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        “基層科普行動計劃”政策變遷的歷程、演進(jìn)邏輯與未來展望

        2024-03-08 00:00:00賀茂斌任鵬
        科普研究 2024年6期

        [摘" "要] “基層科普行動計劃”是國家首次通過中央財政轉(zhuǎn)移支付設(shè)立的科普專項,自2006年實施以來,以滿足基層科普需求為核心,聚焦解決科普服務(wù)“最后一公里”難題。研究發(fā)現(xiàn),“基層科普行動計劃”經(jīng)歷了發(fā)軔、拓展、轉(zhuǎn)型和深化四個階段,政策變遷強(qiáng)制性與誘致性協(xié)同演進(jìn),央地協(xié)同與社會參與共同作用,不斷實現(xiàn)基層科普效率提升和社會公平的雙重目標(biāo)。政策演進(jìn)過程呈現(xiàn)政策工具創(chuàng)新與路徑依賴交織、資源配置效率存在結(jié)構(gòu)性矛盾、政策效能受制度供給質(zhì)量制約的規(guī)律。最后,本文構(gòu)建“制度—技術(shù)—社會”三維突破路徑,以期更好地實現(xiàn)政策變遷目標(biāo)。

        [關(guān)鍵詞]基層科普" "科學(xué)素質(zhì)" "政策變遷

        [中圖分類號]" N4 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [ DOI ] 10.19293/j.cnki.1673-8357.2024.06.005

        “基層科普行動計劃”是國家首次通過中央財政轉(zhuǎn)移支付設(shè)立的科普專項政策,其核心目標(biāo)是通過資源下沉破解基層科普服務(wù)供給難題。在國家科普體系中,“基層科普行動計劃”旨在在全國評比、篩選、表彰一批有突出貢獻(xiàn)的、有較強(qiáng)區(qū)域示范作用的、輻射性強(qiáng)的農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會、農(nóng)村科普示范基地、農(nóng)村科普帶頭人、少數(shù)民族科普工作隊等先進(jìn)集體和個人,提高農(nóng)民科學(xué)文化素質(zhì),引導(dǎo)其建立科學(xué)、文明、健康的生產(chǎn)和生活方式。作為《全民科學(xué)素質(zhì)行動計劃綱要(2006—2010—2020年)》(以下簡稱《科學(xué)素質(zhì)綱要》) [1]的重要抓手,該計劃通過“以獎代補(bǔ)”機(jī)制引導(dǎo)社會力量參與基層科普,對優(yōu)化公共科普資源配置、彌合城鄉(xiāng)科學(xué)素質(zhì)差距具有戰(zhàn)略意義。

        學(xué)界圍繞該政策已形成三類研究脈絡(luò)。第一,政策內(nèi)涵研究聚焦基層科普的“雙向互動”特征,強(qiáng)調(diào)其需突破單向傳播模式,構(gòu)建政府主導(dǎo)下的多主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)[2-3]。第二,政策效能研究表明,獎補(bǔ)機(jī)制顯著提升了基層科普服務(wù)覆蓋率?!翱破栈蒉r(nóng)興村計劃”通過科技培訓(xùn)、科普展覽、科普宣傳、科普活動等形式,發(fā)揮榜樣示范和輻射作用,把新的管理理念、生產(chǎn)技術(shù)傳遞給農(nóng)民,傳播了科學(xué)思想和方法,提高了農(nóng)民科學(xué)素質(zhì),增加了農(nóng)民收入[4-5]。政策的實施加強(qiáng)了基層科普基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會(以下簡稱農(nóng)技協(xié))組織建設(shè),構(gòu)建起新型基層科普服務(wù)組織網(wǎng)絡(luò)[6]。但是,該政策在實施過程中存在資金使用分散化、受益群體精準(zhǔn)度不足等結(jié)構(gòu)性矛盾[7]。李默然指出,“科普惠農(nóng)興村計劃”惠及范圍及效果仍有限,地區(qū)間和地區(qū)內(nèi)部省、市、縣三級地方財政配套資金差距較大,表彰重廣度而忽略深度[8]。第三,制度設(shè)計研究指出,2017年,“基層科普行動計劃”資金撥付由專項轉(zhuǎn)移支付向一般性轉(zhuǎn)移支付的轉(zhuǎn)型雖強(qiáng)化了地方自主性,卻加劇了區(qū)域間配套資金的失衡[9-10]。此外,缺乏項目化管理思路、科普專職人員素質(zhì)不高、缺乏相應(yīng)的技術(shù)支持、缺乏適合社區(qū)與農(nóng)村的科普產(chǎn)品、事前宣傳不到位等原因,造成了資金平均化使用和利用率低[11-13]。既有研究多側(cè)重靜態(tài)政策分析,對政策變遷動力機(jī)制、路徑依賴等深層問題探討不足,制約了基層科普制度的建設(shè)與優(yōu)化。

