馬 晶

中國政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 100088

一、問題的提出

法典代表了法律發(fā)展的最高形式，其是對特定規(guī)制領(lǐng)域經(jīng)過反復(fù)錘煉后形成的法律精神、原則、概念和規(guī)則的固定?！吨腥A人民共和國民法典》成功編纂的經(jīng)驗相繼啟發(fā)了中國其他領(lǐng)域的法典化進程，教育立法領(lǐng)域即為其中之一。編纂教育法典有其現(xiàn)實必要性。一方面，教育法典是依法治教理念的載體和依據(jù)。1993 年發(fā)布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》就提出要逐步走上依法治教的軌道，《中國教育現(xiàn)代化2035》則進一步將依法治教確定為中國推進教育現(xiàn)代化的基本原則。另一方面，教育立法碎片化以及規(guī)范之間適用沖突等問題［1］20，都說明亟須解決教育立法內(nèi)部不協(xié)調(diào)問題。而法典化的核心功能就是體系化，法典化過程可以實現(xiàn)“對現(xiàn)行教育立法進行具有結(jié)構(gòu)性和邏輯性的修訂、整合和補充，從而形成體例全面、邏輯自洽、規(guī)范權(quán)威的教育法體系”［2］。也就是說，教育法典化既能夠凝練和確立教育法的基本價值，也能夠消除教育立法內(nèi)部的矛盾等問題，提升教育法律規(guī)范的體系性，實現(xiàn)外在形式統(tǒng)一，以良法善治推動教育法治化發(fā)展。

目前理論層面還未形成統(tǒng)一的編纂教育法典的方案和理論依據(jù)。教育法法典化目標(biāo)能否實現(xiàn)以及如何實現(xiàn)受到法典編纂基本原理的約束，其中法典編纂模式是編纂基本原理的元點問題，因為法典模式能夠統(tǒng)合外在形式的法規(guī)范維度和內(nèi)在秩序的法知識維度①需要說明的是，有學(xué)者認為，教育法典的詮釋維度包括對教育法典的外在形式提出理想性構(gòu)造方案的規(guī)范論維度和對教育法典與教育法學(xué)知識的銜接作出反思的知識論維度（參見鄧經(jīng)超《我國教育法典編纂的二維釋論》，載《湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報》2023 年第4 期），但是其并未注意到法典編纂模式需要建立在統(tǒng)合這兩個維度的基礎(chǔ)之上。。梳理既有研究，發(fā)現(xiàn)對教育法典編纂模式的討論主要集中在行政法學(xué)界和教育學(xué)界。就前者而言，學(xué)者們圍繞教育法典與行政基本法典的關(guān)系展開討論，并形成了“實質(zhì)法典化說”［3］和“匯編型法典說”［4］111-122兩種觀點；就后者而言，有學(xué)者以教育法律關(guān)系具有綜合性為由，主張以教育法律關(guān)系為主線編纂體系型法典［5］。上述立場不一的編纂模式及其背后相異的論證進路，反映出目前的理論方案在結(jié)合法典編纂模式的基本原理方面存在著不足。

總體而言，中國已有關(guān)于教育法典編纂模式的主張主要立足于教育法和行政法關(guān)系的傳統(tǒng)討論進路，并沒有從法典編纂模式基本原理角度，根據(jù)法典模式的特征進行探討。如果不能從問題產(chǎn)生的層面解決問題，則應(yīng)當(dāng)溯及產(chǎn)生問題的原理層面?；诖?，本文從法典編纂模式基本原理的視角論證中國教育法典應(yīng)采取匯編型模式，即首先闡述法典編纂的體系型法典和匯編型法典兩種編纂模式及其特征，其次論證中國教育法典應(yīng)選擇匯編型法典模式的原因，最后提出中國教育法法典化的未來路徑設(shè)想。

二、法典編纂的兩種基本模式

教育法典采用何種編纂模式是法典化過程中的根本和基礎(chǔ)問題，直接影響著立法目標(biāo)的實現(xiàn)?？疾旆ǖ渚幾霘v史可以發(fā)現(xiàn)，在羅馬法時代就已經(jīng)出現(xiàn)了體系型和匯編型兩種不同的法典觀念［6］42-47，后來逐漸形成了體系型法典和匯編型法典的二元編纂模式。這兩種編纂模式在編纂理念、內(nèi)容編排、體系化程度方面等存在較大差異。不少國家在進行法典編纂時，都以匯編型法典或者體系型法典為法典編纂的理想模式，又或者根據(jù)本國實際情況選擇兼具兩者部分特征的混合模式［7］。作為兩種成熟的法典編纂基本模式，體系型法典和匯編型法典可作為教育法典的理想模式予以擇取。

