于英紅

2月13日，美國國會眾議院投票通過對古巴裔國土安全部長馬約卡斯的彈劾案，創(chuàng)下美國現(xiàn)任內(nèi)閣部長被彈劾的先例（迄今為止，美國共有兩位內(nèi)閣成員曾面臨彈劾，第一位是1876年的戰(zhàn)爭部長貝爾納普，不過他在投票前已辭職）。雖然民主黨控制的參議院會在彈劾審判中保馬約卡斯過關(guān)，但此一較量背后的美墨邊境移民危機，著實到了新的臨界點。

稍早前的1月11日，得克薩斯州國民警衛(wèi)隊在州長通過緊急聲明授權(quán)后，奪取了對邊境城鎮(zhèn)伊格爾帕斯的謝爾比公園的控制權(quán)，以防美墨邊境偷渡客。兩周后，25名共和黨籍州長宣布支持得州的做法，有的甚至派國民警衛(wèi)隊前來增援。憲法專家史蒂夫·弗拉德克稱：“這是自廢除種族隔離以來，我們看到的州和聯(lián)邦之間的直接對抗。”

伊格爾帕斯對峙引起全球關(guān)注。俄羅斯前總統(tǒng)梅德韋杰夫撰文談到當?shù)爻闪ⅰ暗每怂_斯人民共和國”的可能性，呼吁“得獨”組織敦促州長召開特別會議審議脫離美國的問題。而在美國國內(nèi)，這更多是一場憲法危機，聯(lián)邦與州都援引憲法條文維護自身在邊境問題上的立場。

“孤星行動”顯效

得州與墨西哥接壤，根據(jù)美國憲法，得州可承擔執(zhí)行移民法的工作。在過去相當長時間里，邊境州和聯(lián)邦政府保持著良好合作。各州將移民婦女和兒童移交給聯(lián)邦邊境巡邏隊。邊境巡邏人員逮捕和處理移民，交由聽證會以及法庭審判等程序來決定其去留。

但是，2014—2021年情形劇變，取道美墨邊境入境的非法移民人數(shù)激增。拜登上臺后，邊境安全壓力陡增。2021年，美國海關(guān)與邊境保護局對移民的拘留與逮捕等執(zhí)法行動高達190多萬次，比2020年增加了202%。非法毒品交易以及人口走私活動也隨之上升。根據(jù)得州州長辦公室的數(shù)據(jù)，從2021年到2022年11月，該州發(fā)起的“孤星行動”共緝獲4.58億劑芬太尼。

在“孤星行動”高峰期，得州部署了1萬名國民警衛(wèi)隊隊員參與行動?！肮滦切袆印睂嵤┮荒旰?，進入得州的偷渡客人數(shù)銳減，而與墨西哥接壤的其他邊境州（如亞利桑那、加利福尼亞和新墨西哥州）相關(guān)數(shù)字增加了62%。

“孤星行動”主要有幾大舉措，首先是修建邊境墻。2021年6月，州長阿博特宣布邊境墻建設戰(zhàn)略，同年12月，里奧格蘭德市的第一段邊界墻完工。

美墨邊境早在特朗普執(zhí)政前，就存在一系列非連續(xù)性的物理障礙物（合計長1000多公里）和由傳感器、攝像頭和監(jiān)視設備組成的虛擬圍欄。特朗普在任期間，僅僅建造了約84公里的邊境墻，就引爆了聯(lián)邦財政支付危機。2022年7月，拜登政府宣布將填補亞利桑那州尤馬附近的4個寬闊缺口，因為這些缺口成為繁忙的非法越境走廊。從這個意義上說，建造邊境墻是多年來應對非法移民的連續(xù)性舉措。但得州從2022年開始在里奧格蘭德河岸上拉帶刺鐵絲網(wǎng)，卻成為新的矛盾引爆點。

作為“孤星行動”的一部分，得州還推出“移民巴士”計劃，免費為偷渡者提供救濟并將其送到其他州，特別是支持拜登政府寬松移民政策的城市。參與這項計劃的包車公司，以每人約 1650美元的成本運送移民。州長阿博特想以此把邊境危機的成本分攤出去，同時表示對聯(lián)邦不作為的抗議。

對偷渡客而言，巴士為其提供免費乘車和食物，值得感謝。但這些目的地城市，并不像它們表達的寬松立場那樣悅納移民，反而可能對包車公司處以罰款，甚至提起訴訟。而一些民主黨主政的城市比如丹佛和紐約，繼續(xù)為移民提供免費的公共汽車和免費航班，將其送往其他城市。

