■ 蘭天澤 LAN Tianze 張 皓 ZHANG Hao

0 引言

總體規(guī)劃與控制性詳細(xì)規(guī)劃之間銜接不暢,是我國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系運(yùn)行中一個(gè)被長久討論的問題，并且在新時(shí)期需要繼續(xù)深入研究。為解決此問題，在規(guī)劃體系中增設(shè)“單元”這種中間層級(jí)來實(shí)現(xiàn)總體規(guī)劃自上而下的傳導(dǎo)，成為規(guī)劃管理中一項(xiàng)重要的制度創(chuàng)新[1]。其創(chuàng)新意義在于，將總體規(guī)劃的城市發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)與控制性詳細(xì)規(guī)劃的指標(biāo)管控相結(jié)合，提高總體規(guī)劃的可實(shí)施性以及對(duì)具體地塊的指導(dǎo)性。一方面，以單元統(tǒng)籌地區(qū)人口和開發(fā)強(qiáng)度分布以及各項(xiàng)公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施的配置，為控制性詳細(xì)規(guī)劃對(duì)具體地塊的控制提供依據(jù)，以解決控制性詳細(xì)規(guī)劃往往只針對(duì)某一地塊、某一片區(qū)進(jìn)行編制，控制重點(diǎn)模糊、指標(biāo)僵化、整體控制或引導(dǎo)不足的問題；另一方面，又能落實(shí)城市總體規(guī)劃中對(duì)城市發(fā)展戰(zhàn)略、城市用地布局的要求，通過劃分控規(guī)單元，調(diào)控城市空間發(fā)展。

這種創(chuàng)新首先在一些大城市和特大城市得到探索，之后逐漸被國家層面認(rèn)可和制度化，并得到進(jìn)一步擴(kuò)散。從筆者查詢的資料來看：1999 年，《天津市中心城區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制單元管理規(guī)定》（規(guī)劃字〔 1999〕13 號(hào)）中提出將天津中心城區(qū)劃分為28 個(gè)分區(qū)、175 個(gè)控規(guī)編制單元，是首個(gè)出臺(tái)編制單元管理規(guī)定的城市；2003 年，《上海市城市規(guī)劃條例（2003 修正）》（上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第31 號(hào)）第一次從地方法規(guī)層面規(guī)定編制“控制性編制單元規(guī)劃”，建立較為體系的單元規(guī)劃制度[2]；2011年，《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》（中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第7 號(hào)）發(fā)布，明確“編制大城市和特大城市的控制性詳細(xì)規(guī)劃，可將建設(shè)地區(qū)劃分為若干規(guī)劃控制單元，組織編制單元規(guī)劃”；此后，“單元”制度進(jìn)一步擴(kuò)散，截至2018 年底，全國已有數(shù)十個(gè)城市在控制性詳細(xì)規(guī)劃制度中提出了有關(guān)“單元”的編制、管理規(guī)定。

1 “單元”制度的概念

與“單元”制度有關(guān)的名詞復(fù)雜多樣，在具體的表述和內(nèi)容上受地方規(guī)劃管理的影響，存在一定的差異性，如一些城市稱“單元規(guī)劃”“控制性規(guī)劃單元”“單元管控”等。有些城市的“編制單元”制度通過劃分二級(jí)或三級(jí)單元，將控規(guī)控制指標(biāo)分層；或以成果為導(dǎo)向，區(qū)分“單元規(guī)劃層次的成果”和“地塊層次的成果”，實(shí)現(xiàn)編制成果上的分離。有些城市對(duì)編制單元下的控規(guī)修改也作出規(guī)定，例如：青島市指出管理單元的規(guī)劃指標(biāo)在不突破片區(qū)強(qiáng)制性內(nèi)容的情況下，可以修改同一控規(guī)片區(qū)內(nèi)管理單元之間相應(yīng)的規(guī)劃控制要素；深圳市2014 年修訂的《深圳市法定圖則編制技術(shù)指引》吸納了發(fā)展單元規(guī)劃的“規(guī)劃控制單元”概念，將已編、在編的城市更新單元和土地整備單元一并納入規(guī)劃控制單元進(jìn)行統(tǒng)籌，擴(kuò)大了圖則指標(biāo)控制的騰挪空間，賦予地塊更多靈活性。實(shí)際上，各地的“單元”制度都是在劃定單元邊界的基礎(chǔ)上，探索編制單元管理的內(nèi)容創(chuàng)新，在概念本身的內(nèi)涵上具有同質(zhì)性，本文將其統(tǒng)稱為“編制單元”制度。

