普蓂喆 鄭風(fēng)田

［摘?要］?糧食安全是確保國家安全、捍衛(wèi)國家發(fā)展利益的重要基礎(chǔ)。習(xí)近平關(guān)于國家糧食安全的論述系統(tǒng)闡述了國家糧食安全治理的戰(zhàn)略核心和策略架構(gòu)，為認(rèn)識(shí)把握新發(fā)展階段下中國糧食安全問題提供了理論指導(dǎo)和實(shí)踐指南。其戰(zhàn)略策略維度已經(jīng)超出傳統(tǒng)的穩(wěn)產(chǎn)保供范疇，形成了以“糧食安全‘國之大者”為戰(zhàn)略核心，“產(chǎn)能建設(shè)”“調(diào)控穩(wěn)市”“供需管理”“國際合作”為四大策略架構(gòu)的多維治理體系。論述在戰(zhàn)略策略層面上的演化體現(xiàn)了糧食安全治理體系的發(fā)展變化。這一變化符合大國糧食安全的發(fā)展趨勢(shì)和規(guī)律，契合國家新征程宏觀布局，能有效服務(wù)和支撐國家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

［關(guān)鍵詞］糧食安全；戰(zhàn)略；策略；治理體系

［中圖分類號(hào)］??F7621［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］??A［文章編號(hào)］?1673-0461（2024）02-0001-08

糧食安全是“國之大者”。維護(hù)國家糧食安全是確保國家安全、捍衛(wèi)國家發(fā)展利益的重要基礎(chǔ)。近年來，國際政治經(jīng)濟(jì)格局動(dòng)蕩，世界糧食市場(chǎng)起伏不斷。2022年全世界約有691億至783億人面臨饑餓，饑餓人口比2019年增加122億［1］。反觀國內(nèi)，中國糧食安全基礎(chǔ)穩(wěn)固，人民群眾的飯碗依舊端得牢。黨的十八大以來，中國糧食市場(chǎng)化改革進(jìn)入深水區(qū)，發(fā)展的內(nèi)部矛盾、外部環(huán)境空前復(fù)雜［2-4］。中國在復(fù)雜形勢(shì)下糧食安全取得如此成就，離不開以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)糧食問題的高度重視、持續(xù)投入。習(xí)近平關(guān)于國家糧食安全的論述直面了發(fā)展中大國確保糧食安全面臨的難點(diǎn)，全面地回答了大國糧食安全的治理難題，為認(rèn)識(shí)和把握新發(fā)展階段下的糧食安全問題提供了理論指導(dǎo)和實(shí)踐指南。

目前研究主要梳理糧食生產(chǎn)領(lǐng)域論述［5-7］，可能模糊了宏觀戰(zhàn)略與具體策略之間的差異。戰(zhàn)略與策略是推進(jìn)中國式現(xiàn)代化需要處理好的若干重大關(guān)系之一，需要增強(qiáng)戰(zhàn)略的穩(wěn)定性，把戰(zhàn)略的原則性和策略的靈活性有機(jī)結(jié)合起來［8］。習(xí)近平總書記關(guān)于國家糧食安全的論述十分豐富，隨著中國所處發(fā)展階段的變化，論述的內(nèi)容也在與時(shí)俱進(jìn)、不斷拓展。其中所蘊(yùn)含的戰(zhàn)略思想和策略架構(gòu)已超出傳統(tǒng)的生產(chǎn)范疇，逐漸形成了完整的、有清晰邏輯的戰(zhàn)略策略體系。本文試圖提煉其中的核心戰(zhàn)略與重要策略安排，厘清戰(zhàn)略與策略，從而更深刻地理解論述背后中國糧食安全的治理邏輯。

一、戰(zhàn)略核心：糧食安全“國之大者”

中國歷來是人口大國，人均資源匱乏、自然災(zāi)害頻發(fā)，中華民族曾與饑餓抗?fàn)帞?shù)千年。中國共產(chǎn)黨始終把糧食安全作為治國理政的頭等大事，把解決人民群眾的吃飯問題作為重中之重。以習(xí)近平同志

