[摘" "要] “基層科普行動計劃”是國家首次通過中央財政轉(zhuǎn)移支付設(shè)立的科普專項，自2006年實施以來，以滿足基層科普需求為核心，聚焦解決科普服務(wù)“最后一公里”難題。研究發(fā)現(xiàn)，“基層科普行動計劃”經(jīng)歷了發(fā)軔、拓展、轉(zhuǎn)型和深化四個階段，政策變遷強(qiáng)制性與誘致性協(xié)同演進(jìn)，央地協(xié)同與社會參與共同作用，不斷實現(xiàn)基層科普效率提升和社會公平的雙重目標(biāo)。政策演進(jìn)過程呈現(xiàn)政策工具創(chuàng)新與路徑依賴交織、資源配置效率存在結(jié)構(gòu)性矛盾、政策效能受制度供給質(zhì)量制約的規(guī)律。最后，本文構(gòu)建“制度—技術(shù)—社會”三維突破路徑，以期更好地實現(xiàn)政策變遷目標(biāo)。

[關(guān)鍵詞]基層科普" "科學(xué)素質(zhì)" "政策變遷

[中圖分類號]" N4 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [ DOI ] 10.19293/j.cnki.1673-8357.2024.06.005

“基層科普行動計劃”是國家首次通過中央財政轉(zhuǎn)移支付設(shè)立的科普專項政策，其核心目標(biāo)是通過資源下沉破解基層科普服務(wù)供給難題。在國家科普體系中，“基層科普行動計劃”旨在在全國評比、篩選、表彰一批有突出貢獻(xiàn)的、有較強(qiáng)區(qū)域示范作用的、輻射性強(qiáng)的農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會、農(nóng)村科普示范基地、農(nóng)村科普帶頭人、少數(shù)民族科普工作隊等先進(jìn)集體和個人，提高農(nóng)民科學(xué)文化素質(zhì)，引導(dǎo)其建立科學(xué)、文明、健康的生產(chǎn)和生活方式。作為《全民科學(xué)素質(zhì)行動計劃綱要（2006—2010—2020年）》（以下簡稱《科學(xué)素質(zhì)綱要》） [1]的重要抓手，該計劃通過“以獎代補(bǔ)”機(jī)制引導(dǎo)社會力量參與基層科普，對優(yōu)化公共科普資源配置、彌合城鄉(xiāng)科學(xué)素質(zhì)差距具有戰(zhàn)略意義。

學(xué)界圍繞該政策已形成三類研究脈絡(luò)。第一，政策內(nèi)涵研究聚焦基層科普的“雙向互動”特征，強(qiáng)調(diào)其需突破單向傳播模式，構(gòu)建政府主導(dǎo)下的多主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)[2-3]。第二，政策效能研究表明，獎補(bǔ)機(jī)制顯著提升了基層科普服務(wù)覆蓋率?！翱破栈蒉r(nóng)興村計劃”通過科技培訓(xùn)、科普展覽、科普宣傳、科普活動等形式，發(fā)揮榜樣示范和輻射作用，把新的管理理念、生產(chǎn)技術(shù)傳遞給農(nóng)民，傳播了科學(xué)思想和方法，提高了農(nóng)民科學(xué)素質(zhì)，增加了農(nóng)民收入[4-5]。政策的實施加強(qiáng)了基層科普基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會（以下簡稱農(nóng)技協(xié)）組織建設(shè)，構(gòu)建起新型基層科普服務(wù)組織網(wǎng)絡(luò)[6]。但是，該政策在實施過程中存在資金使用分散化、受益群體精準(zhǔn)度不足等結(jié)構(gòu)性矛盾[7]。李默然指出，“科普惠農(nóng)興村計劃”惠及范圍及效果仍有限，地區(qū)間和地區(qū)內(nèi)部省、市、縣三級地方財政配套資金差距較大，表彰重廣度而忽略深度[8]。第三，制度設(shè)計研究指出，2017年，“基層科普行動計劃”資金撥付由專項轉(zhuǎn)移支付向一般性轉(zhuǎn)移支付的轉(zhuǎn)型雖強(qiáng)化了地方自主性，卻加劇了區(qū)域間配套資金的失衡[9-10]。此外，缺乏項目化管理思路、科普專職人員素質(zhì)不高、缺乏相應(yīng)的技術(shù)支持、缺乏適合社區(qū)與農(nóng)村的科普產(chǎn)品、事前宣傳不到位等原因，造成了資金平均化使用和利用率低[11-13]。既有研究多側(cè)重靜態(tài)政策分析，對政策變遷動力機(jī)制、路徑依賴等深層問題探討不足，制約了基層科普制度的建設(shè)與優(yōu)化。

本文基于道格拉斯·C.諾思（Douglass C.North）的制度變遷理論，構(gòu)建“主體—動力—路徑”三維分析框架，通過政策文本分析、實地調(diào)研及專家評價，系統(tǒng)梳理2006—2023年“基層科普行動計劃”政策演進(jìn)歷程。本文旨在揭示政策變遷的強(qiáng)制性與誘致性雙重邏輯，解析路徑依賴成因，最終提出適應(yīng)性制度供給方案，為新時期基層科普治理體系創(chuàng)新提供決策參考。