        本文基于道格拉斯·C.諾思(Douglass C.North)的制度變遷理論,構(gòu)建“主體—動力—路徑”三維分析框架,通過政策文本分析、實地調(diào)研及專家評價,系統(tǒng)梳理2006—2023年“基層科普行動計劃”政策演進(jìn)歷程。本文旨在揭示政策變遷的強(qiáng)制性與誘致性雙重邏輯,解析路徑依賴成因,最終提出適應(yīng)性制度供給方案,為新時期基層科普治理體系創(chuàng)新提供決策參考。

        1“基層科普行動計劃”的演變歷程與特征

        1.1 發(fā)軔(2006—2011年):強(qiáng)化農(nóng)村科普網(wǎng)絡(luò)

        2006年,《科學(xué)素質(zhì)綱要》頒布,對農(nóng)民科學(xué)素質(zhì)提升提出剛性要求,但當(dāng)時農(nóng)村科普存在主體缺失、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)碎片化以及城鄉(xiāng)科普資源二元分割等問題,為解決上述問題,2006 年 7 月 24 日,中國科協(xié)和財政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于組織實施“科普惠農(nóng)興村計劃”的通知》(科協(xié)發(fā)計字〔2006〕41 號),啟動實施“科普惠農(nóng)興村計劃”。

        2006年,中央財政通過專項轉(zhuǎn)移支付的形式,設(shè)立5 000萬元專項資金,用于獎勵農(nóng)技協(xié)、農(nóng)村科普示范基地、農(nóng)村科普帶頭人和少數(shù)民族科普工作隊。2006年9月13日,財政部和中國科協(xié)聯(lián)合印發(fā)《科普惠農(nóng)興村計劃專項資金管理辦法(試行)》(財教〔2006〕140號),文件規(guī)定,資金按照“獎勵先進(jìn)、定額補(bǔ)助、定向使用”的原則進(jìn)行分配和使用[14],實行報賬制管理。同時,該文件也明確了資金可以支出的情形,并禁止用于人員工資和日常辦公等情形,要求加強(qiáng)全流程管理、監(jiān)督和評價,確保資金高效用于農(nóng)村科普工作。

        2007年,中央財政專項資金增加為1億元,2009年增加為2億元,2010年增加為3億元,并在此后長期穩(wěn)定在3億元。中國科協(xié)也發(fā)布了《“科普惠農(nóng)興村計劃”實施方案(試行)》,明確了政策實施的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、實施原則、推薦范圍和條件,以及組織實施和保障條件。農(nóng)技協(xié)等四類獎補(bǔ)對象是廣大農(nóng)村基層科普組織和人員的優(yōu)秀代表,各具特色,互為補(bǔ)充,構(gòu)成了農(nóng)村基層科普網(wǎng)絡(luò)的骨干力量。

        政策發(fā)軔期的制度創(chuàng)新呈現(xiàn)以下特點:第一,通過建立“獎補(bǔ)—示范—培訓(xùn)—網(wǎng)絡(luò)”四維聯(lián)動機(jī)制,以農(nóng)技協(xié)等四類組織為樞紐節(jié)點;第二,通過“以獎代補(bǔ)”培育在地化科普主體;第三,構(gòu)建“中央評審—省級推薦—縣級實施”三級管理體系,確保資源精準(zhǔn)下沉;第四,依托示范基地開展農(nóng)技培訓(xùn)年均超2萬場,形成“示范戶帶普通戶”的擴(kuò)散鏈條。整體上看,該階段的政策呈現(xiàn)強(qiáng)中央主導(dǎo)性,資金分配嚴(yán)格限定于農(nóng)村特定領(lǐng)域,通過樹典型、建網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)科普服務(wù)從“懸浮”到“嵌入”的轉(zhuǎn)變,但城鄉(xiāng)科普體系仍呈割裂狀態(tài)。

        1.2 拓展(2012—2016年):城鄉(xiāng)科普體系整合

        在新型城鎮(zhèn)化加速背景下,城市社區(qū)科普需求激增與供給不足矛盾凸顯。2012年,政策整合“惠農(nóng)”“益民”雙計劃,標(biāo)志著科普治理從單一農(nóng)村路徑轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌路徑。

        2010年,中國科協(xié)決定試點實施“社區(qū)科普益民計劃”,選取蘇州市、沈陽市、廣州市等6座城市作為試點城市,依托社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施,通過科教進(jìn)社區(qū)、全民健康科技行動、社區(qū)科普大講堂等形式,探索城市社區(qū)科普新路徑。

        2012年4月19日,中國科協(xié)和財政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于組織實施“基層科普行動計劃”的通知》(科協(xié)發(fā)普字〔2012〕12號),實施“基層科普行動計劃”。該計劃由“科普惠農(nóng)興村計劃”和“社區(qū)科普益民計劃”兩個子計劃構(gòu)成。

        “社區(qū)科普益民計劃”旨在創(chuàng)新科普內(nèi)容、機(jī)制、組織、載體和手段,提升社區(qū)居民的科學(xué)文化素質(zhì)和創(chuàng)新意識。該政策通過評選、獎勵500個科普工作成績突出的全國科普示范社區(qū),發(fā)揮科普示范社區(qū)的示范引領(lǐng)和輻射帶動作用,加快社區(qū)科普基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),提高社區(qū)科普工作能力。