為核心的黨中央把糧食安全核心戰(zhàn)略貫穿于國家治理各方面，不斷強(qiáng)化戰(zhàn)略定位、明確戰(zhàn)略底線和思維。

（一）戰(zhàn)略定位

“糧食安全是‘國之大者”突出了糧食安全的戰(zhàn)略高度。在國家治理的全局高度上，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)?“我國是人口眾多的大國，解決好吃飯問題，始終是治國理政的頭等大事”?［9］3，“如果在吃飯問題上被‘卡脖子，就會(huì)一劍封喉”?［10］。在“三農(nóng)”工作上，“保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供給安全，是‘三農(nóng)工作的頭等大事”［11］301，“抓農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作，首先要抓好糧食生產(chǎn)”［11］72。在國家重大改革和重大戰(zhàn)略中，確保糧食安全一直處于優(yōu)先地位。在深化農(nóng)村改革中，習(xí)近平一再強(qiáng)調(diào)“不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了”［11］263；在農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革中，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)“推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，決不意味著可以忽視糧食生產(chǎn)了。國家糧食安全這根弦什么時(shí)候都要繃緊，一刻也不能放松”［11］?210-211；在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，習(xí)近平指出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須把確保重要農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食供給作為首要任務(wù)”［11］?330；在推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化過程中，習(xí)近平提醒“不能認(rèn)為進(jìn)入工業(yè)化，吃飯問題就可有可無，也不要指望依靠國際市場(chǎng)來解決”［11］331；在黨的二十大全面部署社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國發(fā)展時(shí)，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)“全方位夯實(shí)糧食安全根基”［12］?！皣笳摺钡膽?zhàn)略定位，意味著在任何時(shí)候都要反復(fù)強(qiáng)調(diào)、常抓不懈。尤其“在實(shí)際工作中特別是在農(nóng)業(yè)形勢(shì)好的時(shí)候，往往容易麻痹松懈”［11］71。對(duì)此習(xí)近平一直強(qiáng)調(diào)，“在吃飯問題上不能得健忘癥，不能好了傷疤忘了疼”［11］71，“糧食安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻，什么時(shí)候都不能輕言糧食過關(guān)了。在糧食問題上不能僥幸、不能折騰”［11］73-74。

（二）戰(zhàn)略底線

在戰(zhàn)略定位下，重要論述進(jìn)一步明確戰(zhàn)略底線，即“我們的飯碗應(yīng)該主要裝中國糧”［11］?74。更為具體的是，黨的十八大以來我國提出新糧食安全觀，即“谷物基本自給，口糧絕對(duì)安全”。即要確保以中國自己的糧食產(chǎn)能來滿足基本的糧食需求。這一戰(zhàn)略底線的劃定取決于中國基本國情，也符合國際經(jīng)驗(yàn)。中國人口基數(shù)大、食物消費(fèi)規(guī)模大?；仡櫄v史，吃飯問題掌握在他人手里時(shí)往往喪失了人民生存、國家發(fā)展主動(dòng)權(quán)。因此，“立足國內(nèi)基本解決我國人民吃飯問題，是由我們的基本國情決定的，也是我們一以貫之的大政方針”［9］8。習(xí)近平從世界上各國發(fā)展經(jīng)驗(yàn)中洞察出“看看世界上真正強(qiáng)大的國家、沒有軟肋的國家，都有能力解決自己的吃飯問題”［9］8。全球一年的糧食貿(mào)易量不足以滿足中國一年消費(fèi)，而一些國家慣用糧食作為武器來制約他國發(fā)展。這意味著中國既不具備依靠國際解決自身糧食安全的客觀條件，也不應(yīng)持有依賴國際的主觀意愿。中國“決不能買飯吃、討飯吃，飯碗里必須主要裝我們自己生產(chǎn)的糧食”［9］9。習(xí)近平再三強(qiáng)調(diào)“一個(gè)國家只有立足糧食基本自給，才能掌握糧食安全主動(dòng)權(quán)，進(jìn)而才能掌控經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展這個(gè)大局?？縿e人解決吃飯問題是靠不住的”［9］8?。

（三）戰(zhàn)略思維

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下更好地落實(shí)戰(zhàn)略定位，需要明確與經(jīng)濟(jì)體制相應(yīng)的戰(zhàn)略思維。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)“不能把糧食當(dāng)成一般商品，光算經(jīng)濟(jì)賬、不算政治賬”［9］129。國家糧食安全繞不開安全性和經(jīng)濟(jì)性、政府與市場(chǎng)的爭(zhēng)論。尤其在農(nóng)業(yè)形勢(shì)和國際形勢(shì)向好的時(shí)期，維護(hù)糧食安全付出的高經(jīng)濟(jì)成本往往引發(fā)非議。習(xí)近平認(rèn)為“對(duì)糧食問題，要善于透過現(xiàn)象看本質(zhì)”［9］100，“對(duì)糧食問題，要從戰(zhàn)略上看，看得深一點(diǎn)、遠(yuǎn)一點(diǎn)”［9］100。習(xí)近平透過表面上糧食數(shù)量多少的問題，提煉出底層戰(zhàn)略思維，認(rèn)為“糧食多一點(diǎn)少一點(diǎn)是策略問題，糧食安全是戰(zhàn)略問題”［9］14。尤其是“在我們這樣一個(gè)十三億多人口的大國，糧食多了是問題，少了也是問題，但這是兩種不同性質(zhì)的問題。多了是庫存壓力，是財(cái)政壓力；少了是社會(huì)壓力，是整個(gè)大局的壓力”［9］100。目前我國進(jìn)入新發(fā)展階段，需要清醒地認(rèn)識(shí)到“今后一個(gè)時(shí)期糧食需求還會(huì)持續(xù)增加，供求緊平衡將越來越緊，再加上國際形勢(shì)復(fù)雜嚴(yán)峻，確保糧食安全的弦要始終繃得很緊很緊，寧可多生產(chǎn)、多儲(chǔ)備一些，多了的壓力和少了的壓力不可同日而語”［9］14。習(xí)近平也從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)出“這些國家之所以強(qiáng)，是同糧食生產(chǎn)能力強(qiáng)聯(lián)系起來的。所以糧食問題不能只從經(jīng)濟(jì)上看，必須從政治上看，保障國家糧食安全是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、國家安全的重要基礎(chǔ)”［9］8。

二、策略維度之產(chǎn)能建設(shè)

