張末晗

近年來，城市建設投資公司簡稱“城投公司”，在推動城市基礎設施和現(xiàn)代化建設方面發(fā)揮了巨大作用，融資是支持城投公司快速發(fā)展的核心環(huán)節(jié)。但隨著城投公司不斷發(fā)展壯大，也逐漸出現(xiàn)負債規(guī)模持續(xù)攀升、償債壓力增大、投資回報率低等問題，尤其是今年以來部分經(jīng)濟較弱區(qū)域的城投公司出現(xiàn)非標融資違約及商票逾期事件，引發(fā)社會輿論關注，城投公司融資管理提升及債務風險防控迫在眉睫。本文基于當前城投公司融資面臨的政策及新形勢環(huán)境，以G集團公司為例，深入分析城投公司融資現(xiàn)狀及存在的問題，提出從有序壓降負債、拓展創(chuàng)新融資、強化市場運作能力、完善融資管理機制四方面建議，促進城投公司融資管理水平提升，防范化解債務風險，保障城投公司良性健康發(fā)展。

當前，國家出臺了一系列宏觀調(diào)控政策，對地方政府及城投公司投融資行為進行規(guī)范、約束，并提出城投公司市場化轉(zhuǎn)型的新要求。城投公司面臨日益增加的經(jīng)營及資金風險，要想實現(xiàn)良性發(fā)展，就必須從思想上高度重視融資管理及風險防控。

城投公司融資政策及環(huán)境

目前，我國經(jīng)濟正在從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，現(xiàn)階段政府管理層不斷加強地方債務管理，以期在高質(zhì)量發(fā)展的同時防范政府債務風險。以《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號文）為標志，《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）、《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》（財預〔2017〕87號）和《政府投資條例》（國務令712號）等重磅文件相繼出臺，建立了我國地方政府債務管理的新框架，旨在嚴控政府債務規(guī)模，剝離城投公司政府融資職能，推動地方投融資平臺向市場化改革及轉(zhuǎn)型。

同時，金融監(jiān)管也在持續(xù)強化，金融機構對城投融資業(yè)務審核日趨謹慎、嚴苛。特別是2021年7月《銀行保險機構進一步做好地方政府隱性債務風險防范化解工作的指導意見》（銀保監(jiān)發(fā)〔2021〕15號）出臺，從資金供給源頭入手，嚴禁新增地方政府隱性債務，有序疏導存量債務退出，防范化解金融風險。

目前，城投公司主要融資渠道中，僅銀行項目開發(fā)貸類業(yè)務融資額度較為充足、成本下行以外；債券類融資發(fā)行市場分化加劇，AA及AA+城投債發(fā)行難度增大、成本上升；信托業(yè)務回歸本源，三分類政策實施后，展業(yè)標準提高，新增投放不斷減少；融資租賃業(yè)務受租賃物合規(guī)、禁止異地展業(yè)等政策影響，業(yè)務規(guī)模持續(xù)收縮。整體而言，城投公司融資渠道逐步收緊，融資能力受限，融資環(huán)境日益嚴峻。

城投融資管理現(xiàn)狀及問題分析

融資是城投公司開展資本運作，實現(xiàn)規(guī)?？焖贁U張的重要方式，融資管理是對融資相關活動的全流程管理，包括預算、執(zhí)行及監(jiān)控，以保證融資工作順利進行，最終確保企業(yè)資金安全及經(jīng)營良性發(fā)展。

本文以G集團為例，重點分析城投公司融資管理現(xiàn)狀及存在問題。G集團公司是某省會城市開發(fā)區(qū)下屬城投公司，截至2022年末，總資產(chǎn)規(guī)模突破2100億元，總負債1800億元，資產(chǎn)負債率88%，營業(yè)收入約350億元，主營業(yè)務為區(qū)域基礎設施建設、園區(qū)開發(fā)、房地產(chǎn)投資和公共服務運營等，是區(qū)域大型城市投資建設及運營平臺，具有一定代表性。

債務壓力增大 近年來，城投公司承擔了大量的區(qū)域新建基礎設施和公共服務項目，致使債務總額持續(xù)擴大，負債率逐年攀升，現(xiàn)階段已進入還本付息的高峰期，疊加2022年以來土地市場遇冷、地方財政承壓、經(jīng)濟增速放緩的大環(huán)境，城投公司面臨較大債務壓力。2023年，全國城投債到期規(guī)模合計約5.7萬億元，達歷史峰值。

