李福海

農(nóng)民的城市化不僅指農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市中，轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘢疫€包括農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、心理等各方面的城市化，即市民化。國(guó)內(nèi)城市農(nóng)民工市民化在我國(guó)社會(huì)學(xué)的研究中有很大的意義，它不僅可以強(qiáng)化我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，還對(duì)保障利益相關(guān)者的利益起到了很大的作用。所以，國(guó)內(nèi)城市農(nóng)民工市民化的相關(guān)研究問(wèn)題，在實(shí)踐中有著很大的應(yīng)用價(jià)值，而且一直是理論界討論的熱點(diǎn)。

我國(guó)農(nóng)民工廣泛分布于社會(huì)各行各業(yè)，農(nóng)民是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要推動(dòng)者，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要推動(dòng)者。有證據(jù)表明，城市化的核心是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，而不只是戶籍制度的改變，順應(yīng)城市化不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，地方政府對(duì)農(nóng)民公民的財(cái)政資金需求量是一個(gè)不容忽視的問(wèn)題。從理論上來(lái)說(shuō)，農(nóng)民入籍是一項(xiàng)巨大的投資，但是對(duì)于農(nóng)民入籍所需的投資卻很少。我們可以看到兩個(gè)明顯的特點(diǎn)，一種傾向是從宏觀上對(duì)農(nóng)民人均城市化的總費(fèi)用進(jìn)行測(cè)算，基于研究期間的當(dāng)前成本，該計(jì)劃的入籍成本根據(jù)時(shí)期不同而不同，入籍成本顯然是動(dòng)態(tài)累積的。一種是公民成本缺乏明確的定義，產(chǎn)生了不同的觀點(diǎn)，并對(duì)不同的模式進(jìn)行了測(cè)量。針對(duì)上述問(wèn)題，本研究以地方政府為切入點(diǎn)，利用基礎(chǔ)公共服務(wù)的稅金支出數(shù)據(jù)，對(duì)增長(zhǎng)、流動(dòng)以及居民的成本進(jìn)行測(cè)算，以最大限度地獲得更準(zhǔn)確的結(jié)果。

農(nóng)民市民化概述

“市民化”是我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，一些居住在鄉(xiāng)村的農(nóng)民進(jìn)城，并在城鎮(zhèn)中長(zhǎng)期從事非農(nóng)工作的一種社會(huì)現(xiàn)象。農(nóng)民是城市中的一支重要力量，是城市中的一支重要力量。最近幾年，一些城市甚至要求，在城市中工作和居住到一定年齡的外來(lái)務(wù)工人員，可以直接成為城市公民。要讓這一大批外來(lái)務(wù)工人員更好地融入城市中去，政府需要增加對(duì)公共服務(wù)提供的財(cái)政投入。因?yàn)楫?dāng)前的分配機(jī)制，衡量指標(biāo)，衡量前景，公民成本的影響因素等各方面都有差別，不同研究小組的財(cái)務(wù)成本計(jì)算結(jié)果也有一定差別。這就需要有一套具有說(shuō)服力的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，以進(jìn)行更準(zhǔn)確的成本估算。對(duì)此，不僅要建立準(zhǔn)確計(jì)量成本數(shù)據(jù)的理論基礎(chǔ)，還要從商業(yè)目標(biāo)、研究范圍和數(shù)據(jù)格式等方面建立文明成本的影響。

一般而言，具有勞動(dòng)能力的公民享有平等的勞動(dòng)資格，這既是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求也是現(xiàn)代國(guó)際通行的慣例。而農(nóng)民入籍的費(fèi)用，則是農(nóng)民進(jìn)城后所發(fā)生的費(fèi)用，本質(zhì)上是個(gè)人對(duì)目前城鎮(zhèn)居民生活水平的投入與政府為其提供所需公共服務(wù)所付出的費(fèi)用之和。從農(nóng)民到農(nóng)民工延伸入籍的費(fèi)用，受保護(hù)的特殊權(quán)利和農(nóng)民工的權(quán)益，并延長(zhǎng)原本只為當(dāng)?shù)鼐用竦霓r(nóng)民工，其在需要一個(gè)額外的投資他認(rèn)為基本公共服務(wù)。文明的社會(huì)成本可以被細(xì)分為個(gè)人消費(fèi)成本和社會(huì)公益事業(yè)的費(fèi)用，其中，個(gè)人消費(fèi)支出主要是指生活在城鎮(zhèn)中的每個(gè)農(nóng)民工所承擔(dān)的生活成本，而社會(huì)福利支出則是由地方政府、企業(yè)、個(gè)人來(lái)承擔(dān)。