“編制單元”不僅起到劃分詳細(xì)規(guī)劃編制范圍的作用，更重要的是起到承接總體規(guī)劃和銜接具體地塊詳細(xì)規(guī)劃的作用。在實(shí)際的運(yùn)作中，劃定編制單元是基礎(chǔ)工作，之后會(huì)將總體規(guī)劃確定的目標(biāo)、指標(biāo)等進(jìn)行分解傳導(dǎo)，以單元為范圍編制“單元規(guī)劃”或“整單元控制性詳細(xì)規(guī)劃”，其中確定的強(qiáng)制性內(nèi)容在實(shí)施層面控制性詳細(xì)規(guī)劃中不得隨意修改。由此可見，“編制單元”在“總體規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃”的銜接中起到非常關(guān)鍵的作用，并且這種作用在新的國土空間規(guī)劃體系中得到了延續(xù)?！蹲匀毁Y源部關(guān)于加強(qiáng)國土空間詳細(xì)規(guī)劃工作的通知》（自然資發(fā)〔2023〕43 號(hào)）中要求劃定詳細(xì)規(guī)劃編制單元，將上位總體規(guī)劃戰(zhàn)略目標(biāo)、底線管控、功能布局等方面的要求分解落實(shí)到各規(guī)劃單元，作為深化實(shí)施層面詳細(xì)規(guī)劃的基礎(chǔ)。劃定“單元”再次成為了全國各地城市探索的熱點(diǎn)和規(guī)劃管理中的重點(diǎn)工作[3]。

通過對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中詳細(xì)規(guī)劃“編制單元”制度的擴(kuò)散特征和作用機(jī)制進(jìn)行分析，解析其背后的動(dòng)因，有助于理解編制單元制度的內(nèi)在邏輯，強(qiáng)化對(duì)規(guī)劃體系變革的深入認(rèn)識(shí)，同時(shí)也可為新時(shí)期推動(dòng)詳細(xì)規(guī)劃編制單元?jiǎng)澏耙?guī)劃編制管理工作提供有益的借鑒。

2 研究方法、假設(shè)和設(shè)計(jì)

“編制單元”是控制性詳細(xì)規(guī)劃中的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新，不僅指劃定規(guī)劃編制的基本空間單元，也包含了如何分級(jí)分解指標(biāo)、如何審批單元規(guī)劃或整單元控制性詳細(xì)規(guī)劃、單元的成果要求以及修改等一系列規(guī)定。

現(xiàn)有關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中編制單元的研究主要集中在對(duì)上海、深圳、南京、合肥等城市編制單元相關(guān)制度的模式進(jìn)行比較分析[2,4]和對(duì)具體城市的編制單元規(guī)劃演變特征研究[2,5]，以及具體分析編制單元的技術(shù)管理等[6]。在內(nèi)容上關(guān)注兩個(gè)維度：一是編制單元本身的劃定方法、單元詳細(xì)規(guī)劃的內(nèi)容、編制方法等；二是從規(guī)劃體系傳導(dǎo)的視角出發(fā)，分析編制單元在分解落實(shí)總體規(guī)劃內(nèi)容并向下進(jìn)行傳導(dǎo)管控的方法[7,8]。

本研究采用了新的視角和思路，即通過制度創(chuàng)新的擴(kuò)散特征及其機(jī)制來理解“編制單元”制度。具體包括三部分內(nèi)容，首先是編制單元制度從地方實(shí)踐到國家認(rèn)可再到全面擴(kuò)散呈現(xiàn)出的時(shí)空特征，以及哪些類型的城市在詳細(xì)規(guī)劃管理中采用了編制單元的方法；其次是編制單元制度擴(kuò)散的動(dòng)力機(jī)制，也就是其擴(kuò)散背后的影響因素有哪些；最后是研究對(duì)推進(jìn)編制單元詳細(xì)規(guī)劃相關(guān)工作的啟示。