        為保障計劃的實施,中國科協(xié)和財政部聯(lián)合印發(fā)《“基層科普行動計劃”實施方案(試行)》,該文件明確了政策目標(biāo)、實施原則、推薦范圍、條件、組織實施和保障措施。2012年7月10日,財政部和中國科協(xié)聯(lián)合印發(fā)《基層科普行動計劃專項資金管理辦法》(財教〔2012〕171號),在延續(xù)了《科普惠農(nóng)興村計劃專項資金管理辦法(試行)》(財教〔2006〕140號)的基礎(chǔ)上,將資金使用范圍拓展到科普示范社區(qū)。

        政策拓展期的制度創(chuàng)新呈現(xiàn)以下特點:第一,建立差異化獎補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn),農(nóng)村項目單筆補(bǔ)助達(dá)5~20萬元,社區(qū)項目控制在3~10萬元;第二,引入“科普示范社區(qū)”評選機(jī)制,要求社區(qū)科普設(shè)施覆蓋率不低于60%;第三,啟動科普人才建設(shè)工程,累計培訓(xùn)專兼職社區(qū)科普員1.2萬人次。該階段,“基層科普行動計劃”累計支持資金5億元,獎補(bǔ)2 500個社區(qū),并通過社區(qū)居民科學(xué)素質(zhì)行動和科普人才建設(shè)工程,加強(qiáng)社區(qū)科普組織和隊伍建設(shè);政策也支持各地開展科普示范街道、示范社區(qū)等創(chuàng)建活動,培養(yǎng)了一支專兼結(jié)合的科普人才隊伍,開辟了城市社區(qū)科普新路徑[15]。但是,這一階段政策實施仍存在“重設(shè)施建設(shè)、輕內(nèi)容運營”的結(jié)構(gòu)性偏差。

        1.3 轉(zhuǎn)型(2017—2022年):財政事權(quán)改革驅(qū)動分權(quán)化探索

        為響應(yīng)國務(wù)院《關(guān)于改革中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》(國發(fā)〔2014〕71號),解決地區(qū)間財權(quán)與事權(quán)不匹配問題,推動地區(qū)基本公共服務(wù)均等化,2017年4月14日,財政部下發(fā)《關(guān)于下達(dá)2017年“基層科普行動計劃”資金預(yù)算的通知》(財科教〔2017〕27號)(以下簡稱《通知》)?!锻ㄖ分刑岢?,中央財政從2017年起每年安排“基層科普行動計劃”資金39 750萬元,此項補(bǔ)助列入“1 100 227固定數(shù)額補(bǔ)助收入”[16]。這標(biāo)志著項目資金撥付由中央財政專項轉(zhuǎn)移支付調(diào)整為一般性轉(zhuǎn)移支付①,實質(zhì)是科普事權(quán)從中央集權(quán)向央地共治轉(zhuǎn)型。

        為了更好地指導(dǎo)政策實施,2017年7月11日,中國科協(xié)和財政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)基層科普服務(wù)能力建設(shè)的意見》(科協(xié)發(fā)普字〔2017〕45號)(以下簡稱《意見》),提出各級科協(xié)和財政部門應(yīng)堅持創(chuàng)新、提升、協(xié)同、普惠的科普服務(wù)理念,以增加公民科學(xué)素質(zhì)建設(shè)薄弱地區(qū)和基層的科普服務(wù)供給為重點,大力加強(qiáng)“科普中國”信息服務(wù)應(yīng)用,創(chuàng)新基層科普投入和工作保障機(jī)制,加強(qiáng)基層科普服務(wù)能力建設(shè),為基層科普公共服務(wù)產(chǎn)品供給注入新動能[17]。

        這一階段,政策實施呈現(xiàn)以下特點。第一,政策實施主體由中央下放到地方。據(jù)統(tǒng)計,超過一半的省份將項目審批權(quán)、資金分配權(quán)及有關(guān)決策權(quán)下放到各市或縣級科協(xié)、財政局,簡化了項目流程,調(diào)動了地方積極性,加快政策落地。第二,地方制度供給持續(xù)增加,保障政策落地實施。轉(zhuǎn)為一般性轉(zhuǎn)移支付后,各省科協(xié)會同財政部門結(jié)合本省實際,制定資金管理辦法和項目實施方案,規(guī)范資金使用。第三,建立“基礎(chǔ)因素+績效因素”的復(fù)合資金分配模型,增加人口規(guī)模、科學(xué)素質(zhì)基線等權(quán)重。轉(zhuǎn)為一般性轉(zhuǎn)移支付后,各省靈活采用項目法、因素法或二者相結(jié)合的方式分配資金。2023年,北京、天津、黑龍江等11個省(自治區(qū)、直轄市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán),在原有5類支持項目的基礎(chǔ)上,結(jié)合科普信息化、科普示范縣和基層科普能力提升等重點工作,采用項目法分配資金。河北、山西、內(nèi)蒙古等12個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)綜合考慮地區(qū)人口數(shù)量、縣級行政區(qū)劃數(shù)量、公民科學(xué)素質(zhì)水平、績效評價結(jié)果,采用因素法分配資金,確保資金分配相對公平。其他8個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)采用因素法和項目法相結(jié)合的方式,靈活應(yīng)對不同需求。第四,允許部分資金用于數(shù)字化科普資源開發(fā),推動科普服務(wù)線上滲透率提升。在原有5類獎補(bǔ)對象的基礎(chǔ)上,支持范圍拓展到科普示范村、科普示范學(xué)校、科技小院、科普e站與多媒體資源開發(fā)等科普信息化建設(shè)方面,增加基層科普服務(wù)供給數(shù)量和質(zhì)量。

