周元

摘 要：機(jī)制健全是檢察建議工作順利開(kāi)展的前提，也是檢察建議質(zhì)效的重要保障。在實(shí)際工作中，由于檢察建議工作機(jī)制不健全，致使濫發(fā)檢察建議的現(xiàn)象屢禁不止。因此，要以提升檢察建議質(zhì)效為目標(biāo)，完善工作制度，優(yōu)化工作程序，使檢察建議工作機(jī)制更加合理、規(guī)范，運(yùn)行更加順暢、高效。通過(guò)完善立案審查、調(diào)查取證、討論決策、審查審核和督促落實(shí)等機(jī)制，確保檢察建議質(zhì)效。通過(guò)完善評(píng)審、獎(jiǎng)懲和指導(dǎo)機(jī)制，從整體上提高檢察建議工作水平。

關(guān)鍵詞：檢察建議 工作機(jī)制 監(jiān)督質(zhì)效

中共中央《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》明確規(guī)定：“要健全抗訴、檢察建議等法律監(jiān)督方式，增強(qiáng)監(jiān)督的主動(dòng)性、精準(zhǔn)度和實(shí)效性?！笨梢?jiàn)，機(jī)制健全是檢察建議工作順利開(kāi)展的前提，也是檢察建議質(zhì)效的重要保障。有了健全的工作機(jī)制，才能提高檢察建議的精準(zhǔn)度和實(shí)效性。完善檢察建議工作機(jī)制是強(qiáng)化法律監(jiān)督的重要舉措，也是檢察工作現(xiàn)代化的重要途徑。筆者以L市檢察機(jī)關(guān)檢察建議工作情況為樣本，深入分析檢察建議工作機(jī)制問(wèn)題，并提出完善之策，以期對(duì)實(shí)務(wù)工作有所裨益。

一、基層院檢察建議工作現(xiàn)狀及問(wèn)題

在實(shí)際工作中，由于檢察建議工作機(jī)制不健全，濫發(fā)檢察建議的現(xiàn)象屢禁不止，嚴(yán)重影響了法律監(jiān)督的質(zhì)效，損害了檢察機(jī)關(guān)的形象?，F(xiàn)以L市2020年至2023年11月份檢察建議的制發(fā)、回復(fù)及整改情況為樣本進(jìn)行分析：2020年制發(fā)檢察建議56件，采納40件，采納率為71%；2021年制發(fā)檢察建議69件，采納45 件，采納率為65%；2022年制發(fā)檢察建議 131 件，采納 66件，采納率為50.4 %。［1］由此可見(jiàn)，檢察建議的制發(fā)量較大，呈現(xiàn)出逐年大幅增長(zhǎng)的趨勢(shì)，但采納率不高，呈現(xiàn)出逐年下降的趨勢(shì)。

經(jīng)抽查2020年到2022年未采納的檢察建議，發(fā)現(xiàn)大量無(wú)益檢察建議，具體情況如下：（1）內(nèi)容空洞泛化、不解決問(wèn)題。如就企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資問(wèn)題向人社部門(mén)制發(fā)的檢察建議為“你局工作有不規(guī)范之處，建議改進(jìn)”；（2）法律適用不當(dāng)。如在作出相對(duì)不起訴時(shí)，依據(jù)刑事訴訟法第177條第3款發(fā)出檢察建議，讓有關(guān)部門(mén)對(duì)被不起訴人作出行政處罰（此條文只用于發(fā)出檢察意見(jiàn)）；（3）沒(méi)有制發(fā)必要、湊數(shù)充數(shù)。如就卷宗裝訂不規(guī)范的問(wèn)題制發(fā)檢察建議，就未使用電子印章的問(wèn)題制發(fā)檢察建議；（4）建議內(nèi)容不切實(shí)際、不具有可行性。如有的檢察建議內(nèi)容為“加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，完善有關(guān)制度”；（5）已過(guò)時(shí)效，沒(méi)有現(xiàn)實(shí)意義。如在有關(guān)部門(mén)已經(jīng)強(qiáng)制拆除違法建筑后，向其制發(fā)檢察建議；（6）超出被監(jiān)督單位職責(zé)范圍及向非管理主體制發(fā)檢察建議。如就出租車(chē)亂收費(fèi)問(wèn)題，向公安機(jī)關(guān)和運(yùn)管部門(mén)制發(fā)檢察建議；（7）就同一問(wèn)題重復(fù)制發(fā)檢察建議。如就小旅館治安管理問(wèn)題，向公安機(jī)關(guān)多次制發(fā)內(nèi)容相同的檢察建議；（8）就同一監(jiān)督事項(xiàng)拆分制發(fā)檢察建議。如針對(duì)同一案件中的多個(gè)偵查違法行為，分別制發(fā)檢察建議。（9）針對(duì)未引起公正質(zhì)疑的程序性瑕疵制發(fā)檢察建議。如就送達(dá)法律文書(shū)時(shí)未出示工作證件的問(wèn)題制發(fā)檢察建議。

