì)國(guó)家存在著“自然排斥”的傾向[2]，表現(xiàn)出對(duì)行政主導(dǎo)的社區(qū)實(shí)踐和社區(qū)自治理想形態(tài)的各執(zhí)其詞[3]。而在國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究視野中，多數(shù)研究將黨與政府一同揉入國(guó)家這一抽象實(shí)體中，或?qū)⑵湟暈橥苿?dòng)與制約政府改革與社會(huì)力量發(fā)展的背景因素，忽視了其作為基層治理重要主體與其他主體之間的直接聯(lián)系和作用發(fā)揮的復(fù)雜性。隨著對(duì)“國(guó)家-社會(huì)”關(guān)系理論框架的反思及對(duì)中國(guó)話(huà)語(yǔ)和實(shí)踐自覺(jué)認(rèn)識(shí)的深入，政黨的元素在基層社會(huì)治理研究中的重要性愈發(fā)凸顯，部分學(xué)者提出“將政黨帶進(jìn)來(lái)”的理論命題，以此作為擴(kuò)展主流“國(guó)家-社會(huì)”關(guān)系框架的重要方法論[4][5]。

目前，對(duì)黨建引領(lǐng)與社區(qū)治理的研究大致可分為兩個(gè)方面。一方面，通過(guò)論證社區(qū)黨建與社會(huì)治理之間的邏輯契合來(lái)論證黨建引領(lǐng)的合理性、合法性和必然性。新時(shí)代的黨建需要對(duì)基層進(jìn)行價(jià)值整合和反映民眾訴求，而社區(qū)治理也要依靠黨建實(shí)現(xiàn)資源鏈接和服務(wù)供給[6]。黨組織可為基層社會(huì)治理提供豐富的組織資源和體制資源[7][8]，通過(guò)滲透、激勵(lì)、濡化、響應(yīng)機(jī)制提升社區(qū)治理有效性[9]。社區(qū)黨建與社會(huì)治理之間是嵌入與融合、控制與支持的互動(dòng)過(guò)程[10]，或者說(shuō)具有雙向契合的現(xiàn)實(shí)邏輯[11]。也有研究提出黨建引領(lǐng)基層治理實(shí)現(xiàn)了治理問(wèn)題、治理工具、治理效能的有效匹配，最終呈現(xiàn)為一種生成性治理的實(shí)現(xiàn)邏輯[12]。另一方面，學(xué)界也關(guān)注到黨建引領(lǐng)與社區(qū)治理效能之間存在黨建主體與社區(qū)治理權(quán)威不統(tǒng)一、資源整合度低、黨建工作與治理需求脫節(jié)等問(wèn)題[13]。并且，黨建渠道代替行政渠道、黨建工作兜底社會(huì)事務(wù)的邏輯，將導(dǎo)致社區(qū)治理結(jié)構(gòu)失衡加劇[14]，是“一統(tǒng)體制與有效治理”矛盾的微觀再現(xiàn)[15]，體現(xiàn)的亦是“核心”與“中心”之間的隱蔽沖突[16]，可能存在消泯政黨原始機(jī)制與社會(huì)界限的風(fēng)險(xiǎn)[17]。

綜上可見(jiàn)，社區(qū)治理研究逐漸從借用西方理論框架到發(fā)展具有中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系轉(zhuǎn)變，對(duì)于黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的認(rèn)識(shí)推進(jìn)具有重要意義。黨建引領(lǐng)作為新時(shí)代社會(huì)治理話(huà)語(yǔ)體系的核心要件，其歷史合理性和價(jià)值正當(dāng)性無(wú)可置疑。但研究對(duì)象的重要性不能代表研究本身的重要性，學(xué)術(shù)研究的價(jià)值在于推進(jìn)知識(shí)增量。學(xué)界還需要深入探討黨建引領(lǐng)社區(qū)治理背后的理論邏輯，而不是將其視為“不證自明”的背景知識(shí)。一方面，不少研究停留在政治宣傳方面，通過(guò)對(duì)黨和國(guó)家政策的解讀來(lái)闡述必要性和重要性，或者是粗糙的規(guī)范分析或簡(jiǎn)單的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，并未進(jìn)行細(xì)致深入的學(xué)理分析。另一方面，多數(shù)研究利用“政黨—組織—社會(huì)”的分析框架解釋社區(qū)中基層黨組織與社會(huì)之間的關(guān)系，顯然關(guān)注的是自上而下的單一邏輯，可能導(dǎo)致理論預(yù)測(cè)和研究設(shè)計(jì)上的偏差。而治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)往往是不同制度邏輯復(fù)雜互動(dòng)的結(jié)果，因而僅從政黨主導(dǎo)的強(qiáng)制性變遷邏輯或者社會(huì)自發(fā)的橫向擴(kuò)散機(jī)制都難以獲得有效的解釋力。

（二）分析框架

1.黨建引領(lǐng)的制度性解釋

黨的十八大以來(lái)，“黨建引領(lǐng)”成為基層社會(huì)治理的重要制度。國(guó)內(nèi)外學(xué)者們?cè)谟懻撝贫葧r(shí)無(wú)不承認(rèn)制度具有層次性。Williamson 利用制度分層的思想對(duì)制度環(huán)境、非正式制度等進(jìn)行整合[18]。Nee 發(fā)展了前者思想，并將不同層次的制度整合到一個(gè)分析框架內(nèi)[19]。Ostrom 在其“制度分析與發(fā)展”框架中將制度分為憲政規(guī)則、集體選擇規(guī)則及應(yīng)用規(guī)則三類(lèi)相互嵌套的層次[20]。目前學(xué)界對(duì)黨建引領(lǐng)社區(qū)治理概念的明確界定沒(méi)有達(dá)成一致認(rèn)識(shí)。有研究者認(rèn)為，所謂黨建引領(lǐng)社區(qū)治理是指通過(guò)黨組織的建設(shè)引導(dǎo)帶領(lǐng)社區(qū)治理績(jī)效的提升[21]。本文認(rèn)為，在中國(guó)現(xiàn)有政治體制下，黨建引領(lǐng)是新時(shí)代貫穿基層社會(huì)治理各個(gè)方面的制度，至少有兩層含義。

一是作為制度環(huán)境，對(duì)基層社會(huì)治理的制度安排進(jìn)行激勵(lì)與約束。影響基層社會(huì)治理主體行為選擇的環(huán)境要素包括技術(shù)、文化等，但制度因素往往是環(huán)境最重要的組成部分[22]。制度安排是約束人們行為的規(guī)則，但同時(shí)也是主體在條件約束下選擇的結(jié)果。一方面，在“路徑依賴(lài)”存在的情形下，對(duì)原有的制度工具進(jìn)行調(diào)適以降低新制度安排可能帶來(lái)的時(shí)滯和不適便更具可行性[23]。亦即，制度環(huán)境制約著基層社會(huì)治理制度選擇的空間。另一方面，受政治制度等制度環(huán)境因素影響，不同地區(qū)在特定公共服務(wù)上的制度安排存在成本差異，進(jìn)而激勵(lì)治理主體選擇具有較高相對(duì)績(jī)效的制度安排。