（一）體系型法典編纂模式

體系型法典指的是“那些把規(guī)定了確定法律后果的規(guī)則和表達了特定價值的原則整合成一個內(nèi)部沒有矛盾、外部獨立于其他法律的體系的法典”［8］16。首先，體系型法典的基本理念是對法律體系性的追求，是對地理空間的均質(zhì)性假設(shè)。對法律的體系性追求始于概念法學(xué)，其基本理念是將法律視為一門科學(xué)，也就意味著可以通過形式邏輯規(guī)則和涵攝推導(dǎo)方式適用法律和解決法律問題，比如普赫塔所構(gòu)建的概念法學(xué)方法就是抽象概念式的法律體系。這一體系就如同一座金字塔，塔尖是最抽象的概念，而且隨著層級降低，上層的概念可以涵攝下層的概念，并且概念的抽象性逐漸減弱，這就形成了一個完備的法律體系［9］。最能體現(xiàn)體系型法典特征的是其立法體例，即以提取公因式方式形成“總則—分則”模式。這指的是在體系型法典中有一個總則，總則部分需要有一系列的一般規(guī)則，這些規(guī)則經(jīng)由“提取公因式”的方式從分則之中抽取出來。其次，在法律與社會的關(guān)系上，體系型法典追求的是以抽象的法律約束動態(tài)發(fā)展的社會，從而實現(xiàn)通過法律獲得的安定性，這預(yù)設(shè)了一個靜態(tài)的社會狀態(tài)。最后，體系型法典模糊了不同地理空間的差異，而是進行均質(zhì)性假設(shè)處理。

教育法是公法與私法的相互融合，其調(diào)整的社會關(guān)系具有特殊性，而教育法知識具有復(fù)合性和跨部門性。在教育法學(xué)界，學(xué)者們基本認同教育關(guān)系的綜合性，多主張教育法典的編纂采用體系型法典編纂模式。其通過論證教育法的獨立法律部門地位，形成了“獨立說”，并主張編纂體系型法典?！蔼毩⒄f”認為教育關(guān)系的綜合性使得教育法律關(guān)系必須獨立［10］，教育法律關(guān)系獨立性的支撐理論主要有“綜合法說”［11］、“領(lǐng)域法說”［12］等。“獨立說”將獨立性基本等同于體系性，認為應(yīng)當(dāng)以教育法律關(guān)系作為教育法典的編排主線，分則包括教育主體編、學(xué)校教育編、教育與家庭、社會編、特殊事項編等［1］28。比如任海濤認為可以借鑒民法的體系化方法，將教育法體系分為以法律原則和價值為核心的內(nèi)部體系，以及以法律規(guī)則為核心的外部體系；在具體的立法體例上也采用“總—分”模式，即總則是通過提取公因式的方式提煉出學(xué)前教育、義務(wù)教育等各個教育階段和公立教育、民辦教育等不同辦學(xué)形式所共同適用的一般性法理構(gòu)造，分則要針對不同教育類型的特點展開具體分析［13］。但是這一方案只是在方法論上提出了可行性，并沒有明確提取的公因式為何，以及分則的內(nèi)容如何安排。

（二）匯編型法典編纂模式

匯編型法典指的是在內(nèi)容上只需要有一編關(guān)于各分編的程序性和原則性規(guī)范的“一般規(guī)范”，各分編繼續(xù)保留其原有文本，與“一般規(guī)范”集成于一部典籍中，以便查閱［8］90。匯編型法典的基本理念是因應(yīng)法律碎片化的現(xiàn)實，對社會的約束從法律的統(tǒng)治過渡到規(guī)制，以及對時代變遷和空間差異的承認。一方面，隨著時代的發(fā)展，規(guī)范生產(chǎn)機制的增多導(dǎo)致法律淵源朝著多元化發(fā)展，規(guī)制領(lǐng)域的增多和跨部門爭議的增加也使得法律規(guī)范碎片化成為一種趨勢。這為提取公因式帶來了難度，同時在法律適用中，其容易導(dǎo)致法律規(guī)則在適用上的不確定和法律原則在評價上的矛盾。另一方面，隨著實質(zhì)法治理念的回歸，社會逐漸重視具體時空中的個人，要求克服對工業(yè)社會時期個體均質(zhì)性的假設(shè)。匯編型法典包含了所有的內(nèi)容，結(jié)構(gòu)上按照被匯編敕令的發(fā)布年代順序來編排，并沒有遵循一定的邏輯。這一模式便于法律法規(guī)的修改和補充，具有更大的開放性和靈活性，可以更好應(yīng)對因經(jīng)濟社會急劇變遷而引發(fā)的法律制度的變更。由此可見，匯編型法典的基本特征與體系型法典的基本特征具有明顯的不同。