“移民巴士”計劃一開始備受爭議，出現(xiàn)過基本救濟措施配備不足就發(fā)車的情況，然而民主黨后來意識到“堵不如疏”。2022年，時任白宮新聞秘書普薩基表示“得州幫助移民到達最終目的地是件好事”。2023年，其他州和城市以及很多慈善機構(gòu)都跟隨得州，積極組織免費巴士，將入境的非法移民轉(zhuǎn)運到其他城市。

“移民巴士”計劃一開始備受爭議，出現(xiàn)過基本救濟措施配備不足就發(fā)車的情況，然而民主黨后來意識到“堵不如疏”。2022年，時任白宮新聞秘書普薩基表示“得州幫助移民到達最終目的地是件好事”。

落實“移民巴士”計劃之外，得州還立法禁止外國人非法進入或居留本州。去年底，阿博特簽署了一項將非法移民定為州犯罪的法案，允許得州執(zhí)法部門在該州任何地方逮捕無證移民。它還允許州法院發(fā)布遣返令，將被捕的偷渡客送回墨西哥邊境。

截至2024年1月，“孤星行動”已花費約100億美元，已將超10萬偷渡客免費送往庇護城市。據(jù)不完全統(tǒng)計，共有10名國民警衛(wèi)隊成員在執(zhí)行任務中死亡。得州認為，“孤星行動”有效填補了拜登政府寬松的邊境安全政策造成的危險空白。

邊境問題上的黨派異同

2月中旬被眾議院投票彈劾的國土安全部長馬約卡斯，遭共和黨議員指控在移民問題上“有意地、系統(tǒng)地拒絕遵守法律”，比如曾發(fā)布為期百天的暫停移民驅(qū)逐令。而在1月中旬得州國民警衛(wèi)隊與聯(lián)邦邊境巡邏隊于伊格爾帕斯對峙時，有民主黨人呼吁拜登“聯(lián)邦化”該州警衛(wèi)隊?？梢?，關(guān)于邊境管制具體做法的黨派分歧越發(fā)明顯。

被彈劾的馬約卡斯，曾任加州中部地區(qū)聯(lián)邦檢察官，在奧巴馬執(zhí)政的8年里，先后擔任美國移民和歸化局局長、國土安全部副部長，是奧巴馬政府“童年抵美者暫緩遣返”（DACA）政策的幕后推手。共和黨保守派早就看他不順眼了。

美國自1783年以來，接納了超過8600萬合法移民。民主黨的選民基礎，有相當一部分是新老移民。拜登上臺后，重申對DACA適用者的保護。共和黨則譴責DACA計劃濫用行政權(quán)。當年，奧巴馬政府一度試圖擴大DACA范圍，取消申請人年齡小于31歲的要求，但被聯(lián)邦最高法院在2016年“美國訴得州”案中阻止。2017年9月，特朗普政府宣布一項逐步淘汰DACA的計劃，引發(fā)多起訴訟，最終該計劃在2020年6月被聯(lián)邦最高法院叫停。

但是，兩黨在邊境問題上的看法，并非完全沒有共同點。特朗普經(jīng)常對DACA接受者感到矛盾，在某些時候稱贊他們，在其他時候又宣稱他們不是天使。而民主黨也并非不加選擇地擁抱所有偷渡客。比如，在疫情流行期間，特朗普政府使用《美國法典》第42條第265節(jié)規(guī)定來阻止偷渡客入境，拜登上臺后繼續(xù)實施該規(guī)定（甚至因此招惹了官司），直到新冠國家緊急狀態(tài)結(jié)束。2023年5月，拜登政府批準在“第42條”到期后，向美墨邊境增派1500名士兵。

拜登還曾與墨西哥總統(tǒng)奧夫拉多爾探討從根源上解決移民問題，包括提供40億美元用于援助薩爾瓦多、危地馬拉和洪都拉斯的發(fā)展，等等。這一策略特朗普政府也嘗試過，拋出了一個“留在墨西哥計劃”，但實施過程中飽受人權(quán)組織詬病。

在如何定義“公共負擔”對申請綠卡和獲得公民資格的潛在影響方面，兩黨立場也只存在細微差別。

2019年，美國公民與移民服務局宣布，限制較為貧窮的移民獲得綠卡。該規(guī)定在聯(lián)邦法院、上訴法院的拉鋸戰(zhàn)中先是被阻止，后又獲得勝訴。2020年2月，聯(lián)邦最高法院裁決允許政府在全國范圍內(nèi)執(zhí)行該規(guī)則。據(jù)此，在任何36個月內(nèi)獲得或被認為可能需要公共福利的合法移民，可能被歸類為“公共負擔”，沒有資格獲得永久居留權(quán)（難民、尋求庇護者、孕婦、兒童和服兵役人員的家庭成員，不受此限制）。