二是作為基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中“一核多元”及其多種實(shí)踐模式的制度安排。黨建引領(lǐng)在基層社會(huì)治理中通過(guò)制度供給和結(jié)構(gòu)重塑兩種機(jī)制來(lái)影響治理主體行為和治理效能。這里的制度供給主要包括官僚制度與整合性制度兩個(gè)方面。從國(guó)家權(quán)力與行政科層體制的關(guān)系來(lái)看，行政體制是國(guó)家意志的執(zhí)行工具。黨管干部等制度使得執(zhí)政黨對(duì)行政體制運(yùn)作具有很強(qiáng)的監(jiān)督、協(xié)調(diào)和控制能力。一方面，黨委領(lǐng)導(dǎo)政府活動(dòng)；另一方面，黨組織的科層化，又加強(qiáng)了對(duì)下級(jí)黨委的管理作用[24]。自上而下的官僚層級(jí)制度，能有效保證執(zhí)政黨意志在基層社會(huì)治理中得到高效執(zhí)行。另外，在基層社會(huì)多元治理結(jié)構(gòu)中，中國(guó)共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)主體，居于各主體之上起協(xié)調(diào)作用，提供整合性制度，通過(guò)區(qū)域化黨建制度、多元共治政策的實(shí)施，以政黨權(quán)威為基礎(chǔ)，為政府、企業(yè)、社會(huì)組織、居民等多方力量在基層社會(huì)中的協(xié)同共治提供制度保障。

2.多重邏輯的分析框架

社區(qū)從統(tǒng)治到治理的模式變遷，反映了國(guó)家與社會(huì)之間關(guān)系的變化，其邏輯基礎(chǔ)在于公共事務(wù)主體的多元化。多元主體組成的多中心治理結(jié)構(gòu)意味著無(wú)論是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，還是黨與社會(huì)關(guān)系的簡(jiǎn)化理論模型都不足以解釋黨建引領(lǐng)與社區(qū)自治之間的邏輯關(guān)系，與實(shí)際發(fā)生過(guò)程之間可能存在著較大偏差和距離。社區(qū)治理是多元主體互動(dòng)下的合力產(chǎn)物，不同群體的行為與相互關(guān)系背后有著穩(wěn)定的制度邏輯。制度邏輯誘發(fā)了具體的微觀行為，通過(guò)認(rèn)識(shí)特定領(lǐng)域中的制度邏輯有助于把握和預(yù)測(cè)這些行為[25]。因此，整合前述“國(guó)家-社會(huì)”“黨-社會(huì)”的分析框架，本文嘗試建構(gòu)一個(gè)理解黨建引領(lǐng)基層社區(qū)自治的多重邏輯分析框架，以揭開(kāi)其作用機(jī)制的過(guò)程黑箱，如圖1所示。

圖1 黨建引領(lǐng)社區(qū)自治的多重邏輯分析框架

當(dāng)前中國(guó)社區(qū)治理最主要的三類(lèi)行動(dòng)主體為基層黨組織、政府和居民，其行為受到所處領(lǐng)域中的穩(wěn)定制度安排約束，分別反映了各自領(lǐng)域中的政治邏輯、科層邏輯和共同體邏輯。盡管各社區(qū)存在差異化的情境條件，但只要在內(nèi)外部因素耦合的情況下，各主體基于一定關(guān)系結(jié)構(gòu)和不同行為邏輯的互動(dòng)，進(jìn)而導(dǎo)出相互契合的治理目標(biāo)狀態(tài)，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治的有效性和可持續(xù)性。后文將結(jié)合G社區(qū)自治實(shí)踐個(gè)案進(jìn)行具體分析闡釋。

三、案例描述：G社區(qū)治理之路

文章選取C 市D 鎮(zhèn)G 社區(qū)為個(gè)案，來(lái)闡釋黨建引領(lǐng)社區(qū)自治實(shí)現(xiàn)的多種邏輯。個(gè)案研究法雖有小樣本無(wú)法避免的局限性，難以通過(guò)樣本量實(shí)現(xiàn)對(duì)其他變量的控制，但最適用于發(fā)現(xiàn)并解釋演化過(guò)程、機(jī)制，能更好地推動(dòng)某一領(lǐng)域獨(dú)特的、深入的理論研究[26][27]。G 社區(qū)是典型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心社區(qū)，距離市中心13 公里，社區(qū)面積2.1 平方公里，總戶(hù)數(shù)988 戶(hù)，常住人口3328人。一方面，與多數(shù)城鄉(xiāng)社區(qū)一樣，如何破除過(guò)度依賴(lài)政府、自治力量不足的困境成為橫在G社區(qū)治理面前的一座大山。黨組織的介入成為關(guān)鍵撬動(dòng)要素，開(kāi)啟了一系列自治探索實(shí)踐。另一方面，G 社區(qū)兼具城市和農(nóng)村社區(qū)的雙重特性。農(nóng)村社區(qū)是當(dāng)前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和基層治理現(xiàn)代化的薄弱環(huán)節(jié)，但以往研究多集中在城市空間的社區(qū)治理，而農(nóng)村的社區(qū)治理似乎研究數(shù)量并不多，已有研究更多關(guān)注鄉(xiāng)村振興、基層民主等議題，較少對(duì)社區(qū)治理進(jìn)行探討。因此，在這一典型案例中，城鄉(xiāng)之間的差異特性被淡化，使得研究結(jié)論具有了一般化的可能性[28]。

本研究在資料收集過(guò)程中遵循“三角驗(yàn)證”原則，多方獲取案例資料，以期得到更精確的信息和更穩(wěn)健的理論結(jié)果[29]。一是參與式觀察。筆者于2020—2022 年承接該市政府委托項(xiàng)目，對(duì)G社區(qū)在黨建引領(lǐng)社區(qū)建設(shè)過(guò)程進(jìn)行了參與式觀察。二是深度訪(fǎng)談。對(duì)鎮(zhèn)黨委、政府公職人員，社區(qū)干部、精英骨干、普通居民進(jìn)行了開(kāi)放式訪(fǎng)談和半結(jié)構(gòu)化訪(fǎng)談。三是二手資料搜集。利用網(wǎng)站、報(bào)刊等途徑得到有關(guān)新聞報(bào)道、政策文件，以及經(jīng)過(guò)授權(quán)獲得了部分內(nèi)部資料和檔案資料。