        轉(zhuǎn)為一般性轉(zhuǎn)移支付后,政策支持范圍不斷拓展、支持項目數(shù)量增加、服務(wù)形式更加多樣,不斷擴(kuò)大基層科普服務(wù)覆蓋面。部分省份通過降低獎補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn),增加項目數(shù)量,擴(kuò)大項目覆蓋面,如山東省將單個項目獎補(bǔ)資金由20萬降至10萬,保證每個縣至少有1個社區(qū)項目。2017年,支持項目總數(shù)達(dá)到10 504項,較2016年的2 411項增加了335.67%。此后,每年支持項目數(shù)量雖有降低,但均超過4 500項(見圖1)。

        1.4 深化(2023年以來):高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向下的系統(tǒng)重構(gòu)

        近年來,國家高度重視公民科學(xué)素質(zhì)在科技強(qiáng)國建設(shè)中的重要作用,公民科學(xué)素質(zhì)監(jiān)測結(jié)果也被納入各級政府績效考核,推動科普從“軟任務(wù)”向“硬約束”轉(zhuǎn)變。

        在此背景下,面對基層科普服務(wù)邊際效益遞減問題,2023年6月,中國科協(xié)辦公廳、科普部、農(nóng)村專業(yè)技術(shù)服務(wù)中心,部分省科協(xié)科普部門負(fù)責(zé)人和北京科技大學(xué)課題組,在北京聯(lián)合召開新時期“基層科普行動計劃”高質(zhì)量發(fā)展研討會。會議重點討論資金分配方式和未來發(fā)展方向,旨在解決資金使用方向模糊、過于分散、基層效果體現(xiàn)不明顯等問題。會議明確了政策實施“精準(zhǔn)性、可持續(xù)性、可及性”新目標(biāo),核心是破解資源投入與效能產(chǎn)出的非線性矛盾。政策深化期的制度創(chuàng)新將呈現(xiàn)“中央頂層設(shè)計—地方試點創(chuàng)新—經(jīng)驗制度化”的螺旋上升路徑,資金規(guī)模擴(kuò)張與管理制度精細(xì)化同步推進(jìn)的趨勢。

        2“基層科普行動計劃”的政策變遷機(jī)制

        2.1 變遷主體:央地協(xié)同與社會參與的三維架構(gòu)

        政策變遷是決策者為適應(yīng)內(nèi)部和外部環(huán)境變化做出的調(diào)適性變革,它表現(xiàn)為對新政策的采納、對現(xiàn)行政策的修正或廢止。諾斯指出,制度塑造和約束政策,政策也以非正式制度和理念的形式反作用于原本靜態(tài)的制度結(jié)構(gòu),推動制度變遷[18]。

        在“基層科普行動計劃”實施過程中,政府部門、社會團(tuán)體、社會公眾、社會媒體和第三方機(jī)構(gòu)共同塑造了政策變遷的主體,呈現(xiàn)出以政府為主導(dǎo),社會團(tuán)體指導(dǎo),融合社會公眾、第三方評價機(jī)構(gòu)和社會媒體的運行關(guān)系(見圖2)。

        中國科協(xié)和財政部作為初級行動團(tuán)體,在“基層科普行動計劃”的政策變遷過程中起決策作用,當(dāng)發(fā)現(xiàn)政策實施的預(yù)期收益大于預(yù)期成本,即現(xiàn)有政策的實施無法滿足公眾科普需求,就會提出政策變遷方案,對方案進(jìn)行評估和完善,成為政策變遷的決策者和推動者。財政部通過提供專項財政資金,確定資金分配方案,并加強(qiáng)資金的監(jiān)督管理。中國科協(xié)作為政策實施的主要組織者,制定實施方案,搭建科普工作平臺,選樹典型,推動科普資源供給,培育科普人才隊伍,指導(dǎo)政策順利實施。

