吳文聰 王 娟

(1.北京物資學(xué)院馬克思主義學(xué)院 北京 101126;2.北京中醫(yī)藥大學(xué)馬克思主義學(xué)院 北京 100105)

1 文獻(xiàn)回顧與問題提出

2023年是中巴經(jīng)濟(jì)走廊啟動(dòng)十周年。然而,自建設(shè)伊始,中巴經(jīng)濟(jì)走廊就面臨著較嚴(yán)重的恐怖主義威脅,導(dǎo)致中方在巴海外利益頻繁受損。作為南亞重要國(guó)家和中國(guó)全天候戰(zhàn)略合作伙伴,巴基斯坦對(duì)中國(guó)的國(guó)家安全和發(fā)展至關(guān)重要。巴基斯坦情報(bào)界肩負(fù)著兩大重要任務(wù):一是處理與印度的緊張關(guān)系;二是應(yīng)對(duì)恐怖主義威脅。近年來,關(guān)于巴基斯坦情報(bào)活動(dòng)的研究成果日益豐富,主要包括三方面。其一,對(duì)三軍情報(bào)局(Inter-Services Intelligence,簡(jiǎn)稱ISI)的研究。比如,有學(xué)者對(duì)三軍情報(bào)局的歷史、結(jié)構(gòu)、功能和困境進(jìn)行了分析[1];有成果對(duì)三軍情報(bào)局負(fù)責(zé)人進(jìn)行了介紹[2];還有學(xué)者對(duì)三軍情報(bào)局在宗教方面的政策進(jìn)行了批評(píng)[3]。其二,對(duì)印巴情報(bào)競(jìng)爭(zhēng)的研究,比如關(guān)注印度對(duì)巴基斯坦內(nèi)部情報(bào)搜集的問題[4];探討印巴情報(bào)活動(dòng)沖突的議題[5]。其三,對(duì)巴基斯坦反恐情報(bào)的分析。比如,有學(xué)者就美巴反恐情報(bào)合作進(jìn)行了研究[6];有成果探討了巴基斯坦警察系統(tǒng)的反恐情報(bào)工作[7];還有學(xué)者重點(diǎn)關(guān)注了巴基斯坦反恐怖主義融資的情報(bào)工作[8]。雖然現(xiàn)有成果從不同視角對(duì)巴基斯坦情報(bào)活動(dòng)進(jìn)行了分析,但相對(duì)缺乏對(duì)其情報(bào)體制的整體觀照,尤其未能深入地探討該國(guó)情報(bào)管理體制改革這一問題。情報(bào)體制是國(guó)家情報(bào)工作的組織形式和基本制度[9]。情報(bào)管理體制則是情報(bào)體制的重要組成部分。鑒于此,本文認(rèn)為有必要系統(tǒng)梳理巴基斯坦情報(bào)管理體制改革的演進(jìn)內(nèi)容,并評(píng)估其成效。

2 巴基斯坦情報(bào)管理體制的構(gòu)成

情報(bào)管理體制是“情報(bào)工作系統(tǒng)的組織形式,主要研究情報(bào)工作的組織系統(tǒng)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、建制和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系以及情報(bào)機(jī)構(gòu)的職能及分工等,反映了一個(gè)國(guó)家對(duì)情報(bào)工作的總體部署,以及國(guó)家和軍隊(duì)對(duì)情報(bào)工作的認(rèn)知”[10]。在現(xiàn)代情報(bào)體制中,一個(gè)國(guó)家的情報(bào)能力不僅取決于情報(bào)機(jī)構(gòu)的收集與分析水平,更離不開情報(bào)機(jī)構(gòu)的管理體制水平。如何實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的效果,是考驗(yàn)一國(guó)情報(bào)管理能力的重要指標(biāo)。合理的國(guó)家情報(bào)管理體制,可以有效提升情報(bào)工作的效率,優(yōu)化資源配置,增強(qiáng)合作效果。因此,探索適合自身的情報(bào)管理體制成為眾多國(guó)家追求的目標(biāo)。根據(jù)情報(bào)機(jī)構(gòu)的集中度,情報(bào)管理體制可分為四類,即分散型、集中型、有限協(xié)調(diào)型和協(xié)調(diào)型[11]。如圖1所示,坐標(biāo)軸的兩端代表情報(bào)機(jī)構(gòu)管理集中程度的兩極,即分散型和集中型,中間則依據(jù)協(xié)調(diào)程度的強(qiáng)弱分為有限協(xié)調(diào)型和協(xié)調(diào)型。