（一）矛盾交織：治理困局有待突破

鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，起著“托底”“固本”“支撐”等作用?，F(xiàn)階段，我國(guó)城市社區(qū)工作重點(diǎn)在于向多元主體提供公共服務(wù)、激發(fā)自治活力；而位于廣大農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)由于基礎(chǔ)薄弱，更多的是要在發(fā)展中治理，以治理促發(fā)展。可以說(shuō)，社會(huì)治理的基礎(chǔ)在基層，薄弱環(huán)節(jié)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。G 社區(qū)的治理困局主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

一是發(fā)展不充分條件下的物質(zhì)資源短缺。G 社區(qū)的困境也是當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)普遍面臨的。G社區(qū)在早期擁有較好的資源條件：一是擁有優(yōu)勢(shì)的旅游資源，其作為P市名片的傳統(tǒng)牡丹節(jié)，可與洛陽(yáng)牡丹節(jié)媲美；二是位于P 市正中心，是交通要塞；三是商貿(mào)地位較高，為老三線(xiàn)工業(yè)基地，是成都4家市屬?lài)?guó)有企業(yè)所在地。但進(jìn)入21世紀(jì)，受市場(chǎng)化改革浪潮、地震等自然災(zāi)害的沖擊，G 社區(qū)原有三大優(yōu)勢(shì)基本喪失。經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期停滯不前，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)設(shè)備更新、社區(qū)活動(dòng)開(kāi)展等缺少資源投入。

二是治理主體間權(quán)責(zé)劃分不清晰。G 社區(qū)是2008 年汶川地震后該鎮(zhèn)唯一享受統(tǒng)規(guī)自建政策的社區(qū)，政府財(cái)政投入300 多萬(wàn)元資金，將其打造成明清風(fēng)格的特色街區(qū)。但筆者于2019 年首次到該社區(qū)時(shí)看到的卻是立柱掉皮、門(mén)墻損壞、私搭亂建等破爛蕭條的景象，居民與政府之間就“誰(shuí)應(yīng)該修繕建筑”各執(zhí)一詞。G 社區(qū)居民認(rèn)為“這條古街是政府打造的，現(xiàn)在爛成這樣，政府應(yīng)該拿錢(qián)來(lái)修”（2019-10-20，X 大爺?shù)牟稍L(fǎng)）。而政府認(rèn)為居民“等靠要”思想嚴(yán)重，政府不可能事事包辦，“就好比送件新衣服給你穿，臟了需要送衣人來(lái)洗，爛了還要送衣人來(lái)補(bǔ)”（2019-10-21，對(duì)D鎮(zhèn)黨委書(shū)記的訪(fǎng)談）。

三是社區(qū)治理的關(guān)系資本缺乏。一方面，居民之間關(guān)系冷漠。該社區(qū)居民在地震前都是各自分散居住，即使是熟人社會(huì)，卻并無(wú)社區(qū)共同體意識(shí)；同時(shí)，由于在震后房屋分配時(shí)出于各自利益考量出現(xiàn)隔閡；加之后續(xù)生活中的摩擦，導(dǎo)致彼此之間關(guān)系稱(chēng)不上和諧，時(shí)常發(fā)生爭(zhēng)吵打架事件。另一方面，居民與政府之間信任度低。當(dāng)遇到上級(jí)檢查基層工作時(shí)，居民經(jīng)常舉報(bào)鎮(zhèn)干部、村干部。而當(dāng)?shù)卣械母刹空J(rèn)為該社區(qū)部分居民“刁蠻”，政府很多工作無(wú)法順利開(kāi)展。地震后鎮(zhèn)政府向市政府申請(qǐng)了旅游災(zāi)后重建資金，市委書(shū)記和市長(zhǎng)親自到景區(qū)給老百姓開(kāi)會(huì)，但溝通數(shù)次，分歧很大，也未達(dá)成一致意見(jiàn)?！斑@個(gè)地方老百姓給人的印象就是刁蠻，是‘水淺地薄出怪物’，沒(méi)有一個(gè)離任的鎮(zhèn)上官員不說(shuō)這里復(fù)雜。”（2019-10-21，對(duì)D鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)的訪(fǎng)談）

（二）觸發(fā)動(dòng)力：內(nèi)生需求與外在壓力耦合

面對(duì)以上困境，找到破局點(diǎn)是關(guān)鍵。從G 社區(qū)治理來(lái)看，其關(guān)鍵在于內(nèi)生需求與外在壓力的耦合。黨的十八大以后，從中央到地方出臺(tái)多項(xiàng)政策加強(qiáng)對(duì)基層社會(huì)的治理。從經(jīng)驗(yàn)層面看，各地治理是否有成效，關(guān)鍵在于社區(qū)是否滋生或萌發(fā)了治理自覺(jué)性，以及內(nèi)生需求是否與基層政府治理任務(wù)偏好相一致。

G 社區(qū)面臨著發(fā)展與治理的雙重困境，在對(duì)比周邊其他村鎮(zhèn)的發(fā)展?fàn)顩r后，萌生了改變自身人居環(huán)境的治理需求。但受到基層政府治理資源有限、治理任務(wù)優(yōu)先級(jí)和領(lǐng)導(dǎo)注意力分配等因素影響，社區(qū)治理需求往往難以被滿(mǎn)足。筆者在訪(fǎng)談中了解到，G 社區(qū)計(jì)劃利用水資源優(yōu)勢(shì)，通過(guò)“飲水上街”來(lái)打造具有靈氣的特色古鎮(zhèn)，但僅依靠民政系統(tǒng)下?lián)艿纳鐓^(qū)公共服務(wù)資金難以完成，于是社區(qū)書(shū)記向D 鎮(zhèn)政府尋求資金支持。但由于前期基層政府和村民之間信任關(guān)系的破裂，這一要求并未得到D 鎮(zhèn)主要黨政領(lǐng)導(dǎo)的支持。即使在第二年G 社區(qū)將村公共服務(wù)資金積累到能夠滿(mǎn)足要求時(shí)，鎮(zhèn)黨委、政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員在相關(guān)討論會(huì)上均擔(dān)心項(xiàng)目最終會(huì)淪為與之前項(xiàng)目一樣“吃力不討好”的局面。直到后來(lái)該社區(qū)所在街巷被P 市城管局列為“最差街道”，該項(xiàng)目才有了轉(zhuǎn)機(jī)。

（三）撬動(dòng)自治：有效治理的實(shí)現(xiàn)

