丁海峰

1 問題的提出

應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央始終堅(jiān)持以人民為中心發(fā)展理念，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民探索出一條具有中國特色的應(yīng)急管理道路[1]。然而，伴隨著我國進(jìn)入新發(fā)展階段，各類突發(fā)事件越發(fā)呈現(xiàn)高風(fēng)險(xiǎn)性、復(fù)雜性和高度不確定性，尤其在百年變局和世紀(jì)疫情相互交織的背景下，我國面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)更加復(fù)雜多變，給人們生命安全帶來極大的威脅[2]。2019 年，習(xí)近平總書記在中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)提出，要發(fā)揮我國應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢(shì)，積極推進(jìn)我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化[3]。2021 年，黨的十九屆四中、五中和六中全會(huì)均對(duì)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化作出重要論述，如“推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化”“統(tǒng)籌發(fā)展與安全”“建設(shè)更高水平的平安中國”等。2022 年，習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào)要建立大安全大應(yīng)急框架，完善公共安全體系，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和急難險(xiǎn)重突發(fā)公共事件處置保障能力。作為國家治理體系和治理能力的重要組成部分，加強(qiáng)應(yīng)急能力建設(shè)是實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的根本保證[4]。因此，在面向全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)推進(jìn)國家治理體系和能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，中國有必要也更有基礎(chǔ)條件加強(qiáng)應(yīng)急能力建設(shè)，從而進(jìn)一步提升治理效能[5]。

作為國家治理的重要基石，基層應(yīng)急管理是國家整體應(yīng)急管理體制與機(jī)制的前端環(huán)節(jié)，也是源頭治理和響應(yīng)處置的“第一響應(yīng)者”和“最先一公里”[6][7]。中共中央國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》中明確要求“增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理能力”。然而，當(dāng)前階段我國基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急能力十分薄弱，面臨諸多現(xiàn)實(shí)問題，如應(yīng)急管理體制機(jī)制不完善、應(yīng)急救援力量薄弱、隊(duì)伍專業(yè)性不強(qiáng)、應(yīng)急保障水平不足、干部群眾應(yīng)急意識(shí)不高等[8]。為此，有學(xué)者指出要加強(qiáng)公共危機(jī)中的政治動(dòng)員，發(fā)揮黨建引領(lǐng)在應(yīng)急管理中的強(qiáng)大功能[9][10]。有學(xué)者提出要不斷創(chuàng)新和完善國家應(yīng)急管理體制、機(jī)制和法制，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理的規(guī)范化、制度化和法治化，運(yùn)用法治思維和法治方式提高應(yīng)急管理能力[11][12]。也有學(xué)者提出利用數(shù)字技術(shù)賦能創(chuàng)新應(yīng)急管理模式，建立基于數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)的應(yīng)急信息協(xié)同機(jī)制，從而增加基層應(yīng)急管理能力[13][14]?？v觀現(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前不同學(xué)者從多種角度提出促進(jìn)基層應(yīng)急能力提升和推進(jìn)基層應(yīng)急治理能力現(xiàn)代化的手段和方法，但均從單一視角提出提升基層能力的策略，缺乏從整體性視角對(duì)提升基層應(yīng)急能力建設(shè)進(jìn)行系統(tǒng)性分析，同時(shí)既有研究缺乏對(duì)中國本土基層應(yīng)急能力建設(shè)理論進(jìn)行系統(tǒng)性的總結(jié)與提煉。然而，系統(tǒng)性分析基層應(yīng)急能力建設(shè)實(shí)踐，探索總結(jié)和提煉具有中國特色的應(yīng)急能力建設(shè)理論，對(duì)于揭示應(yīng)急能力建設(shè)背后內(nèi)在復(fù)雜規(guī)律，推動(dòng)基層應(yīng)急治理能力現(xiàn)代化具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

作為全國率先在全省范圍內(nèi)開展基層應(yīng)急能力建設(shè)的省份之一，湖南省近年來為全國基層應(yīng)急能力建設(shè)提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。2020 年，湖南省應(yīng)急管理廳出臺(tái)《湖南省加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急能力建設(shè)工作方案》，其中明確提出在全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）開展“六有”1“六有”是指：有班子、有機(jī)制、有預(yù)案、有隊(duì)伍、有物資、有培訓(xùn)演練。為主要內(nèi)容的應(yīng)急能力建設(shè)，目的是為了積極推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。經(jīng)過三年的不斷實(shí)踐，湖南省基層應(yīng)急能力建設(shè)取得突破性成效，涌現(xiàn)出一批應(yīng)急能力建設(shè)的典型案例。中國本土公共管理的案例必須扎根中國國家治理理念的實(shí)踐探索之中，從而建構(gòu)符合我國本土國情的中國式理論，進(jìn)而全面實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的中國式現(xiàn)代化[15][16]。基于此，通過對(duì)湖南省基層應(yīng)急能力建設(shè)實(shí)踐進(jìn)行案例分析，提煉應(yīng)急能力建設(shè)理論和實(shí)踐的中國智慧和中國模式，總結(jié)涵蓋建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)手段等全面的、中國獨(dú)有的基層應(yīng)急能力建設(shè)理論模型，并與現(xiàn)有應(yīng)急能力建設(shè)理論進(jìn)行對(duì)話，以期推動(dòng)基層應(yīng)急能力建設(shè)的創(chuàng)新發(fā)展。