產(chǎn)能建設(shè)是確保大國糧食安全的重要基礎(chǔ)，是中國糧食安全治理的根本舉措。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)“保障糧食安全，關(guān)鍵是要保糧食生產(chǎn)能力”［9］33，“提升糧食產(chǎn)能仍然是首要任務(wù)”［9］20。中國糧食產(chǎn)量較快增長(zhǎng)在改革開放后，直到20世紀(jì)90年代才初步達(dá)到“吃飽飯”的水平［13］。從糧食產(chǎn)量提升到形成穩(wěn)定產(chǎn)能又經(jīng)歷十多年，直到2015年以來才實(shí)現(xiàn)13萬億斤穩(wěn)定產(chǎn)能［14］。糧食產(chǎn)能建設(shè)有系統(tǒng)性、長(zhǎng)期性，“既要抓物質(zhì)基礎(chǔ)，強(qiáng)化藏糧于地、藏糧于技，也要抓機(jī)制保障”［9］20。

（一）藏糧于地

耕地是糧食作物生長(zhǎng)的最基本物質(zhì)載體。中國耕地資源總量少、分布不均、后備資源有限。確保國家糧食安全必須保護(hù)耕地和提升耕地質(zhì)量。習(xí)近平提出“藏糧于地”，高度概括了關(guān)于耕地保護(hù)和質(zhì)量提升的各方面內(nèi)容，為中國夯實(shí)糧食生產(chǎn)的資源基礎(chǔ)指明了原則、方向和路徑。在強(qiáng)化耕地保護(hù)意識(shí)方面，習(xí)近平認(rèn)為，“耕地是糧食生產(chǎn)的命根子”，是“賴以吃飯的家底”［9］26，“是中華民族永續(xù)發(fā)展的根基”［9］37。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展背景下，發(fā)展糧食生產(chǎn)與推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化激烈博弈，強(qiáng)化耕地保護(hù)責(zé)任十分緊迫。習(xí)近平反復(fù)強(qiáng)調(diào)要“嚴(yán)守十八億畝耕地紅線”［9］23。中央出臺(tái)耕地占補(bǔ)平衡制度，但一些地方出現(xiàn)變通執(zhí)行、“先占后補(bǔ)”、“以劣補(bǔ)優(yōu)”等問題。習(xí)近平進(jìn)一步點(diǎn)明“耕地紅線不僅是數(shù)量上的，而且是質(zhì)量上的”［9］27。針對(duì)耕地保護(hù)意識(shí)淡薄、松動(dòng)甚至弄虛作假行為，習(xí)近平有關(guān)表述從“決不能動(dòng)搖，決不能后退”［9］23，到?“嚴(yán)防死守”［9］26，再到“像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地”［9］31，“采取‘長(zhǎng)牙齒的硬措施，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”［9］37，等等，不斷重申，逐層遞進(jìn)。耕地?cái)?shù)量有上限，進(jìn)一步提升糧食產(chǎn)能要依靠提高耕地質(zhì)量，完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有助于提升耕地質(zhì)量。習(xí)近平指出“建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是一個(gè)重要抓手”［9］36，通過土地整理改良、完善綜合開發(fā)、與先進(jìn)技術(shù)和經(jīng)營方式對(duì)接，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)。

（二）藏糧于技

自然資源條件有上限，突破資源稟賦約束的關(guān)鍵在科技。中國歷來重視以科技創(chuàng)新和科技進(jìn)步推動(dòng)糧食產(chǎn)能提升。習(xí)近平提出“藏糧于技”，強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)根本出路在科技”［9］49。尤其進(jìn)入新發(fā)展階段，中國超大規(guī)模市場(chǎng)需求與食物消費(fèi)升級(jí)疊加給糧食安全提出更高要求，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)“現(xiàn)在比以往任何時(shí)候都更加需要重視和依靠農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新”［9］52。中國糧食生產(chǎn)科技水平取得長(zhǎng)足進(jìn)步，一些領(lǐng)域處于世界領(lǐng)先水平，但也存在短板弱項(xiàng)。面對(duì)種業(yè)“卡點(diǎn)”［15］，習(xí)近平深刻認(rèn)識(shí)到種業(yè)重要性，提出“中國人的飯碗要牢牢端在自己手中，就必須把種子牢牢攥在自己手里”［9］51。面對(duì)種業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力偏弱的問題，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，“開展種源‘卡脖子技術(shù)攻關(guān)，立志打一場(chǎng)種業(yè)翻身仗”［9］48，“要下決心把民族種業(yè)搞上去”［9］45。根據(jù)社會(huì)發(fā)展演進(jìn)、國內(nèi)資源稟賦變化，習(xí)近平指明科技進(jìn)步的方向，即“應(yīng)該走更加均衡的農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步道路，在提高土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動(dòng)生產(chǎn)率之間把握好平衡關(guān)系”［9］44。在農(nóng)業(yè)科技發(fā)展戰(zhàn)略布局上，習(xí)近平的論述包含了科技應(yīng)“頂天立地”的思想?！绊斕臁奔础熬o盯世界農(nóng)業(yè)科技前沿”［9］52，“打造國家農(nóng)業(yè)科技戰(zhàn)略力量”［9］52，從而把握世界科技發(fā)展脈絡(luò)、搶占戰(zhàn)略高地；“立地”即“突出應(yīng)用導(dǎo)向，加快成果轉(zhuǎn)化，把論文寫在大地上”［9］53，“打通科技進(jìn)村入戶‘最后一公里”［9］53，把前沿科技轉(zhuǎn)化為實(shí)用技術(shù)和切實(shí)的生產(chǎn)力。

