董瑛 黃尉

把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，構(gòu)建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成不敢腐、不能腐、不想腐一體推進的治理體系，是推進清廉中國建設(shè)、保持黨的先進性和純潔性的重要構(gòu)件。

鄧小平結(jié)合中國特色社會主義和黨的建設(shè)偉大工程的實踐，進行過“權(quán)力籠子”的規(guī)劃設(shè)計和改革建構(gòu)，其光輝思想和實踐原則，對推進全面從嚴治黨和中國式現(xiàn)代化，打造干部清正、政府清廉、政治清明、社會清朗的“四清”清廉中國具有重要的歷史意義。

指出黨和國家領(lǐng)導制度存在的“主要的弊端”，規(guī)劃了“權(quán)力籠子”構(gòu)建的線路圖

1980年8月18日，在中共中央政治局擴大會議上，鄧小平作了《黨和國家領(lǐng)導制度的改革》的經(jīng)典講話，第一次從權(quán)力結(jié)構(gòu)黨和國家領(lǐng)導制度層面總結(jié)分析了“文化大革命”發(fā)生和黨內(nèi)各種不正之風產(chǎn)生的原因，深刻闡述了以權(quán)力結(jié)構(gòu)為關(guān)鍵的黨和國家領(lǐng)導制度改革的重要性和緊迫性，鮮明剖析了黨和國家領(lǐng)導制度中存在的“官僚主義現(xiàn)象，權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，家長制現(xiàn)象，干部領(lǐng)導職務終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象”等“主要的弊端”，振聾發(fā)聵地指出“權(quán)力過分集中，越來越不能適應社會主義事業(yè)的發(fā)展”，進而指明“改革并完善黨和國家領(lǐng)導制度”是政治體制改革的關(guān)鍵任務，“權(quán)力過分集中”的“總病根”是權(quán)力結(jié)構(gòu)改革的主攻方向，規(guī)劃設(shè)計了以權(quán)力結(jié)構(gòu)為關(guān)鍵的“權(quán)力籠子”構(gòu)建的線路圖。其一，提出修改憲法建議，將“關(guān)于不允許權(quán)力過分集中的原則”在憲法上表現(xiàn)出來；其二，設(shè)立中央顧問委員會，作為黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)的過渡性機關(guān)，發(fā)揮他們的指導、監(jiān)督和顧問作用；其三，進行“必要的分權(quán)”，推行黨政分開，逐漸厘清黨與政府、決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的權(quán)力邊界和法律關(guān)系，真正建立從國務院到地方各級政府的強有力的國家行政執(zhí)行系統(tǒng)；其四，改變黨委領(lǐng)導下的負責制，實行委員會領(lǐng)導和監(jiān)督下的負責制；其五，推廣和完善職工代表大會或職工代表會議，保障職代會對本單位的重大問題的討論決定權(quán)以及對本單位不稱職的行政領(lǐng)導人員的建議罷免權(quán)和選舉權(quán)兩大權(quán)利；其六，各級黨委真正實行集體領(lǐng)導和個人分工負責相結(jié)合的制度，重大問題一定要由集體討論和決定，嚴格實行少數(shù)服從多數(shù)，一人一票，每個書記只有一票的權(quán)利，不能由第一書記說了算；其七，勇于改革不合時宜的組織人事制度，大力培養(yǎng)、發(fā)現(xiàn)和使用優(yōu)秀人才，堅決同一切壓制和摧殘人才的現(xiàn)象作斗爭。

進行黨代會常任制的科學設(shè)計，以使黨代會成為黨的“最高決策機關(guān)和最高監(jiān)督機關(guān)”

根據(jù)中央的安排，鄧小平在黨的八大所作的《關(guān)于修改黨章的報告》，對權(quán)力結(jié)構(gòu)改革特別是黨內(nèi)決策權(quán)的配置改革進行了規(guī)劃設(shè)計：“決定采取一項根本的改革，就是把黨的全國的、省一級的和縣一級的代表大會，都改作常任制，類似各級人民代表大會那樣”；全國、省、縣“三級代表大會一律每年開會一次”；“按照新的制度，黨的最重要的決定，都可以經(jīng)過代表大會討論。黨的中央、省、縣委員會每年必須向它報告工作，聽取它的批評，答復它的詢問。代表由于是常任的，要向選舉他們的選舉單位負責”，“在代表大會閉會期間，也可以按照適當?shù)姆绞?，監(jiān)督黨的機關(guān)的工作”。

謀劃建構(gòu)制度的籠子，推進制度監(jiān)督、制度管權(quán)、依法用權(quán)

1956年，鄧小平在黨的八大上提出了制度監(jiān)督的思想和原則。在十一屆三中全會的主題報告中，鄧小平提出了制度管權(quán)、依法用權(quán)、依法執(zhí)政的原則。1980年8月18日，鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導制度的改革》的重要講話中特別強調(diào)科學分權(quán)、制度管權(quán)、制度管事、制度管人的重要性和必要性：黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)存在著“兩個過分”和“兩個很少”的問題，即“我們歷史上多次過分強調(diào)黨的集中統(tǒng)一，過分強調(diào)反對分散主義、鬧獨立性，很少強調(diào)必要的分權(quán)和自主權(quán)，很少反對個人過分集權(quán)”；“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面”；集中體現(xiàn)為權(quán)力結(jié)構(gòu)的“領(lǐng)導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”。1992年在南方談話過程中，他對制度管權(quán)、制度反腐問題作了新的闡述。他強調(diào)“在整個改革開放過程中都要反對腐敗”，治理以權(quán)謀私，建設(shè)廉潔政治，“還是要靠法制，搞法制靠得住些?！眻猿钟弥贫裙軝?quán)管事管人，堅持依法執(zhí)政、依法反腐。