2 “全周期+多舉措”：湖南省Y 鄉(xiāng)應(yīng)急能力建設(shè)實(shí)踐

Y 鄉(xiāng)地處湖南省衡陽市祁東縣西北部，面積63.5 平方公里，轄6 個(gè)村，總?cè)丝?4935 人，現(xiàn)有林地面積7.48 萬畝，森林覆蓋率達(dá)77.58%，是一個(gè)典型的林業(yè)大鄉(xiāng)。2022 年7 月以來，湖南省持續(xù)高溫，久旱無雨，森林防滅火形勢(shì)非常嚴(yán)峻，除此之外，該鄉(xiāng)有3 家煙花爆竹生產(chǎn)廠，因此也面臨煙花爆竹消防安全等問題，然而該鄉(xiāng)安全形勢(shì)持續(xù)穩(wěn)定，三年內(nèi)未發(fā)生一起安全責(zé)任事故，2022年全年未發(fā)生一起火情。

近年來，Y 鄉(xiāng)堅(jiān)持人民至上、生命至上，將森林防滅火工作擺在最重要的安全底線位置，順應(yīng)應(yīng)急管理的全過程規(guī)律，充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急能力建設(shè)的契機(jī)，大膽創(chuàng)新和多措并舉，打通了基層應(yīng)急“最后一公里”，切實(shí)做到“守住山、看住人、管住火”。Y 鄉(xiāng)的做法為全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基層應(yīng)急能力建設(shè)提供了典型案例。為此，從應(yīng)急管理全過程的四個(gè)階段分別介紹Y 鄉(xiāng)應(yīng)急能力建設(shè)的典型做法。

2.1 預(yù)防階段：狠抓宣傳教育，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)預(yù)警

在2020 年全省未開展基層應(yīng)急能力建設(shè)以前，Y 鄉(xiāng)森林火災(zāi)頻發(fā)，給當(dāng)?shù)卮迕竦纳?cái)產(chǎn)安全造成嚴(yán)重的影響。究其原因是當(dāng)?shù)卮迕穹阑鹨庾R(shí)淡薄，缺乏基本的防災(zāi)減災(zāi)常識(shí)。為此，Y 鄉(xiāng)綜合運(yùn)用各類宣傳和教育措施，全面提升村民的應(yīng)急意識(shí)和應(yīng)急常識(shí)，在全鄉(xiāng)營(yíng)造了濃厚的防火氛圍。一方面，加強(qiáng)常態(tài)化宣傳。利用“村村響”廣播、六個(gè)村出動(dòng)防火宣傳車等媒體循環(huán)播放森林防火知識(shí)，在村部、人員較為集中處、進(jìn)山主要路口處、村電線桿上張貼《禁火令》、防火宣傳海報(bào)、橫幅，印發(fā)安全宣傳單和《應(yīng)急能力建設(shè)知識(shí)手冊(cè)》至各單位和各村民手中，制作應(yīng)急能力建設(shè)活動(dòng)展板巡回宣傳，出動(dòng)宣傳車在全鄉(xiāng)各村廣泛宣傳應(yīng)急能力建設(shè)知識(shí)，進(jìn)一步提高各應(yīng)急能力建設(shè)領(lǐng)域的安全防范意識(shí)。另一方面利用屋場(chǎng)會(huì)或村民晚飯后休閑活動(dòng)開展應(yīng)急知識(shí)宣傳，在自由輕松的氛圍中吸收應(yīng)急管理知識(shí)。對(duì)于簽訂防火承諾書，做到不漏一戶，不漏一人，從根本上提高村民緊急避險(xiǎn)、自救互救意識(shí)和能力。Y 鄉(xiāng)通過構(gòu)建全方位、立體式森林防火宣傳體系，讓森林防火知識(shí)深入百姓日常生活，營(yíng)造“森林防火，人人有責(zé)”的良好氛圍。在監(jiān)測(cè)預(yù)警方面，狠抓巡護(hù)監(jiān)管。在秋收秋種的關(guān)鍵時(shí)期，全鄉(xiāng)16 名生態(tài)護(hù)林員堅(jiān)持每天巡山，鄉(xiāng)村兩級(jí)林長(zhǎng)在防火關(guān)鍵時(shí)期加強(qiáng)巡林頻次，嚴(yán)控野外焚燒秸稈和燒田坎土坎等火源，堅(jiān)持火災(zāi)隱患清零，對(duì)管控不到位的護(hù)林員扣除當(dāng)月績(jī)效工資，發(fā)生火情造成不良影響的直接解聘。

2.2 準(zhǔn)備階段：狠抓制度建設(shè)，加強(qiáng)應(yīng)急演練

在全省開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基層應(yīng)急能力建設(shè)行動(dòng)以來，Y 鄉(xiāng)出臺(tái)了一系列制度措施，保障了應(yīng)急管理全過程的平穩(wěn)運(yùn)行，為各項(xiàng)行動(dòng)提供了有跡可循的政策依據(jù)，極大提升了全鄉(xiāng)的應(yīng)急能力。一方面，進(jìn)一步完善風(fēng)險(xiǎn)防控、監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急救援、快速響應(yīng)、應(yīng)急物資儲(chǔ)備等各項(xiàng)制度，以完善的制度和機(jī)制規(guī)范應(yīng)急能力建設(shè)各項(xiàng)工作的開展，使全鄉(xiāng)的應(yīng)急能力建設(shè)工作進(jìn)入規(guī)范化、制度化管理渠道。另一方面，健全了隱患排查臺(tái)賬制度，按照“一崗雙責(zé)”制定規(guī)定黨政領(lǐng)導(dǎo)就分管領(lǐng)域、聯(lián)系的村每月組織一次專項(xiàng)檢查，并能根據(jù)隱患及時(shí)制定排除方案，把可能出現(xiàn)的安全責(zé)任事故降到最低點(diǎn)。