G集團公司近5年融資規(guī)模從450億元上升至1100億元，增長約150%，債務驅(qū)動資產(chǎn)規(guī)模快速擴張?zhí)卣髅黠@，負債率處于高位?，F(xiàn)已進入還款高峰期，每年到期融資超300億元，償債壓力逐年遞增，新增、轉(zhuǎn)貸難度日益增大，確保債務剛性兌付成為企業(yè)經(jīng)營發(fā)展的重要前提。

融資渠道狹窄 城投公司融資主要分為銀行貸款、債券融資及非標融資，其中銀行貸款主要為流動資金貸款和項目貸款，融資金額較大、成本較低，但一般對項目手續(xù)要求較高，并且需要抵押、質(zhì)押等增信措施；債券融資由證券公司或銀行承銷，需要交易所或銀行間交易商協(xié)會審核額度后批準發(fā)行，一般為信用類融資，規(guī)模較大，但資金成本根據(jù)城投公司主體評級差異較大；非標類融資主要是信托、融資租賃及保理等公司，資金使用靈活但成本較高，通常作為流動資金補充，以上融資產(chǎn)品期限一般在3年以內(nèi)，到期將給城投公司帶來較大還本付息壓力。而城投公司權益類融資由于成本較高、股權手續(xù)煩瑣，整體規(guī)模相對較少，包括永續(xù)債、股權合作、股權基金等，不利于城投公司資產(chǎn)負債率控制、項目風險分散及資金長期使用。

G集團2022年末融資規(guī)模達1100余億元，其中銀行融資占比約55%、發(fā)行債券等直接融資占比20%、信托及租賃等非標融資占比20%、權益融資占比5%。銀行成熟的產(chǎn)品方案及較低的融資成本，成為最重要的融資渠道，路徑依賴性較強，直接融資及權益融資占比較小，對G集團整體負債率降低及資金風險分散效果有限，增加G集團經(jīng)營風險。

資產(chǎn)運營效率低 城投公司承擔區(qū)域建設開發(fā)責任，負責建設的重大項目大多屬于市政基礎設施類，如產(chǎn)業(yè)園區(qū)、保障性住房、道路管網(wǎng)等，普遍存在投資金額大，回報周期長，財政結算慢，運營成本高，現(xiàn)金流入少，投資收益低，資產(chǎn)變現(xiàn)性較差等特點，造成市場化程度及競爭力較弱，資產(chǎn)運營效率較低，短期經(jīng)營現(xiàn)金流入無法覆蓋資本支出，需要不斷對外融資，彌補建設及運營資金缺口。

G集團近五年集團經(jīng)營現(xiàn)金持續(xù)流出，凈赤字累計達50億元，自身造血功能較弱，長期依靠融資資金彌補經(jīng)營缺口，形成融資資金占用沉淀，需加大存量資產(chǎn)盤活力度，提高資產(chǎn)運營效率，加速現(xiàn)金回流，形成投資-建設-運營發(fā)展良性循環(huán)模式。G集團目前已經(jīng)在利用已建成運營的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、保障房等基礎設施資產(chǎn)，積極推進基礎設施公募REITs業(yè)務申報，以期形成長期良性投資運營模式。

管理機制薄弱 當前部分城投公司融資管理機制尚不完善，并未建立科學、合理、健全的融資管理機制，未有效實現(xiàn)對融資活動全流程的管理，將導致由融資活動引發(fā)一系列風險，輕則影響融資活動正常開展，進而影響企業(yè)資金運作，重則造成企業(yè)巨大經(jīng)營風險。尤其是融資管控工作落實存在隨機性較強的問題，融資預算與融資執(zhí)行往往存在較大偏差，若缺乏儲備資金或預警機制，將造成企業(yè)無法按照既定目標實現(xiàn)新增及償還融資，對企業(yè)的資金安全帶來較大的風險。此外，部分城投公司還缺少相應的投融資業(yè)務專業(yè)人才，對資金及融資管理人員的崗前培訓、能力培養(yǎng)工作重視程度不足。

