收稿日期：2023-10-25

作者簡(jiǎn)介：賈康，男，出生于武漢，華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院創(chuàng)始院長(zhǎng)，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)楹暧^經(jīng)濟(jì)、財(cái)政理論與政策。

新模式 新動(dòng)能 新機(jī)制：打造雄安新時(shí)代投融資創(chuàng)新高地

編者按：設(shè)立河北雄安新區(qū)，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央深入推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展做出的一項(xiàng)重大歷史性戰(zhàn)略決策，是千年大計(jì)、國(guó)家大事。2023年10月21日，“2023雄安投融資發(fā)展論壇”召開，主題是“新模式新動(dòng)能新機(jī)制：打造新時(shí)代投融資創(chuàng)新高地”。相關(guān)專家探討了在新形勢(shì)下，如何貫徹落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，運(yùn)用新模式、提供新動(dòng)力、形成新機(jī)制，打造新時(shí)代投融資創(chuàng)新高地，推進(jìn)雄安新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。

中圖分類號(hào)：F832? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ? ? ? ? 文章編號(hào)：2096-2517（２０24）０1－0０03－05

DOI：10.16620/j.cnki.jrjy.2024.01.001

設(shè)立雄安新區(qū)作為千年大計(jì)， 經(jīng)過(guò)6年多的建設(shè)，已初具規(guī)模，正在從所謂“大寫意”推進(jìn)為“工筆畫”， 致力于建設(shè)成為新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展標(biāo)桿。當(dāng)前，雄安新區(qū)的發(fā)展仍面臨著繁重的繼續(xù)建設(shè)任務(wù)和各種挑戰(zhàn)與考驗(yàn)。因此，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和中國(guó)新的兩步走、 現(xiàn)代化戰(zhàn)略全局長(zhǎng)遠(yuǎn)的需要，不失時(shí)機(jī)地進(jìn)一步優(yōu)化雄安新區(qū)的國(guó)土開發(fā)方案和全部配套建設(shè)事項(xiàng)的頂層設(shè)計(jì)，并基于此積極開展投融資機(jī)制創(chuàng)新， 進(jìn)一步對(duì)其發(fā)展給予有力支持。 筆者對(duì)雄安新區(qū)發(fā)展中的投融資機(jī)制創(chuàng)新，有以下幾點(diǎn)思考。

第一，財(cái)政專項(xiàng)資金支持會(huì)逐漸減少。按照雄安新區(qū)總體戰(zhàn)略意圖，必要的財(cái)政專項(xiàng)支持仍然是有意義的，但在當(dāng)前雄安新區(qū)已經(jīng)形成了基本的不動(dòng)產(chǎn)布局、基礎(chǔ)設(shè)施初步到位之后，這個(gè)渠道的資金來(lái)源趨勢(shì)上必然減少，這是對(duì)雄安新區(qū)投融資創(chuàng)新的一個(gè)鋪墊性認(rèn)識(shí)。

第二， 雄安新區(qū)的建設(shè)僅僅依靠政府財(cái)力不夠，需要“守正出奇”。政府規(guī)劃支持的孵化器創(chuàng)新園區(qū)，仍對(duì)雄安新區(qū)的發(fā)展至關(guān)重要，雄安新區(qū)的很多科研基地都是在開發(fā)新區(qū)的概念之下和孵化器的對(duì)接。還有一些總部機(jī)構(gòu)要在此設(shè)置辦公中心或者分中心，類似于過(guò)去所說(shuō)的“總部基地”的形成。不少院校、研究機(jī)構(gòu)的分校、分部也考慮在此建設(shè)。 未來(lái)整個(gè)居住人口規(guī)模上升之后， 中小學(xué)、醫(yī)院、商業(yè)區(qū)、住宅區(qū)以及必然要發(fā)展的文旅產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)設(shè)施建設(shè)等， 都需要在政府繼續(xù)發(fā)力支持的同時(shí)，積極考慮運(yùn)用和吸收非政府、非財(cái)政的資金加入而形成合力的方式。 由于政府自身財(cái)力有限，因此需要積極考慮運(yùn)用國(guó)債、地方債、貼息、PPP、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等創(chuàng)新機(jī)制來(lái)籌資、引資，推進(jìn)建設(shè)和改進(jìn)民生。因此，雄安新區(qū)投融資機(jī)制創(chuàng)新要“守正出奇”， 既要守市場(chǎng)資源配置決定性作用這個(gè)市場(chǎng)決定論之“正”，又要出政府作用論之“奇”。這個(gè)功能在資源配置層面的公式可以表示為“有效市場(chǎng)+有為、有限政府”。守正出奇， 就是在現(xiàn)實(shí)生活中把中央文件里已經(jīng)明確表述、再三強(qiáng)調(diào)的“守正創(chuàng)新”這個(gè)含義的具體化。