在應(yīng)急預(yù)案建設(shè)方面，Y 鄉(xiāng)圍繞自我鄉(xiāng)情和特色，因地制宜地制定了具有針對(duì)性的應(yīng)急預(yù)案，保證了預(yù)案的實(shí)用性和可操作性，突出了預(yù)案簡(jiǎn)明、操作性強(qiáng)的效果。共制定了1 個(gè)總體應(yīng)急預(yù)案、4 個(gè)大類（安全生產(chǎn)、自然災(zāi)害、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、群體性事件）子預(yù)案、22 個(gè)實(shí)際分項(xiàng)預(yù)案。每項(xiàng)預(yù)案，從應(yīng)急指揮、應(yīng)急響應(yīng)、各級(jí)各部門的具體分工到具體處置，都制訂了詳細(xì)具體的工作措施，明確了政府及有關(guān)部門和單位的具體任務(wù)和工作方法。此外，積極加強(qiáng)應(yīng)急演練，定期組織應(yīng)急救援隊(duì)、應(yīng)急信息員隊(duì)伍進(jìn)行應(yīng)急預(yù)案的培訓(xùn)演練，每年至少開展2 次綜合應(yīng)急演練，每年組織應(yīng)急救援隊(duì)4 次集訓(xùn)。Y 鄉(xiāng)通過以練促訓(xùn)、以訓(xùn)促學(xué)、以學(xué)促進(jìn)，極大提升了基層應(yīng)急隊(duì)伍的救援能力。

2.3 響應(yīng)階段：加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，運(yùn)用數(shù)字賦能

在響應(yīng)階段，科學(xué)高效地應(yīng)急指揮和應(yīng)急決策不僅需要堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)體系，還需要利用數(shù)字技術(shù)提升應(yīng)急效能。近年來，Y 鄉(xiāng)不僅建立了明晰的領(lǐng)導(dǎo)體系，而且在智慧應(yīng)急方面做出了積極探索。一方面，加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。成立了由鄉(xiāng)黨委書記為主任，鄉(xiāng)長(zhǎng)為常務(wù)副主任，其他黨政領(lǐng)導(dǎo)為副主任的專項(xiàng)鄉(xiāng)應(yīng)急能力建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。將應(yīng)急管理、防災(zāi)減災(zāi)、安全生產(chǎn)等各項(xiàng)職能整合到應(yīng)急辦，確保自上而下應(yīng)急管理各項(xiàng)工作銜接、通暢，健全完善“縱向到底”的應(yīng)急管理責(zé)任體系。各村成立了應(yīng)急能力建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，由各村支部書記任村應(yīng)急能力建設(shè)監(jiān)督員，各組組長(zhǎng)為安全信息員。應(yīng)急能力建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的成立全面加強(qiáng)了鄉(xiāng)黨委政府對(duì)應(yīng)急管理工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，精減了協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，簡(jiǎn)化了工作流程，理順了工作機(jī)制。另一方面，利用數(shù)字賦能應(yīng)急能力建設(shè)。市級(jí)層面，整合應(yīng)急、公安、水利、林業(yè)等10 個(gè)視頻監(jiān)控系統(tǒng)建立高度信息化監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“市—縣—鄉(xiāng)—村”四級(jí)5G 聯(lián)動(dòng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，Y 鄉(xiāng)建立鄉(xiāng)應(yīng)急指揮中心，整合視頻會(huì)議系統(tǒng)、實(shí)時(shí)氣象分析、應(yīng)急云廣播及各類視頻監(jiān)控平臺(tái)。截至目前，全鄉(xiāng)安裝了200 多個(gè)智能監(jiān)控，對(duì)加油站、重要路口、林場(chǎng)、校園進(jìn)行全天候監(jiān)控。鎮(zhèn)應(yīng)急指揮中心通過微信網(wǎng)格群、村村響等向特定對(duì)象精準(zhǔn)發(fā)布預(yù)警信息，2022 年共發(fā)布監(jiān)測(cè)預(yù)警信息21 個(gè)，有效保障了人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。

2.4 恢復(fù)階段：善于總結(jié)學(xué)習(xí)，鼓勵(lì)多方參與

恢復(fù)階段是應(yīng)急能力建設(shè)中最為關(guān)鍵的一環(huán)。在山火被撲滅后，一方面，Y鄉(xiāng)繼續(xù)加強(qiáng)監(jiān)測(cè)巡邏，積極吸引黨員和群眾主動(dòng)參與到災(zāi)后恢復(fù)工作中來。鼓勵(lì)村民自發(fā)組織一支5 人以上相對(duì)固定的應(yīng)急志愿小分隊(duì)，設(shè)應(yīng)急志愿小分隊(duì)長(zhǎng)一名，各應(yīng)急志愿小分隊(duì)派人堅(jiān)持每天巡山，嚴(yán)控野外焚燒秸稈和燒田坎土坎等火源，堅(jiān)持火災(zāi)隱患清零。另外，依托應(yīng)急管理智慧平臺(tái)，查看轄區(qū)火災(zāi)隱患點(diǎn)、鄉(xiāng)村干部履職等相關(guān)情況，及時(shí)找到工作薄弱環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)隱患排查治理和履職過程信息化。另一方面，及時(shí)進(jìn)行災(zāi)后的總結(jié)與學(xué)習(xí)。當(dāng)災(zāi)害善后工作完成后，Y 鄉(xiāng)及時(shí)召開應(yīng)急總結(jié)學(xué)習(xí)會(huì)議。對(duì)應(yīng)急救援過程中表現(xiàn)突出的人員進(jìn)行大力表彰，對(duì)于救災(zāi)過程中失責(zé)行為進(jìn)行調(diào)查與問責(zé)，目的是為了厘清事故責(zé)任，更好的總結(jié)前期經(jīng)驗(yàn)，以便于更好地指導(dǎo)后續(xù)應(yīng)急管理工作。就在這樣的不斷總結(jié)與學(xué)習(xí)過程中，Y 鄉(xiāng)探索出具有自身特色的應(yīng)急能力建設(shè)方案。以應(yīng)急物資儲(chǔ)備為例，在“六有”建設(shè)之前，Y 鄉(xiāng)的應(yīng)急物資儲(chǔ)備地址位于2 樓，這極不利于應(yīng)急物資的及時(shí)拿取，從而會(huì)延誤救援的最佳時(shí)機(jī)。因此，總結(jié)學(xué)習(xí)會(huì)議結(jié)束后，Y 鄉(xiāng)及時(shí)將應(yīng)急物資儲(chǔ)備倉庫搬至1 樓，這樣極大方便了應(yīng)急物資的取用，提升了應(yīng)急救援的效率。

