戴代新 張 湉 Albert Fekete

（1.同濟大學建筑與城市規(guī)劃學院，上海 200092；2.匈牙利農(nóng)業(yè)與生命科學大學城市規(guī)劃和園林藝術(shù)研究所，布達佩斯

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近十年來，匈牙利逐步完成了城市規(guī)劃體系的根本性改革，并將綠色基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)建納入城市規(guī)劃體系。布達佩斯綠色資源稟賦較高，但資源分配極不均勻，構(gòu)建綠色基礎(chǔ)設(shè)施面臨著多種多樣的挑戰(zhàn)與機遇，在此方面具有寶貴的借鑒意義。解析綠色基礎(chǔ)設(shè)施概念內(nèi)涵，梳理布達佩斯綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃發(fā)展脈絡(luò)，并對其綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)從三方面進行詳細闡述，包括對現(xiàn)有綠色空間及自然資源的調(diào)查分析與分類、面向五大目標的規(guī)劃框架、基于“政府—多方協(xié)同—公眾參與”權(quán)利分配模式的實施管理。從規(guī)劃框架與內(nèi)容、實施方案與保障體系三個方面為中國的綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃提出建議。

風景園林；綠色基礎(chǔ)設(shè)施；規(guī)劃框架；實施管理；布達佩斯

建立國土空間規(guī)劃體系是推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生，實現(xiàn)美麗中國的重要手段，也是政府提升國家治理能力現(xiàn)代化的重要途徑[1]。自然資源部辦公廳印發(fā)《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》進一步明確了強化生態(tài)保護格局和生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系構(gòu)建，提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能等相關(guān)要求。但目前中國對于生態(tài)空間規(guī)劃核心內(nèi)容與關(guān)鍵技術(shù)路徑研究還較為缺乏，亟待進一步探索與完善[2]。綠色基礎(chǔ)設(shè)施（Green Infrastructure，GI）作為支撐人類社會與自然的“綠色生命支持系統(tǒng)”[3]，包括城市內(nèi)外自然和半自然的藍綠空間，也包括自然保護地和未開發(fā)地等開放空間的自然區(qū)域與其他區(qū)域相互關(guān)聯(lián)而成的網(wǎng)絡(luò)，其在國土空間規(guī)劃體系中肩負著提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)與穩(wěn)定性，應對全球氣候變化等環(huán)境風險的重要任務(wù)。與傳統(tǒng)綠色空間概念相比，綠色基礎(chǔ)設(shè)施更注重對自然與半自然要素的多尺度審視，強調(diào)尺度分類、多功能效益與網(wǎng)絡(luò)建設(shè)[4-5]，可引導各生態(tài)規(guī)劃協(xié)同開展。

自21世紀初以來，歐盟推動了綠色基礎(chǔ)設(shè)施和“自然2000”（Natura 2000）政策，旨在跨越國界，建立具有生態(tài)價值的連續(xù)自然生境和生物棲息地，將綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃作為實現(xiàn)自然資產(chǎn)保護的途徑[6]。自此，歐洲以綠色基礎(chǔ)設(shè)施為核心的城市發(fā)展理念逐漸興起。多個歐洲城市通過一系列措施，定位和評估城市尺度下的綠色基礎(chǔ)設(shè)施，在生物多樣性保護和提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)與創(chuàng)造高質(zhì)量人居環(huán)境方面取得相當豐碩的成果[7]。在此背景下，匈牙利展現(xiàn)出相對完善的綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃工作框架。匈牙利自20世紀初期開始研究景觀與生態(tài)規(guī)劃，隨后逐漸關(guān)注并開展對環(huán)境、生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)管理等研究。加入歐盟后，匈牙利通過頒布相關(guān)法律，明確了對綠色基礎(chǔ)設(shè)施的支持和管理制度，而歐盟成員這一身份也為匈牙利提供了共享經(jīng)驗的機會，加速了綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的進程。在國家政策的支持下，匈牙利各地區(qū)增加了對綠色基礎(chǔ)設(shè)施項目的資金投入。特別值得注意的是，其首都布達佩斯通過積極探索和實施綠色基礎(chǔ)設(shè)施的核心理念和規(guī)劃方法，形成了相對完備的綠色基礎(chǔ)設(shè)施空間規(guī)劃體系，為整個國家提供了示范和引領(lǐng)。