二、檢察建議工作機(jī)制之缺陷

檢察實(shí)踐證明，現(xiàn)行檢察建議工作機(jī)制仍不健全，難以保障檢察建議質(zhì)效，需要進(jìn)一步完善，主要問(wèn)題表現(xiàn)為以下幾方面。

（一）立案審查機(jī)制不健全

立案是檢察建議工作的開(kāi)端，具有線索篩選和過(guò)濾功能。對(duì)檢察建議質(zhì)效而言，具有源頭防控作用。提出檢察建議要消耗一定的司法資源，所以檢察建議必須具有積極意義，能夠取得實(shí)效。濫發(fā)內(nèi)容空洞泛化、不解決問(wèn)題的檢察建議，說(shuō)明立案審查機(jī)制不健全，未發(fā)揮對(duì)線索的篩選和過(guò)濾功能，致使一些沒(méi)有實(shí)際意義的事項(xiàng)被立案，難以保障建議的價(jià)值。具體表現(xiàn)為沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的立案審查機(jī)構(gòu)，由辦案部門(mén)直接立案，立案標(biāo)準(zhǔn)不明確，立案程序不規(guī)范。

（二）調(diào)查責(zé)任制尚不健全

調(diào)查取證是檢察建議的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，健全的調(diào)查機(jī)制對(duì)保障檢察建議質(zhì)效至關(guān)重要。亂發(fā)事實(shí)不清的檢察建議，說(shuō)明承辦人沒(méi)有深入調(diào)查，隨意認(rèn)定事實(shí)。主要原因是調(diào)查機(jī)制不健全，調(diào)查責(zé)任未落實(shí)。具體表現(xiàn)為沒(méi)有明確承辦人的舉證責(zé)任，證據(jù)審查機(jī)制、退查機(jī)制不健全，追責(zé)機(jī)制不健全。