此外，Y 鄉(xiāng)在不斷地總結(jié)、學(xué)習(xí)與反思中發(fā)現(xiàn)，應(yīng)急物資有其固定的使用期限，一旦超過期限就不能使用，這就造成資源上的浪費(fèi)。因此，Y 鄉(xiāng)積極創(chuàng)新應(yīng)急物資儲(chǔ)備制度，與當(dāng)?shù)厣痰昊蚱髽I(yè)進(jìn)行合作，共同簽署應(yīng)急物資代儲(chǔ)協(xié)議，這不僅避免資源的盲目浪費(fèi)，而且還促進(jìn)了當(dāng)?shù)厣虘艋緫?yīng)急技能的提升。“善于災(zāi)后總結(jié)，勤于災(zāi)后反思”已經(jīng)成為Y 鄉(xiāng)應(yīng)急能力提升的一大法寶。同時(shí)，Y 鄉(xiāng)的應(yīng)急能力建設(shè)實(shí)踐改變了過去群眾被動(dòng)應(yīng)付安全監(jiān)管的現(xiàn)象，廣泛動(dòng)員黨員和群眾參與到森林防滅火工作中，形成了千千萬萬群眾主動(dòng)管安全的大好局面。

圖1 湖南省Y 鄉(xiāng)應(yīng)急能力建設(shè)實(shí)踐的主要內(nèi)容

2.5 湖南省Y 鄉(xiāng)基層應(yīng)急能力建設(shè)的特征

經(jīng)過不斷地實(shí)踐探索，Y 鄉(xiāng)形成了具有自身特色的應(yīng)急能力建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。通過對(duì)湖南省Y 鄉(xiāng)應(yīng)急能力建設(shè)的案例分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，Y 鄉(xiāng)在應(yīng)急能力建設(shè)過程中不僅強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理的過程性和階段性，而且強(qiáng)調(diào)多種治理方式的綜合運(yùn)用。首先，堅(jiān)持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨在應(yīng)急能力建設(shè)中的貫穿始終的統(tǒng)領(lǐng)作用。其次，重視數(shù)字技術(shù)在應(yīng)急能力建設(shè)全過程方面發(fā)揮的重要支撐功能，發(fā)揮現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)在應(yīng)急響應(yīng)、指揮、決策等方面的重要作用。此外，堅(jiān)持“制度化建設(shè)、宣傳教育、群眾參與”等方式的綜合運(yùn)用，筑牢應(yīng)急能力建設(shè)的根基。

2.5.1 強(qiáng)調(diào)政治建設(shè)，發(fā)揮其在應(yīng)急能力建設(shè)中的統(tǒng)領(lǐng)作用

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色應(yīng)急管理道路最本質(zhì)的特征[17]。Y 鄉(xiāng)在應(yīng)急管理全流程中始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化黨建引領(lǐng)的重要作用。一方面成立一支由鄉(xiāng)黨委書記為主任，鄉(xiāng)長(zhǎng)為常務(wù)副主任，其它黨政領(lǐng)導(dǎo)為副主任的應(yīng)急能力專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)鄉(xiāng)黨委政府對(duì)應(yīng)急管理工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，這不僅精減了協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、簡(jiǎn)化了工作流程，而且理順了工作機(jī)制，提升了應(yīng)急管理的效率。另一方面，廣泛動(dòng)員黨員參與到應(yīng)急管理工作中，發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，這極大展現(xiàn)了黨建引領(lǐng)在基層應(yīng)急能力建設(shè)中可行性和優(yōu)越性，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨在應(yīng)急管理中強(qiáng)大的政治領(lǐng)導(dǎo)力、組織動(dòng)員力、統(tǒng)籌保障力以及執(zhí)行力[18]。

2.5.2 強(qiáng)調(diào)法治與標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，發(fā)揮其在應(yīng)急能力建設(shè)中的保障作用

依法治國是堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障。在應(yīng)急管理實(shí)踐中，政策法規(guī)是應(yīng)急管理工作的根本依循，能夠保障應(yīng)急管理工作的順利及規(guī)范開展。Y 鄉(xiāng)在應(yīng)急能力建設(shè)過程中狠抓制度建設(shè)，出臺(tái)了一系列應(yīng)急管理制度措施。不僅進(jìn)一步完善風(fēng)險(xiǎn)防控、監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急救援、快速響應(yīng)、應(yīng)急物資儲(chǔ)備等各項(xiàng)制度，而且因地制宜地制定了1 個(gè)總體應(yīng)急預(yù)案、4 個(gè)大類子預(yù)案、22 個(gè)實(shí)際分項(xiàng)預(yù)案。這些政策制度一方面細(xì)化了應(yīng)對(duì)災(zāi)情的步驟和措施，另一方面規(guī)范了各類主體的權(quán)重和行為，為基層應(yīng)急能力提升提供了根本的制度保障。