圖1 情報(bào)管理體制的類型

經(jīng)過長(zhǎng)期發(fā)展,巴基斯坦形成了以三軍情報(bào)局為主導(dǎo)的集中型情報(bào)管理體制。三軍情報(bào)局是巴基斯坦情報(bào)界最重要的組成部分,負(fù)責(zé)收集、處理和分析任何被認(rèn)為與巴基斯坦國(guó)家安全相關(guān)的情報(bào)。集中型情報(bào)管理體制意味著情報(bào)部門的權(quán)力高度集中,情報(bào)需求、情報(bào)資源與情報(bào)評(píng)估的相關(guān)權(quán)限主要?dú)w于國(guó)家最高決策者。在管理上,集中型情報(bào)管理體制往往由強(qiáng)勢(shì)機(jī)構(gòu)統(tǒng)領(lǐng),這類機(jī)構(gòu)擁有較大的話語(yǔ)權(quán),在情報(bào)實(shí)踐中往往缺乏制衡。

現(xiàn)有的巴基斯坦情報(bào)管理體制由眾多情報(bào)機(jī)構(gòu)組成。如表1所示,巴基斯坦的主要情報(bào)機(jī)構(gòu)大致分為四類:其一,綜合類情報(bào)方面。除三軍情報(bào)局之外,巴基斯坦情報(bào)局(Intelligence Bureau,簡(jiǎn)稱IB)主要負(fù)責(zé)國(guó)內(nèi)情報(bào)搜集與分析;聯(lián)邦調(diào)查局(Federal Investigation Agency,簡(jiǎn)稱FIA)負(fù)責(zé)邊境管制、刑事調(diào)查、反間諜和反恐等相關(guān)情報(bào)工作。其二,國(guó)防安全方面。軍事情報(bào)局(MI)是巴基斯坦陸軍的情報(bào)部門;空軍情報(bào)總局(AI)負(fù)責(zé)空軍情報(bào)活動(dòng);海軍情報(bào)總局(DGNI)的任務(wù)是向海軍不同部隊(duì)提供情報(bào);民用武裝部隊(duì)(CAF)情報(bào)系統(tǒng)在內(nèi)政部領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)為民用武裝提供情報(bào)支持。其三,經(jīng)濟(jì)情報(bào)方面。國(guó)家問責(zé)局(NAB)是巴基斯坦的反腐敗機(jī)構(gòu);情報(bào)與調(diào)查總局(D.G.I&I)是聯(lián)邦稅務(wù)委員會(huì)的情報(bào)部門;金融監(jiān)管局(FMU)主要負(fù)責(zé)分析交易、洗錢案件、打擊恐怖主義融資以及其他金融犯罪等。其四,反恐情報(bào)方面。反恐部(CTD)分屬各省警察局,主要負(fù)責(zé)反恐情報(bào)等工作;國(guó)家反恐局(NACTA)負(fù)責(zé)制定反恐和反極端主義政策和戰(zhàn)略。

表1 巴基斯坦情報(bào)機(jī)構(gòu)概況

情報(bào)協(xié)調(diào)是情報(bào)管理的優(yōu)化目標(biāo)。由于巴基斯坦的情報(bào)格局十分復(fù)雜,協(xié)調(diào)型情報(bào)管理體制成為其改革的努力方向。協(xié)調(diào)型情報(bào)管理體制的核心是通過構(gòu)建情報(bào)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或組織,加強(qiáng)情報(bào)部門之間的交流,擴(kuò)大情報(bào)共享與合作,提高工作效率。這一情報(bào)管理體制對(duì)于優(yōu)化情報(bào)協(xié)調(diào)程度至關(guān)重要,但實(shí)踐中很多國(guó)家仍處于有限協(xié)調(diào)型階段,即協(xié)調(diào)不充分。高金虎認(rèn)為,雖然無法完全量化何為有限協(xié)調(diào)型,何為協(xié)調(diào)型,但是可根據(jù)不同國(guó)家的情況來具體界定,總之,協(xié)調(diào)型是國(guó)家情報(bào)管理體制的未來[11]。在情報(bào)管理體制的改革上,增強(qiáng)協(xié)調(diào)性是世界主要情報(bào)大國(guó)的改革目標(biāo),英美等西方國(guó)家是典型示例。英國(guó)在很早之前就確立了情報(bào)協(xié)調(diào)體制,即1936年成立的聯(lián)合情報(bào)委員會(huì)(JIC)。經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間發(fā)展,這種情報(bào)協(xié)調(diào)體制得到了延續(xù)?！?·11”事件之后,美國(guó)設(shè)立國(guó)家情報(bào)總監(jiān)(DNI),擔(dān)任美國(guó)情報(bào)界的行政首長(zhǎng),并指導(dǎo)和監(jiān)督國(guó)家情報(bào)計(jì)劃的實(shí)施。經(jīng)過一系列改革,美國(guó)逐漸形成較合理的情報(bào)協(xié)調(diào)體制,并為多數(shù)國(guó)家爭(zhēng)相效仿。此外,澳大利亞和印度等都設(shè)立了自身的情報(bào)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。這些國(guó)家情報(bào)改革的既有實(shí)踐與努力方向成為巴基斯坦優(yōu)化情報(bào)管理體制的重要參考。