（三）民主決策機(jī)制待完善

一是研討機(jī)制不健全。研討是正確決策的前提，在檢察建議工作中處于核心地位。研討機(jī)制是否健全事關(guān)檢察建議是否正確、是否合理。亂發(fā)法律適用不當(dāng)及說(shuō)理不充分的檢察建議，說(shuō)明對(duì)問(wèn)題分析不全面、不深入、不透徹。究其原因，主要是研討機(jī)制不健全，未經(jīng)集體研討，缺乏民主決策。實(shí)踐中慣于用承辦人向分管領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)的決策方式，很少采取部門(mén)會(huì)議、檢察官聯(lián)席會(huì)等集體討論的決策方式，沒(méi)有落實(shí)法律文書(shū)說(shuō)理制度。二是會(huì)商機(jī)制不健全。法律監(jiān)督是平行監(jiān)督，而非上位監(jiān)督，不能采用行政命令的方式，要以質(zhì)促效、以?xún)?yōu)致勝。提出檢察建議是柔性法律監(jiān)督，“在指出違法行為或犯罪風(fēng)險(xiǎn)漏洞后，后續(xù)主要依賴(lài)于監(jiān)督對(duì)象的自我確認(rèn)及矯正。因此，協(xié)商成為整個(gè)監(jiān)督過(guò)程中不可或缺的環(huán)節(jié)，且貫穿全過(guò)程。協(xié)商的作用在于取得監(jiān)督對(duì)象的支持理解，提升法律監(jiān)督的專(zhuān)業(yè)性、精準(zhǔn)度，從而達(dá)到理想的監(jiān)督效果。”［2］向非管理主體亂發(fā)檢察建議，亂發(fā)超出被監(jiān)督單位職責(zé)范圍的檢察建議，說(shuō)明溝通協(xié)商機(jī)制不健全，尚未建立信息通報(bào)、事先會(huì)商、聽(tīng)取意見(jiàn)、聯(lián)席會(huì)議、異議復(fù)核及擇優(yōu)決策等機(jī)制。三是聽(tīng)證機(jī)制不健全。公開(kāi)聽(tīng)證是檢察機(jī)關(guān)接受民主監(jiān)督的重要方式，對(duì)保障檢察建議質(zhì)效意義重大。濫發(fā)毫無(wú)必要、湊數(shù)充數(shù)的檢察建議，針對(duì)未引起公正質(zhì)疑的程序性瑕疵制發(fā)檢察建議，說(shuō)明檢察建議缺乏工作民主監(jiān)督，未充分聽(tīng)取群眾意見(jiàn)。主要是公開(kāi)聽(tīng)證機(jī)制不健全，尚未制定檢察建議聽(tīng)證程序，未明確聽(tīng)證案件范圍，難以保障“應(yīng)聽(tīng)盡聽(tīng)”。

（四）審查審核機(jī)制待完善

一是審查機(jī)制有缺陷。審查修改是制發(fā)檢察建議的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，具有“過(guò)濾網(wǎng)”和“校正器”的功能，審查機(jī)制是否健全決定檢察建議是否精準(zhǔn)。濫發(fā)不切實(shí)際、無(wú)法操作的檢察建議，說(shuō)明審查機(jī)制不健全，尚未形成逐級(jí)審查的工作機(jī)制，對(duì)檢察建議審查不細(xì)、把關(guān)不嚴(yán)、過(guò)濾不精。二是審核機(jī)制不健全。檢察建議會(huì)對(duì)管理部門(mén)產(chǎn)生監(jiān)督效應(yīng)，引起管理部門(mén)的執(zhí)法活動(dòng)，進(jìn)而影響被管理者的合法權(quán)益。因此，制發(fā)檢察建議應(yīng)當(dāng)遵循審慎原則，必須報(bào)上級(jí)院進(jìn)行審核。亂發(fā)已過(guò)時(shí)效的檢察建議，重復(fù)制發(fā)檢察建議，拆分制發(fā)檢察建議，說(shuō)明審核機(jī)制不健全，局限于事后審核、書(shū)面審核、形式審核，難以發(fā)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，審核工作流于形式。

（五）督促落實(shí)機(jī)制不健全

一是跟蹤督促機(jī)制待完善。督促落實(shí)處于檢察建議工作機(jī)制的終端，是促成檢察建議實(shí)效的環(huán)節(jié)。督促落實(shí)機(jī)制是否健全，決定檢察建議工作的成效。被建議單位對(duì)檢察建議不落實(shí)、不回復(fù)，說(shuō)明督促落實(shí)機(jī)制不健全，責(zé)任不明確、跟進(jìn)不及時(shí)、協(xié)調(diào)不到位，檢察建議難以收到實(shí)效。二是監(jiān)督協(xié)助機(jī)制不健全。檢察建議事關(guān)法律監(jiān)督權(quán)威，被監(jiān)督者不能隨意處置，更不能無(wú)理拒絕，不予采納必須有正當(dāng)理由。經(jīng)檢察機(jī)關(guān)督促，無(wú)正當(dāng)理由拒不整改，說(shuō)明檢察建議的落實(shí)缺乏保障，需要有關(guān)單位協(xié)助，共同督促落實(shí)。