        地方科協(xié)、財政部門、社會媒體、社會公眾和第三方機(jī)構(gòu)構(gòu)成次級行動團(tuán)體,協(xié)助初級行動團(tuán)體作出策略性安排,參與和實施政策變遷。地方科協(xié)和財政部門負(fù)責(zé)制定具體方案,包括項目申報、實施、監(jiān)督和驗收,以及資金撥付和監(jiān)管。此外,地方科協(xié)不斷加強(qiáng)政策宣傳推廣,提高公眾對科普工作的認(rèn)識和參與。各政策實施主體,包括農(nóng)技協(xié)、農(nóng)村科普帶頭人、農(nóng)村科普示范基地、科普示范社區(qū)(村)、少數(shù)民族科普工作隊、科技小院等,發(fā)揮示范引領(lǐng)和輻射帶動作用,負(fù)責(zé)具體項目的實施。社會公眾,重點包括老年人、青少年和農(nóng)民,作為政策直接受眾,可以獲取科技知識和科學(xué)方法,理解科學(xué)思想和科學(xué)精神,提升自身科學(xué)素質(zhì),形成健康文明的生活方式。同時,公眾也將意見和建議反饋給政策實施單位,助力其完善實施方案,提升科普工作的效果。社會媒體通過宣傳項目典型案例和人物,促進(jìn)科普資源共享,擴(kuò)大政策覆蓋面和影響力。第三方機(jī)構(gòu)通過獨立、客觀的績效評價,發(fā)現(xiàn)政策實施存在的問題,并提出改進(jìn)建議。

        整體上看,政策變遷主體呈現(xiàn)“決策—執(zhí)行—反饋”的鏈?zhǔn)浇Y(jié)構(gòu),其作用模式隨發(fā)展階段演變。中國科協(xié)和財政部構(gòu)成決策核心層,在發(fā)軔期掌握100%的項目審批權(quán),轉(zhuǎn)型期將項目的審批權(quán)下放至省、市、縣,推動形成“中央定標(biāo)準(zhǔn)—地方抓實施”新格局。省級科協(xié)和省級財政部門構(gòu)成執(zhí)行創(chuàng)新層,2017年政策轉(zhuǎn)型后,制定地方實施細(xì)則的省份從2017年的9個增至2023年的27個,涌現(xiàn)湖北“科普驛站+網(wǎng)格員”、上?!吧鐓^(qū)書院”等基層科普新模式。同時,基層組織、公眾和第三方機(jī)構(gòu)共同構(gòu)成反饋調(diào)節(jié)層。

        2.2 變遷目的:效率提升與公平保障的雙重進(jìn)階

        政策變遷始終圍繞“基層科普服務(wù)效能提升”與“科普資源公平配置”兩大核心目標(biāo)迭代升級,呈現(xiàn)三階演進(jìn)特征。效率主導(dǎo)期(2006—2011年):通過“科普惠農(nóng)興村計劃”的實施,建立“先進(jìn)獎勵+定向補(bǔ)助”機(jī)制,重點解決農(nóng)村科普服務(wù)供給效率問題,單位資金覆蓋農(nóng)技協(xié)數(shù)量增長16倍。公平校準(zhǔn)期(2012—2016年):整合城鄉(xiāng)基層科普政策后,資金分配引入“老少邊窮地區(qū)傾斜系數(shù)”,不斷擴(kuò)大項目對脫貧地區(qū)的覆蓋。2021年,政策的實施覆蓋了563個脫貧縣,占全國脫貧縣的67.7%;覆蓋了87個國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣,占全國重點幫扶縣的54.4%。質(zhì)效協(xié)同期(2017—2023年):轉(zhuǎn)為一般性轉(zhuǎn)移支付后各省逐步建立“基礎(chǔ)額度+績效獎勵”的資金分配機(jī)制,2023年,河北、安徽、河南等7省將項目實施績效因素納入資金分配方案。

        2.3 變遷動力:需求升級與政策試點的雙向牽引

        第一,基層科普供需失衡倒逼制度調(diào)整?;鶎涌破召Y源供給的“邊際收益遞減”與公眾需求的“邊際效用遞增”矛盾,推動政策工具迭代。2006—2016年,“科普惠農(nóng)興村計劃”年均覆蓋行政村數(shù)量僅占全國總量的0.3%,而農(nóng)民科學(xué)素質(zhì)達(dá)標(biāo)率從1.2%提升至4.3%[19]。需求缺口催生2017年資金分配權(quán)下放改革,政策實施支持基層科普項目數(shù)量由年均1 662.1項(2006—2016年)擴(kuò)大至年均6 156項(2017—2023年)。

        第二,地方政策試點形成“誘致性變遷”樣本?;鶎觿?chuàng)新實踐通過“政策紅利”反哺頂層設(shè)計。例如,北京市2008年的“社區(qū)科普益民計劃”試點中,70%資金用于社區(qū)科普設(shè)施建設(shè),提升居民參與度,其“硬件先行”模式被全國推廣方案吸納;2020年湖北省“科技小院”項目通過農(nóng)技服務(wù)降低生產(chǎn)成本,促使全國支持范圍新增“科技小院”專項支持類別。