隨著中國生態(tài)文明建設(shè)進程的不斷推進，出現(xiàn)了大量關(guān)于綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃設(shè)計的研究與討論，但缺乏系統(tǒng)性，對綠色基礎(chǔ)設(shè)施供需關(guān)系及空間結(jié)構(gòu)的研究仍處于初級階段[1]；在規(guī)劃實踐層面存在以調(diào)配其他地區(qū)生態(tài)資源為代價的“面子工程”。中國當前正處在國土空間規(guī)劃體系深化改革的關(guān)鍵時期，綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃作為協(xié)調(diào)自然和人類社會發(fā)展的工具，在實現(xiàn)可持續(xù)化轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程中必將發(fā)揮重要作用。文章以匈牙利布達佩斯為例，通過對布達佩斯綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的相關(guān)學術(shù)文獻、法規(guī)政策、發(fā)展戰(zhàn)略以及部分規(guī)劃文本的整理歸納，梳理綠色基礎(chǔ)設(shè)施概念、內(nèi)涵，總結(jié)其規(guī)劃目標、規(guī)劃框架和實施策略三方面內(nèi)容，旨在為中國綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃提供借鑒。

1 布達佩斯綠色基礎(chǔ)設(shè)施概況

1.1 概念解析

早在19世紀50年代，綠色基礎(chǔ)設(shè)施概念起源于綠地規(guī)劃，旨在為社會提供多種功能和效益的開放空間完整網(wǎng)絡(luò)[8-9]。這一初期概念涵蓋了花園城市、綠化帶和綠道等概念，代表了人們早期試圖利用自然來提高城市質(zhì)量的努力，為現(xiàn)代綠色基礎(chǔ)設(shè)施理念的形成奠定了基礎(chǔ)[10-11]。這一時期強調(diào)了對自然區(qū)域如何融入整體景觀空間模式的理解，通常應用于國家及市域的大尺度進行分析而非小尺度規(guī)劃設(shè)計[12]。20世紀90年代初，查爾斯·利特爾首次明確定義綠色基礎(chǔ)設(shè)施為“綠道系統(tǒng)的擴展”和“全新的基礎(chǔ)設(shè)施類別”，將綠色基礎(chǔ)設(shè)施概念正式引入公眾視野[13]?？傆[現(xiàn)階段研究，綠色基礎(chǔ)設(shè)施的定義因地域、學科而異，并隨時間演變[14-15]。

歐洲的系統(tǒng)化綠色基礎(chǔ)設(shè)施策略源于對生物多樣性的保護[16]。歐盟委員會于1992年和2011年實施了“自然2000”和“歐盟生物多樣性戰(zhàn)略2020”（EU Biodiversity Strategy to 2020）兩項發(fā)展戰(zhàn)略以應對生物多樣性喪失與生境破碎化等問題。匈牙利作為歐盟的成員之一，其綠色基礎(chǔ)設(shè)施被定義為經(jīng)過戰(zhàn)略規(guī)劃的自然和半自然區(qū)域以及其他有植被且具有生態(tài)功能區(qū)的網(wǎng)絡(luò)，其設(shè)計和管理旨在提供廣泛的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)[17]。綠色基礎(chǔ)設(shè)施的骨架由綠色空間/綠地（“綠色”元素）和水體表面（“藍色”元素）組成?？梢钥闯鲂傺览木G色基礎(chǔ)設(shè)施概念強調(diào)了可持續(xù)發(fā)展和綜合規(guī)劃，旨在通過自然和半自然區(qū)域的戰(zhàn)略規(guī)劃，提供各種生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，從而促進生物多樣性保護和改善社會福祉。而布達佩斯作為首都也致力于實現(xiàn)歐盟與匈牙利的綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃目標。因此，布達佩斯政府同相關(guān)研究、規(guī)劃人員，結(jié)合歐盟關(guān)于綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的的目標要求，頒布了《環(huán)境分析與評估手冊》（K?tet -Helyzetelemzés és értékelés），其中對綠色基礎(chǔ)設(shè)施提出明確定義，包含了自然與半自然區(qū)域等環(huán)境特征，其目的是針對廣泛生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)進行設(shè)計與治理。其涵蓋綠地和水域及其他陸地（包括沿海）及海洋區(qū)域等物理要素，并以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為手段改善城市居民生活條件。匈牙利與布達佩斯綠色基礎(chǔ)設(shè)施的概念與定義基于“生態(tài)網(wǎng)絡(luò)”（ecological networks）、“聯(lián)通性”（connectivity）的結(jié)構(gòu)性視角切入，將綠色基礎(chǔ)設(shè)施定義為一個相互連接的開放空間網(wǎng)絡(luò)；其次，從“多功能”性（multifunctionality）視角出發(fā)，認為綠色基礎(chǔ)設(shè)施具有滿足個人需求與全域保護的生態(tài)價值和功能，能夠為人類提供社會、文化、生態(tài)、經(jīng)濟等多種利益[18-22]。