（六）質(zhì)效統(tǒng)管機(jī)制待完善

一是評(píng)審機(jī)制不健全。注重評(píng)選優(yōu)秀檢察建議，樹(shù)立正面典范，但忽視了對(duì)劣質(zhì)檢察建議的評(píng)選，很少樹(shù)立反面典型。二是獎(jiǎng)罰機(jī)制有待完善。注重對(duì)優(yōu)秀檢察建議的表彰獎(jiǎng)勵(lì)，形成了正向激勵(lì)效應(yīng)。很少對(duì)濫發(fā)檢察建議的責(zé)任人進(jìn)行處罰，沒(méi)有發(fā)揮懲戒功能，尚未形成雙向激勵(lì)機(jī)制。三是指導(dǎo)機(jī)制不健全。指導(dǎo)培訓(xùn)是上級(jí)檢察院進(jìn)行業(yè)務(wù)管理，從整體上提高業(yè)務(wù)能力的重要途徑。目前，檢察建議工作的指導(dǎo)培訓(xùn)缺乏便捷有效的途徑、靈活多樣的方式和務(wù)實(shí)管用的方法，不利于從整體上提高檢察建議工作能力。

三、檢察建議工作機(jī)制之完善

完善檢察建議工作機(jī)制，要以提升檢察建議質(zhì)效為目標(biāo)，針對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)存在的缺陷，完善工作制度，優(yōu)化工作程序，使檢察建議工作機(jī)制更加合理、規(guī)范，運(yùn)行更加順暢、高效，以遏制無(wú)益建議、促成優(yōu)質(zhì)建議。L市人民檢察院從2023年初開(kāi)始制定出臺(tái)一系列規(guī)章制度，完善檢察建議工作機(jī)制，規(guī)范檢察建議制發(fā)程序，改進(jìn)檢察建議落實(shí)措施，取得了一定成效。2023年1到11月份，制發(fā)檢察建議101份，采納 88 件，采納率為87.1 %。［3］經(jīng)審查尚未回復(fù)的13份檢察建議，再未發(fā)現(xiàn)無(wú)益檢察建議。同2022年相比，雖然檢察建議的制發(fā)量明顯下降，但采納率明顯提高。

（一）實(shí)行立案審查制

實(shí)行立案審查制，確保建議有益。要堅(jiān)持立案和辦案相分離，由專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)立案審查，明確立案標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范立案程序，強(qiáng)化審查功能，實(shí)現(xiàn)線索過(guò)濾分流。要堅(jiān)持必要性原則，根據(jù)實(shí)際需要審慎立案。對(duì)能夠推動(dòng)被建議單位建章立制、堵塞漏洞、消除隱患、糾正違法、規(guī)范執(zhí)法，符合監(jiān)督條件的，予以立案；對(duì)不解決實(shí)際問(wèn)題，監(jiān)督意義不大，不符合監(jiān)督條件的，不予立案。通過(guò)立案審查，確保建議事項(xiàng)有監(jiān)督價(jià)值，所提建議有積極意義，能夠解決實(shí)際問(wèn)題。

（二）實(shí)行調(diào)查責(zé)任制

實(shí)行調(diào)查責(zé)任制，確保建議有據(jù)。要指定承辦人，明確調(diào)查責(zé)任，促使其認(rèn)真履行調(diào)查職責(zé)，全面收集證據(jù)，查清事實(shí)真相。要實(shí)行證據(jù)強(qiáng)制報(bào)告制度，審查報(bào)告中要寫(xiě)明認(rèn)定事實(shí)的證據(jù)，并對(duì)證據(jù)進(jìn)行分析論證。匯報(bào)案件時(shí)，要對(duì)認(rèn)定事實(shí)的證據(jù)進(jìn)行說(shuō)明。對(duì)證據(jù)不足、事實(shí)不清的，責(zé)令承辦人重新調(diào)查。檢察建議認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤，造成不良影響的，追究承辦人的責(zé)任。嚴(yán)防對(duì)監(jiān)督線索不調(diào)查、不核實(shí)，在證據(jù)不足的情況下亂發(fā)檢察建議，確保檢察建議事實(shí)清楚、證據(jù)充分。