在被市級(jí)部門(mén)戴上“最差”頭冠的重壓之下，D 鎮(zhèn)黨委、政府，認(rèn)為正好可以借此機(jī)會(huì)改變居民“等靠要”的思想觀念，并為全鎮(zhèn)開(kāi)展社區(qū)治理提供樣本。與以往直接投入資金不同，D鎮(zhèn)黨委、政府的此次行動(dòng)具有策略性，同意“引水上街”項(xiàng)目的前提條件是“老百姓要自己把掉漆破舊的房屋外立面重新修繕”。與大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)一樣，G 社區(qū)過(guò)去十多年里所謂的“老百姓自己做”，實(shí)則是社區(qū)兜底?！熬用窦炔怀鲥X(qián)，也不出力，更沒(méi)有撐頭的人。”（2020-03-06，對(duì)G社區(qū)副書(shū)記的訪(fǎng)談）因此，鎮(zhèn)、社區(qū)兩級(jí)黨委討論決定，“必須讓居民成立自治組織，自行負(fù)責(zé)街道人居環(huán)境的打造和管理，怎么做由老百姓自己說(shuō)了算”。（2020-04-05，G 社區(qū)內(nèi)部會(huì)議資料）黨委和政府只是起指導(dǎo)和監(jiān)督作用，并不直接參與具體操作。

在村兩委的宣傳動(dòng)員和居民民主推薦下，G 社區(qū)居民圍繞著街道立面改造、環(huán)境衛(wèi)生管理和吸引力的可持續(xù)等社區(qū)治理與發(fā)展的公共事務(wù)，成立了共建委員會(huì)①最開(kāi)始叫“自改委員會(huì)”，后結(jié)合上級(jí)政府政策文件中用語(yǔ)，改為“共建委員會(huì)”。、共治委員會(huì)和共營(yíng)委員會(huì)（詳見(jiàn)表1）。通過(guò)對(duì)該社區(qū)三個(gè)志愿性群眾自治組織梳理可以看到，組織的成立原因、治理內(nèi)容從單純的治理轉(zhuǎn)向了治理與發(fā)展相結(jié)合，體現(xiàn)了新時(shí)代鄉(xiāng)村振興理念；三個(gè)組織的產(chǎn)生從一開(kāi)始的反復(fù)動(dòng)員勸說(shuō)到居民主動(dòng)報(bào)名參加，成員構(gòu)成也從社區(qū)精英發(fā)展到一般群眾，居民參與社區(qū)治理的自主性和積極性得到了極大提升。從最終治理效果看，一方面，物質(zhì)層面的人居環(huán)境得到了根本性改善；另一方面，營(yíng)商環(huán)境等經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟實(shí)力得到了提升，且鄰里之間、干群之間、黨群之間建立了良好的互動(dòng)關(guān)系，積累了信任、共同的價(jià)值觀、規(guī)范等社會(huì)資本?？梢钥吹?，黨建引領(lǐng)下的G社區(qū)治理體系和治理能力得到了有效提高。那么，該如何去解釋觀察到的社區(qū)治理模式的變化和治理效能的提升？其背后的驅(qū)動(dòng)機(jī)制是如何發(fā)生作用的？后文將對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行回答。

表1 G社區(qū)三個(gè)志愿性群眾自治組織

四、多重邏輯共演

黨的十八大以來(lái)，黨中央高度強(qiáng)調(diào)夯實(shí)基層基礎(chǔ)，發(fā)揮黨組織對(duì)基層社會(huì)治理的引領(lǐng)作用①2018 年11 月25 日，中共中央頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》明確規(guī)定：“全面領(lǐng)導(dǎo)隸屬本社區(qū)的各類(lèi)組織和各項(xiàng)工作，圍繞鞏固黨在城市執(zhí)政基礎(chǔ)、增進(jìn)群眾福祉開(kāi)展工作，領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理，組織整合轄區(qū)資源，服務(wù)社區(qū)群眾、維護(hù)和諧穩(wěn)定、建設(shè)美好家園。”，通過(guò)系列政策文件對(duì)全國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作予以指導(dǎo)②黨的十八大以來(lái)，中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于社區(qū)治理的重要文件有：《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2015 年）、《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》（2017 年）、《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)》（2019年）等。。全國(guó)各地紛紛開(kāi)展試點(diǎn)和創(chuàng)新工作，C 市結(jié)合本地實(shí)際探索出黨建引領(lǐng)下的社區(qū)自治之路。從2017 年起，C 市委、市政府陸續(xù)出臺(tái)了城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理系列配套文件，形成了“1+6+N”的政策體系①C 市城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理“1+6+N”政策體系：“1”即“城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理30 條”，這是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期C 市城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理工作的綱領(lǐng)性文件；“6”是指在社區(qū)發(fā)展治理中涉及面廣、改革力度大的6 個(gè)配套文件，主要涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）優(yōu)化調(diào)整、轉(zhuǎn)變街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）職能、社區(qū)專(zhuān)職工作者管理、社區(qū)總體營(yíng)造、社區(qū)發(fā)展規(guī)劃、高品質(zhì)和諧宜居生活社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)體系等6個(gè)方面；“N”是主要用于指導(dǎo)具體工作的配套文件，目前主要涉及“五大行動(dòng)”“一核五體系”、社區(qū)志愿服務(wù)、政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)、提升物業(yè)服務(wù)管理水平、改革社會(huì)組織管理制度、培育社會(huì)企業(yè)、社區(qū)工作者職業(yè)化崗位薪酬體系8個(gè)方面。目前，《城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理30 條》《構(gòu)建以黨組織為核心的新型城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理體系三年行動(dòng)計(jì)劃》《社區(qū)發(fā)展治理五大行動(dòng)三年計(jì)劃》《深化社區(qū)志愿服務(wù)的實(shí)施方案》《轉(zhuǎn)變街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）職能促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理的實(shí)施意見(jiàn)》《社區(qū)專(zhuān)職工作者管理辦法及職業(yè)化崗位薪酬體系指導(dǎo)意見(jiàn)》《城鄉(xiāng)社區(qū)可持續(xù)總體營(yíng)造行動(dòng)的實(shí)施意見(jiàn)》《優(yōu)化政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的意見(jiàn)》《全面提升物業(yè)服務(wù)管理水平的實(shí)施意見(jiàn)》《培育社會(huì)企業(yè)促進(jìn)社區(qū)發(fā)展治理的意見(jiàn)》10個(gè)文件已經(jīng)出臺(tái)。，尤其是《關(guān)于深入推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理建設(shè)高品質(zhì)和諧宜居生活社區(qū)的意見(jiàn)》，從工作機(jī)構(gòu)、工作方式、探索內(nèi)容、工作理念四個(gè)方面進(jìn)行了創(chuàng)新探索，成為C 市城鄉(xiāng)社區(qū)工作的綱領(lǐng)性文件。在此制度環(huán)境下，筆者對(duì)G社區(qū)如何在黨建引領(lǐng)下實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治的深層邏輯進(jìn)行分析。