相較而言，教育法典的匯編型法典模式更多為行政法學(xué)界主張，比如湛中樂提出“隸屬說”觀點，認為：教育相關(guān)法律和行政法規(guī)中的法律責(zé)任條款決定了教育法隸屬于行政法，因此教育法典屬于行政法典的組成部分，教育法典無須規(guī)定行政法總則的內(nèi)容，只需針對教育領(lǐng)域的特殊情況作出規(guī)定；教育法典應(yīng)當(dāng)以教育制度為主線編排成匯編型法典，其由通則、學(xué)前教育、義務(wù)教育和高等教育等分編組成，其中通則相當(dāng)于教育法典的總則，其他各分編相當(dāng)于分則［4］116-117?！半`屬說”的主張具有一定的合理性，突出了教育法律關(guān)系的公法性特征。在具體實踐中，確實有國家的教育法規(guī)定教育事務(wù)中公民與國家之間的法律關(guān)系屬于憲法和特別行政法的范疇，比如有的國家的教育法典在性質(zhì)上以教育領(lǐng)域內(nèi)的行政管理內(nèi)容為主，這都體現(xiàn)了較強的公法特色。但是這一匯編型編纂模式的論證進路是在“行政法典—部門行政法”框架中討論教育法典，其對應(yīng)于法律適用的“一般法—特別法”的關(guān)系。將教育法典定位為部門行政法典地位的關(guān)鍵在于，教育法是否受到行政法基本原則的約束。

三、中國教育法典選擇匯編型編纂模式的理由

法與法的外部體系并不能決定法的內(nèi)部體系構(gòu)建，選擇何種編纂模式需要進一步從教育法的內(nèi)部規(guī)則探討。教育領(lǐng)域作為特殊的領(lǐng)域受到行政法總論的約束，但同時也是特殊利益形成的場所。在“行政法典—教育法典”框架中，教育法典編纂模式的選擇還取決于教育法律關(guān)系和法典編纂規(guī)律，這是教育法的內(nèi)部體系化問題。教育法的內(nèi)部體系性建構(gòu)受到利益、行政任務(wù)、行政類型和責(zé)任結(jié)構(gòu)等因素的影響，當(dāng)然也和復(fù)雜、多元、易變的時代背景息息相關(guān)。

（一）匯編型編纂模式更符合法典編纂趨勢

概念是認識世界的工具，能夠反映事物的本質(zhì)和時代的變化。法典化的過程就是體系化的過程，匯編型法典和體系型法典的核心區(qū)別在于體系化的程度不同。梳理“法典”這一概念后可以發(fā)現(xiàn)，體系型法典的體系性要求已發(fā)生了較大改變，其內(nèi)涵從整全性和概念抽象化的必要性發(fā)生了兩次變化。傳統(tǒng)意義上的法典指特定事物領(lǐng)域盡可能最終的、無缺漏的、體系化分類的、具有持久生命力的規(guī)范體系［14］?？梢钥闯?，彼時的法典追求在被規(guī)范領(lǐng)域整全性基礎(chǔ)之上的體系性。而隨著社會的發(fā)展，這一概念的范圍已經(jīng)有所擴大。如今的法典一般指“對特定法律領(lǐng)域內(nèi)已經(jīng)通過單行立法、學(xué)說和判例確立的法律制度進行整合、統(tǒng)一和體系化”［15］。也就是說，體系型法典已經(jīng)從對規(guī)范的無所不包轉(zhuǎn)變?yōu)樘囟I(lǐng)域，對整合性的要求有所減弱。