        第三,數(shù)字化技術(shù)重構(gòu)科普資源分配規(guī)則。科普服務(wù)的“數(shù)字化悖論”驅(qū)動政策工具轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)“獎補(bǔ)先進(jìn)”模式難以量化線上服務(wù)成效(如點擊量、互動率)。為此,2021年,山東、浙江等地修訂資金管理辦法,將“科普e站活躍度”“新媒體傳播力”納入考核指標(biāo),推動政策從“實體資源傾斜”轉(zhuǎn)向“數(shù)字能力建設(shè)”。

        第四,財政事權(quán)改革觸發(fā)強(qiáng)制性變遷。中央與地方財政事權(quán)再配置直接引發(fā)政策工具迭代。2014年,國務(wù)院71號文要求轉(zhuǎn)移支付“去專項化”,倒逼2017年“基層科普行動計劃”調(diào)整為一般性轉(zhuǎn)移支付。2017—2023年,改革后地方配套資金自主權(quán)提升,省級專項配套省份從21個降至18個,東、中、西部配套資金差異也逐步擴(kuò)大,反映制度變遷中的“公平—效率”張力。

        2.4 變遷方式:強(qiáng)制性與誘致性協(xié)同演進(jìn)的政策調(diào)適

        政策變遷方式呈現(xiàn)“中央主導(dǎo)強(qiáng)制變遷—地方創(chuàng)新誘致變遷”的互動特征。在發(fā)軔期主要采用強(qiáng)制性變遷,通過中央財政專項轉(zhuǎn)移支付建立“科普惠農(nóng)+社區(qū)益民”雙軌模式,政策的實施由財政部和中國科協(xié)聯(lián)合推動,基層科普政策主要由立法、政府發(fā)布政策文件等形式來主導(dǎo)和推動。2007年、2010年和2012年,“科普惠農(nóng)興村計劃”三次寫入“中央一號文件”。2012年政策整合后中央直接制定實施細(xì)則,明確資金使用方向,加強(qiáng)資金監(jiān)管,鼓勵和引導(dǎo)更多的社會資源投入基層科普工作中,覆蓋全國31個省份。

        2017年,轉(zhuǎn)移支付方式改革雖屬強(qiáng)制性變遷,但直接誘發(fā)了地方制度創(chuàng)新。轉(zhuǎn)型期誘致性變遷影響顯著提升,表現(xiàn)為地方首創(chuàng)經(jīng)驗的制度吸納,如,上海市基于自身大城市、小農(nóng)村的特點,率先開展“基層科普+

        社區(qū)書院”模式,形成“科普+治理”新模式。特別是科普信息化專項中,廣東省通過開辦“AI 科普 +” 創(chuàng)意與應(yīng)用大賽,制定《AI+科普小程序評審標(biāo)準(zhǔn)》等,這顯示基層創(chuàng)新已成為政策迭代的重要動力。這種“中央定框架—地方創(chuàng)模式—全國推經(jīng)驗”的螺旋上升機(jī)制,構(gòu)成了該政策獨特的制度變遷路徑。

        2.5 路徑依賴問題

        “基層科普行動計劃”的政策調(diào)整受制于初始制度設(shè)計慣性與利益結(jié)構(gòu)固化,形成“政策鎖定”效應(yīng),具體有以下表現(xiàn)。第一,獎補(bǔ)對象的結(jié)構(gòu)性鎖定。政策初期聚焦農(nóng)技協(xié)、示范基地等5類實體,形成“重組織、輕個體”的路徑依賴。2017年,政策轉(zhuǎn)型后,盡管中央鼓勵拓展至數(shù)字科普等新領(lǐng)域,但2023年的數(shù)據(jù)顯示:傳統(tǒng)5類項目仍占資金總額的三分之二以上,而科技小院、科普e站等新業(yè)態(tài)僅占30%左右,反映出了政策工具迭代滯后于基層需求變化。第二,利益格局的剛性固化。傳統(tǒng)受獎補(bǔ)主體形成“政策依賴型”生存模式,阻礙資源再分配。同時,東部發(fā)達(dá)地區(qū)憑借早期積累的示范優(yōu)勢,持續(xù)獲得更高份額資金(2023年東、中、西部資金配比為0.34:0.24:0.42),加劇區(qū)域科普資源失衡。政策實施過程中,有省級專項支持資金的省份由2017年的21個減少至2023年的18個;地方配套資金也由2017年的14 817萬元,減少至2023年的12 023萬元。第三,配套制度的適應(yīng)性滯后。政策轉(zhuǎn)型與制度供給速度錯位引發(fā)執(zhí)行偏差。2017年,資金調(diào)整為一般性轉(zhuǎn)移支付后,部分省份仍沿用2012年專項轉(zhuǎn)移支付時期的分配方案,導(dǎo)致“資金下沉”與“數(shù)字化服務(wù)”等新目標(biāo)無法落地。