（一）政治邏輯

基層治理的本質(zhì)是國(guó)家權(quán)力向基層延伸并為社會(huì)訂立規(guī)則的過(guò)程[30]。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷導(dǎo)致基層社會(huì)出現(xiàn)一定程度的權(quán)力真空，迫切需要對(duì)社會(huì)秩序進(jìn)行重構(gòu)。而與西方制度安排不同，中國(guó)的權(quán)力秩序表現(xiàn)為黨、國(guó)家與社會(huì)并行，且黨居于國(guó)家與社會(huì)之上起統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)作用[31]。中國(guó)社區(qū)具有規(guī)模龐大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、自治能力參差等特征，加之歷史發(fā)展過(guò)程的強(qiáng)國(guó)家政權(quán)建設(shè)色彩，意味著缺少黨組織領(lǐng)導(dǎo)和連接的制度安排幾乎難以實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)有效治理。但執(zhí)政黨政治耦合的方式不再是高度“再組織化”，而是轉(zhuǎn)向以提供社會(huì)服務(wù)、增強(qiáng)群眾自主性為主。黨建引領(lǐng)社區(qū)自治的政治邏輯體現(xiàn)在黨組織利用黨的權(quán)威弱化“條塊”體制弊病，從而實(shí)現(xiàn)內(nèi)部能力的整合[32]，以及黨與社會(huì)在治理權(quán)責(zé)邊界上的劃分。因此，G 社區(qū)推進(jìn)黨建引領(lǐng)下的社區(qū)自治實(shí)踐的本質(zhì)邏輯在于通過(guò)一系列政治機(jī)制實(shí)現(xiàn)社會(huì)性整合。

首先，以黨委社區(qū)治理工作組織的實(shí)體化整合“條塊”關(guān)系。作為地方黨政機(jī)構(gòu)在社會(huì)治理領(lǐng)域的探索創(chuàng)新，C 市率先建立了市縣兩級(jí)城鄉(xiāng)發(fā)展治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組虛體組織、市委城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“社治委”）實(shí)體組織，作為負(fù)責(zé)統(tǒng)籌指導(dǎo)、資源整合、協(xié)調(diào)推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理工作的專(zhuān)職部門(mén)，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委突出黨在發(fā)展治理工作中的引領(lǐng)地位，并優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，明確具體機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)。在領(lǐng)導(dǎo)小組和社治委的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，依靠黨委力量的層層滲入促進(jìn)“條塊整合”，將原先分散在多個(gè)黨政部門(mén)的職能、資源、政策、項(xiàng)目、服務(wù)等統(tǒng)籌起來(lái)，實(shí)現(xiàn)“政出一門(mén)、權(quán)責(zé)清晰”，以此來(lái)達(dá)至社會(huì)整合的目的。在此環(huán)境下，D 鎮(zhèn)黨委對(duì)鎮(zhèn)政府內(nèi)部職能進(jìn)行橫向整合，由書(shū)記全面負(fù)責(zé)轄區(qū)社區(qū)治理工作，對(duì)相關(guān)資源進(jìn)行統(tǒng)一配置。總體來(lái)看，黨委社區(qū)治理正式組織機(jī)制的建立為治理目標(biāo)落實(shí)和政策執(zhí)行效能提升提供了強(qiáng)有力的制度安排。

其次，動(dòng)員機(jī)制推動(dòng)社區(qū)自治的集體行動(dòng)。社會(huì)建構(gòu)理論認(rèn)為，從社會(huì)現(xiàn)實(shí)到集體行動(dòng)的重要中介是動(dòng)員機(jī)制。我國(guó)基層政權(quán)建設(shè)、社區(qū)建設(shè)以及社區(qū)管理各個(gè)時(shí)期的經(jīng)驗(yàn)反復(fù)證明，基層黨組織動(dòng)員機(jī)制是社區(qū)秩序建立的重要方式。因此，在城鄉(xiāng)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜、公共服務(wù)需求更為多元的情境下，調(diào)動(dòng)多元主體自治積極性需要更強(qiáng)的動(dòng)員能力。C 市依托原有黨校等教學(xué)資源，設(shè)立了“城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理培訓(xùn)學(xué)院”，為全市社區(qū)骨干提供培訓(xùn)服務(wù)，將上級(jí)黨委社區(qū)治理理念、目標(biāo)、任務(wù)等融入教學(xué)培訓(xùn)中。調(diào)查中了解到，D 鎮(zhèn)黨委書(shū)記充分運(yùn)用動(dòng)員手段，成為社區(qū)自治實(shí)踐的重要推手。一是通過(guò)溝通鼓勵(lì)支部書(shū)記，安撫其在治理過(guò)程中產(chǎn)生的負(fù)面情緒；二是推動(dòng)支部書(shū)記到社區(qū)做群眾動(dòng)員工作，在社區(qū)建立共建、共治、共營(yíng)三個(gè)自治委員會(huì)；三是通過(guò)黨組織開(kāi)展的制度化政治學(xué)習(xí)，逐漸轉(zhuǎn)變黨員骨干的治理主體意識(shí)，充分發(fā)揮黨支部的帶頭示范作用。

最后，賦能社區(qū)居民自治組織，劃清治理邊界。改革開(kāi)放后，尤其是黨的十八大以來(lái)，國(guó)家不斷加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)等的投入，有效促進(jìn)了鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展。但鎮(zhèn)黨委、政府主導(dǎo)下的社區(qū)治理，一方面難以充分體現(xiàn)居民的意愿，另一方面又降低了居民自我服務(wù)，造成政府“所投非所愿”、居民“認(rèn)同感低”的現(xiàn)象。這意味著，要實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的長(zhǎng)效治理必須劃清多元主體間的權(quán)力邊界，激活居民自治意識(shí)，調(diào)動(dòng)其參與社區(qū)治理的積極性，撬動(dòng)社會(huì)資源。G 社區(qū)干部圍繞社區(qū)公共空間改造、維護(hù)、商業(yè)發(fā)展等公共事務(wù)，通過(guò)召開(kāi)“壩壩會(huì)”（村民議事會(huì)）和上門(mén)勸說(shuō)等多種形式，鼓勵(lì)居民自行選舉成立共建委員會(huì)、共治委員會(huì)和共營(yíng)委員會(huì)三個(gè)志愿性居民自治組織。在社區(qū)公共事務(wù)治理過(guò)程中，村兩委、居民自治組織、普通居民之間持續(xù)不斷互動(dòng)，基本劃清了治理邊界，轉(zhuǎn)變了居民固有的等靠要思想，集體共識(shí)和認(rèn)同感得到提升，將分散的居民力量組織起來(lái)，撬動(dòng)了社區(qū)治理資源。