1.2 關(guān)鍵問題與挑戰(zhàn)

布達佩斯位于多瑙河中游兩岸，是匈牙利首都（47°29′54″N，19°02′27″E），面積約525.16 km2，曾被評為歐洲發(fā)展速度第二快的都市型經(jīng)濟體[23]。全市包含23個行政區(qū)，每個區(qū)均具有建設(shè)活動自治權(quán)[24-26]。自1950年形成“大布達佩斯”后的50年內(nèi)，布達佩斯城市內(nèi)部建設(shè)用地增長近兩倍，年均增長0.6%（313 hm2/年）[27]。市域因其特定的自然地理環(huán)境特征而擁有著非常豐富的自然生態(tài)系統(tǒng)。全市地勢右高左低，從多瑙河谷河南岸布達山向左岸過渡，伸入佩斯平原。還有些小河流給城市的地形增添了多樣性。市域有丘陵、平原、森林、草地和水生植物與動物，珍貴的洞穴、泉水、巖石、沼澤、濕地和湖泊在城市中得到保護。它們共同交織成整個布達佩斯綠色基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮著保護生物多樣性性，提高生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性與改善民眾健康和福祉等作用。

類似于全球大部分城市，氣候變化、生物多樣性銳減和對用地不同使用功能之間的矛盾等讓布達佩斯面臨了更多的挑戰(zhàn)。自20世紀70年代始，布達佩斯人口進入蓬勃發(fā)展期，2020年年初達到峰值181萬[28]。城市化擴張和人口結(jié)構(gòu)的急劇變化對城市提出了重大結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)。布達佩斯雖然擁有數(shù)量可觀的綠色空間遺產(chǎn)應對上述問題，但仍面臨綠地結(jié)構(gòu)破碎且分布不均等問題。布達佩斯環(huán)境保護分析報告指出，布達佩斯綠地基礎(chǔ)設(shè)施72%位于城市化區(qū)域，16%位于自然環(huán)境區(qū)域，而12%則是農(nóng)業(yè)管理類型的綠地，足以見得其綠色基礎(chǔ)設(shè)施分布格局碎片化明顯。此外，布達佩斯人均城市綠地面積不足1 m2，而郊區(qū)區(qū)域內(nèi)，受益于森林公園的廣布，綠地供給豐富，郊區(qū)森林公園人均可達到25 m2。綠地的不均勻利用也是布達佩斯的顯著特征，具有文化歷史價值且可達性較高的城市公園持續(xù)超負荷運行。其次，財政資源匱乏引發(fā)布達佩斯原有生態(tài)環(huán)境維護水平欠缺。另外，近30年來布達佩斯由重工業(yè)逐步轉(zhuǎn)型，很多用地類型發(fā)生轉(zhuǎn)變或是被閑置，根據(jù)居民們的需求賦予這些場地新功能也具有一定的難度。最后，氣候變化的不利影響、入侵物種的擴散以及生物多樣性的減少等問題也隨之而來。為了解決上述問題與挑戰(zhàn)，加強綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)在布達佩斯變得尤為重要。

2 布達佩斯綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃發(fā)展脈絡(luò)

歐盟在1992年發(fā)布的“自然2000”中將綠色基礎(chǔ)設(shè)施定義為“一個戰(zhàn)略性的規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)，由不同環(huán)境特征的自然和近自然地區(qū)組成，其規(guī)劃與管理的目的是提供廣泛的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，同時增強生物多樣性”。隨后，歐盟于2013年頒布了綠色基礎(chǔ)設(shè)施戰(zhàn)略，這一框架通過戰(zhàn)略性規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建，旨在在城鄉(xiāng)地區(qū)推動綠色基礎(chǔ)設(shè)施的部署。戰(zhàn)略目標包括恢復生態(tài)系統(tǒng)健康、保持自然區(qū)域的連接性、支持與保護自然棲息地中的生物多樣性，并為社會、環(huán)境、生物多樣性和經(jīng)濟提供多樣的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。該框架的實施主要通過將綠色基礎(chǔ)設(shè)施主流化到其他相關(guān)政策領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)，包括共同農(nóng)業(yè)政策、水規(guī)劃框架、海洋戰(zhàn)略框架、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)評估、城市規(guī)劃等。匈牙利為實現(xiàn)歐盟的發(fā)展目標，制定了多項環(huán)境政策文件，如國家生物多樣性戰(zhàn)略、國家氣候變化戰(zhàn)略、國際環(huán)境保護規(guī)劃等（圖2）。而且綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃體系形成以歐盟以及國家層面相關(guān)法律法規(guī)及政令為基本依據(jù)，以歐盟與國家及地區(qū)發(fā)展目標為導向，規(guī)劃內(nèi)容涵蓋了多個領(lǐng)域，包括自然、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)、城市政策、空間規(guī)劃等。布達佩斯于2017頒布了《布達佩斯綠色基礎(chǔ)設(shè)施概念規(guī)劃》（Green Infrastructure Concept of Budapest），結(jié)合歐盟與匈牙利的綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃導向，從城市尺度到街區(qū)尺度確定了綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃目標和發(fā)展基本范式。然而布達佩斯作為城市，具有獨特的綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，例如“布達佩斯一萬棵樹”項目（Ten thousand new trees to Budapest），專注于城市內(nèi)部的樹木種植，注重城市內(nèi)部的綠化項目，而匈牙利則更注重全國范圍內(nèi)的綠色基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。總體而言，布達佩斯的綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃多層次行政體系中歐盟提供了支持和指導，匈牙利在國家和地方層面進行具體的綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和實施，城市級別則根據(jù)布達佩斯自身的需求和特點有所不同。