1“基層科普行動計劃”的演變歷程與特征

1.1 發(fā)軔（2006—2011年）：強(qiáng)化農(nóng)村科普網(wǎng)絡(luò)

2006年，《科學(xué)素質(zhì)綱要》頒布，對農(nóng)民科學(xué)素質(zhì)提升提出剛性要求，但當(dāng)時農(nóng)村科普存在主體缺失、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)碎片化以及城鄉(xiāng)科普資源二元分割等問題，為解決上述問題，2006 年 7 月 24 日，中國科協(xié)和財政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于組織實施“科普惠農(nóng)興村計劃”的通知》（科協(xié)發(fā)計字〔2006〕41 號），啟動實施“科普惠農(nóng)興村計劃”。

2006年，中央財政通過專項轉(zhuǎn)移支付的形式，設(shè)立5 000萬元專項資金，用于獎勵農(nóng)技協(xié)、農(nóng)村科普示范基地、農(nóng)村科普帶頭人和少數(shù)民族科普工作隊。2006年9月13日，財政部和中國科協(xié)聯(lián)合印發(fā)《科普惠農(nóng)興村計劃專項資金管理辦法（試行）》（財教〔2006〕140號），文件規(guī)定，資金按照“獎勵先進(jìn)、定額補(bǔ)助、定向使用”的原則進(jìn)行分配和使用[14]，實行報賬制管理。同時，該文件也明確了資金可以支出的情形，并禁止用于人員工資和日常辦公等情形，要求加強(qiáng)全流程管理、監(jiān)督和評價，確保資金高效用于農(nóng)村科普工作。

2007年，中央財政專項資金增加為1億元，2009年增加為2億元，2010年增加為3億元，并在此后長期穩(wěn)定在3億元。中國科協(xié)也發(fā)布了《“科普惠農(nóng)興村計劃”實施方案（試行）》，明確了政策實施的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、實施原則、推薦范圍和條件，以及組織實施和保障條件。農(nóng)技協(xié)等四類獎補(bǔ)對象是廣大農(nóng)村基層科普組織和人員的優(yōu)秀代表，各具特色，互為補(bǔ)充，構(gòu)成了農(nóng)村基層科普網(wǎng)絡(luò)的骨干力量。

政策發(fā)軔期的制度創(chuàng)新呈現(xiàn)以下特點：第一，通過建立“獎補(bǔ)—示范—培訓(xùn)—網(wǎng)絡(luò)”四維聯(lián)動機(jī)制，以農(nóng)技協(xié)等四類組織為樞紐節(jié)點；第二，通過“以獎代補(bǔ)”培育在地化科普主體；第三，構(gòu)建“中央評審—省級推薦—縣級實施”三級管理體系，確保資源精準(zhǔn)下沉；第四，依托示范基地開展農(nóng)技培訓(xùn)年均超2萬場，形成“示范戶帶普通戶”的擴(kuò)散鏈條。整體上看，該階段的政策呈現(xiàn)強(qiáng)中央主導(dǎo)性，資金分配嚴(yán)格限定于農(nóng)村特定領(lǐng)域，通過樹典型、建網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)科普服務(wù)從“懸浮”到“嵌入”的轉(zhuǎn)變，但城鄉(xiāng)科普體系仍呈割裂狀態(tài)。

1.2 拓展（2012—2016年）：城鄉(xiāng)科普體系整合

在新型城鎮(zhèn)化加速背景下，城市社區(qū)科普需求激增與供給不足矛盾凸顯。2012年，政策整合“惠農(nóng)”“益民”雙計劃，標(biāo)志著科普治理從單一農(nóng)村路徑轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌路徑。

2010年，中國科協(xié)決定試點實施“社區(qū)科普益民計劃”，選取蘇州市、沈陽市、廣州市等6座城市作為試點城市，依托社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施，通過科教進(jìn)社區(qū)、全民健康科技行動、社區(qū)科普大講堂等形式，探索城市社區(qū)科普新路徑。

2012年4月19日，中國科協(xié)和財政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于組織實施“基層科普行動計劃”的通知》（科協(xié)發(fā)普字〔2012〕12號），實施“基層科普行動計劃”。該計劃由“科普惠農(nóng)興村計劃”和“社區(qū)科普益民計劃”兩個子計劃構(gòu)成。

“社區(qū)科普益民計劃”旨在創(chuàng)新科普內(nèi)容、機(jī)制、組織、載體和手段，提升社區(qū)居民的科學(xué)文化素質(zhì)和創(chuàng)新意識。該政策通過評選、獎勵500個科普工作成績突出的全國科普示范社區(qū)，發(fā)揮科普示范社區(qū)的示范引領(lǐng)和輻射帶動作用，加快社區(qū)科普基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高社區(qū)科普工作能力。