2.1 政策創(chuàng)新擴(kuò)散理論及方法

政策創(chuàng)新擴(kuò)散指一種政策在空間上發(fā)生轉(zhuǎn)移的過程，是一個(gè)政府首次采納某項(xiàng)政策，無論該政策是否已經(jīng)被其他政府采納或被提出多久[9]。該政策的某種新理念、新做法、新結(jié)構(gòu)被采納應(yīng)用，都可以稱為政策創(chuàng)新。從20 世紀(jì)60 年代開始，西方學(xué)者尤其美國學(xué)者積極推動(dòng)政策創(chuàng)新理論方面的研究，以沃克（Walker）為代表的學(xué)者，開始關(guān)注政府決策中的政策創(chuàng)新與擴(kuò)散現(xiàn)象，并提出了開拓性的研究問題：為什么美國的一些州政府率先通過法案采納某些新項(xiàng)目，以及這些先驅(qū)者為何要采納創(chuàng)新？某類公共服務(wù)或規(guī)制政策創(chuàng)新是如何在美國各州之間傳播擴(kuò)散的？并且圍繞著類似的問題，對(duì)全美各州采納的福利、衛(wèi)生、交通、稅收等領(lǐng)域的數(shù)百項(xiàng)政策進(jìn)行了分析。政策創(chuàng)新理論得到了迅速發(fā)展，成為公共政策研究的重要內(nèi)容。西方學(xué)者們對(duì)新自由主義稅收政策[10]、投資政策[11]等各種公共政策創(chuàng)新傳播擴(kuò)散等方面都進(jìn)行了深入的研究。國內(nèi)學(xué)者也以中國特色的政治、經(jīng)濟(jì)制度基礎(chǔ)為視角，探索了政策企業(yè)家[12]、官員流動(dòng)[13]等因素在政策創(chuàng)新擴(kuò)散中的作用。

在具體的研究方法方面，本文采用離散時(shí)間事件史分析方法（Timediscrete Event History Analysis，簡稱EHA）。自該方法首次由Berry 夫婦運(yùn)用到政策創(chuàng)新擴(kuò)散研究以來[14]，已被廣泛用于各類政策研究，成為了研究政策擴(kuò)散的主要方法。在規(guī)劃領(lǐng)域，學(xué)者們運(yùn)用事件史分析方法對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃制度[15]、海綿城市[16]、多規(guī)合一制度[17]進(jìn)行探索。在EHA模型中，因變量被稱為“風(fēng)險(xiǎn)率”，即個(gè)體i在特定時(shí)間t發(fā)生“事件”的概率，為二分虛擬變量，一般用logit 模型進(jìn)行估計(jì)，其影響因素由自變量所決定。因此，本文以“城市-年”為單位構(gòu)建分析數(shù)據(jù)，以“采納/未采納”為因變量，在提出研究假設(shè)后通過logit 回歸模型對(duì)影響因素的顯著性進(jìn)行檢驗(yàn)，從而理清編制單元制度在各城市的擴(kuò)散的影響因素及機(jī)制。

2.2 研究假設(shè)

本研究針對(duì)所要考察的編制單元制度的擴(kuò)散特征及機(jī)制問題，從中央政府及省級(jí)政府自上而下的作用、橫向作用以及城市內(nèi)部因素的影響3 個(gè)維度，提出編制單元制度創(chuàng)新擴(kuò)散的7 個(gè)研究假設(shè)。其中：假設(shè)1、2 為自上而下的作用，會(huì)影響編制單元制度創(chuàng)新擴(kuò)散；假設(shè)3、4 為橫向作用；假設(shè)5～7 為城市內(nèi)部因素影響。

（1）假設(shè)1：中央政府對(duì)于詳細(xì)規(guī)劃編制單元制度的推動(dòng)，會(huì)增加城市層面單元規(guī)劃提出的概率。地方政府在頒布制度時(shí)，通常會(huì)以落實(shí)中央政府層面的政策為導(dǎo)向。從政策擴(kuò)散的視角來看，中央政府所制定的法律法規(guī)、政策制度往往能得到地方政府的積極響應(yīng)，從而迅速推動(dòng)政策擴(kuò)散[18]。因此，中央政府自上而下的推動(dòng)在政策擴(kuò)展中起到重要的作用。