提出編織民主的籠子，擴大黨和國家的民主生活

鄧小平意識到，防治公權(quán)蛻變腐敗，建設(shè)廉潔政治，既要制度管權(quán)、依法用權(quán)，還要民主治權(quán)，編織民主的籠子。因而，他特別強調(diào)：“黨要領(lǐng)導得好，就要不斷地克服主觀主義、官僚主義、宗派主義，就要受監(jiān)督，就要擴大黨和國家的民主生活”，意圖從三個方面來構(gòu)建民主的籠子。一是“擴大黨和國家的民主生活”?！叭绻覀儾皇鼙O(jiān)督，不注意擴大黨和國家的民主生活，就一定要脫離群眾，犯大錯誤?！倍墙ⅰ伴_展批評和爭論的講壇”?！耙粋€革命政黨，就怕聽不到人民的聲音，最可怕的是鴉雀無聲。現(xiàn)在黨內(nèi)外小道消息很多，真真假假，這是對長期缺乏政治民主的一種懲罰?！比恰俺獙ε_戲比單干好”。1957年鄧小平在《共產(chǎn)黨員要接受監(jiān)督》中強調(diào)，為了避免執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨“犯大錯誤”，要堅持依靠群眾，發(fā)動群眾，讓群眾起來管理國家，監(jiān)督政府和干部，鼓勵人民群眾和民主黨派與黨“要唱對臺戲，唱對臺戲比單干好”。

主張打造監(jiān)督的籠子，加強權(quán)力運行制約監(jiān)督

“黨要受監(jiān)督，黨員要受監(jiān)督”，形成嚴密科學、制約有效的監(jiān)督籠子，是鄧小平的又一個重要思想和原則。黨的十一屆三中全會以后，鄧小平強調(diào)恢復、加強和完善監(jiān)督的籠子，著力構(gòu)建一套自上而下與自下而上相結(jié)合、黨內(nèi)與黨外相結(jié)合、專門監(jiān)督與群眾監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督體系。在黨的八大上，鄧小平指出：“必須加強黨和國家的監(jiān)察工作，及時發(fā)現(xiàn)和糾正各種官僚主義現(xiàn)象，對于違法亂紀和其他嚴重地損害群眾利益的分子，及時地給以應得的處分?！痹邳h的十一屆三中全會上，他強調(diào)：“各級紀律檢查委員會和組織部門的任務不只是處理案件，更重要的是維護黨規(guī)黨法，切實把我們的黨風搞好。”在《黨和國家領(lǐng)導制度的改革》的重要講話中，他特別指出：“最重要的是要有專門的機構(gòu)進行鐵面無私的監(jiān)督檢查”，從制度上保證專門監(jiān)督機關(guān)的獨立性、權(quán)威性，加強對權(quán)力運行的有效監(jiān)督和制約，保障權(quán)力健康運行、有效行使、服務人民。

著力解決特權(quán)現(xiàn)象，防止人民公仆變成人民主人

鄧小平指出：“有一些干部，不把自己看作是人民的公仆，而是把自己看作是人民的主人，搞特權(quán)，特殊化，引起群眾的強烈不滿，損害黨的威信?！睘榇?，他提出從四個方面“克服特權(quán)現(xiàn)象”：一是要解決思想問題，“公民在法律和制度面前人人平等，黨員在黨章和黨紀面前人人平等。人人有依法規(guī)定的平等權(quán)利和義務，誰也不能占便宜，誰也不能犯法。”二是要解決制度執(zhí)行力問題。他強調(diào)：“我們今天所反對的特權(quán)，就是政治上經(jīng)濟上在法律和制度之外的權(quán)利?！比且鉀Q群眾監(jiān)督問題。他指出：“凡是搞特權(quán)、特殊化，經(jīng)過批評教育而又不改的，人民就有權(quán)依法進行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們在經(jīng)濟上退賠，并使他們受到法律、紀律處分?！彼氖且鉀Q干部“物質(zhì)利益”問題。鄧小平以偉大馬克思主義者的實事求是態(tài)度，既強調(diào)共產(chǎn)黨人的“無私奉獻”和“犧牲精神”，又強調(diào)保障各級干部必要的“政治、生活待遇”。他指出：“革命是在物質(zhì)利益的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，如果只講犧牲精神，不講物質(zhì)利益，那就是唯心論?！?/p>

強調(diào)各級領(lǐng)導干部在制度執(zhí)行上要起“模范作用”

鄧小平常常告誡各級領(lǐng)導干部特別是高級干部要克服特權(quán)思想，強化“制度就是法規(guī)、制度面前人人平等”的意識，維護制度的權(quán)威，發(fā)揮制度的最大效能。1978年6月2日，在全軍政治工作會議上，他鄭重強調(diào)：“這里要特別說一下，高級干部能不能以身作則，影響是很大的?，F(xiàn)在不正之風很突出，要先從領(lǐng)導干部糾正起。”1979年11月2日，他在中央黨政軍機關(guān)副部長以上干部會議上嚴肅指出：“為了整頓黨風，搞好民風，先要從我們高級干部整起。”（作者：董瑛，中共浙江省委黨校權(quán)力監(jiān)督研究中心主任、研究員；黃尉，中共浙江省委黨校政治學研究生）