為保障計劃的實施，中國科協(xié)和財政部聯(lián)合印發(fā)《“基層科普行動計劃”實施方案（試行）》，該文件明確了政策目標(biāo)、實施原則、推薦范圍、條件、組織實施和保障措施。2012年7月10日，財政部和中國科協(xié)聯(lián)合印發(fā)《基層科普行動計劃專項資金管理辦法》（財教〔2012〕171號），在延續(xù)了《科普惠農(nóng)興村計劃專項資金管理辦法（試行）》（財教〔2006〕140號）的基礎(chǔ)上，將資金使用范圍拓展到科普示范社區(qū)。

政策拓展期的制度創(chuàng)新呈現(xiàn)以下特點：第一，建立差異化獎補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村項目單筆補(bǔ)助達(dá)5～20萬元，社區(qū)項目控制在3～10萬元；第二，引入“科普示范社區(qū)”評選機(jī)制，要求社區(qū)科普設(shè)施覆蓋率不低于60%；第三，啟動科普人才建設(shè)工程，累計培訓(xùn)專兼職社區(qū)科普員1.2萬人次。該階段，“基層科普行動計劃”累計支持資金5億元，獎補(bǔ)2 500個社區(qū)，并通過社區(qū)居民科學(xué)素質(zhì)行動和科普人才建設(shè)工程，加強(qiáng)社區(qū)科普組織和隊伍建設(shè)；政策也支持各地開展科普示范街道、示范社區(qū)等創(chuàng)建活動，培養(yǎng)了一支專兼結(jié)合的科普人才隊伍，開辟了城市社區(qū)科普新路徑[15]。但是，這一階段政策實施仍存在“重設(shè)施建設(shè)、輕內(nèi)容運營”的結(jié)構(gòu)性偏差。

1.3 轉(zhuǎn)型（2017—2022年）：財政事權(quán)改革驅(qū)動分權(quán)化探索

為響應(yīng)國務(wù)院《關(guān)于改革中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》（國發(fā)〔2014〕71號），解決地區(qū)間財權(quán)與事權(quán)不匹配問題，推動地區(qū)基本公共服務(wù)均等化，2017年4月14日，財政部下發(fā)《關(guān)于下達(dá)2017年“基層科普行動計劃”資金預(yù)算的通知》（財科教〔2017〕27號）（以下簡稱《通知》）?！锻ㄖ分刑岢?，中央財政從2017年起每年安排“基層科普行動計劃”資金39 750萬元，此項補(bǔ)助列入“1 100 227固定數(shù)額補(bǔ)助收入”[16]。這標(biāo)志著項目資金撥付由中央財政專項轉(zhuǎn)移支付調(diào)整為一般性轉(zhuǎn)移支付①，實質(zhì)是科普事權(quán)從中央集權(quán)向央地共治轉(zhuǎn)型。

為了更好地指導(dǎo)政策實施，2017年7月11日，中國科協(xié)和財政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)基層科普服務(wù)能力建設(shè)的意見》（科協(xié)發(fā)普字〔2017〕45號）（以下簡稱《意見》），提出各級科協(xié)和財政部門應(yīng)堅持創(chuàng)新、提升、協(xié)同、普惠的科普服務(wù)理念，以增加公民科學(xué)素質(zhì)建設(shè)薄弱地區(qū)和基層的科普服務(wù)供給為重點，大力加強(qiáng)“科普中國”信息服務(wù)應(yīng)用，創(chuàng)新基層科普投入和工作保障機(jī)制，加強(qiáng)基層科普服務(wù)能力建設(shè)，為基層科普公共服務(wù)產(chǎn)品供給注入新動能[17]。

這一階段，政策實施呈現(xiàn)以下特點。第一，政策實施主體由中央下放到地方。據(jù)統(tǒng)計，超過一半的省份將項目審批權(quán)、資金分配權(quán)及有關(guān)決策權(quán)下放到各市或縣級科協(xié)、財政局，簡化了項目流程，調(diào)動了地方積極性，加快政策落地。第二，地方制度供給持續(xù)增加，保障政策落地實施。轉(zhuǎn)為一般性轉(zhuǎn)移支付后，各省科協(xié)會同財政部門結(jié)合本省實際，制定資金管理辦法和項目實施方案，規(guī)范資金使用。第三，建立“基礎(chǔ)因素+績效因素”的復(fù)合資金分配模型，增加人口規(guī)模、科學(xué)素質(zhì)基線等權(quán)重。轉(zhuǎn)為一般性轉(zhuǎn)移支付后，各省靈活采用項目法、因素法或二者相結(jié)合的方式分配資金。2023年，北京、天津、黑龍江等11個省（自治區(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，在原有5類支持項目的基礎(chǔ)上，結(jié)合科普信息化、科普示范縣和基層科普能力提升等重點工作，采用項目法分配資金。河北、山西、內(nèi)蒙古等12個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）綜合考慮地區(qū)人口數(shù)量、縣級行政區(qū)劃數(shù)量、公民科學(xué)素質(zhì)水平、績效評價結(jié)果，采用因素法分配資金，確保資金分配相對公平。其他8個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）采用因素法和項目法相結(jié)合的方式，靈活應(yīng)對不同需求。第四，允許部分資金用于數(shù)字化科普資源開發(fā)，推動科普服務(wù)線上滲透率提升。在原有5類獎補(bǔ)對象的基礎(chǔ)上，支持范圍拓展到科普示范村、科普示范學(xué)校、科技小院、科普e站與多媒體資源開發(fā)等科普信息化建設(shè)方面，增加基層科普服務(wù)供給數(shù)量和質(zhì)量。