（三）兩個(gè)積極性

糧食生產(chǎn)離不開一線生產(chǎn)和執(zhí)行主體。穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)需要激發(fā)利益相關(guān)者的積極性［16］。糧食生產(chǎn)的弱質(zhì)性與正外部性是導(dǎo)致種糧積極性減弱的重要原因［17］，需要政府及時(shí)介入避免市場(chǎng)失靈。習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)“既不能讓種糧農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)上吃虧，也不能讓種糧大縣在財(cái)政上吃虧”［9］69。首先，從事糧食生產(chǎn)的實(shí)際主體是種糧農(nóng)民，習(xí)近平指出“調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，關(guān)鍵是讓農(nóng)民種糧有錢掙”［9］67。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，“要穩(wěn)定和加強(qiáng)種糧農(nóng)民補(bǔ)貼”［9］68，“提高補(bǔ)貼政策的精準(zhǔn)性和指向性”［9］58，“健全種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制，完善價(jià)格、補(bǔ)貼、保險(xiǎn)‘三位一體的政策體系”［9］69。除多樣化支持措施外，還要注重創(chuàng)新糧食生產(chǎn)經(jīng)營方式。習(xí)近平指出，“要培育好家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，健全專業(yè)化社會(huì)化服務(wù)體系，把一家一戶辦不了、辦起來不劃算的事交給社會(huì)化服務(wù)組織來辦”［9］63，“把小農(nóng)生產(chǎn)引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道”［9］66-67。其次，承擔(dān)糧食生產(chǎn)責(zé)任的是糧食主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)糧大縣。面對(duì)主產(chǎn)區(qū)和產(chǎn)糧大縣抓糧吃虧問題，習(xí)近平指出“國家要加大對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的支持”［9］63。一方面，“要強(qiáng)化對(duì)主產(chǎn)省和主產(chǎn)縣的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)力度”［9］115，“出實(shí)招健全主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，探索產(chǎn)銷區(qū)多渠道利益補(bǔ)償辦法”［9］69；另一方面，鼓勵(lì)主產(chǎn)區(qū)?“統(tǒng)籌抓好現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系建設(shè)”［9］65。

（四）擔(dān)責(zé)盡義

中國地域遼闊，國家日常治理需要依靠地方政府落實(shí)。地方政府在糧食安全治理上承擔(dān)特殊重要地位，其落實(shí)糧食安全責(zé)任關(guān)乎全國整體糧食安全。20世紀(jì)90年代以來數(shù)次糧食市場(chǎng)波動(dòng)表明，局部糧食不安全往往會(huì)迅速發(fā)展為全國性、系統(tǒng)性市場(chǎng)緊張，甚至引發(fā)宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)［18-19］。習(xí)近平明確指出“保障國家糧食安全，中央義不容辭，承擔(dān)首要責(zé)任”［9］115，要求地方政府“自覺承擔(dān)維護(hù)國家糧食安全責(zé)任，不能把擔(dān)子全部壓到中央身上”［9］115。中國堅(jiān)持以“米袋子”省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制落實(shí)地方糧食安全責(zé)任。但2003年以來糧食產(chǎn)量持續(xù)增長(zhǎng)的樂觀景象掩蓋了糧食區(qū)域差距擴(kuò)大的事實(shí)。尤其進(jìn)入新發(fā)展階段，不確定、難預(yù)料因素增加，平衡區(qū)域間糧食生產(chǎn)壓力顯得更為迫切。從政府治理角度來看，糧食安全責(zé)任不僅是行政責(zé)任，更是政治責(zé)任。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)“地方各級(jí)黨委和政府要扛起糧食安全的政治責(zé)任”［9］128，并進(jìn)一步提煉為糧食安全黨政同責(zé)；進(jìn)而繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“各級(jí)黨委和政府務(wù)必把糧食安全這一‘國之大者扛在肩頭”［9］129，“主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)都有責(zé)任保面積、保產(chǎn)量，飯碗要一起端、責(zé)任要一起扛”［9］128，強(qiáng)化地方政府承擔(dān)糧食安全的責(zé)任和義務(wù)。

三、策略維度之調(diào)控穩(wěn)市

產(chǎn)能建設(shè)側(cè)重糧食安全的生產(chǎn)端，流通端的調(diào)控穩(wěn)市也是國家糧食安全的重要內(nèi)容。糧食生產(chǎn)與消費(fèi)之間是龐大的糧食流通體系。儲(chǔ)備流通體系是中國糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障體系的三大支柱之一，包括常態(tài)化調(diào)控與應(yīng)急保障機(jī)制［20］。中國糧食流通體制歷經(jīng)數(shù)次深刻變革，在當(dāng)前市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮決定性作用的基調(diào)下，習(xí)近平指出要“完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，完善農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)調(diào)控制度”［9］99。中國是世界第一的人口大國、世界第二大經(jīng)濟(jì)體。搞好糧食調(diào)控穩(wěn)市不僅關(guān)乎糧食市場(chǎng)穩(wěn)定，而且對(duì)確保國家糧食安全、維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)大盤至關(guān)重要。

