查驍敏

摘 要：在公共私營(yíng)合作（PPP）項(xiàng)目中，預(yù)算融資機(jī)制的優(yōu)化對(duì)項(xiàng)目的成功實(shí)施至關(guān)重要。本文探討了提高透明度和信息披露、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、鼓勵(lì)創(chuàng)新融資方式以及強(qiáng)化監(jiān)督和合同管理等四個(gè)方面的改進(jìn)建議。透明度和信息披露有助于降低不確定性，優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)可以吸引更多私人投資，創(chuàng)新融資方式提供了更多選擇，而強(qiáng)化監(jiān)督和合同管理確保了項(xiàng)目的財(cái)務(wù)健康。這些改進(jìn)將有助于提高PPP項(xiàng)目的可行性和可持續(xù)性，促進(jìn)公共和私營(yíng)部門(mén)的共贏合作，以推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的改善。

關(guān)鍵詞：PPP模式；項(xiàng)目預(yù)算；預(yù)算融資機(jī)制

一、PPP模式的基本概念

（一）公共私營(yíng)合作模式的定義和特點(diǎn)

公共私營(yíng)合作（PPP）模式是一種在公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)之間建立合作伙伴關(guān)系，共同實(shí)施和運(yùn)營(yíng)公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)項(xiàng)目的合作機(jī)制[1]。在PPP中，公共部門(mén)通常代表政府或政府機(jī)構(gòu)，而私營(yíng)部門(mén)則代表各種商業(yè)實(shí)體，如建筑公司、投資者或服務(wù)提供商。這種合作模式的關(guān)鍵特點(diǎn)包括以下幾個(gè)方面：首先，PPP強(qiáng)調(diào)了公共和私營(yíng)部門(mén)之間的協(xié)作和合作，以實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)。這種合作通常是通過(guò)合同或協(xié)議的形式來(lái)確立的，明確了各方的責(zé)任和權(quán)利。其次，PPP模式強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)[2]。在PPP項(xiàng)目中，風(fēng)險(xiǎn)通常被分配給最能夠管理和承擔(dān)它們的一方。這可以促使私營(yíng)部門(mén)更加謹(jǐn)慎地管理項(xiàng)目，并確保項(xiàng)目的成功實(shí)施。最后，PPP項(xiàng)目通常涉及長(zhǎng)期的合作關(guān)系。這些項(xiàng)目的合同期限通常較長(zhǎng)，以確保項(xiàng)目的可持續(xù)性和長(zhǎng)期效益。

（二）PPP項(xiàng)目的分類(lèi)

PPP（公共私營(yíng)合作）項(xiàng)目在不同領(lǐng)域和行業(yè)中具有廣泛的應(yīng)用，根據(jù)其性質(zhì)和目標(biāo)的多樣性，可以進(jìn)行多種分類(lèi)。一般而言，PPP項(xiàng)目可分為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、公共服務(wù)項(xiàng)目、運(yùn)輸項(xiàng)目、能源項(xiàng)目、社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等幾大類(lèi)別[3]。首先，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目包括各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)，如道路、橋梁、港口、機(jī)場(chǎng)、水電站等，這些項(xiàng)目通常需要大規(guī)模資金和技術(shù)支持，以滿足不斷增長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施需求，提高交通和物流效率。其次，公共服務(wù)項(xiàng)目重點(diǎn)關(guān)注教育、醫(yī)療、水供應(yīng)、污水處理、垃圾處理等領(lǐng)域，旨在提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。PPP模式可以提供更多的投資和創(chuàng)新，以改善這些領(lǐng)域的服務(wù)質(zhì)量和可及性。運(yùn)輸項(xiàng)目包括公共交通、鐵路、軌道交通等領(lǐng)域，目標(biāo)是改善城市和地區(qū)的交通流動(dòng)性，減少交通擁堵，提高交通效率和安全性。最后，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目針對(duì)數(shù)字化時(shí)代的需求，包括寬帶網(wǎng)絡(luò)、智能城市解決方案和數(shù)據(jù)中心等，以支持現(xiàn)代社會(huì)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

二、項(xiàng)目預(yù)算管理在PPP中的作用

（一）資源分配和可行性評(píng)估

項(xiàng)目預(yù)算管理在PPP中的第一個(gè)作用是幫助政府和私營(yíng)合作伙伴合理的分配資源并進(jìn)行可行性評(píng)估[4]。通過(guò)詳細(xì)的預(yù)算編制，各方能夠確定項(xiàng)目所需的資金、設(shè)備、勞動(dòng)力和其他資源，并評(píng)估項(xiàng)目的可行性。這有助于確保項(xiàng)目在開(kāi)始階段就有充足的資金支持，減少了項(xiàng)目在后期面臨資金不足或延誤的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）風(fēng)險(xiǎn)管理