轉(zhuǎn)為一般性轉(zhuǎn)移支付后，政策支持范圍不斷拓展、支持項目數(shù)量增加、服務(wù)形式更加多樣，不斷擴(kuò)大基層科普服務(wù)覆蓋面。部分省份通過降低獎補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)，增加項目數(shù)量，擴(kuò)大項目覆蓋面，如山東省將單個項目獎補(bǔ)資金由20萬降至10萬，保證每個縣至少有1個社區(qū)項目。2017年，支持項目總數(shù)達(dá)到10 504項，較2016年的2 411項增加了335.67%。此后，每年支持項目數(shù)量雖有降低，但均超過4 500項（見圖1）。

1.4 深化（2023年以來）：高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向下的系統(tǒng)重構(gòu)

近年來，國家高度重視公民科學(xué)素質(zhì)在科技強(qiáng)國建設(shè)中的重要作用，公民科學(xué)素質(zhì)監(jiān)測結(jié)果也被納入各級政府績效考核，推動科普從“軟任務(wù)”向“硬約束”轉(zhuǎn)變。

在此背景下，面對基層科普服務(wù)邊際效益遞減問題，2023年6月，中國科協(xié)辦公廳、科普部、農(nóng)村專業(yè)技術(shù)服務(wù)中心，部分省科協(xié)科普部門負(fù)責(zé)人和北京科技大學(xué)課題組，在北京聯(lián)合召開新時期“基層科普行動計劃”高質(zhì)量發(fā)展研討會。會議重點討論資金分配方式和未來發(fā)展方向，旨在解決資金使用方向模糊、過于分散、基層效果體現(xiàn)不明顯等問題。會議明確了政策實施“精準(zhǔn)性、可持續(xù)性、可及性”新目標(biāo)，核心是破解資源投入與效能產(chǎn)出的非線性矛盾。政策深化期的制度創(chuàng)新將呈現(xiàn)“中央頂層設(shè)計—地方試點創(chuàng)新—經(jīng)驗制度化”的螺旋上升路徑，資金規(guī)模擴(kuò)張與管理制度精細(xì)化同步推進(jìn)的趨勢。

2“基層科普行動計劃”的政策變遷機(jī)制

2.1 變遷主體：央地協(xié)同與社會參與的三維架構(gòu)

政策變遷是決策者為適應(yīng)內(nèi)部和外部環(huán)境變化做出的調(diào)適性變革，它表現(xiàn)為對新政策的采納、對現(xiàn)行政策的修正或廢止。諾斯指出，制度塑造和約束政策，政策也以非正式制度和理念的形式反作用于原本靜態(tài)的制度結(jié)構(gòu)，推動制度變遷[18]。

在“基層科普行動計劃”實施過程中，政府部門、社會團(tuán)體、社會公眾、社會媒體和第三方機(jī)構(gòu)共同塑造了政策變遷的主體，呈現(xiàn)出以政府為主導(dǎo)，社會團(tuán)體指導(dǎo)，融合社會公眾、第三方評價機(jī)構(gòu)和社會媒體的運行關(guān)系（見圖2）。

中國科協(xié)和財政部作為初級行動團(tuán)體，在“基層科普行動計劃”的政策變遷過程中起決策作用，當(dāng)發(fā)現(xiàn)政策實施的預(yù)期收益大于預(yù)期成本，即現(xiàn)有政策的實施無法滿足公眾科普需求，就會提出政策變遷方案，對方案進(jìn)行評估和完善，成為政策變遷的決策者和推動者。財政部通過提供專項財政資金，確定資金分配方案，并加強(qiáng)資金的監(jiān)督管理。中國科協(xié)作為政策實施的主要組織者，制定實施方案，搭建科普工作平臺，選樹典型，推動科普資源供給，培育科普人才隊伍，指導(dǎo)政策順利實施。