（一）常態(tài)化調(diào)控

收儲(chǔ)制度是中國開展常態(tài)化糧食宏觀調(diào)控的重要工具。通過糧食吞吐逆市場(chǎng)調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)時(shí)空尺度上糧食余缺互補(bǔ)，能夠有效穩(wěn)定市場(chǎng)，避免“谷賤傷農(nóng)，米貴傷民”。習(xí)近平指出要“搞好糧食儲(chǔ)備調(diào)節(jié)。設(shè)立常平倉是我國的傳統(tǒng)，在穩(wěn)市、備荒、恤農(nóng)方面具有重要作用”［9］93。利用收儲(chǔ)開展糧食市場(chǎng)調(diào)控，關(guān)鍵要界定政府與市場(chǎng)的作用。在過去一段時(shí)間內(nèi)，糧食收儲(chǔ)制度有力發(fā)揮了支持種糧農(nóng)民、穩(wěn)定市場(chǎng)的作用。但隨著國際糧價(jià)下降、國內(nèi)外價(jià)格倒掛等現(xiàn)象出現(xiàn)，收儲(chǔ)對(duì)糧食市場(chǎng)的負(fù)面影響加深。習(xí)近平指出“積極穩(wěn)妥改革糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和收儲(chǔ)制度，以市場(chǎng)定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離為取向，以確保口糧絕對(duì)安全、防止谷賤傷農(nóng)為底線，分類完善改革方案，釋放反映供求關(guān)系的價(jià)格信號(hào)”［9］99。這一論述明確了糧食調(diào)控要尊重市場(chǎng)、遵循市場(chǎng)機(jī)制，政府要在平衡供需、穩(wěn)定預(yù)期、引導(dǎo)市場(chǎng)等方面發(fā)揮積極作用，做到“市場(chǎng)有效，政府有為”。

（二）應(yīng)急保障機(jī)制

外部環(huán)境以自然變化和社會(huì)轉(zhuǎn)型的風(fēng)險(xiǎn)性與不確定性不斷威脅著人類生存和社會(huì)發(fā)展［21］，考驗(yàn)國家化解急難險(xiǎn)重的能力。習(xí)近平指出“國民經(jīng)濟(jì)要正常運(yùn)轉(zhuǎn)，必須增強(qiáng)防災(zāi)備災(zāi)意識(shí)”［9］101。在謀劃防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)戰(zhàn)略布局時(shí)，確保初級(jí)產(chǎn)品供給，確保產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈在關(guān)鍵時(shí)刻不掉鏈子，是大國經(jīng)濟(jì)必須具備的重要特征。糧食關(guān)乎人民基本生存，習(xí)近平指出“越是面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，越要穩(wěn)住農(nóng)業(yè)，越要確保糧食和重要副食品安全”［9］124。在常態(tài)化調(diào)控體系之外，應(yīng)急保障體系是國家糧食安全治理體系的重要組成。中國糧食應(yīng)急保障體系建設(shè)時(shí)間早，制度配套完善，保供網(wǎng)絡(luò)覆蓋面廣，經(jīng)受住了數(shù)次自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件沖擊。面對(duì)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)、糧食產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展、新發(fā)展階段傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)與新興風(fēng)險(xiǎn)疊加，習(xí)近平指出“要大力加強(qiáng)防災(zāi)備災(zāi)體系和能力建設(shè)，舍得花錢，舍得下功夫，寧肯十防九空，有些領(lǐng)域要做好應(yīng)對(duì)百年一遇災(zāi)害的準(zhǔn)備”［9］101。尤其在吃飯問題上，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)“確保糧食安全，不僅要著眼平時(shí)，還要提升應(yīng)急保供能力，系統(tǒng)梳理生產(chǎn)、加工、流通、儲(chǔ)備、貿(mào)易等方面可能存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”［9］104。

四、策略維度之供需管理

產(chǎn)能建設(shè)、調(diào)控穩(wěn)市側(cè)重供給端。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人民生活水平提高，“農(nóng)業(yè)主要矛盾已經(jīng)由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾”?［9］79。為化解這一結(jié)構(gòu)性矛盾，中國糧食安全政策正從生產(chǎn)單一維度政策向供給需求兩側(cè)政策轉(zhuǎn)變［22］。決策層次也從過去強(qiáng)調(diào)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，向大食物觀、節(jié)糧減損等層次遞進(jìn)，體現(xiàn)出新發(fā)展階段下中國糧食供需管理的多維特征。