從法典編纂的規(guī)律來看，目前法典編纂的重心也從對概念的提取公因式轉(zhuǎn)變到對法律價值、法律原則的關(guān)注上。當(dāng)前的法典化理念是為了應(yīng)對“解法典化”危機而出現(xiàn)的。20 世紀70 年代末，伊爾蒂宣稱“解法典時代”到來［16］，根本原因在于風(fēng)險社會的到來引起了社會日益動態(tài)化、復(fù)雜化和異質(zhì)化，統(tǒng)一性的法典越來越不能應(yīng)對新領(lǐng)域的出現(xiàn)。體系型法典在此面臨著抽象規(guī)則與具體現(xiàn)實生活之間的難題，其由于原則與具體規(guī)則之間連接過于緊密而導(dǎo)致體系上的封閉性，過于抽象的規(guī)則也容易阻礙法學(xué)對社會的變化及時作出反應(yīng)。最關(guān)鍵的是，體系型追求的抽象、機械的穩(wěn)定難以充分解決當(dāng)代社會綜合治理中的實踐問題。在這一階段，社會快速發(fā)展導(dǎo)致法律難以回應(yīng)現(xiàn)實中出現(xiàn)的各種糾紛，大量案件直接適用憲法，以憲法原則解釋法律規(guī)則的內(nèi)涵。同時，這一階段導(dǎo)致法典期望通過較為穩(wěn)定的法律價值來應(yīng)對社會的快速變化。

如今，法典往往被視作一個開放的系統(tǒng)，應(yīng)從內(nèi)外兩個方向?qū)ζ溥M行體系建構(gòu)。在整個法律淵源中，重要的法典位于法體系的中心地位，為異質(zhì)或者分散的規(guī)范提供有機整合的標(biāo)準(zhǔn)；而在規(guī)范內(nèi)部，法典規(guī)定了法的各個范例性領(lǐng)域，剩余部分則借助法律原則進行漸次構(gòu)建［17］。匯編型法典的特征契合這一趨勢。不同于體系型法典追求的通過提取公因式達到高度抽象，匯編型法典并不追求對立法進行體系化的結(jié)構(gòu)安排，更多的是對現(xiàn)行法律淵源的整理，消除現(xiàn)行法之中可能存在的矛盾和沖突，從而實現(xiàn)對法律文本的確定性和唯一性的追求［6］45，能夠為法律實踐的“找法”活動提供出處。這符合中國教育立法目標(biāo)，也與教育法典編纂的趨勢一致。

教育法典化首先需要回答教育法律關(guān)系的綜合性是否可以使其脫離于行政法秩序這一問題。有學(xué)者認為，部門行政法成典是相對有限的，要受行政法典總則體系、稱謂、行文表述和適用規(guī)則的限縮［18］。實質(zhì)上，當(dāng)前法典在外部體系中的功能不再是拘束一般法，而是為其提供價值指引，之前的“一般法—特殊法”功能被邊緣化，憲法理念直接適用于個案中，法律淵源變成了憲法與特別法組成的“多極一中心”框架［19］。這提示著法典編纂內(nèi)核的轉(zhuǎn)向，即法典主要解決一般法與特別法之間的關(guān)系問題。也就是說，行政法典發(fā)揮的是對教育法的價值指引作用，而不再是有效性授權(quán)?，F(xiàn)代意義上的“法典”概念去除了對規(guī)范范圍的無缺漏性要求，目前的法典化理念也明確，法典在法律淵源上不再是自上而下的金字塔頂端，而是網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)的中心。

因此，對于教育法典而言，其不能也不必通過“提取公因式”的方式提煉概念而實現(xiàn)金字塔式的體系化?！绑w系學(xué)”在法學(xué)上與“釋義學(xué)”相接鄰，體系代表一種詮釋性的思考，釋義則兼具法體系適用與法體系建構(gòu)的功能［20］。相對而言，匯編型教育法典立法難度更小，原因在于體系化構(gòu)造問題并不是其關(guān)注的重點，而是主要通過法律層級效力和法律規(guī)則對原則的解釋適用來保障體系性的實現(xiàn)。當(dāng)前，中國教育立法的層級不夠完善，部分領(lǐng)域存在地方性立法先行而上位法缺乏的情況，有些重要領(lǐng)域的立法還尚屬空白。此外，中國當(dāng)前還存在一些部門規(guī)章低層級重復(fù)立法的現(xiàn)象。這些都極大增加了法律適用時的“找法”、釋法工作負擔(dān)。因此，在實務(wù)中應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國立法法》規(guī)定的法律淵源層級匯編教育法典，從而通過法律層級的適用來實現(xiàn)體系化。