        3政策實施成效與問題

        3.1 實施成效

        政策通過“示范—輻射”機(jī)制重構(gòu)基層科普生態(tài),形成以下三重制度性貢獻(xiàn)。

        第一,組織網(wǎng)絡(luò)賦能。2023年,政策的實施覆蓋312個地級市,覆蓋率達(dá)到93.69%,覆蓋2 044個區(qū)縣,覆蓋率為71.90%,縣級覆蓋率較2022年增加2.33%;2022—2023年,省級配套資金由8 403萬元增加至12 023萬元,增加43.08%;2017—2023年,政策的實施覆蓋的農(nóng)技協(xié)、科普e站等基層組織數(shù)量增長超3倍,構(gòu)建起“中央引導(dǎo)—地方聯(lián)動—社會協(xié)同”的立體化科普服務(wù)體系。如湖北省通過“科普驛站+網(wǎng)格員”模式,實現(xiàn)基層科普站點行政村覆蓋率突破80%。

        第二,資源分配優(yōu)化。政策引導(dǎo)科普資源向薄弱地區(qū)傾斜。2021年,政策實施覆蓋了全國67.7%的脫貧縣和54.4%的國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣,較2017年提升29個百分點。內(nèi)蒙古自治區(qū)等邊疆地區(qū)依托專項資金建立雙語科普服務(wù)隊,公民科學(xué)素質(zhì)增速連續(xù)3年超過全國均值。

        第三,供給模式創(chuàng)新。轉(zhuǎn)型為一般性轉(zhuǎn)移支付后,21省份探索“項目法+因素法”組合分配,北京、山東等地通過“微項目”機(jī)制將單項資金降至5萬元,帶動基層創(chuàng)新案例數(shù)量增長。

        3.2 存在的問題

        第一,目標(biāo)與工具脫節(jié),資金使用方向滯后于科普內(nèi)涵拓展。2017年后,部分省份仍沿用傳統(tǒng)“五大類”支出框架,導(dǎo)致對智慧助老、數(shù)字素養(yǎng)等新興領(lǐng)域投入不足。目前,中央層面的政策實施以2017年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)基層科普服務(wù)能力建設(shè)的意見》為依據(jù)。資金分配仍基于2014年各省農(nóng)技協(xié)會數(shù)、農(nóng)業(yè)人口數(shù)、縣級行政區(qū)劃數(shù)、各地社區(qū)數(shù)量以及各省公民科學(xué)素質(zhì)水平等因素。很多省科協(xié)和財政部門認(rèn)為財政部和中國科協(xié)在國家層面未制定新的資金管理辦法,各地實施方案大多仍按原資金管理辦法執(zhí)行,未通過動態(tài)調(diào)整資金規(guī)模調(diào)動地方的積極性和創(chuàng)造性,也限制了各地對政策內(nèi)容的拓展和實施機(jī)制的創(chuàng)新。

        第二,央地與權(quán)責(zé)脫節(jié),動態(tài)調(diào)整機(jī)制缺失加劇區(qū)域失衡。中央財政規(guī)模自2012年以來長期未變(4億元/年),而地方配套資金波動中降低。2023年,32個省級部門中,有省級專項支持資金的省份由2017年的21個減少至2023年的18個;地方支持規(guī)模也由2017年的14 817萬元,減少至2023年的12 023萬元,年均減少465.67萬元(見圖3)。地方專項支持力度的降低,將導(dǎo)致基層科普供需缺口日趨擴(kuò)大,形成“中央?;?、地方缺增量”的負(fù)向循環(huán)。如上海因配套資金缺口,社區(qū)科普設(shè)施更新率較低。調(diào)查顯示,部分省份資金使用方向較混亂,存在將資金用于大型活動、高端論壇、學(xué)科競賽、建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品展銷中心等方向,與資金設(shè)立的初衷相悖。

        第三,供給與效能脫節(jié),項目績效評估缺乏科學(xué)度量體系?,F(xiàn)有績效評價指標(biāo)側(cè)重覆蓋率而忽視質(zhì)量效益,特別是項目受眾滿意度評價不足。政策服務(wù)對象的數(shù)量和滿意度是衡量政策實施效果的核心指標(biāo)。目前,絕大多數(shù)組織與項目,如農(nóng)技協(xié)、科技小院、科普e站,由于場所不固定,服務(wù)形式多樣、線上線下相結(jié)合,無法明確統(tǒng)計出服務(wù)對象的數(shù)量及其滿意度。因此,各省也均未將服務(wù)對象滿意度納入本省績效評價方案和資金分配方案,無法體現(xiàn)政策實施成效和激勵實施主體的積極性。2022年7月,筆者邀請5位國內(nèi)基層科普領(lǐng)域的權(quán)威專家,對“基層科普行動計劃”對各省基層科普的組織動員能力、資源匯聚能力和示范引領(lǐng)能力的影響進(jìn)行打分(0~10分)。結(jié)果顯示,2022年政策實施對全國基層科普能力提升影響的平均得分為7.24分,其中組織動員能力最高(7.47分),示范引領(lǐng)能力次之(7.14分),資源匯聚能力最低(7.11分)。資源匯聚能力顯著低于組織動員能力,反映出資源配置效率短板。廣西、湖北、遼寧、陜西得分超過8分,上海和海南得分最低,僅為6.07分,省際差距較為明顯。