城鎮(zhèn)化是人類社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，在中國(guó)，“城市化”與“城鎮(zhèn)化”是一個(gè)常用的名詞?！俺擎?zhèn)化”是中國(guó)一個(gè)具有代表性的名詞，它與外國(guó)對(duì)“城鎮(zhèn)化”的定義不同。許多研究人員認(rèn)為，中國(guó)的城市化進(jìn)程總體上與國(guó)外不同。另一方面，城市化似乎更好地體現(xiàn)了這些特點(diǎn)，這是由于中國(guó)在20世紀(jì)80年代早期的改革開(kāi)放和城鎮(zhèn)化過(guò)程中，移民占主導(dǎo)地位，鄉(xiāng)村人口集中在定居點(diǎn)和小城鎮(zhèn)。

地方財(cái)政視角下的農(nóng)民市民化成本管理存在的不足及原因

地方財(cái)政視角下的農(nóng)民市民化成本管理存在的不足 農(nóng)民市民化成本包括教育、公共衛(wèi)生、低保、養(yǎng)老金補(bǔ)貼等的農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民的直接成本以及城市增容的附加成本和其他的暫時(shí)不可預(yù)見(jiàn)的未知成本組成。2014年7月，中國(guó)社科院發(fā)布的《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告》稱，我國(guó)東部地區(qū)農(nóng)民流動(dòng)人口的人均公共費(fèi)用是176，000元，中部地區(qū)是104，000元，西部是106，000元，全國(guó)平均131，000元/人。在我們國(guó)家，到2030年，大約有3.9億農(nóng)民要成為公民，這樣的話，光是公民身份就需要花費(fèi)大約51萬(wàn)億人民幣。

生產(chǎn)力決定生產(chǎn)比例，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，城市化和發(fā)展水平直接決定我國(guó)農(nóng)民公民化能否順利進(jìn)行。盡管我國(guó)已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，城市化進(jìn)程正在快速推進(jìn)，但城市化的整體水平和質(zhì)量并不高。

地方財(cái)政視角下的農(nóng)民市民化成本管理存在不足原因 大多數(shù)農(nóng)民工在城市工作和經(jīng)商都是依靠親戚朋友和家鄉(xiāng)的推薦，也有一些通過(guò)分類廣告和自謀職業(yè)找到工作。國(guó)家就業(yè)政策缺乏有效的指導(dǎo)方針，限制了農(nóng)民的就業(yè)機(jī)會(huì)和就業(yè)行業(yè)選擇，就業(yè)權(quán)得不到保障。同時(shí)，進(jìn)城農(nóng)民工缺乏及時(shí)獲取勞動(dòng)就業(yè)信息的渠道和平臺(tái)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這都將不可避免地影響農(nóng)民工進(jìn)城的意愿。出現(xiàn)這種情的原因有很多，如國(guó)內(nèi)城市農(nóng)民工市民化進(jìn)度缺乏監(jiān)督管理的動(dòng)力、國(guó)內(nèi)城市農(nóng)民工道德水平低下、我國(guó)在城市農(nóng)民工市民化質(zhì)量評(píng)價(jià)方面的研究和經(jīng)驗(yàn)不多，而且沒(méi)有形成較系統(tǒng)的、規(guī)范的模式。地方政府已經(jīng)承擔(dān)了很大一部分的農(nóng)民工入城化成本，而隨著農(nóng)村勞動(dòng)力的跨區(qū)域流動(dòng)，中央政府和地方政府的入城化成本分?jǐn)偡绞桨l(fā)生變化，使得地方政府的財(cái)政壓力進(jìn)一步加大。所以，這樣的分配方式的確存在著一些不合理之處，并不利于農(nóng)民工的市民化。