總之,巴基斯坦現(xiàn)有的情報(bào)管理體制以三軍情報(bào)局為主導(dǎo),其協(xié)調(diào)型改革的努力也由三軍情報(bào)局進(jìn)行統(tǒng)籌。2021年,巴基斯坦成立國(guó)家情報(bào)協(xié)調(diào)委員會(huì)(National Intelligence Coordination Committee,簡(jiǎn)稱NICC),由三軍情報(bào)局局長(zhǎng)擔(dān)任召集人,該委員會(huì)被視為巴基斯坦進(jìn)行情報(bào)協(xié)調(diào)的重要機(jī)構(gòu)。如前所述,巴基斯坦既有的情報(bào)機(jī)構(gòu)數(shù)量龐大,且存在功能重疊、權(quán)責(zé)不清等問題,加上三軍情報(bào)局的絕對(duì)主導(dǎo)地位,該國(guó)實(shí)質(zhì)上仍屬于集中型情報(bào)管理體制。近年來,基于嚴(yán)峻的反恐形勢(shì)需要,巴基斯坦試圖進(jìn)行協(xié)調(diào)型情報(bào)管理體制的改革。下文將對(duì)其情報(bào)管理體制改革的演進(jìn)歷史進(jìn)行梳理,進(jìn)一步明確不同階段的內(nèi)容與目標(biāo)。

3 巴基斯坦情報(bào)管理體制改革的演進(jìn)與目標(biāo)

3.1 集中型情報(bào)管理體制的形成

如上所述,強(qiáng)化協(xié)調(diào)性是情報(bào)管理體制的發(fā)展方向。對(duì)巴基斯坦而言,由于特殊的歷史與國(guó)情,其情報(bào)管理體制的演進(jìn)經(jīng)歷了諸多波折。如表2所示,根據(jù)前述的情報(bào)管理體制分類標(biāo)準(zhǔn),巴基斯坦大致經(jīng)歷了以下四個(gè)階段。

表2 巴基斯坦情報(bào)管理體制的演進(jìn)

3.1.1三軍情報(bào)局成立

巴基斯坦原為英屬印度的一部分。1940年3月,全印穆斯林聯(lián)盟通過了關(guān)于建立巴基斯坦的決議。1947年6月,英國(guó)公布“蒙巴頓方案”,實(shí)行印巴分治,巴基斯坦于8月14日宣告獨(dú)立。在情報(bào)領(lǐng)域同樣實(shí)行分割,印度和巴基斯坦分別繼承了英國(guó)殖民時(shí)期的情報(bào)局。1947年,巴基斯坦情報(bào)局成立,成為獨(dú)立初期最重要的情報(bào)機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)巴基斯坦幾乎所有領(lǐng)域的情報(bào)工作。因此,巴基斯坦獨(dú)立初期的情報(bào)管理體制在一定程度上屬于集中型。1947年10月,第一次印巴戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā),巴基斯坦情報(bào)局在戰(zhàn)爭(zhēng)中表現(xiàn)不佳,各軍種之間的情報(bào)協(xié)調(diào)嚴(yán)重失誤,迫使巴基斯坦當(dāng)局進(jìn)行情報(bào)改革,重新調(diào)整其情報(bào)管理體制。1948年巴基斯坦三軍情報(bào)局成立,由來自三個(gè)軍種的軍官負(fù)責(zé),專門收集、分析和評(píng)估外部軍事和非軍事情報(bào)[12]。三軍情報(bào)局成立后,巴基斯坦情報(bào)管理體制發(fā)生重大變化,情報(bào)機(jī)構(gòu)之間開始相互競(jìng)爭(zhēng),逐漸進(jìn)入分散型情報(bào)管理體制。

3.1.2三軍情報(bào)局地位強(qiáng)化

1958年,巴基斯坦陸軍參謀長(zhǎng)阿尤布·汗(Ayub Khan)發(fā)動(dòng)政變,推翻民選政府,自任總統(tǒng)。此次政變后,所有國(guó)家情報(bào)機(jī)構(gòu)均由總統(tǒng)和首席戒嚴(yán)總長(zhǎng)直接控制,這些機(jī)構(gòu)被用來鞏固軍人政府的統(tǒng)治[13]。自此,三軍情報(bào)局的權(quán)限大幅擴(kuò)張,其國(guó)內(nèi)政治活動(dòng)范圍迅速擴(kuò)大。雖然三軍情報(bào)局在成立之初主要負(fù)責(zé)軍事和外部情報(bào),具有一定的協(xié)調(diào)功能。但隨著軍人政府的建立,其重要性不斷增強(qiáng),權(quán)限迅速擴(kuò)張,情報(bào)機(jī)構(gòu)的需求、情報(bào)資源的分配與情報(bào)信息的評(píng)估基本由國(guó)家最高決策者把控。三軍情報(bào)局負(fù)責(zé)人由陸軍參謀長(zhǎng)推薦任命,機(jī)構(gòu)的主要人員由從武裝部隊(duì)三個(gè)軍種借調(diào)的現(xiàn)役軍官組成,情報(bào)搜集范圍擴(kuò)大到所有與國(guó)家安全有關(guān)的情報(bào)。隨著三軍情報(bào)局權(quán)力的擴(kuò)大,巴基斯坦在軍人政府期間形成以三軍情報(bào)局為主的集中型情報(bào)管理體制。