2.5.3 強(qiáng)調(diào)群眾自治建設(shè)，發(fā)揮其在應(yīng)急能力建設(shè)中的基礎(chǔ)作用

群眾路線是我們黨的重要法寶。黨的二十大報(bào)告提出“要積極發(fā)展基層民主，健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的實(shí)效”。Y 鄉(xiāng)創(chuàng)新性激發(fā)群眾內(nèi)生動(dòng)力，積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與到基層應(yīng)急工作中。一方面，Y 鄉(xiāng)繼續(xù)加強(qiáng)監(jiān)測(cè)巡邏，鼓勵(lì)村民自發(fā)成立應(yīng)急志愿小分隊(duì)，形成村民主動(dòng)參與應(yīng)急治理的良好局面；另一方面，積極創(chuàng)新應(yīng)急物資儲(chǔ)備制度，與當(dāng)?shù)厣痰昊蚱髽I(yè)進(jìn)行合作，共同簽署應(yīng)急物資代儲(chǔ)協(xié)議。這不僅避免資源的浪費(fèi)，而且還促進(jìn)了民眾應(yīng)急技能的提升。

2.5.4 強(qiáng)調(diào)德治建設(shè)，發(fā)揮其在應(yīng)急能力建設(shè)中的教化作用

應(yīng)急知識(shí)的宣傳和科普是提升居民自救互救能力的重要方式。Y 鄉(xiāng)2022 年全年未發(fā)生一起山火與其采取多種應(yīng)急宣傳措施具有密不可分的聯(lián)系。在預(yù)防階段，Y 鄉(xiāng)綜合運(yùn)用各類宣傳和教育措施，全面提升村民的應(yīng)急意識(shí)和應(yīng)急常識(shí)，在全鄉(xiāng)營(yíng)造了濃厚的防火氛圍。一方面，利用廣播、橫幅、宣傳海報(bào)等傳統(tǒng)方式進(jìn)行應(yīng)急知識(shí)的宣傳；另一方面借助屋場(chǎng)懇談會(huì)的方式，將應(yīng)急知識(shí)引入屋場(chǎng)會(huì)，讓村民在自由輕松的氛圍中接受應(yīng)急教育。與正式宣傳教育方式相比，這種非正式方式往往起到事半功倍的效果。

2.5.5 強(qiáng)調(diào)智治建設(shè)，發(fā)揮其在應(yīng)急能力建設(shè)中的支撐作用

數(shù)字技術(shù)發(fā)展可以提升應(yīng)急響應(yīng)速度、提升應(yīng)急指揮和決策科學(xué)性、提高應(yīng)急救援的專業(yè)性和及時(shí)性。尤其對(duì)于基層而言，運(yùn)用數(shù)字技術(shù)提升應(yīng)急能力可以起到事半功倍的效果。Y 鄉(xiāng)依托市級(jí)層面“市—縣—鄉(xiāng)—村”四級(jí)5G 聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，建立鄉(xiāng)應(yīng)急指揮中心，整合視頻會(huì)議系統(tǒng)、實(shí)時(shí)氣象分析、應(yīng)急云廣播及各類視頻監(jiān)控平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了應(yīng)急管理的全流程智慧化管理。數(shù)字技術(shù)不僅可以對(duì)災(zāi)前未知的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)測(cè)和預(yù)警，在災(zāi)中進(jìn)行應(yīng)急指揮和輔助決策，還可以在災(zāi)后進(jìn)行事故的總結(jié)和學(xué)習(xí)，在應(yīng)急管理的整個(gè)階段中發(fā)揮重要的支撐作用。

3 基層應(yīng)急能力建設(shè)的理論框架與理論解釋

在不斷的應(yīng)急管理實(shí)踐中，中國逐步形成了具有本土特色的基層應(yīng)急能力建設(shè)理論模型。該模型根植于中國本土應(yīng)急管理實(shí)踐，同時(shí)也借鑒了西方危機(jī)管理、整體性治理等相關(guān)理論。為促進(jìn)中國基層應(yīng)急治理能力現(xiàn)代化提出理論解釋，也為新時(shí)代背景下基層應(yīng)急能力建設(shè)理論創(chuàng)新提供了基本思路和框架。