項(xiàng)目預(yù)算管理有助于識(shí)別、評(píng)估和管理風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目通常涉及多方合作，涉及許多不確定性因素，如價(jià)格波動(dòng)、技術(shù)問(wèn)題和政策變化。通過(guò)預(yù)算分析，各方能夠識(shí)別可能對(duì)項(xiàng)目造成影響的風(fēng)險(xiǎn)，并制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理策略。這有助于減輕風(fēng)險(xiǎn)對(duì)項(xiàng)目的不利影響[5]。

（三）監(jiān)督和控制

項(xiàng)目預(yù)算管理還在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中發(fā)揮著監(jiān)督和控制的作用。通過(guò)與實(shí)際開(kāi)支的比較，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)任何預(yù)算偏差，并采取糾正措施。這有助于確保項(xiàng)目按計(jì)劃和預(yù)算執(zhí)行，防止不必要的成本超支，提高項(xiàng)目的效率和可持續(xù)性。

（四）決策支持

最后，項(xiàng)目預(yù)算管理提供了決策支持的關(guān)鍵信息。在PPP項(xiàng)目中，需要在各種不同的決策點(diǎn)上作出重要的決策，如融資決策、合同管理和項(xiàng)目擴(kuò)展。項(xiàng)目預(yù)算管理通過(guò)提供關(guān)于成本、效益及風(fēng)險(xiǎn)的數(shù)據(jù)和分析，幫助各方做出明智的決策，以確保項(xiàng)目的成功。

三、 PPP項(xiàng)目預(yù)算融資機(jī)制的分析

（一）預(yù)算融資機(jī)制的概念和定義

預(yù)算融資機(jī)制在PPP項(xiàng)目中扮演著關(guān)鍵角色。它指的是用于籌措和管理項(xiàng)目資金的體系和方法。這一機(jī)制的核心目標(biāo)是確保項(xiàng)目獲得足夠的資金支持，以滿足建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)的各項(xiàng)需求，同時(shí)最大程度地降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。預(yù)算融資機(jī)制包括資金來(lái)源的選擇、融資方式的安排以及與融資相關(guān)的合同和安排。在PPP項(xiàng)目中，融資通常來(lái)自多個(gè)來(lái)源，包括政府撥款、私營(yíng)投資、債務(wù)融資和資本市場(chǎng)。預(yù)算融資機(jī)制需要綜合考慮項(xiàng)目的特性、風(fēng)險(xiǎn)、可行性和長(zhǎng)期可持續(xù)性，以確保項(xiàng)目的成功實(shí)施和運(yùn)營(yíng)。

（二）PPP項(xiàng)目中的融資需求分析

融資需求分析是確定PPP項(xiàng)目所需資金的關(guān)鍵步驟。這個(gè)過(guò)程涵蓋了項(xiàng)目的各個(gè)階段，包括建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。首先，需要確定項(xiàng)目的初期資金需求，以支持項(xiàng)目的啟動(dòng)和建設(shè)。這包括土地購(gòu)置、建筑材料、設(shè)備采購(gòu)等開(kāi)支。其次，要考慮項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)資金需求，包括員工工資、維護(hù)成本和日常運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。最后，還需要考慮長(zhǎng)期資金需求，以確保項(xiàng)目在整個(gè)合同期限內(nèi)獲得足夠的資金支持，以滿足合同義務(wù)和服務(wù)水平要求。融資需求分析需要考慮項(xiàng)目的特殊性質(zhì)、風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，以確保融資計(jì)劃的合理性和可行性。

（三）PPP項(xiàng)目預(yù)算融資機(jī)制的現(xiàn)有模型和框架

在PPP領(lǐng)域，存在多種不同的預(yù)算融資機(jī)制模型和框架。這些模型通?；诓煌睦碚摶A(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，旨在幫助項(xiàng)目各方更好地管理項(xiàng)目的融資和財(cái)務(wù)方面。一些常見(jiàn)的模型包括BOT（建造—擁有—運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)讓?zhuān)?、BOO（建造—擁有—經(jīng)營(yíng)）、DBFOT（設(shè)計(jì)—建造—融資—運(yùn)營(yíng)—維護(hù)—轉(zhuǎn)讓?zhuān)┑?。這些模型在融資來(lái)源、風(fēng)險(xiǎn)分配和回報(bào)機(jī)制方面存在差異。同時(shí)，也有一些國(guó)際上通用的標(biāo)準(zhǔn)框架，如國(guó)際項(xiàng)目融資協(xié)會(huì)（IPFA）的指南，用于幫助各方更好地理解和設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目的融資機(jī)制。在選擇和設(shè)計(jì)融資機(jī)制時(shí)，需要綜合考慮項(xiàng)目的具體情況、法律和政策環(huán)境以及市場(chǎng)條件，以確保最佳的融資方案。