3.1.3民事情報(bào)機(jī)構(gòu)分權(quán)

1971年11月,印度利用東巴基斯坦的動(dòng)亂局勢(shì),發(fā)動(dòng)大規(guī)模突然襲擊,成功占領(lǐng)該地區(qū)并扶植自治政府,最終將孟加拉國(guó)從巴基斯坦分割出來。在戰(zhàn)爭(zhēng)期間,巴基斯坦軍隊(duì)協(xié)調(diào)出現(xiàn)了重大問題,軍事情報(bào)泄露嚴(yán)重,各部隊(duì)之間缺乏情報(bào)共享,軍事行動(dòng)相當(dāng)混亂。戰(zhàn)后,三軍情報(bào)局和巴基斯坦軍方名譽(yù)掃地并被邊緣化。1972年,布托(Bhutto)當(dāng)選為總統(tǒng),巴基斯坦回到文職政府時(shí)代。針對(duì)此次重大情報(bào)失誤,巴基斯坦政府進(jìn)行了深刻反省,為情報(bào)管理體制改革提供了較大動(dòng)力。巴基斯坦政府成立哈穆杜爾·拉赫曼委員會(huì)(Hamoodur Rahman Commission),負(fù)責(zé)評(píng)估“1971年?yáng)|巴基斯坦獨(dú)立和印巴沖突”中出現(xiàn)的問題,委員會(huì)專門針對(duì)三軍情報(bào)局等機(jī)構(gòu)的情報(bào)失誤進(jìn)行了嚴(yán)厲批評(píng),同時(shí)提出協(xié)調(diào)國(guó)防工作的相關(guān)建議[14]。1976年3月,參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議委員會(huì)(JCSC)正式成立,成為協(xié)調(diào)軍事行動(dòng)的重要組織,情報(bào)協(xié)調(diào)亦在其中。

布托政府進(jìn)行情報(bào)管理體制改革最重要的舉措是設(shè)立聯(lián)邦調(diào)查局。1975年,布托政府以美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局(FBI)作為模板,成立了巴基斯坦聯(lián)邦調(diào)查局(FIA),設(shè)立初期的首要任務(wù)是打擊有組織犯罪、走私、人口販運(yùn)、移民犯罪等,還負(fù)責(zé)受理各級(jí)政府的腐敗案件,此后職權(quán)不斷擴(kuò)大[15]。由此可知,20世紀(jì)70年代,隨著文職政府的建立,民事情報(bào)機(jī)構(gòu)情報(bào)局和聯(lián)邦調(diào)查局的權(quán)限擴(kuò)大,三軍情報(bào)局的重要性有所下降。情報(bào)機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)加劇,巴基斯坦重新回到分散型情報(bào)管理體制。

3.1.4三軍情報(bào)局一家獨(dú)大

1977年巴基斯坦再次爆發(fā)軍事政變,即“公平競(jìng)爭(zhēng)行動(dòng)”(Operation Fair Play)。陸軍參謀長(zhǎng)齊亞·哈克(Zia-ul-Haq)發(fā)動(dòng)政變推翻布托政府[16]。1979年,蘇聯(lián)入侵阿富汗,巴基斯坦的戰(zhàn)略地位迅速上升,三軍情報(bào)局被賦予特殊使命,這為其權(quán)力擴(kuò)張?zhí)峁┝似鯔C(jī)。在美國(guó)的支持下,三軍情報(bào)局成立了阿富汗特別工作小組,負(fù)責(zé)搜集阿富汗各領(lǐng)域情報(bào),相關(guān)部門的人員得到美國(guó)培訓(xùn)和裝備支持[17]。軍人政府的回歸,以及阿富汗反蘇戰(zhàn)爭(zhēng)的需要,使得三軍情報(bào)局迅猛發(fā)展,成為巴基斯坦情報(bào)領(lǐng)域的絕對(duì)主導(dǎo)者,并幫助政府打擊政敵,深度參與到內(nèi)部事務(wù)中。雖然巴基斯坦情報(bào)局和聯(lián)邦調(diào)查局與之持續(xù)爭(zhēng)權(quán),但是三軍情報(bào)局的主導(dǎo)地位穩(wěn)如磐石,逐漸成為巴基斯坦情報(bào)界的代名詞。