縱觀布達佩斯綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的歷史發(fā)展，可以追溯至1990年，布達佩斯政府頒布的自治法規(guī)92/1995（XII.21）標志著布達佩斯城市規(guī)劃的起源。隨著20世紀90年代后歐洲生態(tài)網(wǎng)絡(luò)概念的興起，布達佩斯積極響應，并于1997年頒布了《關(guān)于建設(shè)環(huán)境塑造和保護的1997年第LXXVIII號法律》（Act LXXVIII of 1997 on the Formation and Protection of the Built Environment）。該法例建議城市規(guī)劃旨在設(shè)立定居點區(qū)域使用及基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)；發(fā)展與保護城市的自然景觀及歷史建筑結(jié)構(gòu)；化解國家、社會和個人利益矛盾，推進資源責任分配制等[29]。這標志著布達佩斯正式啟動城市規(guī)劃與行動，成為綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的起點（圖1）。在具體城市規(guī)劃與綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃體系建構(gòu)中，根據(jù)歐盟發(fā)展目標及城市發(fā)展問題進行大量數(shù)據(jù)采集與分析，制定了《布達佩斯2030年長期城市發(fā)展概念》（Longterm Urban Development Concept - Budapest 2030）城市發(fā)展指南。隨后，布達佩斯制定與頒布的《布達佩斯綠色基礎(chǔ)設(shè)施概念規(guī)劃》明確了綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃目標和實現(xiàn)途徑，并對布達佩斯城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施進行分類，調(diào)查分析其現(xiàn)狀，提出如何加強、改善與維持其功能與作用。其指出了一條能夠讓布達佩斯成為綠色城市的路徑，循此路徑布達佩斯綠色基礎(chǔ)設(shè)施能夠具備綜合協(xié)調(diào)功能，既能保護自然環(huán)境又能提供舒適游憩場所，另外也能延續(xù)區(qū)域歷史文脈并推動其旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。從規(guī)劃實施層面看，為有效實現(xiàn)《布達佩斯綠色基礎(chǔ)設(shè)施概念規(guī)劃》目標，布達佩斯政府出臺了與Radó Dezs?博士①Radó Dezs?博士(1922-2001)曾作為布達佩斯城市保護協(xié)會和空氣工作組的專家和創(chuàng)始成員，為城市綠地與改善空氣質(zhì)量做了很多事情。雖然Radó Dezs?博士尚未在自己曾經(jīng)的研究中使用綠色基礎(chǔ)設(shè)施一詞，但數(shù)十年來一直致力于布達佩斯綠色基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)和保護。政府機構(gòu)與民間環(huán)保人士也對他懷有極大的敬意，他的杰出成果為布達佩斯的綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃提供了重要基礎(chǔ)。因此，Radó Dezso 計劃被政府定義為是與Radó Dezso 博士合作的計劃。合作的《布達佩斯綠色基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展和維護行動計劃》，又被稱為Radó Dezs?計劃，以適應城市發(fā)展周期。該方案將《布達佩斯綠色基礎(chǔ)設(shè)施概念規(guī)劃》所明確的長期目標進行拆分，確定了近、中與遠期的任務(wù)及其具體行動計劃，并融合了歐盟與匈牙利在生物多樣性戰(zhàn)略、國家氣候變化戰(zhàn)略、布達佩斯氣候戰(zhàn)略等方面關(guān)于未來的發(fā)展目標。該方案也被認為是實現(xiàn)布達佩斯綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃目標的關(guān)鍵所在（圖2），貫穿布達佩斯多尺度綠色基礎(chǔ)設(shè)施的戰(zhàn)略目標實現(xiàn)。