（二）科層制邏輯

現(xiàn)代國(guó)家基層治理最重要的方式無(wú)疑是延伸到基層的行政機(jī)構(gòu)。在黨建引領(lǐng)社區(qū)自治過(guò)程中，相關(guān)政策必然要通過(guò)政府科層組織體系加以執(zhí)行。盡管地方政府干部遷升與其政績(jī)之間的因果關(guān)系尚待進(jìn)一步討論①“官員晉升錦標(biāo)競(jìng)賽”理論認(rèn)為官員的政治提拔與本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)密切相關(guān)，但有觀點(diǎn)認(rèn)為“中國(guó)政治體系中個(gè)體官員所擁有的政治網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)度對(duì)其提拔與否起到關(guān)鍵作用”。，但可以觀察到的事實(shí)是，基層政府領(lǐng)導(dǎo)干部的職業(yè)前景受到上級(jí)政府考核和評(píng)價(jià)的影響。因此，基層政府工作重心的轉(zhuǎn)移及其實(shí)現(xiàn)方式的背后必然遵循特定的科層制邏輯。在此邏輯下，基層領(lǐng)導(dǎo)干部在社區(qū)治理中的行為呈現(xiàn)三個(gè)特點(diǎn)。

首先，以目標(biāo)考核調(diào)整引導(dǎo)基層治理行為轉(zhuǎn)向?？己耸菍⑹袌?chǎng)化激勵(lì)機(jī)制引入政治過(guò)程的手段。由于黨政一體的政治體制特點(diǎn)，績(jī)效考核體系和考核目標(biāo)是影響黨政干部行為的重要指揮棒[33][34]。C 市委統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理的重要改革內(nèi)容之一就是將社區(qū)治理納入市委、市政府目標(biāo)考核體系、地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部及班子的政績(jī)考核體系和黨委書(shū)記工作述職考核中，將招商引資等經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能從鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）職能中剝離，引導(dǎo)基層工作轉(zhuǎn)向以治理為主?？?jī)效考核目標(biāo)側(cè)重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變，使得D 鎮(zhèn)黨政干部不再像以往一樣只注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行為重點(diǎn)，而是將精力集中在如何做好社區(qū)治理“文章”，來(lái)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)治理與發(fā)展的雙重目標(biāo)。

其次，通過(guò)人事安排調(diào)整促進(jìn)政令通暢。村委會(huì)作為村民自治組織，既是村民利益的代表者，也是政策落實(shí)的執(zhí)行者，與鎮(zhèn)政府之間是指導(dǎo)與協(xié)助關(guān)系。由于角色定位、利益結(jié)構(gòu)等因素影響，鎮(zhèn)政府與村兩委在集體發(fā)展、治理目標(biāo)、治理方式等認(rèn)知方面存在差異，出現(xiàn)任務(wù)執(zhí)行偏差，甚至拒不執(zhí)行等現(xiàn)象。G 社區(qū)居民與景區(qū)經(jīng)營(yíng)者之間長(zhǎng)期以來(lái)存在著激烈的利益沖突，居民認(rèn)為景區(qū)“只進(jìn)不出”，他們沒(méi)有享受到景區(qū)發(fā)展帶來(lái)的紅利，而景區(qū)經(jīng)營(yíng)者則認(rèn)為居民長(zhǎng)期阻撓景區(qū)正常運(yùn)營(yíng)，正是這種激烈矛盾導(dǎo)致原來(lái)的優(yōu)勢(shì)旅游資源衰落。D 鎮(zhèn)黨委認(rèn)為，一方面是景區(qū)經(jīng)營(yíng)者與居民之間利益矛盾問(wèn)題，另一方面是原有干部基于關(guān)系網(wǎng)絡(luò)可能出現(xiàn)隱蔽的抵觸行為。因此，D 鎮(zhèn)黨委通過(guò)派遣駐村干部的形式，超脫于村集體復(fù)雜的關(guān)系結(jié)構(gòu)。駐村干部以解決社區(qū)內(nèi)部存在的發(fā)展與治理問(wèn)題為導(dǎo)向，對(duì)其中情況進(jìn)行摸排，受鎮(zhèn)黨委、政府直接領(lǐng)導(dǎo)，便于信息的無(wú)損傳遞和政策的有效執(zhí)行，能有效避免原有村干部的抵觸或不執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)，并減少治理轉(zhuǎn)型成本。

最后，打造試點(diǎn)以爭(zhēng)取上級(jí)資源和積累晉升資本。社會(huì)結(jié)構(gòu)的多樣性和治理的復(fù)雜性意味著不存在放之四海皆準(zhǔn)的社區(qū)治理模式，因此默許或鼓勵(lì)基層“先行先試”便成為上級(jí)政府探索黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的策略工具。在C 市委、市政府大力推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理制度空間下，G 社區(qū)為提升整體環(huán)境尋求資金支持的訴求，切合鎮(zhèn)黨委在全鎮(zhèn)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)自治的改革意圖。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金緊缺的情況下，相比將資金分散到轄區(qū)所有社區(qū)開(kāi)展治理工作，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部更愿意集中資源進(jìn)行試點(diǎn)，因?yàn)檫@樣更容易打造出“亮點(diǎn)”，且能減少可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。另外，由于前述官員晉升競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的存在，為了獲得“創(chuàng)新”褒獎(jiǎng)，同級(jí)別官員在試點(diǎn)中會(huì)選擇與其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手不同的政策工具[35]。鎮(zhèn)黨委、政府在試點(diǎn)過(guò)程中與上級(jí)政府持續(xù)溝通，對(duì)試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)、提煉與宣傳，有助于獲得更高層級(jí)的支持，同時(shí)有助于自身政治資源的積累。

（三）共同體邏輯

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村經(jīng)歷的重大變革之一就是以往建立在地緣關(guān)系上的血緣共同體逐漸瓦解[36]。尤其是中西部農(nóng)村地區(qū)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和人口流動(dòng)造成以宗族、鄉(xiāng)紳為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)治理力量式微，社會(huì)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)高度原子化狀態(tài)下的差序格局特征和人情關(guān)系聯(lián)結(jié)。而這一結(jié)構(gòu)導(dǎo)致居民多關(guān)注私人事務(wù)，而對(duì)公共生活的參與度嚴(yán)重不足。除了受到傳統(tǒng)文化中的消極因素影響外，還在于公共空間的閑置或缺乏，以及基于社區(qū)共同利益的社區(qū)組織發(fā)育不足。