地方財(cái)政視角下的農(nóng)民市民化成本優(yōu)化策略

建立人—財(cái)掛鉤機(jī)制，推進(jìn)中小城鎮(zhèn)發(fā)展 人口與財(cái)政之間的矛盾主要來(lái)自公共服務(wù)的供給與需求之間的矛盾，隨著城鎮(zhèn)常住人口的增多，公共服務(wù)成本的提高，財(cái)政壓力也會(huì)隨之增大，大部分的地方政府缺乏對(duì)外來(lái)務(wù)工人員進(jìn)行安置的激勵(lì)，而住房保障是主要責(zé)任，財(cái)政收入不夠償還債務(wù)。中央政府對(duì)外來(lái)務(wù)工人員的集中程度較高，對(duì)外來(lái)務(wù)工人員的安撫積極性較高，對(duì)外來(lái)務(wù)工人員的影響較大，對(duì)經(jīng)濟(jì)壓力大的城市加大對(duì)匯款的補(bǔ)助，打通當(dāng)?shù)鼐用竦摹叭素?cái)”紐帶機(jī)制。

具體而言，中央和地方為農(nóng)民工準(zhǔn)備了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，主要用于為農(nóng)民工提供各項(xiàng)基本公共服務(wù)，減少大小城市城鎮(zhèn)化農(nóng)業(yè)人口的開(kāi)支。與大城市和小城鎮(zhèn)相比，農(nóng)民工更不愿意在小城鎮(zhèn)落戶，這主要是因?yàn)榫蜆I(yè)機(jī)會(huì)和公共服務(wù)的差異，小城市的內(nèi)聚力不強(qiáng)，沒(méi)有吸引到大量的資金，也沒(méi)有吸引到足夠多的人。小城鎮(zhèn)的人均公共服務(wù)投入、公共服務(wù)運(yùn)營(yíng)費(fèi)用比大、中、小城鎮(zhèn)要高，這是由于各級(jí)城市之間以及大小城鎮(zhèn)之間的財(cái)政投入不平衡所致。與此同時(shí)，小城鎮(zhèn)在相關(guān)性方面的優(yōu)勢(shì)隨著農(nóng)村環(huán)境的急劇改善而減弱，小城鎮(zhèn)需要改善昂貴的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，僅靠行政手段強(qiáng)行發(fā)展小城鎮(zhèn)，往往無(wú)法實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。農(nóng)民市民化的成本會(huì)比一個(gè)小城鎮(zhèn)的大城市高得多，這會(huì)導(dǎo)致不必要的資源浪費(fèi)，與其把錢(qián)平均分配給所有的小城鎮(zhèn)，不如選擇幾個(gè)有發(fā)展?jié)摿Φ男〕擎?zhèn)，加入大城鎮(zhèn)的行列，形成一個(gè)宏大的生產(chǎn)計(jì)劃，吸引農(nóng)業(yè)移民，推動(dòng)周?chē)男〕擎?zhèn)的一體化發(fā)展，減輕大城市的農(nóng)民進(jìn)城的壓力。

明確人—地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，加強(qiáng)資源有序配置 中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的地域分割限制了勞動(dòng)力、土地、資本等生產(chǎn)要素在地域之間的自由流通，而那些有較高市民化意愿的城市通常都是一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的城市，而在這樣的地方，人們需要通過(guò)城市的擴(kuò)展來(lái)實(shí)現(xiàn)他們的定居與遷徙，同時(shí)對(duì)土地的需求也在增加。針對(duì)當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)用地比例過(guò)高、規(guī)模過(guò)大、規(guī)模過(guò)大的現(xiàn)狀，國(guó)家相關(guān)部門(mén)研究制定了以“增減”為主的土地制度，以縮小城鎮(zhèn)發(fā)展所需要的土地面積、縮小鄉(xiāng)村建設(shè)用地面積為目標(biāo)。與此同時(shí)，為了滿足保護(hù)農(nóng)村耕地和保障城市化土地供應(yīng)的需要，建設(shè)用地總量并沒(méi)有顯著增長(zhǎng)，土地政策的作用和土地“承上啟下”的作用在各地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展總體規(guī)劃中保障城市發(fā)展空間和農(nóng)村建設(shè)空間優(yōu)化。