圖1 布達佩斯綠色基礎(chǔ)設(shè)施法律法規(guī)與政策發(fā)展脈絡(luò)關(guān)鍵時間點Fig.1 The key timeline of legal regulations and policy development for green infrastructure in Budapest

圖2 布達佩斯環(huán)境保護相關(guān)政策文件梳理Fig.2 The relationship of Budapest’s environmental conservation policy documents

總之，布達佩斯逐漸形成了完備的法律法規(guī)支撐布達佩斯綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)，并且布達佩斯政府與議會在綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)中扮演著政策制定者、項目推進者等重要角色，為綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃納入城市規(guī)劃體系有效且順利地實施奠定了基礎(chǔ)。

3 布達佩斯綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃框架

3.1 目標愿景

正如前文所述，2017年9月，布達佩斯市議會正式批準了名為《布達佩斯綠色基礎(chǔ)設(shè)施概念規(guī)劃》的環(huán)境保護方案。結(jié)合深入的現(xiàn)狀分析，并參照《布達佩斯2030年長期城市發(fā)展概念》與《布達佩斯2017-2021年環(huán)境保護計劃》（Environmental Protection Program of Budapest for 2017-2021）中的目標，該方案旨在基于長期城市發(fā)展的理念，綜合考慮生態(tài)環(huán)境、城市氣候和居民生活等多方面因素，確定了以“綠色城市”形象展望的綠色基礎(chǔ)設(shè)施的保護和發(fā)展方向，重點考慮綠地、景觀、自然價值以及居民、工作者、游客等所有利益相關(guān)方的利益，創(chuàng)造一個健康、宜居和吸引人的城市環(huán)境?；谏鲜霰尘?，布達佩斯構(gòu)建了綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的目標框架，該框架基于三大核心原則：宜居性、可持續(xù)性和機會平等，并根據(jù)這些目標對綠地的干預程度和性質(zhì)制定了支持體系，涵蓋了保護、發(fā)展以及法律和管理這三大支柱（圖3）。其具體的目標可概括為：（1）助力構(gòu)建健康城市所需的綠色基礎(chǔ)設(shè)施；（2）維護氣候智能城市的綠色基礎(chǔ)設(shè)施；（3）保護與提升生物多樣性的城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施；（4）基于合作的綠色基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展；（5）智慧城市與綠色基礎(chǔ)設(shè)施。

圖3 布達佩斯綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃目標體系Fig.3 Objectives and system framework of Budapest green infrastructure planning

3.2 類型劃分

綠色基礎(chǔ)設(shè)施類型的確定對于進一步開展綠色基礎(chǔ)設(shè)施分析以及制定地區(qū)規(guī)劃發(fā)展計劃至關(guān)重要[30-32]。當前國內(nèi)外并未形成對于綠色基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)一分類方法與分類標準，這可能會阻礙綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的政策制定、規(guī)劃實施與監(jiān)測管理[33]。

在《布達佩斯綠色基礎(chǔ)設(shè)施概念規(guī)劃》文件中提到布達佩斯政府任務(wù)綠色基礎(chǔ)設(shè)施的區(qū)別主要源于其功能，因此，布達佩斯對綠色基礎(chǔ)設(shè)施的主要分類出發(fā)點基于當前與城市規(guī)劃相關(guān)的土地使用作為依據(jù)，分為近自然區(qū)域、農(nóng)業(yè)管理區(qū)域與城市區(qū)域三大類型，隨后布達佩斯考慮了其他因素與數(shù)據(jù)可獲取性又對其進行了更細致的分類，如在近自然區(qū)域，其主要基于自然過程進行分類，而其余兩種類型則基于人類活動干擾程度進行分類。其中，農(nóng)業(yè)管理區(qū)主要依賴生產(chǎn)功能進一步細分，而城市區(qū)域則以居住功能為主進行細分（表1）。