哈貝馬斯認(rèn)為，“人是一種在公共空間中生存的政治動(dòng)物”[37]。而社區(qū)公共空間最重要的社會(huì)功能就是促進(jìn)公共參與，是為居民提供接觸、交換意見(jiàn)、形成共同價(jià)值觀念和倫理共識(shí)、促使協(xié)調(diào)與合作成為可能的重要平臺(tái)。對(duì)于G 社區(qū)而言，治理模式轉(zhuǎn)變的緣由或根本動(dòng)力來(lái)自居民對(duì)美好生活的追求。社區(qū)公共空間作為居民最直觀體驗(yàn)的對(duì)象，是影響居民身心愉悅的重要因素。G 社區(qū)居民對(duì)于以往臟亂差的環(huán)境怨言頗深，但原有結(jié)構(gòu)又難以解決集體行動(dòng)中的“搭便車(chē)”行為，導(dǎo)致鄰里之間隔閡加深、公共空間異化的惡性循環(huán)。借助黨委介入的推動(dòng)力，G 社區(qū)激活、打造了以“壩壩”和“堂屋”為空間載體的村民議事制度，圍繞社區(qū)整體提升、管理維護(hù)、營(yíng)商環(huán)境打造等公共事務(wù)充分互動(dòng)，賦權(quán)居民自主決策和執(zhí)行的空間，極大增進(jìn)了鄰里間、干群間的信任，激發(fā)了居民參與社區(qū)公共事務(wù)的熱情。

社區(qū)組織，尤其是與社區(qū)居民實(shí)際利益關(guān)聯(lián)的社區(qū)組織為居民面對(duì)面互動(dòng)提供了機(jī)會(huì)，有助于促進(jìn)相互信任與合作[38]。近年，政府鼓勵(lì)多種類(lèi)型的社會(huì)組織發(fā)展并積極參與到社區(qū)治理中，但這更多集中在城市范圍。農(nóng)村地區(qū)由于自治傳統(tǒng)的存在，社區(qū)組織的發(fā)展十分不足。G 社區(qū)除了村兩委外，不存在任何其他社區(qū)組織。社區(qū)公共事務(wù)基本是由村兩委負(fù)責(zé)，社區(qū)共同體關(guān)系網(wǎng)絡(luò)表現(xiàn)為圍繞著村兩委呈星狀結(jié)構(gòu)，和以血緣、人情為中心的同心圓結(jié)構(gòu)。在社區(qū)黨委的動(dòng)員下，G 社區(qū)居民成立了三個(gè)志愿性群眾自治組織，形成了以社區(qū)精英、黨員、志愿群眾等為核心節(jié)點(diǎn)、社區(qū)公共事務(wù)中的互動(dòng)為關(guān)系對(duì)的社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，呈現(xiàn)出高密度、多中心的結(jié)構(gòu)特征。社區(qū)共同體成員在高密度的互動(dòng)關(guān)系中，實(shí)現(xiàn)了信任等社會(huì)資本累積，助益于社區(qū)自治。

（四）從離散到互嵌的邏輯演化

前面我們具體分析了黨建引領(lǐng)社區(qū)自治過(guò)程中的各群體所處領(lǐng)域的制度安排及其所蘊(yùn)含的行動(dòng)機(jī)制，但是每一種制度邏輯并不是單獨(dú)作用的，而是在與其他制度邏輯相互作用的過(guò)程中得以呈現(xiàn)，并最終促成社區(qū)治理模式的變遷，如圖2所示。

圖2 黨建引領(lǐng)前后的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)及其邏輯演化

基層黨建在改革開(kāi)放以來(lái)得到蓬勃發(fā)展，但存在口號(hào)性和儀式性強(qiáng)等問(wèn)題，黨的基層組織出現(xiàn)弱化、虛化和邊緣化等“懸浮”特征[39]，導(dǎo)致基層政權(quán)和社會(huì)之間出現(xiàn)了某種程度的“權(quán)力真空”；“重建設(shè)、輕治理”現(xiàn)象較為明顯，在基層治理領(lǐng)域的作用力發(fā)揮有限。那么，在黨組織重視政治建設(shè)的政治邏輯下，國(guó)家連接社會(huì)的方式就主要通過(guò)行政機(jī)器履行基本職能，向社區(qū)居民提供稀缺性公共產(chǎn)品、促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等。壓力型體制、向上負(fù)責(zé)制等制度的存在，使得基層政府官員對(duì)職業(yè)生涯發(fā)展的敏感度高，其注意力更多地分配在上級(jí)關(guān)心的議題上，因而較少關(guān)注社區(qū)治理工作。社區(qū)干部的日常工作則主要為協(xié)助政府職能部門(mén)需要延伸到社區(qū)的各項(xiàng)任務(wù)，村級(jí)治理行政化傾向突出。加之社區(qū)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的原子化和公共精神缺乏，社區(qū)自治組織的功能便多處于擱置狀態(tài)，受訪(fǎng)居民也表示以前社區(qū)干部基本“不管事”。由此，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)就呈現(xiàn)出自上而下的層級(jí)特點(diǎn)，基層政府和社區(qū)干部面對(duì)的是缺乏利益聚合的單獨(dú)個(gè)體，治理效率和效力較低。

黨的十八大以來(lái)，從中央到地方的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)更加強(qiáng)調(diào)發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)治理體系[40]。在中央定向、上級(jí)推動(dòng)的體制環(huán)境下，C市從市級(jí)黨委層面統(tǒng)籌推進(jìn)建設(shè)社區(qū)治理體系化，這樣的制度環(huán)境為G 社區(qū)治理實(shí)踐提供了總體性框架和模式選擇空間。表現(xiàn)在基層黨建工作轉(zhuǎn)向以破解基層“條塊矛盾”為主要目的，以社區(qū)“區(qū)域化黨建”為主要載體的“條塊”整合模式。受到社會(huì)政治邏輯影響，基層政府績(jī)效考核目標(biāo)體系也隨之發(fā)生變化，要求基層政府與社區(qū)干部之間必須密切配合，并且充分摸清社區(qū)情況才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理目標(biāo)。