而沿海主要城鎮(zhèn)郊區(qū)的土地價(jià)值在內(nèi)地地價(jià)存在較大的區(qū)域差異，事實(shí)上，這也限制了土地資源流通的問(wèn)題。為使農(nóng)民獲得明確、穩(wěn)定、完整、有效的土地所有權(quán)，在一些制度框架下，明確了土地所有權(quán)的“責(zé)、權(quán)、利”，進(jìn)一步弱化了集體所有制，明確了所有權(quán)、使用權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)，建立“清盤(pán)”和“明晰產(chǎn)權(quán)法”，責(zé)任追究，保護(hù)嚴(yán)密，銷(xiāo)售順暢?，F(xiàn)代部分產(chǎn)權(quán)制度通過(guò)產(chǎn)權(quán)的形成、外包權(quán)的形成與推進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)分離、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的體制改革。在實(shí)踐中，要遵循“全面推進(jìn)政策完善、布局示范”的思路，促進(jìn)土地合理經(jīng)營(yíng)、平等進(jìn)入國(guó)家土地市場(chǎng)集體建設(shè)。分戶搬遷將逐步解決現(xiàn)行農(nóng)村土地所有制存在的重大問(wèn)題，增強(qiáng)農(nóng)民所有制，明確所有制，提升各項(xiàng)能力和功能，振興多元化生產(chǎn)，發(fā)掘鄉(xiāng)村潛能，構(gòu)建新型的農(nóng)地制度，是推進(jìn)城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的關(guān)鍵。

減輕財(cái)—地依賴程度，完善財(cái)政收入結(jié)構(gòu) 首先，為了擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴性，地方政府需要尋求新的資金來(lái)源，以彌補(bǔ)其不足。一是通過(guò)改變稅制，逐步建立以財(cái)產(chǎn)稅為基礎(chǔ)的可持續(xù)地方財(cái)政。二是通過(guò)發(fā)放地方貸款，多元化融資渠道。然而，我國(guó)的城市管理機(jī)制依賴于對(duì)水費(fèi)、電費(fèi)和公共交通補(bǔ)貼。如果商品化不充分，就無(wú)法取得報(bào)銷(xiāo)效果，必須擴(kuò)大房產(chǎn)稅的征收范圍，保障地方稅收。其次，在中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)第三次代表大會(huì)，指出有必要建立一個(gè)統(tǒng)一的市場(chǎng)，城市和農(nóng)村建設(shè)用地，并就其尊重規(guī)劃和使用管理的前提下建立農(nóng)村合作交易。

城鎮(zhèn)化是一個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化程度的重要指標(biāo)，農(nóng)民城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是公共服務(wù)均等化，是我國(guó)擴(kuò)大內(nèi)需和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的必然選擇，如何使大批外來(lái)務(wù)工人員真正地融入省際城市，如何正確地解決好公共服務(wù)的公平問(wèn)題，是當(dāng)前面臨的主要挑戰(zhàn)和主要障礙。當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化正處于高速發(fā)展時(shí)期，但是大量的外來(lái)務(wù)工人員造成了大量的流動(dòng)人口，流動(dòng)人口的流動(dòng)成本較高，從短期來(lái)看，地方政府的財(cái)政壓力難以避免。因此，以理性有序的方式推進(jìn)農(nóng)民公民化具有重要意義，這是一份漫長(zhǎng)而艱巨的工作。通過(guò)以上分析，數(shù)據(jù)直觀地表明，在農(nóng)民工傾向上，地方政府面臨著巨大的財(cái)政壓力，人、土地和財(cái)政相互作用并相互依存，成為限制城市化的重要制約因素。通過(guò)合理劃分政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)體的職責(zé)，在兼顧效率和公平的基礎(chǔ)上，建立農(nóng)民工入城化的多元化成本分擔(dān)機(jī)制。并在此基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，動(dòng)態(tài)補(bǔ)充機(jī)制，以及監(jiān)測(cè)與評(píng)估機(jī)制，以期提高我國(guó)農(nóng)民工入城化成本分擔(dān)機(jī)制的有效性。

（作者單位：山東省煙臺(tái)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)社會(huì)治安綜合治理服務(wù)中心）