（2）假設(shè)2：省級(jí)政府提出編制單元的相關(guān)規(guī)定會(huì)影響地方編制單元制度的建立。省級(jí)政府對(duì)于政策創(chuàng)新擴(kuò)散的引導(dǎo)作用與中央政府相似，城市政府在政策采納時(shí)同樣會(huì)追隨省級(jí)政府，從這一角度看，中央政府的政策頒布對(duì)城市產(chǎn)生的是一種相對(duì)間接的影響。對(duì)于編制單元制度而言，省級(jí)政府在控規(guī)編制和管理規(guī)定中提出的要求更為詳盡，直接發(fā)揮了規(guī)范地方規(guī)劃管理的作用。因此，省級(jí)政府在提出編制單元的要求后，城市政府可能根據(jù)自身實(shí)際提出編制單元管理的新要求，也可能依照省級(jí)單元規(guī)劃規(guī)定執(zhí)行，這有待于進(jìn)一步驗(yàn)證。

（3）假設(shè)3：周邊城市提出編制單元規(guī)定的比例越高，該城市提出編制單元規(guī)定的概率也越高。橫向?qū)用娴恼邤U(kuò)散一般發(fā)生于地理位置較近的地方政府之間，一方面是由于地方擁有相似的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及文化觀念[19]；另一方面，地方官員之間的交流也會(huì)更加密切。這種橫向的擴(kuò)散可能是由于城市政府間的學(xué)習(xí)模仿或競(jìng)爭(zhēng)而形成的。

（4）假設(shè)4：地方單元規(guī)劃制度的建立，與地方所處省份的城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)水平有關(guān)。地方省、市規(guī)劃院以及研究機(jī)構(gòu)是該省、市城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)畢業(yè)人才的主要就業(yè)單位，同時(shí)也是地方規(guī)劃局或省廳的規(guī)劃政策研究和編制支撐單位。如果地方所處省份的城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)教育水平較高，則可認(rèn)為相關(guān)的從業(yè)者能夠深入了解政策所要解決的問題，并根據(jù)實(shí)際情況制定出主管部門可能采納的政策。因此，初步假設(shè)地方所處省份的規(guī)劃專業(yè)水平會(huì)影響編制單元制度的創(chuàng)新擴(kuò)散。

（5）假設(shè)5：土地市場(chǎng)活躍程度，會(huì)影響地方城市單元規(guī)劃制度的建立。編制單元制度的出現(xiàn)主要是為了加強(qiáng)詳細(xì)規(guī)劃的規(guī)范化管理和解決總規(guī)與控規(guī)的一致性問題[1]?；钴S的土地市場(chǎng)對(duì)詳細(xì)規(guī)劃的管理及總體規(guī)劃的實(shí)施造成沖擊，表現(xiàn)為控制性詳細(xì)規(guī)劃的不斷調(diào)整和總體規(guī)劃的實(shí)施變形。詳細(xì)規(guī)劃編制單元制度便是在這種情況下提出，因此，假設(shè)活躍的土地市場(chǎng)對(duì)地方編制單元制度的建立產(chǎn)生了影響。

（6）假設(shè)6：設(shè)置區(qū)一級(jí)政府影響地方單元規(guī)劃制度的建立。設(shè)置區(qū)一級(jí)政府意味著城市發(fā)展和建設(shè)的管理權(quán)力會(huì)在市、區(qū)兩級(jí)政府之間不斷調(diào)整。市轄區(qū)數(shù)量的增加，一方面會(huì)帶來城市政府對(duì)于城市規(guī)模擴(kuò)張、城鎮(zhèn)化建設(shè)等管理的規(guī)范性需求；另一方面，也可能使得市級(jí)規(guī)劃主管部門缺少適當(dāng)?shù)氖侄蝸砀深A(yù)區(qū)級(jí)政府的開發(fā)管控活動(dòng)。通過建立編制單元制度，可以對(duì)區(qū)政府的“自主權(quán)”進(jìn)行一定限制，強(qiáng)化規(guī)劃管理的規(guī)范性，提升市級(jí)政府的規(guī)劃干預(yù)能力。