1988年,巴基斯坦重回文職政府,貝娜齊爾·布托(Benazir Bhutto)當(dāng)選總理。軍人集團(tuán)與文職政府之間的競(jìng)爭(zhēng)仍在進(jìn)行,情報(bào)領(lǐng)域的主導(dǎo)權(quán)之爭(zhēng)也是如此。在這一階段,貝娜齊爾著力于擴(kuò)大情報(bào)局和聯(lián)邦調(diào)查局的權(quán)限,以制衡三軍情報(bào)局,并試圖取消三軍情報(bào)局的國(guó)內(nèi)情報(bào)職權(quán),卻導(dǎo)致政府倒臺(tái),這也從側(cè)面反映了三軍情報(bào)局的強(qiáng)勢(shì)地位難以撼動(dòng)[18]。除此之外,文職政府與軍方持續(xù)爭(zhēng)奪對(duì)三軍情報(bào)局的掌控權(quán),并多次發(fā)生沖突。因爭(zhēng)權(quán)引發(fā)的矛盾,最終導(dǎo)致了巴基斯坦第三次軍人政變[19]。由此可見,三軍情報(bào)局與軍方聯(lián)系緊密,軍方在巴基斯坦政局中的強(qiáng)勢(shì)地位,確保了三軍情報(bào)局在情報(bào)體系中的主導(dǎo)地位。2001年“9·11”事件之后,美國(guó)將重心放到反恐上,開啟了全球反恐戰(zhàn)爭(zhēng),巴基斯坦成為美國(guó)重要的反恐盟友,三軍情報(bào)局進(jìn)一步加強(qiáng)了與美國(guó)的合作,重要性更加凸顯。基于此,三軍情報(bào)局一家獨(dú)大的情報(bào)格局得以延續(xù),巴基斯坦集中型情報(bào)管理體制得到強(qiáng)化。

3.2 協(xié)調(diào)型情報(bào)管理體制改革的嘗試

雖然巴基斯坦的情報(bào)管理體制在分散型與集中型之間不斷反復(fù),但協(xié)調(diào)型情報(bào)管理體制仍是其改革的主要目標(biāo),在反恐情報(bào)方面尤其如此。

3.2.12001年成立國(guó)家危機(jī)管理小組

自2001年以來,反恐情報(bào)成為巴基斯坦情報(bào)機(jī)構(gòu)的關(guān)注重點(diǎn)。三軍情報(bào)局、情報(bào)局、聯(lián)邦調(diào)查局以及其他安全機(jī)構(gòu)都活躍在反恐情報(bào)領(lǐng)域。1999卡吉爾戰(zhàn)爭(zhēng)之后,印巴之間再未爆發(fā)大規(guī)模戰(zhàn)爭(zhēng),但巴基斯坦的恐怖主義威脅卻不斷上升,境內(nèi)的恐怖組織、分離組織,以及阿富汗的極端組織嚴(yán)重威脅其國(guó)家安全,加之美國(guó)的反恐需求,反恐情報(bào)成為巴基斯坦情報(bào)工作的焦點(diǎn)。就反恐而言,情報(bào)機(jī)構(gòu)難以單獨(dú)繪制涉恐行為的全貌,因此,情報(bào)協(xié)調(diào)更加重要。但巴基斯坦情報(bào)機(jī)構(gòu)之間長(zhǎng)期的競(jìng)爭(zhēng)乃至敵對(duì)關(guān)系,導(dǎo)致其情報(bào)共享難以順利進(jìn)行。為此,巴基斯坦將反恐情報(bào)協(xié)調(diào)作為情報(bào)管理體制改革的重點(diǎn)。2001年,巴基斯坦成立國(guó)家危機(jī)管理小組(National Crisis Management Cell,簡(jiǎn)稱NCMC),隸屬于內(nèi)政部,作為巴基斯坦所有情報(bào)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)平臺(tái),該機(jī)構(gòu)試圖對(duì)相關(guān)情報(bào)進(jìn)行統(tǒng)一評(píng)估和管理,以更好地應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外恐怖主義,消除本國(guó)的宗教極端主義。

3.2.22008年設(shè)立國(guó)家反恐局

2008年,巴基斯坦成立國(guó)家反恐局,由相關(guān)部門和情報(bào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人組成的理事會(huì)管理,協(xié)調(diào)安全和情報(bào)工作。隨著國(guó)家反恐局成立,國(guó)家危機(jī)管理小組于2016年被撤銷。國(guó)家反恐局旨在制定一項(xiàng)針對(duì)短期、中期和長(zhǎng)期目標(biāo)的反恐戰(zhàn)略,以及相應(yīng)的行動(dòng)計(jì)劃。巴基斯坦內(nèi)政部長(zhǎng)認(rèn)為,民事和軍事情報(bào)機(jī)構(gòu)之間缺乏有效協(xié)調(diào)是反恐工作中的主要障礙[20]。2014年3月,時(shí)任巴基斯坦總理納瓦茲·謝里夫(Nawaz Shari)召開高級(jí)別安全會(huì)議,參會(huì)人員包括內(nèi)政部長(zhǎng)、三軍情報(bào)局長(zhǎng)、軍方領(lǐng)導(dǎo)人、各省負(fù)責(zé)人等。在審視反恐安全框架之后,決定在國(guó)家反恐局下設(shè)立國(guó)家情報(bào)局(NID),以加強(qiáng)軍事和民事情報(bào)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)[21]。在反恐行動(dòng)中,許多重要情報(bào)并未在軍隊(duì)和警察系統(tǒng)中得到共享,未能實(shí)現(xiàn)有效合作,這也是國(guó)家情報(bào)局成立的重要原因。然而,國(guó)家情報(bào)局的成立能否解決這一問題,很多情報(bào)專家表示懷疑[22]。事實(shí)上,無論是國(guó)家反恐局還是國(guó)家情報(bào)局,對(duì)于情報(bào)協(xié)調(diào)的作用相當(dāng)有限。