表1 布達佩斯綠色基礎(chǔ)設(shè)施分類Tab.1 Classification of the GI in Budapest

3.3 審計評估

布達佩斯在開展綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃工作前進行了一些列基礎(chǔ)研究。首先，對現(xiàn)有政策及計劃進行全面審查，這些審查是基于布達佩斯的綠色基礎(chǔ)設(shè)施目標，并對所有現(xiàn)有類型的綠色基礎(chǔ)設(shè)施進行了詳細的審查和統(tǒng)計。從生態(tài)保護的重要性、城市綠地網(wǎng)絡(luò)的當前結(jié)構(gòu)、社會和經(jīng)濟的影響，以及相關(guān)的法律法規(guī)5方面對整個市區(qū)的綠色基礎(chǔ)設(shè)施進行了深入的定性和定量分析。這有助于識別布達佩斯目前綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要問題，為規(guī)劃和建設(shè)提供指導。基于基礎(chǔ)調(diào)查和分析進一步進行了SWOT分析、保護與發(fā)展沖突分析（圖4，圖5），明確市域綠色基礎(chǔ)設(shè)施的整體優(yōu)勢與劣勢以及當前潛在的發(fā)展與保護的矛盾沖突，以進一步確定不同區(qū)域綠色基礎(chǔ)設(shè)施的具體實施策略和優(yōu)先級，制定適當管理措施，滿足人們對綠色基礎(chǔ)設(shè)施的需求。

圖4 布達佩斯綠色基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量區(qū)域Fig.4 High-quality areas of Budapest green infrastructure

圖5 布達佩斯綠色基礎(chǔ)設(shè)施功能沖突區(qū)域Fig.5 Areas of functional conflicts in Budapest green infrastructure

3.4 實施計劃

首先，布達佩斯政府與合作部門共同確定了綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的具體行動實施重點領(lǐng)域，包括：城市公園、布達公園軸線、多瑙河沿岸濱河區(qū)域、城市小溪流谷地區(qū)域、市中心區(qū)域、森林、自然邊緣區(qū)域、林蔭大道、綠帶和綠地、居住區(qū)、墓地區(qū)域（圖6）。這為區(qū)域發(fā)展更詳細的綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作做出了詳實準備。其次，可持續(xù)、高質(zhì)量的實施與后期維持管理對于綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃也至關(guān)重要。為解決這些問題，布達佩斯討論了以下的實施計劃：

圖6 布達佩斯綠色基礎(chǔ)設(shè)施行動計劃實施落位圖Fig.6 Implementation map of Budapest green infrastructure action plan

（1）制定詳實的維護計劃。布達佩斯政府提出通過改善綠色網(wǎng)絡(luò)運營基礎(chǔ)設(shè)施來實現(xiàn)城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施的運營與維護，因此政府積極鼓勵與吸收當?shù)氐墓步M織、社會資本的納入以及制定維護計劃中，以促進綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)。

（2）合作計劃框架的建構(gòu)。為了實現(xiàn)基于合作的綠色基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展運營的優(yōu)先目標，布達佩斯政府通過促進在執(zhí)行綠色基礎(chǔ)設(shè)施維護和發(fā)展任務(wù)的組織之間的有效合作，提高首都綠色基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量。其提出未來綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的發(fā)展將不再以政府導向為單一目標，而是與布達佩斯居民、公民組織和企業(yè)參與建立合作伙伴關(guān)系，這一關(guān)系不是簡單的社會參與和咨詢層面，而是引入更高級別的形式，即通過設(shè)立專業(yè)論壇以及確定社會協(xié)商規(guī)則等途徑建構(gòu)合作、共同創(chuàng)造和授權(quán)的關(guān)系。

（3）充分挖掘法律法規(guī)，為規(guī)劃實施提供依據(jù)。布達佩斯政府通過發(fā)揮積極、主動的角色，深入了解法律法規(guī)的要求，保障規(guī)劃和實施過程中的法律合規(guī)性。

（4）積極籌措資金，提供財務(wù)支持。布達佩斯市政府作為資金提供的主要承擔角色的同時努力吸納多方利益相關(guān)者以獲得更多的融資機會，最大限度地獲得資金及專業(yè)指導，以實現(xiàn)綠色基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)性建設(shè)。

（5）提高資源組織和管理工具的效率。明確不同角色在規(guī)劃過程中承擔的責任與主要任務(wù)市長辦公室的組織發(fā)展對于確保進行綠地任務(wù)所需的人力和基礎(chǔ)設(shè)施能力以及相應的運作資金的可用性至關(guān)重要，同時需要整合發(fā)展和維護任務(wù)，以充分利用統(tǒng)一指導下的協(xié)同效應。

（6）提升居民環(huán)保意識與觀念。布達佩斯政府通過加強與公共區(qū)域相關(guān)的所有權(quán)觀念、減少非法傾倒垃圾和干擾、減少綠地非預期使用所導致的壓力（如：由于停車而引起的綠地負擔）等方式提升公眾環(huán)保意識與觀念，從長遠發(fā)展來看也可以減少運營成本。

（7）記錄和長期監(jiān)測。在整個規(guī)劃和實施過程中，建議建立健全的記錄和監(jiān)測機制，以便及時調(diào)整和改進綠色基礎(chǔ)設(shè)施的運營和維護策略。