3.1 基層應(yīng)急能力建設(shè)的理論框架與邏輯機(jī)理

以案例分析結(jié)果為基礎(chǔ)，并結(jié)合中國基層應(yīng)急管理實(shí)踐，總結(jié)提煉出我國基層應(yīng)急能力建設(shè)的“五治融合”（即政治、法治、自治、德治、智治）賦能理論模型。模型如圖2 所示。具體而言，“五治”分別在基層應(yīng)急能力建設(shè)過程中發(fā)揮“政治統(tǒng)領(lǐng)”“法治保障”“自治強(qiáng)基”“德治教化”“智治支撐”功能與作用。首先，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色應(yīng)急管理體制的根本特征，也是國家治理的優(yōu)勢(shì)所在。因此，政治手段在基層應(yīng)急能力建設(shè)過程發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)的功能，同時(shí)對(duì)法治、自治、德治、智治起到統(tǒng)領(lǐng)性作用。其次，依法治國是堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障。在應(yīng)急能力建設(shè)過程中，完善的政策法規(guī)不僅能夠規(guī)范基層應(yīng)急管理行為，明確相關(guān)人員權(quán)責(zé)，還可以彌補(bǔ)自治和德治軟性約束的缺陷。再次，群眾路線是黨的生命線和根本工作路線。在基層應(yīng)急管理工作中，公眾是決定應(yīng)急管理成效的關(guān)鍵變量，因此只有激發(fā)公眾參與應(yīng)急管理的內(nèi)生動(dòng)力，發(fā)揮公眾的主觀能動(dòng)性，才能強(qiáng)化應(yīng)急管理的根基，同時(shí)也為政治、法治、德治、智治手段的發(fā)揮奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。此外，德治是我國傳統(tǒng)的倫理道德調(diào)節(jié)工具。在非常態(tài)狀態(tài)下，傳統(tǒng)的社會(huì)秩序和倫理道德會(huì)發(fā)生失序和重構(gòu)，因此德治作為非正式制度可以發(fā)揮教化作用，通過一定的引導(dǎo)、號(hào)召、宣傳教育，能夠約束和規(guī)范公眾行為，從而增強(qiáng)公眾意識(shí)和覺悟，進(jìn)而提升基層應(yīng)急治理效能。最后，數(shù)字技術(shù)的發(fā)展促使應(yīng)急能力建設(shè)的方式手段發(fā)生徹底性變革，整體性治理理論的出發(fā)點(diǎn)就是利用現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)打破部門之間的隔閡，從而使各種手段得到整合。因此，智治在應(yīng)急能力建設(shè)過程中可以發(fā)揮極大的支撐作用。總而言之，“五治”分別具有各自的功能與作用，但通過五治的深度融合，可以進(jìn)一步提升基層應(yīng)急管理能力，從而促進(jìn)國家應(yīng)急治理體系和能力現(xiàn)代化。

圖2 基層應(yīng)急能力建設(shè)“五治融合”理論模型

3.2 基層應(yīng)急能力建設(shè)“五治融合”賦能理論模型闡釋

“五治”分別在基層應(yīng)急能力建設(shè)過程中發(fā)揮“政治統(tǒng)領(lǐng)”、“法治保障”、“自治強(qiáng)基”、“德治教化”、“智治支撐”的功能與作用。通過五治的深度融合，可以進(jìn)一步提升基層應(yīng)急管理能力，從而促進(jìn)國家應(yīng)急治理體系和能力現(xiàn)代化。

3.2.1 “政治統(tǒng)領(lǐng)”賦能基層應(yīng)急治理能力現(xiàn)代化

黨的領(lǐng)導(dǎo)在應(yīng)急管理中具有“元治理”地位，發(fā)揮“原動(dòng)力”作用。中國共產(chǎn)黨自成立之日起就始終堅(jiān)持一切為了人民，一切依靠人民，全心全意為人民服務(wù)的理念與宗旨[19]。在基層應(yīng)急管理體系中，中國共產(chǎn)黨發(fā)揮的政治引領(lǐng)作用，不僅體現(xiàn)在始終把人民的利益放在高于一切的地位上，堅(jiān)持“人民的生命是第一位”的應(yīng)急處置根本原則，而且更表現(xiàn)在各種應(yīng)急事件排難解困、化險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)斗中，共產(chǎn)黨員總是沖在最前線、頂在最前面，彰顯“以政治險(xiǎn)”的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)應(yīng)急管理的全面領(lǐng)導(dǎo)，在保證統(tǒng)一指揮、快速反應(yīng)、高效聯(lián)動(dòng)的同時(shí)，更有利于體現(xiàn)社會(huì)主義制度“一方有難、八方支援”以及集中力量辦大事、辦難事、辦急事的制度優(yōu)勢(shì)[20]。

3.2.2 “法治保障”賦能基層應(yīng)急治理能力現(xiàn)代化

“法治”凝聚了我們黨治國理政的理論成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，是“中國之治”的制度根基與“制度之治”的集中體現(xiàn)。當(dāng)前，我國已經(jīng)建立起較為完備的“一案三制”應(yīng)急管理體系，并基本建立了覆蓋各類突發(fā)事件的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的應(yīng)急管理體制[21]。完善的法律法規(guī)不僅能夠?yàn)閼?yīng)急管理工只提供法律依據(jù)，還能從根本上規(guī)范基層應(yīng)急管理主客體的行為，明確相關(guān)人員權(quán)責(zé)。但是，就現(xiàn)實(shí)而言，突發(fā)事件應(yīng)急管理中體制、機(jī)制與法制的矛盾沖突依然存在[22]。在突發(fā)事件應(yīng)急管理中，政府應(yīng)貫徹實(shí)質(zhì)與形式相結(jié)合的政府責(zé)任法治原則、系統(tǒng)加強(qiáng)公共危機(jī)法治和政府責(zé)任法治的制度建設(shè)，并自覺規(guī)范行使自由裁量權(quán)。同時(shí)，由于某些官員濫用職權(quán)、隱瞞事實(shí)、行政不作為或處置不當(dāng)、行為不規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等情況時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重削弱政府應(yīng)急能力，損害政府的社會(huì)信任、降低應(yīng)急處置效能。因此，只有加強(qiáng)應(yīng)急管理制度化和標(biāo)準(zhǔn)化為基礎(chǔ)的法制建設(shè)，才能從根本上保障基層應(yīng)急能力的穩(wěn)定且持續(xù)發(fā)展。