3.2.32021年組建國(guó)家情報(bào)協(xié)調(diào)委員會(huì)

2021年6月24日,巴基斯坦國(guó)家情報(bào)協(xié)調(diào)委員會(huì)在三軍情報(bào)局總部舉行了成立大會(huì)。會(huì)議由時(shí)任總理伊姆蘭·汗(Imran Khan)主持,內(nèi)政部長(zhǎng)、信息部長(zhǎng)、三軍情報(bào)局、情報(bào)局和聯(lián)邦調(diào)查局負(fù)責(zé)人等出席了會(huì)議?？偫磙k公室在會(huì)議聲明中表示:“政府舉行了全面通報(bào)會(huì),并就加強(qiáng)情報(bào)合作進(jìn)行了討論,總理對(duì)國(guó)家情報(bào)協(xié)調(diào)委員會(huì)正在進(jìn)行的努力表示贊賞”[23]。國(guó)家情報(bào)協(xié)調(diào)委員會(huì)源于2011年的阿伯塔巴德委員會(huì)(Abbottabad Commission)。阿伯塔巴德委員會(huì)的任務(wù)是調(diào)查本·拉登在巴基斯坦的藏身情況以及美國(guó)針對(duì)本·拉登的斬首行動(dòng)。調(diào)查報(bào)告指出,巴基斯坦情報(bào)部門對(duì)本·拉登的藏匿以及美軍的越境斬首存在重大情報(bào)失誤,建議成立一個(gè)整合民事和軍事情報(bào)機(jī)構(gòu)的部門[24]。根據(jù)這一報(bào)告以及巴基斯坦在情報(bào)實(shí)踐中存在的其他問題,由三軍情報(bào)局統(tǒng)籌的國(guó)家情報(bào)協(xié)調(diào)委員會(huì)應(yīng)運(yùn)而生。

通過梳理巴基斯坦的反恐行動(dòng)經(jīng)驗(yàn)可知,情報(bào)協(xié)調(diào)不足嚴(yán)重影響打擊恐怖主義的效果,重要情報(bào)缺乏共享導(dǎo)致諸多反恐行動(dòng)以失敗告終。雖然巴基斯坦試圖通過建立國(guó)家危機(jī)管理小組、國(guó)家反恐局和國(guó)家情報(bào)局對(duì)情報(bào)管理體制進(jìn)行改革,但由于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)分歧、情報(bào)機(jī)構(gòu)間斗爭(zhēng)等原因,這些嘗試相繼失敗。對(duì)于國(guó)家情報(bào)協(xié)調(diào)委員會(huì)的成立,有專家認(rèn)為這有助于該國(guó)的內(nèi)部管理和邊境防御,是解決巴基斯坦當(dāng)下境況的必要步驟[25]。下文將對(duì)巴基斯坦情報(bào)管理體制改革的困境與成效進(jìn)行具體分析。

4 巴基斯坦情報(bào)管理體制改革的困境與成效分析

當(dāng)前,巴基斯坦的情報(bào)協(xié)調(diào)由三軍情報(bào)局主導(dǎo)。三軍情報(bào)局的權(quán)限范圍相當(dāng)廣泛,涉及各個(gè)情報(bào)領(lǐng)域,擁有情報(bào)收集、分析、政策制定和實(shí)施等功能。因此,以三軍情報(bào)局統(tǒng)籌的國(guó)家情報(bào)協(xié)調(diào)模式引發(fā)了諸多爭(zhēng)議。有專家認(rèn)為這種模式可以有效匯總情報(bào),提高情報(bào)工作效率;有觀點(diǎn)則認(rèn)為這種模式進(jìn)一步助長(zhǎng)了三軍情報(bào)局的權(quán)勢(shì),不利于情報(bào)協(xié)調(diào)[26]。本文認(rèn)為,以下困境導(dǎo)致巴基斯坦短期內(nèi)難以充分實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)型情報(bào)管理體制的改革。

4.1 政局的動(dòng)蕩影響情報(bào)改革延續(xù)