（7）假設(shè)7：城市行政級(jí)別越高，編制單元制度出臺(tái)的概率越高。城市行政級(jí)別的高低代表著城市資源聚集程度及資源配置的權(quán)利，因而在建設(shè)投資、土地交易等方面擁有更多的審批權(quán)。為了規(guī)范資源配置權(quán)利，高行政級(jí)別的城市政府會(huì)制定相應(yīng)制度以自我規(guī)范。在詳細(xì)規(guī)劃管理方面，便是建立包括編制單元在內(nèi)的較為完整的管理制度。因此，假設(shè)行政級(jí)別較高的城市更傾向于出臺(tái)編制單元相關(guān)的制度。

2.3 研究設(shè)計(jì)

2.3.1 研究對(duì)象：詳細(xì)規(guī)劃編制單元

在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集中，本文以單元、編制單元、單元規(guī)劃、控制性規(guī)劃單元等關(guān)鍵詞并聯(lián)檢索了截至2018 年我國各省、直轄市和地級(jí)市（不包括港、澳、臺(tái)）中提出與編制單元直接相關(guān)的正式制度文本，如地方城鄉(xiāng)規(guī)劃條例、控制性詳細(xì)規(guī)劃管理規(guī)定等。文本主要來源于住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部、各省、市地方政府、城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門官方網(wǎng)站以及建標(biāo)庫等網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫，補(bǔ)充數(shù)據(jù)來自于研究團(tuán)隊(duì)通過歷年課題研究收集積累和通過行業(yè)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)定向問詢和田野調(diào)查所獲取的文件資料。2019 年國家層面啟動(dòng)了國土空間規(guī)劃體系改革，涉及規(guī)劃制度的重構(gòu)，因此分析截止于2018 年。研究發(fā)現(xiàn)，省、地級(jí)市共有79 份有關(guān)編制單元制度文件，覆蓋14 個(gè)省、自治區(qū)的58 個(gè)地級(jí)及以上城市。編制單元制度在省會(huì)城市中占比為50%，地級(jí)以上城市中提出編制單元的制度占19.4%。

2.3.2 變量選擇

事件史分析要求將因變量定義為二分變量，即以該城市是否提出了編制單元制度為區(qū)分，若某城市在第t年提出了編制單元制度，則變量記為1，否則編碼記為0。解釋變量主要從研究假設(shè)中提出的3個(gè)維度進(jìn)行測(cè)量。

（1）在“內(nèi)部影響因素”維度中，研究選取了衡量地方城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化水平、房地產(chǎn)開發(fā)水平、土地市場(chǎng)活躍程度等8 個(gè)指標(biāo)。

（2）“自上而下”維度選取了來自中央政府對(duì)于編制單元制度的要求和省級(jí)政府的指令的壓力。對(duì)于中央政府的垂直影響，本文以2011 年《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》頒布為界，將頒布之前提出編制單元制度記為0，在2011 年之后提出編制單元制度則記為1，而省級(jí)政府壓力這一變量則是通過搜索省人大頒布的城鄉(xiāng)規(guī)劃條例以及省規(guī)劃主管部門頒布的控制性詳細(xì)規(guī)劃管理規(guī)定中對(duì)于編制單元的具體要求，將省級(jí)編制單元制度出臺(tái)之后地方提出編制單元相關(guān)規(guī)定取值為1，否則記為0。

（3）在“橫向影響”維度中，采用“鄰近城市編制單元制度采納比例”指標(biāo)作為周邊城市影響編制單元?jiǎng)?chuàng)新擴(kuò)散的因素。該指標(biāo)是指城市i在第t年受到周邊城市第t-1 年已經(jīng)提出編制單元制度的城市占總周邊城市的比例。在橫向規(guī)劃專業(yè)水平方面，以省為單位統(tǒng)計(jì)學(xué)校數(shù)量，并將受教育水平[20]作為分析地方規(guī)劃水平的主要指標(biāo)。一方面是由于生源地對(duì)學(xué)校招生比例的影響，使得大部分學(xué)校主要生源為該省學(xué)生，高校畢業(yè)生屬地就業(yè)規(guī)模逐步提高[21]，也有證據(jù)表明西部地區(qū)“雙一流”高校的研究生比本科生更傾向于選擇西部就業(yè)[22]，是人才橫向流動(dòng)的表現(xiàn)。另一方面，國務(wù)院學(xué)位委員會(huì)關(guān)于印發(fā)《學(xué)士學(xué)位授權(quán)與授予管理辦法》的通知（學(xué)位〔2019〕20 號(hào)）指出，無論是本科、碩士、博士的學(xué)位授權(quán)審核必須經(jīng)過省級(jí)學(xué)位授權(quán)委員會(huì)，以省為單位統(tǒng)計(jì)更符合實(shí)際。研究通過公辦大學(xué)開設(shè)城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)學(xué)校數(shù)量、城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)碩士、博士學(xué)位授權(quán)學(xué)校數(shù)量，這三個(gè)因素對(duì)地方規(guī)劃專業(yè)水平進(jìn)行衡量，分析其是否會(huì)對(duì)編制單元制度的擴(kuò)散產(chǎn)生影響。