（二）匯編型編纂模式更契合教育法律關(guān)系的異質(zhì)性特征

教育法律關(guān)系的綜合性使得提取公因式的立法工作具有一定的難度。教育立法中法律關(guān)系往往比較復(fù)雜，既有私法規(guī)范，也有公法規(guī)范。這容易導(dǎo)致教育立法的碎片化。梳理中國429 部教育立法①本文相關(guān)數(shù)據(jù)選取路徑為：以“北大法寶”法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫為數(shù)據(jù)來源，以“國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫”為補充，地方立法則限制至省級?？梢园l(fā)現(xiàn)，立法的碎片化問題主要體現(xiàn)為立法技術(shù)和立法內(nèi)容兩個方面，通過對立法內(nèi)容進行類型化分析可以發(fā)現(xiàn)相異的利益結(jié)構(gòu)。

教育立法內(nèi)容的碎片化主要是基于規(guī)范對象的多樣性而形成的異質(zhì)教育法律關(guān)系。中國的教育立法包括家庭教育立法、社會教育立法和學(xué)校教育立法，其中家庭教育立法多以宣示性、鼓勵性規(guī)定為主，社會教育立法包括民間力量辦學(xué)和圖書館、博物館等提供的社會教育。而三者之中以學(xué)校教育立法為重，其包括人、財、物等諸多內(nèi)容，比如高等教育立法就包含了教育許可、招生管理、考試管理、校園安全管理、學(xué)校財物管理以及對教師與學(xué)生的管理等。這些規(guī)范對象的復(fù)雜化和多樣性形成了多元的教育法律關(guān)系。從法律關(guān)系類型上來看，中國教育立法包括教育制度法律關(guān)系、教育財政法律關(guān)系、受教育主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系，具體而言：第一，在教育制度安排上包括學(xué)前教育、義務(wù)教育、高等教育、民辦教育、職業(yè)教育、國防教育等。這些教育制度體現(xiàn)出鮮明的行政管理特征，比如《中華人民共和國高等教育法》主要規(guī)定了高等教育的基本制度和高校設(shè)立的許可條件。第二，從教育財政法律關(guān)系來看，針對教學(xué)財物的立法占據(jù)相當(dāng)數(shù)量，內(nèi)容十分廣泛但缺乏體系性。統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，這類規(guī)范共計32 部，主要包括學(xué)校內(nèi)部財政管理、國家財政投資、教師權(quán)益保障、學(xué)生獎學(xué)金規(guī)定等。這部分內(nèi)容主要規(guī)定教育經(jīng)費的使用，比如《教學(xué)成果獎勵條例》第7 條規(guī)定，授予特等獎國家級教學(xué)成果的應(yīng)當(dāng)報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)。第三，從受教育主體來看，針對學(xué)生權(quán)益保障以受教育權(quán)、正當(dāng)程序權(quán)利為主，比如《中華人民共和國教育法》第9 條、第37 條和第43 規(guī)定了中國公民受教育的權(quán)利和義務(wù)、平等權(quán)利和救濟途徑等，《未成年人學(xué)校保護規(guī)定》規(guī)定了未成年人的合法權(quán)益權(quán)和表達權(quán)等，《中小學(xué)教育懲戒規(guī)則（試行）》規(guī)定了中小學(xué)生在受到懲戒和紀律處分時享有的陳述、申辯和聽證的權(quán)利，等等。

可以看出，不同于民法法律關(guān)系同質(zhì)性程度較高的優(yōu)勢，中國教育立法很難進行提取公因式的抽象化作業(yè)，而且體系型法典過高的統(tǒng)一化功能反而可能會模糊教育領(lǐng)域大多數(shù)極具差異且恰好不統(tǒng)一的社會事實和行政現(xiàn)實這一視域。匯編型法典則可以直面法律碎片化的困境，在創(chuàng)造共同法的時候選擇尊重各種不同空間內(nèi)經(jīng)濟生活的獨特個性。因此，教育立法體系化的方向應(yīng)當(dāng)根據(jù)相異利益領(lǐng)域確立劃分標(biāo)準(zhǔn)，并對同一利益領(lǐng)域的同質(zhì)性規(guī)范進行整合。

綜上，匯編型教育法典與法典編纂的規(guī)律相一致，也更加契合教育法律關(guān)系異質(zhì)性的基本情況，其體系性可以通過原則與規(guī)則之間的法律適用加以保障。從具體實踐來看，已經(jīng)實行教育法典化的國家，其教育法典編纂模式總體上呈現(xiàn)出匯編型的特征?？梢?，教育法典的匯編型進路具有可行性。