地方科協(xié)、財政部門、社會媒體、社會公眾和第三方機(jī)構(gòu)構(gòu)成次級行動團(tuán)體，協(xié)助初級行動團(tuán)體作出策略性安排，參與和實施政策變遷。地方科協(xié)和財政部門負(fù)責(zé)制定具體方案，包括項目申報、實施、監(jiān)督和驗收，以及資金撥付和監(jiān)管。此外，地方科協(xié)不斷加強(qiáng)政策宣傳推廣，提高公眾對科普工作的認(rèn)識和參與。各政策實施主體，包括農(nóng)技協(xié)、農(nóng)村科普帶頭人、農(nóng)村科普示范基地、科普示范社區(qū)（村）、少數(shù)民族科普工作隊、科技小院等，發(fā)揮示范引領(lǐng)和輻射帶動作用，負(fù)責(zé)具體項目的實施。社會公眾，重點包括老年人、青少年和農(nóng)民，作為政策直接受眾，可以獲取科技知識和科學(xué)方法，理解科學(xué)思想和科學(xué)精神，提升自身科學(xué)素質(zhì)，形成健康文明的生活方式。同時，公眾也將意見和建議反饋給政策實施單位，助力其完善實施方案，提升科普工作的效果。社會媒體通過宣傳項目典型案例和人物，促進(jìn)科普資源共享，擴(kuò)大政策覆蓋面和影響力。第三方機(jī)構(gòu)通過獨立、客觀的績效評價，發(fā)現(xiàn)政策實施存在的問題，并提出改進(jìn)建議。

整體上看，政策變遷主體呈現(xiàn)“決策—執(zhí)行—反饋”的鏈?zhǔn)浇Y(jié)構(gòu)，其作用模式隨發(fā)展階段演變。中國科協(xié)和財政部構(gòu)成決策核心層，在發(fā)軔期掌握100%的項目審批權(quán)，轉(zhuǎn)型期將項目的審批權(quán)下放至省、市、縣，推動形成“中央定標(biāo)準(zhǔn)—地方抓實施”新格局。省級科協(xié)和省級財政部門構(gòu)成執(zhí)行創(chuàng)新層，2017年政策轉(zhuǎn)型后，制定地方實施細(xì)則的省份從2017年的9個增至2023年的27個，涌現(xiàn)湖北“科普驛站+網(wǎng)格員”、上?！吧鐓^(qū)書院”等基層科普新模式。同時，基層組織、公眾和第三方機(jī)構(gòu)共同構(gòu)成反饋調(diào)節(jié)層。

2.2 變遷目的：效率提升與公平保障的雙重進(jìn)階

政策變遷始終圍繞“基層科普服務(wù)效能提升”與“科普資源公平配置”兩大核心目標(biāo)迭代升級，呈現(xiàn)三階演進(jìn)特征。效率主導(dǎo)期（2006—2011年）：通過“科普惠農(nóng)興村計劃”的實施，建立“先進(jìn)獎勵+定向補(bǔ)助”機(jī)制，重點解決農(nóng)村科普服務(wù)供給效率問題，單位資金覆蓋農(nóng)技協(xié)數(shù)量增長16倍。公平校準(zhǔn)期（2012—2016年）：整合城鄉(xiāng)基層科普政策后，資金分配引入“老少邊窮地區(qū)傾斜系數(shù)”，不斷擴(kuò)大項目對脫貧地區(qū)的覆蓋。2021年，政策的實施覆蓋了563個脫貧縣，占全國脫貧縣的67.7%；覆蓋了87個國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣，占全國重點幫扶縣的54.4%。質(zhì)效協(xié)同期（2017—2023年）：轉(zhuǎn)為一般性轉(zhuǎn)移支付后各省逐步建立“基礎(chǔ)額度+績效獎勵”的資金分配機(jī)制，2023年，河北、安徽、河南等7省將項目實施績效因素納入資金分配方案。

2.3 變遷動力：需求升級與政策試點的雙向牽引

第一，基層科普供需失衡倒逼制度調(diào)整?；鶎涌破召Y源供給的“邊際收益遞減”與公眾需求的“邊際效用遞增”矛盾，推動政策工具迭代。2006—2016年，“科普惠農(nóng)興村計劃”年均覆蓋行政村數(shù)量僅占全國總量的0.3%，而農(nóng)民科學(xué)素質(zhì)達(dá)標(biāo)率從1.2%提升至4.3%[19]。需求缺口催生2017年資金分配權(quán)下放改革，政策實施支持基層科普項目數(shù)量由年均1 662.1項（2006—2016年）擴(kuò)大至年均6 156項（2017—2023年）。

第二，地方政策試點形成“誘致性變遷”樣本?；鶎觿?chuàng)新實踐通過“政策紅利”反哺頂層設(shè)計。例如，北京市2008年的“社區(qū)科普益民計劃”試點中，70%資金用于社區(qū)科普設(shè)施建設(shè)，提升居民參與度，其“硬件先行”模式被全國推廣方案吸納；2020年湖北省“科技小院”項目通過農(nóng)技服務(wù)降低生產(chǎn)成本，促使全國支持范圍新增“科技小院”專項支持類別。