本研究著重探討“自上而下”、“橫向影響”作用下的單元規(guī)劃擴(kuò)散影響因素，因此將市轄區(qū)人均GDP、房屋竣工面積、平均商品房價(jià)格、地理區(qū)位等作為控制變量，行政級(jí)別、市轄區(qū)個(gè)數(shù)、國有建設(shè)用地出讓面積作為核心研究變量。具體變量定義，數(shù)據(jù)測(cè)量方法、數(shù)據(jù)來源以及選取依據(jù)如表1 所述。解釋變量除地理區(qū)位、行政級(jí)別、市轄區(qū)個(gè)數(shù)外，其余的數(shù)值皆采用滯后1 年的數(shù)據(jù)。

3 編制單元制度創(chuàng)新擴(kuò)散特征與機(jī)制

3.1 編制單元制度擴(kuò)散的主要特征

3.1.1 擴(kuò)散的時(shí)空特征

政策擴(kuò)散理論認(rèn)為，以一項(xiàng)政策頒布累積的數(shù)量為縱軸，頒布時(shí)間為橫軸，政策的擴(kuò)散在理想情況下會(huì)呈現(xiàn)出“S”型曲線特征，其遵循了緩慢擴(kuò)散、加速增長、平穩(wěn)擴(kuò)散的規(guī)律。如圖1 所示，每年城市提出編制單元?jiǎng)?chuàng)新的數(shù)量仍處于加速上升趨勢(shì)，2002 年以前為制度醞釀期，在此期間只有深圳市、天津市提出了“編制單元”；在2003—2010 年間為單元規(guī)劃創(chuàng)新的緩慢擴(kuò)散期；在2011年《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》頒布之后，編制單元?jiǎng)?chuàng)新逐步在地方政府間擴(kuò)散；自2012 年起，尤其是2013 年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議之后，編制單元?jiǎng)?chuàng)新仍呈加速擴(kuò)散的趨勢(shì)，在至2016 年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》出臺(tái)后達(dá)到了頂峰；在這之后2017—2018 年以平均每年7 個(gè)城市采納的數(shù)量繼續(xù)上升。

圖1 地方編制單元制度創(chuàng)新擴(kuò)散時(shí)間曲線圖

如圖2 所示，采用編制單元制度的城市集中在東部以及中部地區(qū)，西部地區(qū)的數(shù)量較少。同時(shí)，東部呈現(xiàn)出以長三角城市群為核心，向外輻射擴(kuò)散的趨勢(shì)。中部則以安徽為中心單元規(guī)劃制度呈現(xiàn)出集中連片擴(kuò)散的特征，而其他城市為點(diǎn)狀擴(kuò)散。

圖2 地方編制單元制度擴(kuò)散演進(jìn)1998—2018

3.1.2 變量類型與數(shù)量特征

解釋變量的描述性統(tǒng)計(jì)分析如表2 所示。表2 呈現(xiàn)了1998—2018年，我國31 個(gè)省級(jí)行政區(qū)（不含港澳臺(tái)）中，地級(jí)以上城市“城市-年”數(shù)據(jù)的觀測(cè)值，研究將觀測(cè)期內(nèi)298 個(gè)地級(jí)以上城市采納編制單元的事件數(shù)據(jù)排列成“城市-年份”的事件史分析單元。由于部分地區(qū)的個(gè)別年份社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)缺失，同時(shí)離散時(shí)間事件史分析需要將在t 年時(shí)間點(diǎn)上已采納控規(guī)制度的城市自（t+1）年后的記錄刪截，共有3 008 個(gè)樣本進(jìn)入到回歸。

表2 解釋變量的描述性統(tǒng)計(jì)