隨著G集團融資規(guī)模擴大，近年來陸續(xù)制定《融資管理辦法》《擔保管理辦法》及《集團資金統(tǒng)籌調(diào)劑管理辦法》等，逐步建立健全融資管理機制，加強融資全流程管控，增強專業(yè)人員培訓，通過制度管控及流程約束，降低融資業(yè)務風險，保障資金及融資工作順利開展，確保G集團資金穩(wěn)健安全運行。

風險防控措施

目前，大部分城投公司融資規(guī)?；疽堰_到上限，由于城投行業(yè)特殊的屬性及地位，債務風險具有極強的傳導效應，少數(shù)城投公司出現(xiàn)違約情況會影響到整個區(qū)域融資投放，造成系統(tǒng)性金融風險，因此單個城投公司應盡可能將融資風險控制在最小范圍內(nèi)，重中之重應該從有序壓降負債、拓展創(chuàng)新融資、強化市場運作能力、完善融資管理機制等四方面加強風險管控，防范化解重大金融風險。

有序壓降債務規(guī)模 城投公司融資持續(xù)擴張，是導致債務風險激增的主要原因，因此降低融資規(guī)模是化解債務風險最有效途徑。但融資規(guī)模不宜短期快速下降，否則將會造成城投公司資金及經(jīng)營風險。因此，城投公司降低負債規(guī)模應以“資金安全為基礎，項目保障為前提，有序壓降債務為目標”。針對存量債務，城投公司自身經(jīng)營收入及政府撥款，短期內(nèi)都無法平衡巨額存量資金償付需求，必須以時間換空間，平滑債務期限，通過“借新還舊”滾動償還債務，確保短期資金安全；長期通過優(yōu)化業(yè)務布局、提升經(jīng)營能力、探索資本運作方式，實現(xiàn)資金回流，有序減少部分債務。同時，針對新增債務，要切實做好重大項目投融資決策、資金使用規(guī)劃、償債資金來源等，按照市場化項目運作原則，匹配相應融資規(guī)模，確保項目自身盈虧平衡，杜絕長期靠融資資金彌補經(jīng)營缺口，嚴控新增不合理債務及政府隱性債務。

持續(xù)拓展創(chuàng)新融資 城投公司要在傳統(tǒng)銀行融資渠道的基礎上，根據(jù)項目種類、建設、運營等情況，持續(xù)拓展各式創(chuàng)新融資，重點加大資本市場創(chuàng)新融資力度及股權融資方式，謀劃更多長期限、低成本融資產(chǎn)品，打破現(xiàn)有融資瓶頸，實現(xiàn)融資增量資金。對于新建項目資金需求，積極探索項目收益?zhèn)?、政府專項債、投資人+EPC、股權基金等融資方式，充實項目建設資金；對于已運營的項目，積極開展資本運作，探索資產(chǎn)證券化ABS、基礎設施REITs等方式，盤活存量資產(chǎn)，提前收回項目投資，提高資產(chǎn)流動性。

強化市場運作能力 城投公司化解債務風險的根本手段應是優(yōu)化業(yè)務布局，強化市場運作能力，形成自身資金平衡，擺脫對政府財政資金及金融機構融資依賴。城投公司應從長計議，要順應當前經(jīng)濟環(huán)境及金融政策的新形勢，利用區(qū)域資源優(yōu)勢，加快推進由“建設、投資”到“運營、服務”的市場化轉(zhuǎn)型。逐步優(yōu)化經(jīng)營性現(xiàn)金流及收入結構，加強對基礎設施資產(chǎn)持續(xù)運營能力，推動基礎設施投融資機制和運營管理模式創(chuàng)新。產(chǎn)業(yè)園、保障房、高速公路等重大項目重點推進基礎設施公募REITs，實現(xiàn)存量資產(chǎn)盤活，后期可以持續(xù)擴募，形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)發(fā)展。

完善融資管控機制 融資管控機制是城投公司融資工作順利開展的前提保障，城投公司要進一步建立、健全各項融資管理相關制度，并制定相應的風險預警機制，管理流入口，監(jiān)視流出口，保障償還口，確保融資計劃執(zhí)行到位，保障全周期資金安全。同時，大型城投集團公司要牢固樹立資金安全“一盤棋”的思維，不斷強化集團內(nèi)部資金統(tǒng)籌調(diào)配，發(fā)揮好集團“資金池”收放調(diào)劑作用，提高資金使用效率，防范化解債務風險。

（作者單位：西安高科集團

有限公司）