第三，對(duì)純使用者收費(fèi)項(xiàng)目的投融資機(jī)制，要結(jié)合場(chǎng)景實(shí)行準(zhǔn)入制。雄安新區(qū)有一系列純使用者付費(fèi)的項(xiàng)目，比如停車場(chǎng)停車位、出租車運(yùn)行系統(tǒng)，公交線路進(jìn)一步的發(fā)展，娛樂(lè)設(shè)施、影城、歌廳等建設(shè)，能不能覆蓋長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)的成本，還需要具體事項(xiàng)具體分析。例如公交線路，一些相對(duì)偏遠(yuǎn)的地方也不得不設(shè)，那就不能簡(jiǎn)單地以某線路能夠收回它的運(yùn)營(yíng)成本為目的，但可以通過(guò)“肥”“瘦”線路搭配來(lái)緩解矛盾，一般而言是把這一類算作使用者付費(fèi)基本可以覆蓋的建設(shè)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目。 那么它在投融資機(jī)制方面，應(yīng)該基本依靠非政府主體的投資，配置以必要的資質(zhì)審定，類似于“準(zhǔn)入”，具有運(yùn)用特許權(quán)經(jīng)營(yíng)形式的規(guī)范性質(zhì)。 使用者付費(fèi)的機(jī)制有可能對(duì)接到特許權(quán)經(jīng)營(yíng)， 從而避免各種主體自由出入的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)局面。因此，需要有一個(gè)政府規(guī)范的、盡可能陽(yáng)光化的遴選過(guò)程，通過(guò)績(jī)效考評(píng)把特許經(jīng)營(yíng)權(quán)確定到以競(jìng)爭(zhēng)性程序最后認(rèn)定的那個(gè)非政府主體上，并且規(guī)定它的運(yùn)營(yíng)期限。

第四，對(duì)有一定的現(xiàn)金流，但不足以完全覆蓋成本的項(xiàng)目投融資機(jī)制，可采用PPP模式。有些項(xiàng)目一旦運(yùn)營(yíng)，它會(huì)有一定的現(xiàn)金流，但還不足以用商業(yè)化模式實(shí)現(xiàn)全部建設(shè)和可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。 例如，很多的水域治理、景觀公園建設(shè)、文旅休閑項(xiàng)目建設(shè)等，會(huì)產(chǎn)生一定的現(xiàn)金流， 但不屬于以盈利為目的、幾乎純使用者付費(fèi)就可以解決問(wèn)題的項(xiàng)目。 又如，垃圾無(wú)害化處理，即使整個(gè)運(yùn)營(yíng)系統(tǒng)從商業(yè)化基準(zhǔn)來(lái)說(shuō)不能夠完全覆蓋處理成本，也必須做。再如，保障房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，必須給社會(huì)低收入階層“住有所居”的條件，最低收入階層得到公租房、長(zhǎng)租房、共有產(chǎn)權(quán)房等，它們的共性是不能完全按照商品房來(lái)提供有效供給，其內(nèi)含著一定的現(xiàn)金流，但是現(xiàn)金流不能對(duì)接純商業(yè)性定位。又如，一些公立醫(yī)院、學(xué)校的升級(jí)改造，也可能產(chǎn)生一定的現(xiàn)金流。