3.5 規(guī)劃策略

布達佩斯政府基于上文介紹的綠色基礎(chǔ)設(shè)施5大目標，制定了詳細的規(guī)劃策略，以及6大管理計劃，這些計劃包括在公共空間提供高質(zhì)量的綠色基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)、提高管理強度、引入新的生態(tài)綠地管理方法、注重氣候的綠色基礎(chǔ)設(shè)施管理、實施生態(tài)和生物多樣性的綠地管理、推行智慧綠色基礎(chǔ)設(shè)施管理以及改進氣候相關(guān)的管理設(shè)施和設(shè)備。這些措施為本地綠色基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展提供了詳實的指導（表2，圖7）。

表2 布達佩斯綠色基礎(chǔ)設(shè)施管理計劃與具體管理項目Tab.2 Budapest green infrastructure management plan and specific management projects

圖7 綠色基礎(chǔ)設(shè)施的保護與發(fā)展Fig.7 Conservation and development of green infrastructure

（1）建設(shè)維護居民身心健康的高品質(zhì)綠色基礎(chǔ)設(shè)施。為促進居民身心健康，布達佩斯政府通過改善城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施的空間格局，致力于提升現(xiàn)有綠色基礎(chǔ)設(shè)施的功能，構(gòu)建一體化多功能的結(jié)構(gòu)。在宏觀層面，通過連接現(xiàn)有綠色基礎(chǔ)設(shè)施要素，增加城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的負荷能力，將城市中不同區(qū)域的步行道、綠帶等聯(lián)結(jié)起來，形成連貫的空間系統(tǒng)，增加綠地面積和步行可達性。在微觀層面，強調(diào)提升和開發(fā)綠色基礎(chǔ)設(shè)施元素的多功能性，創(chuàng)造人類與植物共生的混合型空間。

（2）氣候智慧城市的城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施維護。針對城市熱島效應等高溫氣候問題，布達佩斯從整體空間結(jié)構(gòu)出發(fā)，大規(guī)模保留和擴張城市外圍地區(qū)的綠地以及城市內(nèi)部的河谷與河流，使其以鋸齒狀地伸入城市，形成藍綠交織的廊道，在提高文化居民戶外休閑空間的同時，打通城市通風廊道，提高城市的通風效率。針對極端降雨等氣候災害問題，布達佩斯采取了多層次的措施。在宏觀層面，通過收集和利用自然降水，建立藍色基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，并與綠基礎(chǔ)設(shè)施元素融合。在微觀層面，將城市內(nèi)的小型綠地建設(shè)用于處理雨水的系統(tǒng)，如雨水花園、水庫、多功能雨水處理區(qū)域等。

（3）保護與增加城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施以促進生物多樣性的維護和發(fā)展。布達佩斯采取保護與增加城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施等手段，提升生物多樣性。除了定量保留城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施之外，還采用對自然溫和的維護方法，包括自然友好技術(shù)、限制化學物質(zhì)使用的技術(shù)方案。布達佩斯致力于促成藍綠結(jié)合的健康且相連的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，其在提供綠色和生態(tài)聯(lián)系方面起到關(guān)鍵作用。此外，政府關(guān)注明顯改變、退化的生境，即所謂的恢復區(qū)域。通過清理低多樣性、惡化狀態(tài)的區(qū)域，例如廢棄區(qū)域，以進一步創(chuàng)造出多樣、生態(tài)和休閑價值的空間。同時，布達佩斯制定了生物多樣性監(jiān)測框架，邀請專業(yè)人員（特別是地方自然保護服務(wù)）與居民的合作，以實現(xiàn)生物多樣性變化的實施監(jiān)督與監(jiān)測。

（4）以合作為基礎(chǔ)的綠色基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。布達佩斯采用參與規(guī)劃的方法，廣泛吸引利益相關(guān)者。在公共區(qū)域規(guī)劃過程中，決策需要根據(jù)相應的職責做出。雖然公眾對于綠色網(wǎng)絡(luò)區(qū)域上的功能及其布局可能具備專業(yè)知識，但執(zhí)行計劃、公共區(qū)域形象設(shè)計的決策仍屬于設(shè)計專業(yè)。與網(wǎng)絡(luò)層面相關(guān)的決策（例如交通技術(shù)、公用事業(yè)設(shè)施）需要通過具有綜合規(guī)劃能力的層面來考慮對整個網(wǎng)絡(luò)的影響。在投資規(guī)劃中，重點關(guān)注平等機會訪問。即對于在行動和視力上受限的使用者，要確保他們可以訪問綠色基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)。平等機會訪問不僅使行動、視力受損的人更方便地訪問綠色基礎(chǔ)設(shè)施，享受其帶來的服務(wù)，還有助于老年人、推著嬰兒車的父母或帶著小孩子的行人在安全和舒適的區(qū)域使用綠色基礎(chǔ)設(shè)施。