        4結(jié)論與展望

        4.1 結(jié)論

        “基層科普行動計劃”作為國家首次通過中央財政轉(zhuǎn)移支付設(shè)立的科普專項,自2006年實施以來,經(jīng)歷了發(fā)軔、拓展、轉(zhuǎn)型和深化四個階段。政策的實施發(fā)揮了示范引領(lǐng)和輻射帶動作用,聚焦解決科普服務(wù)“最后一公里”難題,通過再分配的形式推動科普資源持續(xù)向基層和薄弱地區(qū)傾斜,為基層持續(xù)提供公平普惠的科普服務(wù)。

        本研究通過制度變遷理論分析,揭示了“基層科普行動計劃”政策演進(jìn)的三重規(guī)律。第一,政策工具創(chuàng)新與路徑依賴交織。四階段演進(jìn)呈現(xiàn)“強(qiáng)制性變遷主導(dǎo)—誘致性因素增強(qiáng)”特征,2017年資金撥付機(jī)制轉(zhuǎn)型雖激發(fā)地方創(chuàng)新活力,但傳統(tǒng)獎補(bǔ)模式依賴仍制約政策突破。第二,資源配置效率存在結(jié)構(gòu)性矛盾。中央財政十年未變的靜態(tài)投入(4億元/年)與地方配套資金波動中降低形成張力,未來將導(dǎo)致基層科普供需缺口持續(xù)擴(kuò)大。第三,政策效能受制度供給質(zhì)量制約?,F(xiàn)有績效考核體系對服務(wù)對象滿意度等關(guān)鍵指標(biāo)覆蓋不足,致使部分資金流向異化項目,資源匯聚能力成為基層科普能力建設(shè)的最薄弱環(huán)節(jié)。

        4.2 展望

        面向新時期科普治理現(xiàn)代化需求,“基層科普行動計劃”制度建設(shè)需構(gòu)建以下的“制度—技術(shù)—社會”三維突破路徑。

        第一,制度突破。建議中國科協(xié)積極聯(lián)合財政部等相關(guān)部委加快制定并實施國家層面的政策實施方案,建立“基準(zhǔn)+浮動”資金動態(tài)調(diào)整機(jī)制,將公民科學(xué)素質(zhì)水平、服務(wù)公眾數(shù)量等指標(biāo)納入中央財政資金分配方案,推動形成“中央保基準(zhǔn)、地方爭績效”的激勵機(jī)制。新的項目實施方案可以考慮將“中央和地方用于基層科普的財政支出占財政總支出的比重逐年提高,用于基層科普的財政支出增速應(yīng)當(dāng)高于一般性公共預(yù)算支出增速”作為明確要求。鼓勵地方設(shè)立專項資金,逐步建立各級財政資金穩(wěn)定增長機(jī)制。

        第二,技術(shù)賦能。項目實施依托“科普中國”平臺,發(fā)揮科普信息員的引導(dǎo)作用,開發(fā)適配基層需求的數(shù)字資源庫,通過用戶畫像技術(shù)實現(xiàn)精準(zhǔn)推送。依托“智慧科協(xié)2.0”建設(shè),加強(qiáng)對項目全流程監(jiān)管,提升項目質(zhì)量。支持科普多媒體資源開發(fā)和科普信息化,以信息化賦能基層科普陣地建設(shè)。

        第三,社會協(xié)同。推廣湖北“科普驛站+網(wǎng)格員”模式,將社區(qū)工作者、科技特派員等納入科普人才體系。持續(xù)開展項目實施第三方績效評價,突出項目的基層屬性和產(chǎn)出導(dǎo)向,提高地方配套資金數(shù)量、品牌影響力、公眾滿意度,以及經(jīng)費向基層,特別是老少邊窮薄弱地區(qū)傾斜的力度在績效評價中的比重。充分利用全媒體傳播渠道,加大宣傳力度,提高宣傳的針對性、時效性,營造人人參與基層科普的良好氛圍。

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        (編輯" 顏" "燕" " 荊祎瀾)

        收稿日期:2024-08-15

        基金項目:2024年度中國科協(xié)研究生科普能力提升項目(KXYJS2024005);中國科協(xié)農(nóng)村專業(yè)技術(shù)服務(wù)中心委托課題

        “2023年‘基層科普行動計劃’評價研究”(2023070508CG051101)。

        作者簡介:賀茂斌,北京科技大學(xué)科學(xué)技術(shù)與文明研究中心講師,研究方向:科學(xué)傳播、科技館建設(shè),E-mail:hemaobin@nwafu.edu.cn。任鵬為通訊作者,E-mail:beijingrenpeng@126.com。

        *本文關(guān)于各省“基層科普行動計劃”的實施數(shù)據(jù),均來源于各省科協(xié)科普部提交的2006—2023年歷年項目資金統(tǒng)計表、實施情況總結(jié)報告和實施情況調(diào)查表。

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