（三）完善民主決策制

一是實(shí)行集體研討制，確保建議有理。檢察建議必須經(jīng)過(guò)集體研討，廣開(kāi)言路，集思廣益。先由承辦人提出草案，而后由集體研究討論。研討可以采取部門(mén)會(huì)議、檢察官聯(lián)習(xí)會(huì)議等多種形式，并形成會(huì)議記錄附卷。通過(guò)集體研討找準(zhǔn)問(wèn)題、弄清原因、想好辦法，進(jìn)一步修改完善建議草案。通過(guò)集體研討，使檢察建議觀點(diǎn)明確、方法正確、理由充足?！皺z察建議效果的提升關(guān)鍵在于內(nèi)在的說(shuō)理性，沒(méi)有說(shuō)理的檢察建議猶如空中樓閣，缺乏立足之本，也難以為被建議單位接受?！保?］因此，要對(duì)所提建議充分說(shuō)理，以理服人。二是實(shí)行事先會(huì)商制，確保建議互利。要堅(jiān)持協(xié)商原則，查清事實(shí)后先與被建議單位座談，聽(tīng)取對(duì)方申辯，共商解決方案，尊重對(duì)方的工作主導(dǎo)地位。對(duì)被建議單位提出的異議要認(rèn)真復(fù)核，對(duì)建議中存在的問(wèn)題及時(shí)糾正。通過(guò)座談會(huì)商，使檢察建議縮小分歧、擴(kuò)大共識(shí)、互利共贏。要堅(jiān)持擇優(yōu)原則，針對(duì)存在的問(wèn)題預(yù)設(shè)各種解決方案，而后權(quán)衡利弊、比較優(yōu)劣、擇優(yōu)選定，“確保所提建議為最佳方案、良方上策，讓對(duì)方止損受益，使對(duì)方樂(lè)于接受。”［5］三是實(shí)行公開(kāi)聽(tīng)證制，確保建議公允。制定檢察建議聽(tīng)證程序，明確聽(tīng)證案件的范圍。制作重要檢察建議必須召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，就檢察建議的草案廣泛聽(tīng)取各方當(dāng)事人、聽(tīng)證員、人民監(jiān)督員、人大代表、政協(xié)委員的意見(jiàn)，并根據(jù)其意見(jiàn)修改完善草案。通過(guò)公開(kāi)聽(tīng)證，強(qiáng)化民主監(jiān)督，確保檢察建議符合公共利益，符合社情民意，得到公眾認(rèn)可，得到社會(huì)支持。

（四）完善審查審核制

一是實(shí)行層級(jí)審查制，確保建議精準(zhǔn)。要規(guī)范審查流程，檢察建議草案依次提交部門(mén)負(fù)責(zé)人、分管檢察長(zhǎng)審查，社會(huì)治理類(lèi)檢察建議，在提交檢察長(zhǎng)復(fù)核前，還要經(jīng)過(guò)法律政策研究部門(mén)審核，確保其必要性、合法性及合理性。檢察建議一般由檢察長(zhǎng)決定，重要檢察建議由檢察委員會(huì)討論決定。要明確審查標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)真審查檢察建議的內(nèi)容，確保檢察建議對(duì)事設(shè)策、一事一策、精準(zhǔn)施策，防止泛泛而論、大而化之。要嚴(yán)格按照《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》審查把關(guān)，確保檢察建議準(zhǔn)確無(wú)誤、切實(shí)可行、規(guī)范合格、用語(yǔ)準(zhǔn)確。要實(shí)行審查責(zé)任制，明確各審查環(huán)節(jié)的審查事項(xiàng)和責(zé)任，發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題，嚴(yán)肅追責(zé)。二是完善同步審核制，確保建議妥當(dāng)。下級(jí)院發(fā)出檢察建議的同時(shí)，通過(guò)檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)報(bào)上級(jí)院審核。上級(jí)院指定專(zhuān)人審核，明確責(zé)任、限定期限、及時(shí)決定。堅(jiān)持形式審查與實(shí)體審查相結(jié)合，書(shū)面審查與調(diào)查核對(duì)相結(jié)合，不限于形式審查、書(shū)面審查。發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)督促下級(jí)院糾正，確保檢察建議妥當(dāng)無(wú)誤。