因此，在這種情況下，需更多地考慮怎樣因項(xiàng)目制宜地選擇政府和社會(huì)資本合作的PPP模式。PPP模式在中國(guó)化情況之下，曾作為創(chuàng)新重點(diǎn)大力推行，這是中國(guó)特色之下融資平臺(tái)按照中央的市場(chǎng)化平臺(tái)轉(zhuǎn)制要求推進(jìn)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新中投融資機(jī)制創(chuàng)新的一個(gè)現(xiàn)實(shí)例子。PPP具體的方式包括BOT、TOT和ROT等，諸如此類的運(yùn)作機(jī)制還是相當(dāng)清晰的， 然而，PPP在當(dāng)下的中國(guó)還有待走完整頓期并實(shí)現(xiàn)新機(jī)制升級(jí)。 關(guān)于PPP，早就有形成專門立法之說(shuō)，但后來(lái)放棄立法退而求其次要推出的相關(guān)條例也遲遲沒(méi)有推出。目前在管理部門對(duì)于怎樣掌握PPP機(jī)制創(chuàng)新的指導(dǎo)意見已公之于世的情況下， 立法工作應(yīng)抓緊推進(jìn)，以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。

筆者深信，中國(guó)整個(gè)現(xiàn)代化推進(jìn)的中心任務(wù)是新的兩步走，必須把經(jīng)濟(jì)學(xué)所說(shuō)的比較優(yōu)勢(shì)戰(zhàn)略納入更有全局概括性的追趕-趕超戰(zhàn)略框架之內(nèi)，所以相關(guān)的守正出奇的PPP創(chuàng)新，便成為具有戰(zhàn)略意義必不可少的重點(diǎn)事項(xiàng)之一。中國(guó)的發(fā)展，無(wú)論中央層面還是地方層面，都不能滿足于一般的常規(guī)發(fā)展，一定要有超常規(guī)發(fā)展的戰(zhàn)略意識(shí)，這個(gè)超常規(guī)發(fā)展的戰(zhàn)略意識(shí)也要納入全局意義的追趕-趕超戰(zhàn)略，而對(duì)接前文強(qiáng)調(diào)的“守正出奇”。中國(guó)要走出這樣一個(gè)“守正”同時(shí)有雙軌制意義的“出奇”之路，便需要正視，走出這條成功之路很不容易，它的通道是很窄的。因?yàn)橛薪鹑诘碾p軌制，有某些住房的雙軌制，有社會(huì)福利供給機(jī)制方面的雙軌制，就必然要帶來(lái)一系列復(fù)雜的管理監(jiān)督問(wèn)題、機(jī)制創(chuàng)新優(yōu)化問(wèn)題，但是別無(wú)選擇，追趕-趕超戰(zhàn)略覆蓋之下，PPP在大方向上勢(shì)在必行。如果各個(gè)地方政府轄區(qū)自己意識(shí)到所謂地方層面的“政績(jī)錦標(biāo)賽”，應(yīng)該盡早在這種爭(zhēng)先恐后的地方競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展中，考慮怎樣運(yùn)用好類似于PPP這樣守正出奇的超常規(guī)發(fā)展手段。

在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)之上，筆者認(rèn)為像雄安新區(qū)這樣的投融資創(chuàng)新高地上的機(jī)制創(chuàng)新中，絕對(duì)不能忽視PPP新一輪展開的必然性。舉例說(shuō)明，雄安新區(qū)包括一些子園區(qū)，一些相對(duì)小規(guī)模但仍然有綜合開發(fā)可能性的片區(qū)，可以對(duì)接到PPP中一種特別的形式，即在一個(gè)片區(qū)內(nèi)，所有項(xiàng)目打成一個(gè)包一起來(lái)建成并運(yùn)營(yíng)。