四、中國教育法典編纂的路徑設(shè)想

中國教育法典化處于起步階段，還需要做大量的實務(wù)立法準(zhǔn)備和理論準(zhǔn)備?；诖?，未來應(yīng)根據(jù)實際情況，分步驟開展法典編纂工作。一般而言，匯編型教育法典包括總則編和分則編，總則編如何立法以及是否需要另起爐灶，分則編如何確定編排標(biāo)準(zhǔn)以及如何劃分同質(zhì)領(lǐng)域等都需要慎重考慮。

（一）教育法典化的步驟

從中國教育立法的現(xiàn)狀來看，立法部門的法典化工作可分三步進行。首先應(yīng)當(dāng)為提供匯編法典的原材料做準(zhǔn)備，第一步為進行教育立法的規(guī)范清理工作，第二步是有針對性地立法，包括將地方立法上升為國家層面立法，以及針對空白領(lǐng)域進行立法，這兩步可以同時進行，最后一步為匯集立法，具體如下：

第一步，進行教育立法的規(guī)范清理工作。梳理當(dāng)前教育立法可以發(fā)現(xiàn)，立法技術(shù)層面引發(fā)的碎片化主要涉及未及時清理大量過時規(guī)范、同一事項重復(fù)立法等。在部門規(guī)章層面，一些立法制定時間早，已經(jīng)不適應(yīng)社會的發(fā)展。截止到筆者發(fā)稿前，中國165 部部門規(guī)章中，其中僅31 部制定于2000 年之后，而在2000 年以前制定的規(guī)章中，部分規(guī)章具有明顯的適用期限。例如，約15 部高等教育招生規(guī)章中，《1991 年各類成人高等學(xué)校招生規(guī)定》《教育部關(guān)于1998 年全國各類成人高等學(xué)校招生規(guī)定》等僅適用于當(dāng)年的高考招生工作，但仍在生效之中。同時，低級別規(guī)范針對同一事項重復(fù)立法現(xiàn)象也較為突出。比如，針對教學(xué)儀器就有《教育部關(guān)于印發(fā)〈高等學(xué)校儀器設(shè)備管理辦法〉的通知》《國家教委教學(xué)儀器設(shè)備生產(chǎn)定點廠管理辦法》等7 部部門規(guī)章。因此，在開展教育法典化工作時應(yīng)針對上述情況，及時廢止不具有時效性的立法或者將規(guī)定同一對象的立法進行整合。

第二步，有針對性地立法，包括將地方立法上升為國家層面立法，以及針對空白領(lǐng)域進行立法，可以和第一步同時進行。中國地方教育立法以細化上位法為主，共計155部，約占總和的58.7%；而且部分領(lǐng)域地方立法先行，比如已經(jīng)有13 個省份制定了“技術(shù)人員繼續(xù)教育條例”，有9 省份制定了“學(xué)前教育條例”，7 個省份制定了“學(xué)校安全條例”等。在開展教育法典化工作時，應(yīng)針對這些領(lǐng)域及時總結(jié)地方立法經(jīng)驗，然后出臺國家層面的立法，從而確保高層級立法對下級法的指導(dǎo)作用。

第三步，匯集立法。匯編型法典的最后一步需要將總則編和分則編集成于一部法典中，各分編繼續(xù)保留其原有文本，但在匯集時需要確保法典的邏輯性和一致性。最后的附則編是重點，為法律適用規(guī)定，需要規(guī)定總則編與分則編的關(guān)系、教育法典與行政法典的關(guān)系、本法與其他教育立法之間的關(guān)系等。

（二）教育法典的內(nèi)容編排

教育法典一般包括總則編和分則編，總則編需要考慮是否需要另起爐灶及其內(nèi)容如何安排?！吨腥A人民共和國教育法》在1995 年頒布后，雖然歷經(jīng)了三次修改，但是其立法體例并未修改。為了保障教育法秩序的持續(xù)性和穩(wěn)定性，教育法典的總則編可以該法為基礎(chǔ)進行修改。總則編是關(guān)于各分編的程序性和原則性規(guī)范的一般規(guī)范，僅規(guī)定最基本的規(guī)范。該編包括八章，第一章是總則編的總則立法，內(nèi)容包括立法目的、教育法的基本原則、國家教育義務(wù)和受教育者的受教育權(quán)之間的關(guān)系；其他章節(jié)依次為受教育者權(quán)益保障、教育工作者權(quán)益保障、家庭教育、社會教育、國家教育、教育財政、責(zé)任與救濟制度。