（一）供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

中國糧食供需的結(jié)構(gòu)性矛盾，一方面體現(xiàn)在階段性的供過于求和供給不足并存，另一方面體現(xiàn)在優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給不足、供需錯(cuò)位。習(xí)近平指出“要堅(jiān)持?jǐn)?shù)量質(zhì)量并重，在保障數(shù)量供給的同時(shí)，更加注重農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全”［9］73。尤其高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)［23］140，推動(dòng)好農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革也是重要方面，習(xí)近平提出“要加快農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，打造高質(zhì)量供給體系，更好滿足人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)多樣化農(nóng)產(chǎn)品的需求，帶動(dòng)農(nóng)民增收和鄉(xiāng)村振興”［9］85。關(guān)于結(jié)構(gòu)調(diào)整方向和原則，習(xí)近平形象地指出“市場(chǎng)需求是導(dǎo)航燈，資源稟賦是定位器”［9］77。在市場(chǎng)需求方面，要根據(jù)人民群眾實(shí)際需要，“推動(dòng)品種培優(yōu)、質(zhì)量提升、品牌打造和標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)”［9］86。在資源稟賦方面，要緊密結(jié)合我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，“優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域布局，加強(qiáng)糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)和特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)建設(shè)”［9］86。

（二）樹立大食物觀

隨著人民基本溫飽問題解決，中國語境下“糧食”的內(nèi)涵在拓展。習(xí)近平指出，“現(xiàn)在講糧食安全，實(shí)際上是食物安全。老百姓的食物需求更加多樣化了，這就要求我們轉(zhuǎn)變觀念，樹立大農(nóng)業(yè)觀、大食物觀”［9］82，“既要保數(shù)量，也要保多樣、保質(zhì)量”［9］86。樹立大食物觀，是立足于兼顧食物安全、資源安全的綜合考量。以往中國食物供給主要依賴平原農(nóng)業(yè)，習(xí)近平指出“解決吃飯問題，不能光盯著有限的耕地”［9］87。耕地以外還有四十多億畝林地、近四十億畝草地和大量的江河湖海等資源。習(xí)近平明確提出“要構(gòu)建多元化食物供給體系，在保護(hù)好生態(tài)環(huán)境前提下，從耕地資源向整個(gè)國土資源拓展，從傳統(tǒng)農(nóng)作物和畜禽資源向更豐富的生物資源拓展，向森林、草原、江河湖海要食物，向植物動(dòng)物微生物要熱量、要蛋白，多途徑開發(fā)食物來源”［9］88。

（三）高度重視節(jié)約糧食

中國糧食和食物損耗浪費(fèi)問題比較突出。一方面國家投入大量人力物力財(cái)力提升糧食和食物產(chǎn)能，另一方面全社會(huì)又出現(xiàn)大量糧食和食物的損耗浪費(fèi)。這種大投入、大損耗是對(duì)自然資源和社會(huì)資源的極大浪費(fèi)。習(xí)近平指出“要樹立節(jié)約減損就是增產(chǎn)的理念”［9］112。糧食全產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)存在不同程度的損耗和浪費(fèi)，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，“保障糧食安全，要在增產(chǎn)和減損兩端同時(shí)發(fā)力”［9］111，尤其“注重解決糧食在收儲(chǔ)、銷售、加工過程中的浪費(fèi)”［9］108，拓大拓寬“無形良田”。在消費(fèi)端，“消費(fèi)環(huán)節(jié)大有文章可做，不僅要制止‘舌尖上的浪費(fèi)，深入開展‘光盤行動(dòng)，還要提倡健康飲食”［9］112。通過常態(tài)化、長(zhǎng)效化的引導(dǎo)和治理機(jī)制，讓節(jié)糧減損深入人心，“節(jié)約糧食要從娃娃抓起”，“讓節(jié)約糧食在全社會(huì)蔚然成風(fēng)”［9］108。

五、策略維度之國際合作

實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高水平對(duì)外開放，保障糧食安全新發(fā)展格局，是構(gòu)建新發(fā)展格局的題中應(yīng)有之義。面對(duì)復(fù)雜多變的國際環(huán)境，中國確保國家糧食安全正在從自主安全向兼顧合作安全轉(zhuǎn)變。習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)，要“善于用好兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源”［9］94，“要掌握進(jìn)口的穩(wěn)定性和主動(dòng)權(quán)”［9］93。

（一）適度進(jìn)口

在經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展的大背景下，謀劃我國糧食供給保障框架應(yīng)把合理利用全球糧食市場(chǎng)和農(nóng)業(yè)資源放在適當(dāng)位置。黨的十八大以來，黨中央提出的國家糧食戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)“適度進(jìn)口”是“以我為主”確保糧食安全的策略平衡［24］。其中的“適度”至少包括三個(gè)層次。第一，“立足國內(nèi)”。中國決不能依靠國際市場(chǎng)保障自身糧食安全。習(xí)近平指出“我們要善于用好國際國內(nèi)兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)，但保障糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)能力必須牢靠地建立在我們自己身上”［9］93。在具體操作方式上，習(xí)近平指出“首先要搞清楚哪些農(nóng)產(chǎn)品是國內(nèi)必保的，然后再去搞清楚進(jìn)口到底進(jìn)什么、進(jìn)多少、從哪里進(jìn)、以什么方式進(jìn)”［9］95。第二，“進(jìn)什么”。在糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、資源環(huán)境壓力加大以及國內(nèi)外價(jià)格倒掛等因素驅(qū)使下，中國利用國際市場(chǎng)平衡國內(nèi)糧食供需、滿足多元化糧食需求的經(jīng)濟(jì)合理性增加。習(xí)近平指出“為了減輕國內(nèi)農(nóng)業(yè)資源環(huán)境壓力、彌補(bǔ)部分國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供求缺口，適當(dāng)增加進(jìn)口和加快農(nóng)業(yè)走出去步伐是必要的”［9］94。第三，“怎么進(jìn)”。受自然災(zāi)害、地緣政治、能源金融等復(fù)雜因素影響，國際糧食市場(chǎng)波動(dòng)頻繁。中國從國際市場(chǎng)進(jìn)口糧食，尤其要注意防止國際風(fēng)險(xiǎn)向內(nèi)傳導(dǎo)。習(xí)近平指出“要把握好進(jìn)口規(guī)模和節(jié)奏，防止沖擊國內(nèi)生產(chǎn)，給農(nóng)民就業(yè)和增收帶來大的影響”［9］94。糧食、土地是重要的戰(zhàn)略資源，世界各國對(duì)此都比較敏感。因此在穩(wěn)定糧食海外供應(yīng)鏈上，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)“推動(dòng)農(nóng)業(yè)走出去，要充分研判經(jīng)濟(jì)、技術(shù)乃至政治上的風(fēng)險(xiǎn)，提高防范和應(yīng)對(duì)能力”［9］95。