3.2.3 “自治強(qiáng)基”賦能基層應(yīng)急治理能力現(xiàn)代化

由于突發(fā)事件不確定性和復(fù)雜程度的日益增大，我國應(yīng)急管理發(fā)展已經(jīng)由政府包攬向政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同轉(zhuǎn)變，民眾和社會(huì)組織參與應(yīng)急管理已經(jīng)成為常態(tài)[23]。黨的十九屆四中全會(huì)提出，要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系。應(yīng)急管理是一個(gè)具有較強(qiáng)的實(shí)踐性和問題導(dǎo)向性的社會(huì)治理問題，為實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件取得較好的應(yīng)對(duì)成效，促使非常態(tài)快速向常態(tài)轉(zhuǎn)變，這也就需要有更多的力量參與到基層應(yīng)急過程中。對(duì)于公眾而言，主動(dòng)參與到應(yīng)急管理過程中，一方面可以提升自主責(zé)任意識(shí)，提升其凝聚力和社會(huì)責(zé)任感；另一方面，可以使其在參與過程中學(xué)習(xí)到應(yīng)急管理基本知識(shí)，提升自救互救能力，從而為基層應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，進(jìn)而促進(jìn)基層應(yīng)急治理體系和能力現(xiàn)代化。

3.2.4 “德治教化”賦能基層應(yīng)急治理能力現(xiàn)代化

習(xí)近平總書記指出，要堅(jiān)持依法治國和以德治國相結(jié)合，把法治建設(shè)和道德建設(shè)緊密結(jié)合起來，做到法治和德治相輔相成、相互促進(jìn)。德治思想在我國古代就有著非常悠久歷史和文化內(nèi)涵[24]。在應(yīng)急管理中，面對(duì)突發(fā)應(yīng)急事件的重重沖擊，傳統(tǒng)的倫理道德體系會(huì)因之重構(gòu)，公民自治主體作用得以更加充分的發(fā)揮，來自組織體系、道德體系和公民體系不同方面的價(jià)值沖突更為復(fù)雜。因此，必須要通過一定的德治教育手段來進(jìn)行應(yīng)急管理的價(jià)值引導(dǎo)、倫理調(diào)節(jié)和應(yīng)急教育實(shí)踐。在常態(tài)情況下，通過應(yīng)急知識(shí)的宣傳可以進(jìn)一步提升居民的基本常識(shí)應(yīng)急素養(yǎng)，從而提升其自救互救能力。在非常態(tài)情況下，傳統(tǒng)的倫理道德體系會(huì)遭受沖擊甚至被顛覆，居民往往呈現(xiàn)非理性的狀態(tài)。此時(shí)，需要政府對(duì)居民進(jìn)行引導(dǎo)，通過各種教育方式對(duì)居民進(jìn)行教化，使公眾主動(dòng)參與到應(yīng)急管理過程中。

3.2.5 “智治支撐”賦能基層應(yīng)急治理能力現(xiàn)代化

隨著現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)的不斷發(fā)展，政府管理的方式和手段發(fā)生徹底性變革[25]。應(yīng)急管理過程與大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈、云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)+、遠(yuǎn)程遙控技術(shù)等現(xiàn)代具有智慧特征的新技術(shù)結(jié)合，將技防與人防、物防相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理“智慧化”，已經(jīng)成為當(dāng)今應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)的新特征、新趨勢(shì)和新動(dòng)能[26][27]?！稇?yīng)急管理信息化發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃框架》中也明確指出要充分運(yùn)用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)，將數(shù)字技術(shù)與應(yīng)急管理深度結(jié)合，從而實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理信息化跨越式發(fā)展。智能化技術(shù)可以引致應(yīng)急管理決策的基礎(chǔ)假設(shè)、決策主體、決策認(rèn)知和決策方法發(fā)生改變，催生應(yīng)急管理體系和能力的整體性變革，激發(fā)風(fēng)險(xiǎn)溯源、動(dòng)態(tài)響應(yīng)、危機(jī)學(xué)習(xí)等方面的使能創(chuàng)新，從而實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。

4 建議與研究展望

隨著各種潛在風(fēng)險(xiǎn)的疊加交織，突發(fā)事件越發(fā)呈現(xiàn)高風(fēng)險(xiǎn)性和高度不確定性，這對(duì)新時(shí)代下我國基層應(yīng)急管理工作提出了更高的挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，隨著數(shù)字技術(shù)的不斷發(fā)展，我國正在向“智慧應(yīng)急”時(shí)代全面邁進(jìn)。習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要強(qiáng)化應(yīng)急管理裝備技術(shù)支撐，優(yōu)化整合各類科技資源，推進(jìn)應(yīng)急管理科技自主創(chuàng)新，依靠科技提高應(yīng)急管理的科學(xué)化、專業(yè)化、智能化、精細(xì)化水平。為此，結(jié)合研究結(jié)論和現(xiàn)實(shí)情況，提出如下對(duì)策建議。

4.1 加強(qiáng)黨對(duì)基層應(yīng)急管理工作的全面領(lǐng)導(dǎo)

一方面，應(yīng)極大發(fā)揮黨在基層應(yīng)急管理中“總攬全局，協(xié)調(diào)各方”的重要作用，為基層應(yīng)急能力建設(shè)提供最根本的組織保障，強(qiáng)化對(duì)基層應(yīng)急數(shù)字化建設(shè)的政治引領(lǐng)作用；另一方面，鼓勵(lì)基層黨組織通過加強(qiáng)“黨建+數(shù)字應(yīng)急”建設(shè)，解決應(yīng)急狀態(tài)下黨建作用弱化的問題，更好地為建設(shè)數(shù)字應(yīng)急提供有力牽引，有效實(shí)現(xiàn)基層黨建工作與應(yīng)急管理工作的結(jié)合。