自1947年獨(dú)立以來,巴基斯坦面臨內(nèi)憂外患,與印度經(jīng)歷了多次戰(zhàn)爭(zhēng),境內(nèi)的分離主義與恐怖主義形勢(shì)嚴(yán)峻,民族、宗教、部落和領(lǐng)土爭(zhēng)端等問題如影隨形。嚴(yán)峻的安全形勢(shì)導(dǎo)致巴基斯坦形成了所謂的建制派(The Establishment),即由武裝部隊(duì)、情報(bào)界和其他親軍方人士組成的聯(lián)盟[27]。建制派對(duì)巴政局影響巨大,曾多次顛覆民選政府;即便在文職政府執(zhí)政時(shí)期,其影響力依然不容小覷。因此,在情報(bào)改革進(jìn)程中,巴基斯坦情報(bào)機(jī)構(gòu)“軍民爭(zhēng)奪”態(tài)勢(shì)膠著。一方是以三軍情報(bào)局為代表的軍事情報(bào)機(jī)構(gòu),另一方是以情報(bào)局和聯(lián)邦調(diào)查局為代表的民事情報(bào)機(jī)構(gòu),雙方實(shí)力漲跌與執(zhí)政者所屬陣營(yíng)直接相關(guān)。有觀點(diǎn)質(zhì)疑道,三軍情報(bào)局雖然在法律上由總理領(lǐng)導(dǎo),但實(shí)際上一直受軍方控制,每當(dāng)民選領(lǐng)導(dǎo)層掌權(quán)時(shí),建制派都會(huì)確保民選總理無法有效控制三軍情報(bào)局[28]。即便是與建制派保持良好關(guān)系的時(shí)任總理伊姆蘭·汗,在試圖任命自己的人選為三軍情報(bào)局局長(zhǎng)時(shí),建制派的強(qiáng)硬態(tài)度仍能迫使其讓步[29]。2022年,反對(duì)派趁伊姆蘭·汗與建制派關(guān)系越發(fā)緊張時(shí),成功將其趕下臺(tái)。隨著新政府上臺(tái),巴基斯坦政局走向不明,文職政府與軍隊(duì)的關(guān)系也撲朔迷離。總之,巴基斯坦政局的不穩(wěn)定性不僅直接影響到情報(bào)機(jī)構(gòu)的布局,更導(dǎo)致其情報(bào)管理體制改革的連貫性和有效性難以實(shí)現(xiàn)。

4.2 三軍情報(bào)局的強(qiáng)勢(shì)抑制協(xié)調(diào)意愿

如前所述,自2001年開始,巴基斯坦開始注重增強(qiáng)反恐情報(bào)的協(xié)調(diào)性。然而,由于牽頭單位是內(nèi)政部,而國(guó)家反恐局和國(guó)家情報(bào)局又均為非軍方領(lǐng)導(dǎo),導(dǎo)致情報(bào)協(xié)調(diào)難以順利進(jìn)行。2021年設(shè)立的國(guó)家情報(bào)協(xié)調(diào)委員會(huì)之所以由三軍情報(bào)局統(tǒng)籌,主要是吸取了過去情報(bào)協(xié)調(diào)失敗的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。但是,由于三軍情報(bào)局在巴情報(bào)體系中享有絕對(duì)主導(dǎo)權(quán),現(xiàn)有的情報(bào)協(xié)調(diào)模式也由其主導(dǎo),其權(quán)限進(jìn)一步擴(kuò)大。就人員總數(shù)而言,三軍情報(bào)局是世界上最大的情報(bào)機(jī)構(gòu)[30]。三軍情報(bào)局涉及情報(bào)收集、技術(shù)、分析,甚至決策等多種部門,負(fù)責(zé)巴基斯坦軍事、外部、內(nèi)部、反恐、反間諜、反政敵等多種事項(xiàng),幾乎不需要與其他情報(bào)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)和共享。并且,由于三軍情報(bào)局屬于建制派,即使巴基斯坦政局發(fā)生變動(dòng),它依然有足夠的實(shí)力來左右情報(bào)協(xié)調(diào)模式。據(jù)稱,三軍情報(bào)局干預(yù)了1965年、1977年、1985年、1988年和1990年的大選[31]。伊姆蘭·汗在2018年上臺(tái)和2022年下臺(tái)都與三軍情報(bào)局密切相關(guān)。無論形勢(shì)如何變化,三軍情報(bào)局有足夠的影響力督促政府制定有利于自身的情報(bào)協(xié)調(diào)模式,與其對(duì)抗的政府則面臨下臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)。正因如此,三軍情報(bào)局的強(qiáng)勢(shì)地位抑制了其主觀上的協(xié)調(diào)意愿,可能難以實(shí)現(xiàn)真正的情報(bào)協(xié)調(diào)改革[26]。