（五）完善督促落實(shí)機(jī)制

一是實(shí)行跟蹤督辦機(jī)制，確保建議實(shí)效。要明確落實(shí)責(zé)任人，確定溝通聯(lián)絡(luò)人。堅(jiān)持經(jīng)常詢(xún)問(wèn)、隨機(jī)訪問(wèn)、定期座談，及時(shí)掌握落實(shí)進(jìn)展。堅(jiān)持多方走訪，全面掌握落實(shí)情況，了解落實(shí)中的困難，聽(tīng)取被建議單位的需求，盡量提供協(xié)助，共同推動(dòng)落實(shí)。對(duì)無(wú)故拖延、落實(shí)遲緩的，雙方領(lǐng)導(dǎo)要對(duì)承辦人約談，問(wèn)明未落實(shí)的原因，讓其提出落實(shí)計(jì)劃，確保檢察建議全面落實(shí)、徹底整改、及時(shí)回復(fù)。二是完善監(jiān)督協(xié)助機(jī)制，維護(hù)建議權(quán)威。被建議單位收到檢察建議后，既不提出異議又不采納，經(jīng)過(guò)督促仍然不落實(shí)的，可以報(bào)告上級(jí)檢察機(jī)關(guān)會(huì)同被建議單位的主管部門(mén)共同督促落實(shí)，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員視察評(píng)議，與監(jiān)察機(jī)關(guān)共同督促落實(shí)，向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移送有關(guān)責(zé)任人失職瀆職線索。邀請(qǐng)社會(huì)團(tuán)體參觀，新聞媒體報(bào)道，進(jìn)行輿論監(jiān)督。總之，要采取靈活多樣的方式，通過(guò)多種途徑，爭(zhēng)取各方支持，共同督促落實(shí)。

（六）完善質(zhì)效統(tǒng)管機(jī)制

一是完善評(píng)審機(jī)制。在評(píng)審活動(dòng)中，要注意發(fā)現(xiàn)劣質(zhì)檢察建議，樹(shù)立反面典型。還要通過(guò)隨機(jī)抽查、交叉評(píng)查和專(zhuān)項(xiàng)評(píng)查等活動(dòng)，查擺無(wú)益檢察建議，深入分析原因，并予以通報(bào)，從而促進(jìn)檢察建議質(zhì)量整體提升。二是完善獎(jiǎng)懲機(jī)制。進(jìn)一步建立健全懲戒機(jī)制，研究制定對(duì)濫發(fā)檢察建議行為的處罰細(xì)則，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣、雙向激勵(lì)，提高工作水平。三是完善指導(dǎo)機(jī)制。上級(jí)院通過(guò)制定工作細(xì)則、實(shí)施辦法、制發(fā)標(biāo)準(zhǔn)、案例匯編等多種途徑，促進(jìn)檢察建議工作規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。通過(guò)專(zhuān)題培訓(xùn)、業(yè)務(wù)研討、評(píng)比競(jìng)賽等多種活動(dòng)，提升檢察人員的工作能力。

*甘肅省隴南市人民檢察院黨組書(shū)記、檢察長(zhǎng)、三級(jí)高級(jí)檢察官［746000］

［1］ 本文所涉數(shù)據(jù)來(lái)源于《L市人民檢察院檢察建議工作報(bào)告》。

［2］ 張垚：《新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)柔性法律監(jiān)督的特征》，《湖北工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》2019 年第4 期。

［3］ 同前注［1］。

［4］ 閆寶寶：《適應(yīng)新時(shí)代要求，制發(fā)高質(zhì)量檢察建議》，《檢察日?qǐng)?bào)》2022年3月30日。

［5］ 甘肅省成縣檢察院課題組：《檢察建議質(zhì)效問(wèn)題研究》，《法制與社會(huì)》2021年第11期。