拜登政府減輕了對“公共負擔”規(guī)則的執(zhí)行力度，并在2022年發(fā)布新規(guī)，大致延續(xù)了過去幾十年來對“公共負擔”的理解—移民獲得非現(xiàn)金援助（如低收入醫(yī)保、糧食券等）將不再被納入“公共負擔”的范疇，但接受現(xiàn)金援助或政府資助的長期住院治療，仍會被視為“公共負擔”。

拜登政府也從安全的角度，對入境的非法移民進行了區(qū)分處理。2021年2月，拜登政府對移民與海關(guān)執(zhí)法人員實施新的指導方針，禁止或限制他們以基于毒品的普通犯罪、簡單的襲擊、酒后駕車等輕罪為由將非法移民驅(qū)逐出境，而優(yōu)先考慮將有暴力行為、存在有據(jù)可查的幫派關(guān)系，以及有過虐待兒童、謀殺、強奸和重大毒品違法記錄的人驅(qū)逐出境。

此外，拜登政府還提高了庇護門檻：自2023年5月11日起，那些不使用合法途徑進入美國的人沒有資格獲得庇護?！懊绹褡杂陕?lián)盟”立即對該規(guī)則提出質(zhì)疑，認為這是特朗普政府在2018年頒布的一項規(guī)則的延續(xù)—當時白宮發(fā)布公告，暫停任何在合法入境口岸之外越過美墨邊境的移民的庇護權(quán)。

綜上所述，拜登的諸多移民措施并沒有全盤拋棄特朗普政府取得的進展，其差異在于拜登政府扭轉(zhuǎn)了特朗普政府實施的可能會釀成人道主義危機的政策。

憲政框架下的博弈

在美國國內(nèi)，兩黨依然是在憲政框架下尋找移民危機的出路?！肮滦切袆印钡暮戏ㄐ砸苍谶@一框架下被審視。

拜登的諸多移民措施并沒有全盤拋棄特朗普政府取得的進展，其差異在于拜登政府扭轉(zhuǎn)了特朗普政府實施的可能會釀成人道主義危機的政策。

聯(lián)邦司法部曾對“孤星行動”展開民權(quán)調(diào)查。2023年7月，司法部在得州西區(qū)提起訴訟，指控得州未經(jīng)許可在鷹隘口（Eagle Pass）附近建造浮動障礙物，違反1899年《河流與港口法》，還引發(fā)了墨西哥的外交抗議。得州則辯稱，鷹隘口附近的里奧格蘭德河地區(qū)，不屬于該法案的管轄范圍，浮動障礙物不是受該法案要求約束的“結(jié)構(gòu)”。

當年9月，得州西區(qū)法院批準了司法部的禁令動議，命令得州將障礙物移至河岸，并停止安裝任何新的障礙物。得州隨后向第五巡回上訴法院提告，但在12月1日敗訴，原因是“沒有提供具體證據(jù)以證明設置浮標屏障挽救了生命，抑或減少了非法移民”。

令得州再遭打擊的是，今年1月22日，聯(lián)邦最高法院以5比4表決，撤銷了阻止聯(lián)邦政府拆除邊境鐵絲網(wǎng)的臨時禁令。

得州認為，非法移民應被當場逮捕和拘留，而聯(lián)邦政府所主張的“經(jīng)過法律程序后釋放一部分移民”的做法，只會鼓勵更多的非法移民入境，在這些方面加大投入是在浪費開支。

為了平衡越來越龐大的支出，今年1月底，美國公民及移民服務局發(fā)布一項規(guī)則，許可自2016年以來首次調(diào)整入籍福利申請費用（漲幅不會超過26%）。

拜登政府還計劃在國會推動對外軍事援助的同時，附加邊境安全法案，以便一攬子通過。但部分共和黨議員主張外援應以貸款形式提供，也不支持在邊境問題上增加開支的使用方式。最終在今年2月14日，參議院以70票（包括22名共和黨議員的贊成票）對29票，通過對烏克蘭和以色列的950億美元援助計劃，而取消了有關(guān)邊境問題的內(nèi)容。

對此，眾議院議長邁克·約翰遜表示，他可能不會將這項參議院法案提交眾議院辯論或投票，因為它沒有解決邊境問題。

如何平衡邊境州的切身利益與聯(lián)邦政府在邊境問題上的管轄權(quán)，同時不至于損害本黨的選民基礎，對拜登政府是一大考驗。辯證地對待特朗普時期的移民政策，進行揚長避短式的修修補補，恐怕已難以應對相比特朗普時期更為急迫的移民危機。而能否妥善解決這一問題，直接關(guān)系到美國的立國根基與全球影響力。