第五，整合政策性融資。結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各個(gè)階段的特定需要，我國(guó)應(yīng)該在建設(shè)中創(chuàng)建一整套政策性金融機(jī)制。例如財(cái)政貼息，就是一種政策性金融。回顧2020年大疫之年，1萬(wàn)億元特別國(guó)債發(fā)行以后， 其中有2000億元由中央直達(dá)到地方基層，以財(cái)政貼息的方式形成了使大量小微企業(yè)、 個(gè)體戶能夠繼續(xù)生存和運(yùn)營(yíng)的優(yōu)惠貸款， 這就是此簡(jiǎn)潔機(jī)制的一個(gè)大手筆應(yīng)用， 它就是一種政策性融資：政府以財(cái)政公共資源投入的貼息資金， 有去無(wú)回，但是這樣幾個(gè)點(diǎn)的貼息，其倒數(shù)就是整個(gè)資金放大的倍數(shù)， 比如5個(gè)百分點(diǎn)解決了問(wèn)題， 便使100%的資金規(guī)模進(jìn)入到欲給予支持的領(lǐng)域，由此支持大量小微企業(yè)、個(gè)體工商戶繼續(xù)運(yùn)營(yíng)。這對(duì)全國(guó)就業(yè)、社會(huì)穩(wěn)定，對(duì)可持續(xù)發(fā)展的全局利益的貢獻(xiàn)，都不言而喻。還有類似的政策性信用擔(dān)保，選擇性地對(duì)一些項(xiàng)目以財(cái)政為后盾， 承擔(dān)控制風(fēng)險(xiǎn)比較成功之后還會(huì)有的代償損失，其代償?shù)牟糠质秦?cái)政為后盾由擔(dān)保機(jī)構(gòu)去填補(bǔ)， 這與貼息是同樣的道理。 由此而守正出奇地貫徹產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策。近幾年地方層面越來(lái)越重視產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金，顯然在雄安新區(qū)也不例外。 高科技產(chǎn)業(yè)和相關(guān)的產(chǎn)業(yè)集群的建設(shè)，應(yīng)該和這種機(jī)制對(duì)接，也包括基礎(chǔ)設(shè)施REITs（房地產(chǎn)投資信托基金）帶有眾籌性質(zhì)的創(chuàng)新。

所有這些，一個(gè)共性的特點(diǎn)，就是有政府背書， 財(cái)政作為后盾——前文所述的貼息、 政策性信用擔(dān)保、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金這方面等，都至少是有實(shí)際的財(cái)政資金作為“第一推動(dòng)力”介入，而財(cái)政的這種政策性資金，要“市場(chǎng)化運(yùn)作、專業(yè)化管理、杠桿式放大”。REITs也有政府特定背書之后權(quán)責(zé)利結(jié)合的眾籌方面的特定配套條件。 這些共性的東西，在具體的創(chuàng)新過(guò)程中，當(dāng)然要把它們精細(xì)化，也要把它們落到“工筆畫”的形式上。原則上講，它體現(xiàn)的就是要深刻領(lǐng)會(huì)中央所說(shuō)的中國(guó)現(xiàn)代化中創(chuàng)新發(fā)展是第一動(dòng)力，抓好守正創(chuàng)新、守正出奇的超常規(guī)創(chuàng)新發(fā)展硬道理。這個(gè)硬道理，全國(guó)如此，雄安新區(qū)尤其如此。筆者認(rèn)為，雄安新區(qū)的投融資機(jī)制創(chuàng)新，特別需要注重在這個(gè)視角上有所作為。地方融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型過(guò)程中，具體而言，無(wú)論是轉(zhuǎn)為或窄或?qū)挼膶I(yè)化城投、城鄉(xiāng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)公司，還是轉(zhuǎn)為專業(yè)化的地方金融機(jī)構(gòu)，都將在這個(gè)創(chuàng)新發(fā)展賽道上大有作為。