教育法典更為重要的功能是確立教育領(lǐng)域的基本原則，而實踐中教育法基本原則的形成往往受到雙重約束，即在“行政法典—教育法典”的框架里受到行政法秩序向下的約束，而在自身形成領(lǐng)域又受到教育法律關(guān)系的向上約束。依法治教和保障公民的受教育權(quán)應(yīng)當(dāng)成為教育法典的核心基本原則?！敖Y(jié)構(gòu)性地將法體系由永恒不變之自然的法轉(zhuǎn)置于原則上可以修改的立法法之上”［21］，依法治教寓于中國法治國家建設(shè)的道路之中。2010 年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出，全面推進依法治教的系統(tǒng)方案包括完善教育法律法規(guī)、依法行政、依法治校、督導(dǎo)制度和監(jiān)督問責(zé)機制四個方面，從中可以看出依法治教的范疇超出狹義的依法行政，而《中國教育現(xiàn)代化2035》則將依法治教確定為中國推進教育現(xiàn)代化的基本原則。因此，教育法典應(yīng)明確確立依法治教的基本原則地位，將其從法政策轉(zhuǎn)為立法，增加法的可預(yù)期性和安定性。

教育法典的分則編需要明確以何種邏輯進行編排。在一些國家，教育立法并非按照單一的法律關(guān)系主線安排，而是與總則編確立的順序?qū)?yīng)，這對中國教育法典化不拘泥于單一進路具有借鑒意義。結(jié)合前文對中國教育立法的分析，分則編可以按照“人—物—財”的邏輯進行編排，具體可分為三條主線：第一條主線首先規(guī)定受教育者與教育工作者的權(quán)益保障，體現(xiàn)出以人為本的價值取向。第二條主線以教育義務(wù)為主體，對應(yīng)總則編中的家庭教育、社會教育和國家教育共計四編。其中，家庭教育與社會教育共一編，主要規(guī)定圖書館法、博物館法等立法中關(guān)于教育的內(nèi)容，國家教育以教育制度為標(biāo)準(zhǔn)劃分為高等教育、基礎(chǔ)教育和其他教育三編。從中國教育立法現(xiàn)狀來看，高等教育與非高等教育立法的密度有較大差別，其中高等教育立法就有81 部，約占教育制度立法總量的一半，因此高等教育宜單獨成編。第三條主線以一編規(guī)定教育財政，包括教育投資與教育條件保障、教學(xué)經(jīng)費使用管理和教學(xué)財產(chǎn)管理等內(nèi)容。

另外，每一編的具體內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)按法律位階效力進行編排，鑒于中國部門規(guī)章數(shù)量龐大，且其在司法中僅具有參照的效力，匯編時可只收集法律和行政法規(guī)，部門規(guī)章不宜編入，最終中國匯編型教育法典可以呈表1 體例。

表1 匯編型教育法典的基本內(nèi)容

結(jié)語

從世界范圍來看，法典化仍是一種趨勢，也是時代的需要。然而，法典編纂是國家立法活動，是對社會秩序的體系性調(diào)整，需要在國家建構(gòu)的視野下考察。在大數(shù)據(jù)時代，互聯(lián)網(wǎng)和人工智能的發(fā)展深刻地改變了人類獲取知識的途徑和方式，這也影響到教育形態(tài)和教學(xué)的關(guān)系。法典概念的嬗變和法典理念的發(fā)展，是社會生產(chǎn)關(guān)系變化在制定法上的必然要求。人類社會進入21 世紀，后工業(yè)社會代表的風(fēng)險社會和信息社會并存，對法典的明確性價值形成挑戰(zhàn)；信息社會的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)使得社會各主體之間、政府內(nèi)部行政呈現(xiàn)出互動性的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，這也對法典的統(tǒng)一性價值提出了挑戰(zhàn)。這些變遷使得法典對抗不確定性的安定價值愈加突出，但同時也要求法典本身具備更強的開放性。匯編型法典更有助于教育法典的出臺，教育法法典化的過程，既在形式上有利于教育法的外在形式統(tǒng)一，也有助于凝練教育法保障公民受教育權(quán)的基本價值。