4.3 情報(bào)機(jī)構(gòu)的繁雜增加協(xié)調(diào)難度

巴基斯坦安全局勢(shì)十分復(fù)雜,促使其不斷調(diào)整自身的情報(bào)布局,尤其偏好以“加法”的形式來應(yīng)對(duì)新的挑戰(zhàn),長(zhǎng)此以往,情報(bào)機(jī)構(gòu)的類別愈發(fā)龐雜,導(dǎo)致情報(bào)協(xié)調(diào)難度加大。根據(jù)前文可知,巴基斯坦政局并不穩(wěn)定,建制派與文職政府爭(zhēng)斗不斷。這種斗爭(zhēng)在情報(bào)領(lǐng)域同樣得以延續(xù)。情報(bào)局和聯(lián)邦調(diào)查局是民事情報(bào)機(jī)構(gòu)的主要代表。情報(bào)局作為巴基斯坦情報(bào)機(jī)構(gòu)的鼻祖,其情報(bào)權(quán)限被一再分割;聯(lián)邦調(diào)查局作為后起之秀,其主要目的是制衡三軍情報(bào)局。情報(bào)局、聯(lián)邦調(diào)查局與三軍情報(bào)局三大情報(bào)機(jī)構(gòu)淪為建制派與文職政府爭(zhēng)權(quán)奪利的工具,導(dǎo)致情報(bào)功能重疊、資源配置重復(fù)以及權(quán)責(zé)不清的缺陷始終存在。內(nèi)政部牽頭的情報(bào)協(xié)調(diào)組織以失敗告終,三軍情報(bào)局的不配合是主要原因。當(dāng)前,巴基斯坦國(guó)家情報(bào)協(xié)調(diào)委員會(huì)由三軍情報(bào)局主導(dǎo),民事情報(bào)機(jī)構(gòu)是否會(huì)全力配合,仍然有待觀察?？傊?巴基斯坦三大情報(bào)機(jī)構(gòu)的歷史與現(xiàn)實(shí)糾葛,以及數(shù)目繁多的其他情報(bào)機(jī)構(gòu),大幅增加了情報(bào)協(xié)調(diào)的難度,阻礙了其情報(bào)管理體制改革的進(jìn)程與成效。

5 結(jié) 語(yǔ)

對(duì)巴基斯坦而言,協(xié)調(diào)型情報(bào)管理體制改革是其努力的目標(biāo),但實(shí)踐中這一目標(biāo)卻難以達(dá)成。如前所述,以增強(qiáng)反恐成效為出發(fā)點(diǎn),巴基斯坦以三軍情報(bào)局為主導(dǎo),嘗試向協(xié)調(diào)型情報(bào)管理體制轉(zhuǎn)變。然而,既有成效與其期望的目標(biāo)之間仍有較大差距。當(dāng)前巴基斯坦依舊嚴(yán)峻的恐怖主義形勢(shì)是有力佐證,近三年因恐怖襲擊造成的死亡人數(shù)呈逐年遞增狀態(tài)。根據(jù)南亞恐怖主義門戶網(wǎng)站(SATP)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì):2023年1-5月,巴基斯坦恐怖襲擊造成182人死亡,2022年同期為96人,2021年的人數(shù)也遠(yuǎn)低于2022年[32]。2023年7月30日,巴基斯坦發(fā)生自殺式爆炸襲擊,造成至少64人死亡,100多人受傷。巴基斯坦多位議員將此次恐怖襲擊稱為情報(bào)機(jī)構(gòu)的“徹底失敗”,認(rèn)為情報(bào)機(jī)構(gòu)在協(xié)調(diào)方面存在重大問題[33]。雖然巴基斯坦恐怖襲擊上升與阿富汗局勢(shì)有關(guān),但一定程度上表明了現(xiàn)有情報(bào)協(xié)調(diào)性的不足。除反恐之外,近年來印巴在克什米爾地區(qū)小規(guī)模沖突頻發(fā)。2023年6月24日,印度士兵越過實(shí)控線開火,造成巴方平民傷亡[34]。這也從側(cè)面說明巴基斯坦在情報(bào)預(yù)警支援方面力度不夠。反恐情報(bào)協(xié)調(diào)與情報(bào)預(yù)警支援的不足,印證了巴基斯坦情報(bào)管理體制改革的成效有限。

作為中國(guó)全天候戰(zhàn)略合作伙伴,巴基斯坦的安全形勢(shì)對(duì)中國(guó)國(guó)家安全意義重大。隨著“一帶一路”倡議的深入推進(jìn)與中巴經(jīng)濟(jì)走廊的持續(xù)建設(shè),中國(guó)在巴基斯坦的海外利益不斷增加。中巴經(jīng)濟(jì)走廊嚴(yán)重的恐怖主義態(tài)勢(shì)亟需巴基斯坦情報(bào)界做出努力。根據(jù)中國(guó)和巴基斯坦第四次外長(zhǎng)戰(zhàn)略對(duì)話,中方肯定巴方為打擊恐怖主義和極端主義作出的努力和犧牲,雙方同意進(jìn)一步加強(qiáng)和拓展安全反恐合作[35]。巴基斯坦協(xié)調(diào)型情報(bào)管理體制改革的愿景能否實(shí)現(xiàn),影響著中巴未來反恐合作的成效與中國(guó)在巴海外利益的安全。因此,我們需要持續(xù)關(guān)注巴基斯坦情報(bào)管理體制的演變動(dòng)向。