（二）全球治理

“糧食安全是事關(guān)人類生存的根本性問題”［9］102，是解決人類社會(huì)眾多發(fā)展難題的基礎(chǔ)。中國不僅立足解決自身糧食安全問題，而且堅(jiān)持開展廣泛的國際技術(shù)援助，并積極參與全球糧食安全治理。習(xí)近平指出“建立糧食安全合作機(jī)制。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易、食品安全等領(lǐng)域加強(qiáng)合作，確保糧食安全”［9］93。全球還有大量發(fā)展中國家吃不飽飯。中國在解決吃飯問題上積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，可為發(fā)展中國家提供思路。以雜交水稻為例，習(xí)近平提及“雜交水稻遠(yuǎn)播五大洲近70國，為各國糧食增產(chǎn)和農(nóng)業(yè)發(fā)展作出突出貢獻(xiàn)，為解決發(fā)展中國家糧食短缺問題提供了中國方案”［9］102。針對(duì)全球糧食安全中的關(guān)鍵技術(shù)難題、政策焦點(diǎn)，中國積極組織發(fā)展中國家參與研討，開展跨國合作研究，協(xié)同發(fā)展中國家解決世界糧食安全難題。當(dāng)今國際政治格局動(dòng)蕩、戰(zhàn)爭(zhēng)陰云籠罩、經(jīng)濟(jì)增速放緩。在全球糧食安全狀況持續(xù)惡化的背景下，習(xí)近平指出“中國愿繼續(xù)發(fā)揮負(fù)責(zé)任大國作用，推動(dòng)加強(qiáng)全球減貧、糧食安全、發(fā)展籌資等領(lǐng)域合作，落實(shí)聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程，構(gòu)建全球發(fā)展命運(yùn)共同體”［9］102，展現(xiàn)大國糧食安全治理的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。

六、總結(jié)：發(fā)展中的國家糧食安全治理體系

習(xí)近平關(guān)于國家糧食安全的論述全面分析了新時(shí)代國家糧食安全形勢(shì)，系統(tǒng)闡述了國家糧食安全工作的戰(zhàn)略核心，形成了抓好國家糧食安全治理的整體性策略安排。論述不僅緊密結(jié)合中國實(shí)際，而且緊跟國內(nèi)糧食和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、國內(nèi)和國際政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。通過上述梳理分析可知，論述背后的國家糧食安全戰(zhàn)略思想和策略架構(gòu)，已經(jīng)超出穩(wěn)產(chǎn)保供的傳統(tǒng)架構(gòu)，呈現(xiàn)出綜合性、系統(tǒng)性、時(shí)代性特征。具體包括“糧食安全‘國之大者”戰(zhàn)略核心，“產(chǎn)能建設(shè)”“調(diào)控穩(wěn)市”“供需管理”“國際合作”四大策略架構(gòu)。

具體來看，糧食安全治理體系的核心在明確頂層戰(zhàn)略?！皣笳摺睉?zhàn)略地位的確立進(jìn)一步強(qiáng)化了新發(fā)展階段下糧食安全的基礎(chǔ)性、決定性作用。在戰(zhàn)略地位基礎(chǔ)上明確戰(zhàn)略底線、堅(jiān)持戰(zhàn)略思維，確保了中國糧食安全治理的戰(zhàn)略定力。在戰(zhàn)略核心之下，逐步形成四大策略架構(gòu)。四大架構(gòu)逐層深入、各有側(cè)重、相互支撐，有效服務(wù)了國家糧食安全的頂層戰(zhàn)略。

其中，“產(chǎn)能建設(shè)”“調(diào)控穩(wěn)市”是兩大傳統(tǒng)基礎(chǔ)領(lǐng)域，歷來是中國糧食安全治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。兩大領(lǐng)域內(nèi)部各自衍生出覆蓋全面、分工細(xì)致的政策安排，形成一套符合中國實(shí)際的、全面系統(tǒng)的糧食“穩(wěn)產(chǎn)保供”治理體系。通過數(shù)十年持續(xù)投入，中國糧食和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力、保供水平顯著提高，結(jié)束了中華民族長(zhǎng)期以來的饑餓斗爭(zhēng)史。而在近年來國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨不確定和風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，堅(jiān)持“產(chǎn)能建設(shè)”“調(diào)控穩(wěn)市”也有力確保了中國戰(zhàn)略后院穩(wěn)定，做到了以穩(wěn)產(chǎn)保供的確定性來應(yīng)對(duì)外部環(huán)境的不確定性。