第三，數(shù)字化技術(shù)重構(gòu)科普資源分配規(guī)則。科普服務(wù)的“數(shù)字化悖論”驅(qū)動政策工具轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)“獎補(bǔ)先進(jìn)”模式難以量化線上服務(wù)成效（如點擊量、互動率）。為此，2021年，山東、浙江等地修訂資金管理辦法，將“科普e站活躍度”“新媒體傳播力”納入考核指標(biāo)，推動政策從“實體資源傾斜”轉(zhuǎn)向“數(shù)字能力建設(shè)”。

第四，財政事權(quán)改革觸發(fā)強(qiáng)制性變遷。中央與地方財政事權(quán)再配置直接引發(fā)政策工具迭代。2014年，國務(wù)院71號文要求轉(zhuǎn)移支付“去專項化”，倒逼2017年“基層科普行動計劃”調(diào)整為一般性轉(zhuǎn)移支付。2017—2023年，改革后地方配套資金自主權(quán)提升，省級專項配套省份從21個降至18個，東、中、西部配套資金差異也逐步擴(kuò)大，反映制度變遷中的“公平—效率”張力。

2.4 變遷方式：強(qiáng)制性與誘致性協(xié)同演進(jìn)的政策調(diào)適

政策變遷方式呈現(xiàn)“中央主導(dǎo)強(qiáng)制變遷—地方創(chuàng)新誘致變遷”的互動特征。在發(fā)軔期主要采用強(qiáng)制性變遷，通過中央財政專項轉(zhuǎn)移支付建立“科普惠農(nóng)+社區(qū)益民”雙軌模式，政策的實施由財政部和中國科協(xié)聯(lián)合推動，基層科普政策主要由立法、政府發(fā)布政策文件等形式來主導(dǎo)和推動。2007年、2010年和2012年，“科普惠農(nóng)興村計劃”三次寫入“中央一號文件”。2012年政策整合后中央直接制定實施細(xì)則，明確資金使用方向，加強(qiáng)資金監(jiān)管，鼓勵和引導(dǎo)更多的社會資源投入基層科普工作中，覆蓋全國31個省份。

2017年，轉(zhuǎn)移支付方式改革雖屬強(qiáng)制性變遷，但直接誘發(fā)了地方制度創(chuàng)新。轉(zhuǎn)型期誘致性變遷影響顯著提升，表現(xiàn)為地方首創(chuàng)經(jīng)驗的制度吸納，如，上海市基于自身大城市、小農(nóng)村的特點，率先開展“基層科普+

社區(qū)書院”模式，形成“科普+治理”新模式。特別是科普信息化專項中，廣東省通過開辦“AI 科普 +” 創(chuàng)意與應(yīng)用大賽，制定《AI+科普小程序評審標(biāo)準(zhǔn)》等，這顯示基層創(chuàng)新已成為政策迭代的重要動力。這種“中央定框架—地方創(chuàng)模式—全國推經(jīng)驗”的螺旋上升機(jī)制，構(gòu)成了該政策獨特的制度變遷路徑。

2.5 路徑依賴問題

“基層科普行動計劃”的政策調(diào)整受制于初始制度設(shè)計慣性與利益結(jié)構(gòu)固化，形成“政策鎖定”效應(yīng)，具體有以下表現(xiàn)。第一，獎補(bǔ)對象的結(jié)構(gòu)性鎖定。政策初期聚焦農(nóng)技協(xié)、示范基地等5類實體，形成“重組織、輕個體”的路徑依賴。2017年，政策轉(zhuǎn)型后，盡管中央鼓勵拓展至數(shù)字科普等新領(lǐng)域，但2023年的數(shù)據(jù)顯示：傳統(tǒng)5類項目仍占資金總額的三分之二以上，而科技小院、科普e站等新業(yè)態(tài)僅占30%左右，反映出了政策工具迭代滯后于基層需求變化。第二，利益格局的剛性固化。傳統(tǒng)受獎補(bǔ)主體形成“政策依賴型”生存模式，阻礙資源再分配。同時，東部發(fā)達(dá)地區(qū)憑借早期積累的示范優(yōu)勢，持續(xù)獲得更高份額資金（2023年東、中、西部資金配比為0.34：0.24：0.42），加劇區(qū)域科普資源失衡。政策實施過程中，有省級專項支持資金的省份由2017年的21個減少至2023年的18個；地方配套資金也由2017年的14 817萬元，減少至2023年的12 023萬元。第三，配套制度的適應(yīng)性滯后。政策轉(zhuǎn)型與制度供給速度錯位引發(fā)執(zhí)行偏差。2017年，資金調(diào)整為一般性轉(zhuǎn)移支付后，部分省份仍沿用2012年專項轉(zhuǎn)移支付時期的分配方案，導(dǎo)致“資金下沉”與“數(shù)字化服務(wù)”等新目標(biāo)無法落地。