（5）智慧城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施。布達佩斯政府目前建立了一個綜合的數(shù)據(jù)平臺，集成各個環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)，包括綠化面積、植被類型、空氣質(zhì)量、水質(zhì)情況等。這樣的平臺可以提供全面的信息，以便政府與用戶輕松獲取實時的數(shù)據(jù)。

4 啟示與建議

綠色基礎(chǔ)設(shè)施研究和應用在中國起步相對較晚且發(fā)展較為緩慢，其中涉及到的問題包括綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃缺失、公眾的低響應度等。通過對布達佩斯綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃及實施的經(jīng)驗進行總結(jié)，建議中國綠色基礎(chǔ)設(shè)施可以從“規(guī)劃內(nèi)容、實施方案、保障體系”三方面進行建設(shè)規(guī)劃，按照“項目啟動—總體規(guī)劃—現(xiàn)狀評估—實施操作—后期維護”的建設(shè)步驟，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展模式。

（1）整體統(tǒng)籌，加強綠色基礎(chǔ)設(shè)施與相關(guān)規(guī)劃銜接。國土空間規(guī)劃體系的分類分級標準，綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃隸屬于國土空間規(guī)劃分級體系中的專項規(guī)劃。參考布達佩斯的綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃經(jīng)驗，綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃在中國國土空間規(guī)劃五級中均可落位，可考慮由所在區(qū)域或上一級自然資源主管部門牽頭組織編制，以中國現(xiàn)有的綠色空間規(guī)劃體系為基礎(chǔ)將其納入國土空間規(guī)劃體系框架。其中，功能提升要注意與相關(guān)專項規(guī)劃的銜接，對綠色基礎(chǔ)設(shè)施在用途、面積、形態(tài)等方面提出精細化和差異化的管理計劃指引。

（2）摸清底牌，結(jié)合國情細化目標實現(xiàn)長遠可持續(xù)發(fā)展。在綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃編制過程中，明確核心原則，全面考慮生態(tài)、氣候和社會層面，形成可持續(xù)的長遠規(guī)劃，尋求在應對氣候變化、能源等方面發(fā)揮支撐作用。結(jié)合現(xiàn)狀問題分析，以及國土空間規(guī)劃對地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的定位、資源稟賦等特點，對主要目標進行分解，把綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃作為一項長期目標來看待，并制定中期具體規(guī)劃目標、實施方法與策略拆分長期目標，更好地實現(xiàn)綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃最終目標。此外，在全國國土調(diào)查的基礎(chǔ)上，參考布達佩斯基于土地利用與其主用功能進一步對綠色基礎(chǔ)設(shè)施進行類型識別，這種基于土地使用和功能的分類方法也有助于提高規(guī)劃的適用性和可操作性。同時進行排查摸底，了解當前綠色基礎(chǔ)設(shè)施在不同層級上的數(shù)量、規(guī)模、分布等自然現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)短板問題，對城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施進行研判。

（3）注重規(guī)劃全過程中多利益主體的參與合作。城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一項長期戰(zhàn)略，依賴社會共識和協(xié)同努力。在布達佩斯的綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃中，特別強調(diào)地方政府、學界、非官方組織和民眾的廣泛參與和協(xié)作。這不僅包括各利益相關(guān)者在規(guī)劃目標制定和意見收集中的參與，更突顯了政府分權(quán)給不同利益相關(guān)主體的形式。這種協(xié)作機制保障了規(guī)劃科學性，反映實際需求，同時提升公眾意識，保障綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的完整推進。因此，中國未來綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可考慮強化科普與教育，促進多領(lǐng)域、跨學科的合作。鼓勵各類組織、高校和居民參與規(guī)劃與實施，實現(xiàn)政府引領(lǐng)與群眾共建共治共享。廣泛吸收多方資金投入與收益信息，為綠色基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)與調(diào)整提供依據(jù)。并利用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)提供公開的信息發(fā)布、意見反饋平臺，構(gòu)建無障礙的反饋渠道。這一系列措施將有助于推動中國在綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的全方位進步。

注：圖1，圖2改繪自Sustainable Energy and Climate Action Change，圖4-圖7源自ko?tet - Helyzetelemze?s e?s E?rte?kele?s，其余圖表均由作者繪制。