4.2 進(jìn)一步完善基層應(yīng)急管理相關(guān)的法律法規(guī)

在數(shù)字化背景下，尤其在非常態(tài)下，個(gè)人信息被持續(xù)大量收集和使用，因此存在數(shù)據(jù)權(quán)歸屬、個(gè)人隱私泄露等問題。一方面應(yīng)加快建立應(yīng)急數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，進(jìn)一步明確應(yīng)急管理的數(shù)據(jù)使用權(quán)和歸屬權(quán)；另一方面，加快頒布并完善有關(guān)應(yīng)急管理數(shù)據(jù)保護(hù)的法案，通過法律的權(quán)威性、強(qiáng)制性和約束性規(guī)制損害公眾利益的行為，從而保障應(yīng)急數(shù)據(jù)的安全。

4.3 鼓勵(lì)社會(huì)各類主體參與應(yīng)急管理工作

社會(huì)參與在應(yīng)急管理中發(fā)揮的重要功能已經(jīng)在國際上形成統(tǒng)一共識(shí)，但我國應(yīng)急管理部門建立較晚，社會(huì)參與機(jī)制還不夠成熟。因此，今后應(yīng)進(jìn)一步鼓勵(lì)社會(huì)各類主體參與到應(yīng)急管理工作中，發(fā)揮其強(qiáng)大的輔助功能。一方面，提升居民的自救能力。居民自救是突發(fā)事件發(fā)生后最重要的環(huán)節(jié)，掌握適當(dāng)?shù)淖跃饶芰δ軌驑O大降低災(zāi)難對(duì)受災(zāi)者的損傷；另一方面，完善社工和志愿者的工作流程，建立激勵(lì)機(jī)制，進(jìn)一步提升社會(huì)組織的規(guī)范性和積極性。

4.4 加強(qiáng)對(duì)全民的應(yīng)急文化教育

當(dāng)前，無論是應(yīng)急管理工作人員，還是公民都缺乏專業(yè)化的應(yīng)急知識(shí)，這就造成應(yīng)急效能不能被完全發(fā)揮，因此應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)全民的應(yīng)急文化教育，在全社會(huì)營(yíng)造“知應(yīng)急，會(huì)應(yīng)急”的良好氛圍。一方面，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急管理工作人員的專業(yè)化實(shí)踐培訓(xùn)，不斷提升其專業(yè)化能力；另一方面，依托社區(qū)開展多樣化的應(yīng)急知識(shí)宣傳科普，不斷加強(qiáng)公民的應(yīng)急素養(yǎng)，如開展上門應(yīng)急知識(shí)宣講、社區(qū)應(yīng)急演練等。

4.5 全面推進(jìn)“智慧應(yīng)急”建設(shè)

一是加強(qiáng)基層應(yīng)急數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)加快應(yīng)急數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施投入，為基層配齊應(yīng)急執(zhí)法設(shè)備、風(fēng)險(xiǎn)檢測(cè)設(shè)備、應(yīng)急信息系統(tǒng)等，同時(shí)還應(yīng)大力支持相關(guān)數(shù)字技術(shù)和設(shè)施的研發(fā)，通過不斷升級(jí)應(yīng)急數(shù)字設(shè)施的功能，拓展數(shù)字應(yīng)急的應(yīng)用場(chǎng)景。二是加快基層應(yīng)急管理數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，建立由“自上而下”統(tǒng)一規(guī)劃的基層應(yīng)急管理智慧數(shù)據(jù)平臺(tái)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)收集口徑、格式和標(biāo)準(zhǔn)，打破基層應(yīng)急管理中空間和部門間的數(shù)據(jù)信息壁壘，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)應(yīng)急大數(shù)據(jù)的整合共享，從而破除“數(shù)據(jù)孤島”問題。

5 結(jié)語

加強(qiáng)基層應(yīng)急能力建設(shè)對(duì)于實(shí)現(xiàn)基層治理能力現(xiàn)代化具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。在不斷地探索中，中國基層應(yīng)急能力建設(shè)已經(jīng)形成了相對(duì)成熟的創(chuàng)新實(shí)踐，尤其在新冠疫情期間，中國為全世界應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供了“中國智慧”和“中國式治理方案”。但中國基層應(yīng)急能力建設(shè)理論落后于實(shí)踐，繼續(xù)提煉和總結(jié)本土應(yīng)急能力建設(shè)理論，以推動(dòng)中國應(yīng)急管理高質(zhì)量發(fā)展。

根據(jù)湖南省基層應(yīng)急管理能力建設(shè)實(shí)踐的案例分析構(gòu)建了中國語境下基層應(yīng)急能力建設(shè)的“五治融合”賦能理論模型?！拔逯稳诤稀崩碚撃Ｐ蛠碓从谥袊就翍?yīng)急管理實(shí)踐，更加符合中國國情所需，是中國特色應(yīng)急管理道路的理論智慧和實(shí)踐結(jié)晶?？偠灾瑧?yīng)急管理必須與國家治理同向而行，避免任何“單一性”制度安排的局限性，謹(jǐn)防誤入西方國家“制度內(nèi)卷”、“制度空轉(zhuǎn)”和“治理失效”、“虛假治理”的怪圈。這就要求系統(tǒng)吸納中國特色制度創(chuàng)新成果，并注重與國家根本制度、國家基本制度、行政管理制度以及其他國家制度的有效銜接，從而在制度創(chuàng)新的“靶場(chǎng)”中增強(qiáng)應(yīng)急管理戰(zhàn)斗力。