3政策實施成效與問題

3.1 實施成效

政策通過“示范—輻射”機(jī)制重構(gòu)基層科普生態(tài)，形成以下三重制度性貢獻(xiàn)。

第一，組織網(wǎng)絡(luò)賦能。2023年，政策的實施覆蓋312個地級市，覆蓋率達(dá)到93.69%，覆蓋2 044個區(qū)縣，覆蓋率為71.90%，縣級覆蓋率較2022年增加2.33%；2022—2023年，省級配套資金由8 403萬元增加至12 023萬元，增加43.08%；2017—2023年，政策的實施覆蓋的農(nóng)技協(xié)、科普e站等基層組織數(shù)量增長超3倍，構(gòu)建起“中央引導(dǎo)—地方聯(lián)動—社會協(xié)同”的立體化科普服務(wù)體系。如湖北省通過“科普驛站+網(wǎng)格員”模式，實現(xiàn)基層科普站點行政村覆蓋率突破80%。

第二，資源分配優(yōu)化。政策引導(dǎo)科普資源向薄弱地區(qū)傾斜。2021年，政策實施覆蓋了全國67.7%的脫貧縣和54.4%的國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣，較2017年提升29個百分點。內(nèi)蒙古自治區(qū)等邊疆地區(qū)依托專項資金建立雙語科普服務(wù)隊，公民科學(xué)素質(zhì)增速連續(xù)3年超過全國均值。

第三，供給模式創(chuàng)新。轉(zhuǎn)型為一般性轉(zhuǎn)移支付后，21省份探索“項目法+因素法”組合分配，北京、山東等地通過“微項目”機(jī)制將單項資金降至5萬元，帶動基層創(chuàng)新案例數(shù)量增長。

3.2 存在的問題

第一，目標(biāo)與工具脫節(jié)，資金使用方向滯后于科普內(nèi)涵拓展。2017年后，部分省份仍沿用傳統(tǒng)“五大類”支出框架，導(dǎo)致對智慧助老、數(shù)字素養(yǎng)等新興領(lǐng)域投入不足。目前，中央層面的政策實施以2017年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)基層科普服務(wù)能力建設(shè)的意見》為依據(jù)。資金分配仍基于2014年各省農(nóng)技協(xié)會數(shù)、農(nóng)業(yè)人口數(shù)、縣級行政區(qū)劃數(shù)、各地社區(qū)數(shù)量以及各省公民科學(xué)素質(zhì)水平等因素。很多省科協(xié)和財政部門認(rèn)為財政部和中國科協(xié)在國家層面未制定新的資金管理辦法，各地實施方案大多仍按原資金管理辦法執(zhí)行，未通過動態(tài)調(diào)整資金規(guī)模調(diào)動地方的積極性和創(chuàng)造性，也限制了各地對政策內(nèi)容的拓展和實施機(jī)制的創(chuàng)新。

第二，央地與權(quán)責(zé)脫節(jié)，動態(tài)調(diào)整機(jī)制缺失加劇區(qū)域失衡。中央財政規(guī)模自2012年以來長期未變（4億元/年），而地方配套資金波動中降低。2023年，32個省級部門中，有省級專項支持資金的省份由2017年的21個減少至2023年的18個；地方支持規(guī)模也由2017年的14 817萬元，減少至2023年的12 023萬元，年均減少465.67萬元（見圖3）。地方專項支持力度的降低，將導(dǎo)致基層科普供需缺口日趨擴(kuò)大，形成“中央?；?、地方缺增量”的負(fù)向循環(huán)。如上海因配套資金缺口，社區(qū)科普設(shè)施更新率較低。調(diào)查顯示，部分省份資金使用方向較混亂，存在將資金用于大型活動、高端論壇、學(xué)科競賽、建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品展銷中心等方向，與資金設(shè)立的初衷相悖。

第三，供給與效能脫節(jié)，項目績效評估缺乏科學(xué)度量體系?，F(xiàn)有績效評價指標(biāo)側(cè)重覆蓋率而忽視質(zhì)量效益，特別是項目受眾滿意度評價不足。政策服務(wù)對象的數(shù)量和滿意度是衡量政策實施效果的核心指標(biāo)。目前，絕大多數(shù)組織與項目，如農(nóng)技協(xié)、科技小院、科普e站，由于場所不固定，服務(wù)形式多樣、線上線下相結(jié)合，無法明確統(tǒng)計出服務(wù)對象的數(shù)量及其滿意度。因此，各省也均未將服務(wù)對象滿意度納入本省績效評價方案和資金分配方案，無法體現(xiàn)政策實施成效和激勵實施主體的積極性。2022年7月，筆者邀請5位國內(nèi)基層科普領(lǐng)域的權(quán)威專家，對“基層科普行動計劃”對各省基層科普的組織動員能力、資源匯聚能力和示范引領(lǐng)能力的影響進(jìn)行打分（0～10分）。結(jié)果顯示，2022年政策實施對全國基層科普能力提升影響的平均得分為7.24分，其中組織動員能力最高（7.47分），示范引領(lǐng)能力次之（7.14分），資源匯聚能力最低（7.11分）。資源匯聚能力顯著低于組織動員能力，反映出資源配置效率短板。廣西、湖北、遼寧、陜西得分超過8分，上海和海南得分最低，僅為6.07分，省際差距較為明顯。