隨著社會(huì)發(fā)展與時(shí)代進(jìn)步，糧食安全策略架構(gòu)進(jìn)一步豐富，糧食治理維度更加多元。人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要、國內(nèi)資源環(huán)境約束收緊等國內(nèi)新形勢(shì)，與構(gòu)建新發(fā)展格局、建設(shè)高水平對(duì)外開放和日益復(fù)雜的國際形勢(shì)相交織，對(duì)傳統(tǒng)策略框架下的一些治理策略提出了更高要求。以習(xí)近平同志為核心的黨中央在堅(jiān)持保供穩(wěn)價(jià)的同時(shí)，積極調(diào)整糧食政策措施，主動(dòng)適應(yīng)國內(nèi)國際新變化，拓寬了糧食安全的治理維度。從論述中可總結(jié)出“供需管理”“國際合作”兩大新的策略架構(gòu)。前者在糧食和農(nóng)產(chǎn)品供求結(jié)構(gòu)性矛盾的新背景下，從單一供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革到強(qiáng)化兼顧需求，實(shí)現(xiàn)供需兩側(cè)的綜合管理。后者在新發(fā)展格局和高水平開放背景下主動(dòng)融入全球發(fā)展，發(fā)揮負(fù)責(zé)任發(fā)展中大國的作用，為全球糧食安全治理提供中國智慧。從過去側(cè)重保供穩(wěn)價(jià)，到兼顧供需管理和更廣泛的國際合作，中國糧食治理呈現(xiàn)出多維治理的特征（見圖1）。

圖1?發(fā)展中的中國糧食安全治理體系

習(xí)近平關(guān)于國家糧食安全論述背后的策略架構(gòu)變化，體現(xiàn)了國家糧食安全治理體系的發(fā)展變化。這一發(fā)展變化符合大國糧食安全的發(fā)展趨勢(shì)和規(guī)律，契合新發(fā)展階段下中國的國家發(fā)展目標(biāo)和總體規(guī)劃。中國糧食安全治理體系既傳承中國糧食安全治理的傳統(tǒng)智慧，又緊密聯(lián)系各發(fā)展階段下國情、農(nóng)情、糧情而拓展創(chuàng)新。尤其在糧食政策深化改革等關(guān)鍵階段，相關(guān)改革措施未簡(jiǎn)單照搬國外糧食和食物體系發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，保持了國家糧食治理的戰(zhàn)略定力和政策穩(wěn)定。中國糧食安全治理體系做到“守正”與“創(chuàng)新”相結(jié)合。其發(fā)展變化是與中國具體實(shí)際相結(jié)合、與中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結(jié)合的必然結(jié)果，是新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想世界觀和方法論在糧食安全領(lǐng)域的體現(xiàn)與實(shí)踐。在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的新征程上，國家糧食安全必然繼續(xù)發(fā)揮“壓艙石”作用。在發(fā)展新征程上，習(xí)近平總書記關(guān)于國家糧食安全的論述為大國糧食安全治理指明了方向，中國糧食安全治理體系契合國家新的宏觀戰(zhàn)略布局，能有效服務(wù)和支撐國家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

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Analysis?of?Xi?Jinpings?Discourse?on?National?Food?Security?from?the

Strategic?and?the?Tactical?Dimensions

—Along?with?Discussing?the?Development?of?Food

Security?Governance?System

Pu?Mingzhe1，?Zheng?Fengtian2

（1Institute?of?Agricultural?Economics?and?Development，?Chinese?Academy?of?Agriculture?Sciences，?Beijing?100081，?China;

2Renmin?University?of?China，?Beijing?100872，?China）

Abstract：

Food?security?is?an?important?basis?for?ensuring?national?security?and?safeguarding?national?development?interests.?Xi?Jinpings?discourse?on?national?food?security?systematically?expounds?the?strategic?core?and?tactical?framework?of?national?food?security?governance，?providing?theoretical?and?practical?guidance?for?understanding?and?grasping?Chinas?food?security?issues?in?the?new?development?stage.?Its?strategic?and?tactical?dimension?has?exceeded?the?traditional?scope?of?stable?production?and?supply，?and?formed?a?multidimensional?governance?system?with?the?strategic?core?of?“food?security?is?among?a?countrys?most?fundamental?interests”，?and?four?tactical?structures：?“produce?construction”“price?stability?regulation”“supply?and?demand?management”?and?“international?cooperation”.?The?evolution?at?the?strategic?strategy?level?reflects?the?development?and?changes?of?the?food?security?governance?system.?This?change?is?in?line?with?the?development?trend?of?food?security?for?a?large?country，?the?macro?layout?of?the?countrys?new?journey，?and?can?effectively?serve?and?support?the?realization?of?the?national?development?strategy.

Key?words：food?security;?strategy;?tactics;?governance?system

（責(zé)任編輯：張麗陽）