統(tǒng)計(jì)顯示，在代表自上而下作用的“中央壓力”方面，近一半的地級(jí)市觀測(cè)值未受到2011 年“中央壓力”的影響，約30%的觀測(cè)值受到了“省級(jí)壓力”的影響。從市轄區(qū)數(shù)量可以看出，我國大多數(shù)地級(jí)市所轄區(qū)為2至3 個(gè)，但地方差異明顯。各個(gè)城市的房屋竣工面積變量差異較大，表明不同城市之間房地產(chǎn)水平存在差距；同樣，國有建設(shè)用地出讓面積變量具有顯著差異。在鄰近城市編制單元制度化比例中，有的城市周邊幾乎都提出單元規(guī)劃制度，而有些已提出單元規(guī)劃制度的城市周邊并未有其他城市提出編制單元制度，這反映了地方規(guī)劃管理制度鄰近特征上存在的差異。此外，各變量之間的共線性診斷顯示方差膨脹因子（VIF）均小于5，說明各變量間不存在共線性問題。

3.2 編制單元制度擴(kuò)散的動(dòng)力機(jī)制

表3 呈現(xiàn)了采用城市聚類穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤消除潛在的異方差性對(duì)模型估計(jì)的影響之后，分別納入地方規(guī)劃專業(yè)水平、橫向影響以及自上而下作用之后的模型分析結(jié)果。結(jié)果顯示：模型2 ～6 的解釋效力（偽R 方與卡方值）均有提高，說明3 類變量均能顯著提高模型的解釋力。

表3 編制單元制度擴(kuò)散的事件史分析

在控制變量方面，“建成區(qū)面積”越大，編制單元制度出臺(tái)的概率越高；“平均商品房價(jià)格”越高，地方城市越有可能提出編制單元制度。

在核心變量方面，“行政級(jí)別”變量在所有模型中都十分顯著。這表明行政級(jí)別越高的城市，編制單元制度建立的概率越高，假設(shè)7 成立。而“市轄區(qū)數(shù)量”與“國有建設(shè)用地出讓面積”變量不顯著，且呈現(xiàn)出與預(yù)期不符的負(fù)值，假設(shè)5 與6 不成立。

在“自上而下”作用層面，中央的制度推廣與地方出臺(tái)控規(guī)編制單元的相關(guān)性不強(qiáng)，而省級(jí)政府的推動(dòng)對(duì)于城市編制單元制度擴(kuò)散作用更為明顯。假設(shè)1 不成立，假設(shè)2 成立。

在“橫向關(guān)系”作用層面，一個(gè)城市編制單元制度建立不受“鄰近城市編制單元制度化比例”的影響，但受到該城市所在省的規(guī)劃專業(yè)水平的影響?！俺青l(xiāng)規(guī)劃學(xué)本科學(xué)校數(shù)量”“城鄉(xiāng)規(guī)劃碩士點(diǎn)數(shù)量”越多，該城市編制單元制度建立的概率就越大。假設(shè)3 不成立，假設(shè)4 成立。

綜上所述，影響城市編制單元制度頒布的主要因素包括：“自上而下”作用中的“省級(jí)壓力”，以及“橫向作用”中城市所在省份的規(guī)劃專業(yè)水平、建成區(qū)面積和平均商品房價(jià)格。

3.3 穩(wěn)健性檢驗(yàn)

“編制單元制度”的概念涵蓋“單元邊界劃定”和“單元管控”兩個(gè)層面的內(nèi)容。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分城市及地方規(guī)劃主管部門將“單元邊界劃定”作為制度的主要內(nèi)容，一定程度上忽略了單元管控要求。本小節(jié)將只包含“單元邊界劃定”的編制單元制度文本剔除，對(duì)研究結(jié)論進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。

結(jié)果顯示：去除只包含“單元邊界劃定”的文本后，在內(nèi)部影響因素方面，“行政級(jí)別”“城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)本科學(xué)校數(shù)量”依然與地方編制單元制度出臺(tái)呈正相關(guān)，即“行政級(jí)別”越高，編制單元制度出臺(tái)的概率越高；而“建成區(qū)面積”“平均商品房價(jià)格”不再影響編制單元制度建立（表4）。