4結(jié)論與展望

4.1 結(jié)論

“基層科普行動計劃”作為國家首次通過中央財政轉(zhuǎn)移支付設(shè)立的科普專項，自2006年實施以來，經(jīng)歷了發(fā)軔、拓展、轉(zhuǎn)型和深化四個階段。政策的實施發(fā)揮了示范引領(lǐng)和輻射帶動作用，聚焦解決科普服務(wù)“最后一公里”難題，通過再分配的形式推動科普資源持續(xù)向基層和薄弱地區(qū)傾斜，為基層持續(xù)提供公平普惠的科普服務(wù)。

本研究通過制度變遷理論分析，揭示了“基層科普行動計劃”政策演進(jìn)的三重規(guī)律。第一，政策工具創(chuàng)新與路徑依賴交織。四階段演進(jìn)呈現(xiàn)“強(qiáng)制性變遷主導(dǎo)—誘致性因素增強(qiáng)”特征，2017年資金撥付機(jī)制轉(zhuǎn)型雖激發(fā)地方創(chuàng)新活力，但傳統(tǒng)獎補(bǔ)模式依賴仍制約政策突破。第二，資源配置效率存在結(jié)構(gòu)性矛盾。中央財政十年未變的靜態(tài)投入（4億元/年）與地方配套資金波動中降低形成張力，未來將導(dǎo)致基層科普供需缺口持續(xù)擴(kuò)大。第三，政策效能受制度供給質(zhì)量制約?，F(xiàn)有績效考核體系對服務(wù)對象滿意度等關(guān)鍵指標(biāo)覆蓋不足，致使部分資金流向異化項目，資源匯聚能力成為基層科普能力建設(shè)的最薄弱環(huán)節(jié)。

4.2 展望

面向新時期科普治理現(xiàn)代化需求，“基層科普行動計劃”制度建設(shè)需構(gòu)建以下的“制度—技術(shù)—社會”三維突破路徑。

第一，制度突破。建議中國科協(xié)積極聯(lián)合財政部等相關(guān)部委加快制定并實施國家層面的政策實施方案，建立“基準(zhǔn)+浮動”資金動態(tài)調(diào)整機(jī)制，將公民科學(xué)素質(zhì)水平、服務(wù)公眾數(shù)量等指標(biāo)納入中央財政資金分配方案，推動形成“中央保基準(zhǔn)、地方爭績效”的激勵機(jī)制。新的項目實施方案可以考慮將“中央和地方用于基層科普的財政支出占財政總支出的比重逐年提高，用于基層科普的財政支出增速應(yīng)當(dāng)高于一般性公共預(yù)算支出增速”作為明確要求。鼓勵地方設(shè)立專項資金，逐步建立各級財政資金穩(wěn)定增長機(jī)制。

第二，技術(shù)賦能。項目實施依托“科普中國”平臺，發(fā)揮科普信息員的引導(dǎo)作用，開發(fā)適配基層需求的數(shù)字資源庫，通過用戶畫像技術(shù)實現(xiàn)精準(zhǔn)推送。依托“智慧科協(xié)2.0”建設(shè)，加強(qiáng)對項目全流程監(jiān)管，提升項目質(zhì)量。支持科普多媒體資源開發(fā)和科普信息化，以信息化賦能基層科普陣地建設(shè)。

第三，社會協(xié)同。推廣湖北“科普驛站+網(wǎng)格員”模式，將社區(qū)工作者、科技特派員等納入科普人才體系。持續(xù)開展項目實施第三方績效評價，突出項目的基層屬性和產(chǎn)出導(dǎo)向，提高地方配套資金數(shù)量、品牌影響力、公眾滿意度，以及經(jīng)費向基層，特別是老少邊窮薄弱地區(qū)傾斜的力度在績效評價中的比重。充分利用全媒體傳播渠道，加大宣傳力度，提高宣傳的針對性、時效性，營造人人參與基層科普的良好氛圍。

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（編輯" 顏" "燕" " 荊祎瀾）

收稿日期：2024-08-15

基金項目：2024年度中國科協(xié)研究生科普能力提升項目（KXYJS2024005）；中國科協(xié)農(nóng)村專業(yè)技術(shù)服務(wù)中心委托課題

“2023年‘基層科普行動計劃’評價研究”（2023070508CG051101）。

作者簡介：賀茂斌，北京科技大學(xué)科學(xué)技術(shù)與文明研究中心講師，研究方向：科學(xué)傳播、科技館建設(shè)，E-mail：hemaobin@nwafu.edu.cn。任鵬為通訊作者，E-mail：beijingrenpeng@126.com。

*本文關(guān)于各省“基層科普行動計劃”的實施數(shù)據(jù)，均來源于各省科協(xié)科普部提交的2006—2023年歷年項目資金統(tǒng)計表、實施情況總結(jié)報告和實施情況調(diào)查表。