在治理實(shí)踐中，D鎮(zhèn)黨委、政府在G社區(qū)治理過(guò)程中始終扮演著創(chuàng)制者和推動(dòng)者的角色，利用思想動(dòng)員、人員調(diào)整等多種方式確保社區(qū)干部與之保持合作，動(dòng)員居民共同打造出能夠贏得關(guān)注的試點(diǎn)。社區(qū)治理的關(guān)鍵在于在合理劃分治理邊界的基礎(chǔ)上，賦予社區(qū)居民處理內(nèi)部事務(wù)的權(quán)力，激發(fā)居民參與與自身利益密切相關(guān)的公共事務(wù)的內(nèi)在積極性。在這個(gè)過(guò)程中，基層黨組織和政府以社區(qū)公共事務(wù)為基礎(chǔ)，以公共空間為聯(lián)系紐帶，改變社區(qū)內(nèi)部分散的結(jié)構(gòu)狀態(tài)。因此，社區(qū)治理有效性有賴(lài)于執(zhí)政黨、政府機(jī)構(gòu)和社區(qū)居民在基本目標(biāo)上的一致性，其背后則是政治邏輯、科層制邏輯和共同體邏輯三者在社區(qū)治理場(chǎng)域內(nèi)的互嵌和共演。

五、結(jié)論與討論

文章在回顧既有研究的基礎(chǔ)上，提出認(rèn)識(shí)和解讀新時(shí)代黨建引領(lǐng)社區(qū)自治的多重邏輯框架，即“黨建引領(lǐng)”并不會(huì)自然導(dǎo)向“社區(qū)自治”，而是各治理主體在社區(qū)治理場(chǎng)域中基于權(quán)力重塑、結(jié)構(gòu)重組、資源互補(bǔ)等行為，在政治邏輯、科層制邏輯和共同體邏輯三者之間互嵌和共演的結(jié)果。相較于現(xiàn)有研究基于“國(guó)家-社會(huì)”關(guān)系、“黨-社會(huì)”關(guān)系的二分理論框架對(duì)相關(guān)議題的分析，本文聚焦于執(zhí)政黨、政府、社區(qū)干部、居民等多元行動(dòng)者，遵從“制度-結(jié)構(gòu)-行為”的分析脈絡(luò)，結(jié)合西南地區(qū)一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)的深度調(diào)研材料，深入系統(tǒng)地考察了黨建引領(lǐng)促進(jìn)社區(qū)自治的實(shí)現(xiàn)過(guò)程和多重邏輯的交互作用。在這一邏輯中，基層黨組織和政府以公共事務(wù)為基礎(chǔ)，以公共空間為紐帶，改變了以往社區(qū)內(nèi)部的分散結(jié)構(gòu)，從而激發(fā)了居民參與社區(qū)自治的內(nèi)在動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)了黨建引領(lǐng)下的社區(qū)治理從應(yīng)然走向?qū)嵢坏哪康摹?/p>

第一，黨建引領(lǐng)為社區(qū)治理提供了豐富的組織資源，是黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家與社會(huì)的政治邏輯的實(shí)現(xiàn)載體。特定的制度環(huán)境往往與特定的制度安排聯(lián)系在一起。對(duì)于中國(guó)社區(qū)治理而言，黨建引領(lǐng)這一制度安排的演進(jìn)實(shí)際上是與中國(guó)政治制度背景相互嵌套的，一方面表現(xiàn)為國(guó)家政權(quán)建設(shè)與社會(huì)治理需求的呼應(yīng)，另一方面是治理主體權(quán)力結(jié)構(gòu)塑造下的必然結(jié)果，即只有中國(guó)共產(chǎn)黨有能力對(duì)各方利益、需求、資源等進(jìn)行整合來(lái)回應(yīng)紛繁復(fù)雜的社區(qū)治理中的多樣化問(wèn)題和發(fā)展需求。在黨組織的全面領(lǐng)導(dǎo)下，政府內(nèi)部的層級(jí)關(guān)系具有黨內(nèi)組織關(guān)系的性質(zhì)，二者之間是領(lǐng)導(dǎo)與服從的關(guān)系。也就是說(shuō)，黨建引領(lǐng)社區(qū)治理中，政治邏輯始終處于核心主導(dǎo)位置，科層邏輯則是前者作用于社區(qū)的技術(shù)和手段。另外，作為人員數(shù)量最多、覆蓋面最廣的組織，中國(guó)共產(chǎn)黨具有廣泛的社會(huì)滲透性和群眾基礎(chǔ)。這使其能夠?qū)ι鐓^(qū)進(jìn)行有效組織，對(duì)資源進(jìn)行整合，為增進(jìn)鄰里社會(huì)資本提供必要?jiǎng)恿41]，在行政失靈的情況下補(bǔ)位和兜底，體現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)的政治邏輯。

第二，系統(tǒng)性的頂層設(shè)計(jì)是調(diào)和基層政府多重任務(wù)目標(biāo)之間矛盾的制度前提。制度環(huán)境是影響治理主體行為選擇的最重要外部因素。全國(guó)各地，黨建引領(lǐng)社區(qū)治理實(shí)踐不乏成功樣本，但也有不少陷入資源依賴(lài)或退回原位的案例。其中重要原因就在于依靠運(yùn)動(dòng)式治理、基層領(lǐng)導(dǎo)偏好、“強(qiáng)人政治”等產(chǎn)生的模式具有隨機(jī)性、不可持續(xù)性和推廣難等特點(diǎn)，地方政府沒(méi)有為社會(huì)治理改革搭建起配套制度。實(shí)踐證明，在地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，通過(guò)對(duì)基層政府職能、機(jī)構(gòu)、運(yùn)行方式等進(jìn)行全面系統(tǒng)的改革，可以減少以往基層政府職責(zé)體系內(nèi)部的矛盾和沖突，驅(qū)動(dòng)其工作重心和治理行為的轉(zhuǎn)向。

第三，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的誘致性變遷是激活自治動(dòng)力的關(guān)鍵所在?；鶎又卫碇?，結(jié)構(gòu)在資源與效能關(guān)系中起著重要的調(diào)節(jié)作用[42]，治理結(jié)構(gòu)的變化是解決社區(qū)治理動(dòng)力的關(guān)鍵所在[43]。從組織內(nèi)黨建到區(qū)域化黨建、稀缺性公共產(chǎn)品供給到治理重心下沉，黨組織、政府在社區(qū)治理場(chǎng)域中資源稟賦的作用方式和所處“位置”發(fā)生著變化。一方面，利用掌握的資源分配權(quán)為激勵(lì)，激發(fā)居民自治積極性，劃分治理邊界；另一方面，運(yùn)用動(dòng)員等方式促進(jìn)社區(qū)居民的組織化，賦予其自主協(xié)商處理社區(qū)公共事務(wù)的權(quán)力。這種互動(dòng)關(guān)系最終促使原有以黨政組織為核心的“中心-邊緣”結(jié)構(gòu)向多中心治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，其本質(zhì)是社會(huì)力量地位在治理結(jié)構(gòu)中的凸顯和平等協(xié)商可能性的增加。