表4 單元管控制度的事件史分析

在橫向作用方面，編制單元制度的建立受到周邊城市的影響。周邊城市采納編制單元制度的比例越高，城市受鄰近作用的影響越大，該城市單元規(guī)劃制度頒布的概率就越高。同時(shí)，制度的出臺(tái)依舊受城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)本科學(xué)校數(shù)量的影響，學(xué)校數(shù)量越多，單元規(guī)劃制度出臺(tái)的可能性越大。

在納入“自上而下”作用后，國家層面對(duì)于編制單元的推動(dòng)替代了“平均商品房價(jià)格”“建成區(qū)面積”等城市內(nèi)部因素，成為影響地方編制單元制度出臺(tái)的動(dòng)因之一。

4 結(jié)論與展望

本文通過事件史分析方法，對(duì)1998—2018 年期間各地規(guī)劃制度文本中的編制單元制度進(jìn)行了定量分析，研究探索了地方編制單元制度創(chuàng)新擴(kuò)散的基本特征及擴(kuò)散動(dòng)力。結(jié)果表明：編制單元制度是在省級(jí)編制單元制度以及地方規(guī)劃專業(yè)水平的影響下，由“行政級(jí)別”“建成區(qū)面積”等多種城市內(nèi)部因素共同作用的結(jié)果。

然而，編制單元制度并不是單純地對(duì)單元邊界進(jìn)行劃定，它也包含了對(duì)單元規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行管控。此種定義下的編制單元制度頒布，受到了來自國家、省級(jí)“自上而下”的壓力以及周邊編制單元制度的影響。這表明國家正逐步通過“自上而下”的方式，試圖對(duì)屬于地方事務(wù)的控制性詳細(xì)規(guī)劃制度施加影響。其背后的關(guān)鍵原因在于，編制單元在規(guī)劃體系中起到關(guān)鍵的承上啟下作用，對(duì)保障總體規(guī)劃的向下傳導(dǎo)和實(shí)施有著重要意義。編制單元制度的建設(shè)必須處理好這種自上而下的傳導(dǎo)管控和自下而上地方需求的關(guān)系。

模型首次加入了“地方規(guī)劃專業(yè)水平”這一指標(biāo)并進(jìn)行研究，研究發(fā)現(xiàn)：該城市所在省的城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)本、碩學(xué)校的數(shù)量在編制單元制度出臺(tái)中起到了較為顯著的正向作用。至于博士點(diǎn)數(shù)量與是否頒布編制單元制度呈負(fù)相關(guān)的情況，可能是由于地方規(guī)劃編制單位對(duì)于博士的吸引力不高，也有可能是由于博士就業(yè)去向主要為高校等科研院所，這有待于進(jìn)一步檢驗(yàn)。在納入國家、省級(jí)“自上而下”推動(dòng)后，地方規(guī)劃專業(yè)水平的影響不再顯著，這表明地方規(guī)劃技術(shù)力量難以對(duì)單元管控的出臺(tái)起到主導(dǎo)作用。

值得探討的是，國有建設(shè)用地出讓面積以及市轄區(qū)數(shù)量這兩個(gè)本以為會(huì)顯著影響規(guī)劃編制單元制度建立的因素不夠顯著，甚至表現(xiàn)出負(fù)相關(guān)。這種發(fā)現(xiàn)可能是由于規(guī)劃編制單元制度的出臺(tái)限制了控制指標(biāo)的調(diào)整，影響了土地交易市場(chǎng)；規(guī)劃編制單元管理仍處在探索階段，其管理主體、與區(qū)級(jí)各類規(guī)劃的關(guān)系仍不清晰，可能影響區(qū)一級(jí)的規(guī)劃部門的權(quán)力，致使編制單元制度出臺(tái)受阻。這些還有待于通過實(shí)證案例進(jìn)行檢驗(yàn)。

本研究通過引入事件史分析方法，發(fā)現(xiàn)編制單元制度擴(kuò)散的一般特征及規(guī)律，其結(jié)論對(duì)于確立編制單元在詳細(xì)規(guī)劃制度改革中的作用，探討不同城市對(duì)規(guī)劃編制單元的適用程度，乃至詳細(xì)規(guī)劃體系的改革與發(fā)展有著重要的借鑒意義。至于建立完善的單元詳細(xì)規(guī)劃制度，還有賴于后續(xù)對(duì)“單元規(guī)劃”編制內(nèi)容和管理方法演變的深入分析研究。