四、PPP項(xiàng)目預(yù)算融資機(jī)制的影響因素

（一）法律和政策環(huán)境

PPP項(xiàng)目的預(yù)算融資機(jī)制受法律和政策環(huán)境的顯著影響。政府頒布的有關(guān)法律法規(guī)都可以影響融資機(jī)制的選擇和實(shí)施。具體法律框架可能規(guī)定了融資合同的內(nèi)容、合法性和執(zhí)行方式，影響了項(xiàng)目的融資條件。政策環(huán)境也可以提供激勵(lì)措施，如稅收減免或優(yōu)惠政策，以鼓勵(lì)私營(yíng)部門(mén)參與融資。因此，了解和適應(yīng)當(dāng)?shù)氐姆珊驼攮h(huán)境對(duì)于成功實(shí)施PPP項(xiàng)目的預(yù)算融資機(jī)制至關(guān)重要。

（二）金融市場(chǎng)狀況

金融市場(chǎng)的狀況對(duì)PPP項(xiàng)目的融資機(jī)制產(chǎn)生重要影響。市場(chǎng)利率、信貸可用性、貨幣匯率和通貨膨脹率等因素都會(huì)影響融資成本和可行性。金融市場(chǎng)的穩(wěn)定性和成熟度決定了融資的可獲得性和融資來(lái)源的多樣性。金融市場(chǎng)的不確定性和波動(dòng)性可能導(dǎo)致融資成本上升，增加項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。因此，項(xiàng)目方必須仔細(xì)評(píng)估金融市場(chǎng)狀況，并在選擇融資機(jī)制時(shí)考慮市場(chǎng)的波動(dòng)性。

（三）項(xiàng)目特性和風(fēng)險(xiǎn)

每個(gè)PPP項(xiàng)目都具有獨(dú)特的特性和風(fēng)險(xiǎn)，這些因素將直接影響預(yù)算融資機(jī)制的選擇。項(xiàng)目的規(guī)模、復(fù)雜性、周期、現(xiàn)金流情況和所在地區(qū)都是重要考慮因素。高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目可能需要更多的私營(yíng)部門(mén)參與，并可能需要更復(fù)雜的融資安排。了解和評(píng)估項(xiàng)目的特性和風(fēng)險(xiǎn)是確定最適合的融資機(jī)制的關(guān)鍵步驟，以確保項(xiàng)目的長(zhǎng)期可行性和可持續(xù)性。

（四）政府和私營(yíng)部門(mén)的角色

政府和私營(yíng)部門(mén)在PPP項(xiàng)目中扮演不同的角色，這些角色對(duì)預(yù)算融資機(jī)制產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。政府通常負(fù)責(zé)項(xiàng)目監(jiān)管、法規(guī)制定和政策制定，其融資能力和意愿將直接影響項(xiàng)目的資金來(lái)源和合同條件。私營(yíng)部門(mén)則提供融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)項(xiàng)目，并在項(xiàng)目生命周期內(nèi)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。私營(yíng)部門(mén)的經(jīng)濟(jì)狀況和風(fēng)險(xiǎn)承受能力將影響其參與融資的興趣和能力。因此，政府和私營(yíng)部門(mén)之間的合作和協(xié)調(diào)是確定最適合的融資機(jī)制的重要因素。

五、PPP項(xiàng)目預(yù)算融資機(jī)制的改進(jìn)和建議

（一）提高透明度和信息披露

在PPP項(xiàng)目的預(yù)算融資機(jī)制中，提高透明度和信息披露是至關(guān)重要的。透明度指的是在項(xiàng)目融資、合同簽訂和執(zhí)行過(guò)程中公開(kāi)披露關(guān)于項(xiàng)目財(cái)務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)、績(jī)效和決策的信息。這對(duì)于吸引投資者、建立信任、降低投資風(fēng)險(xiǎn)和確保項(xiàng)目的可持續(xù)性都具有重要意義。透明度和信息披露還可以通過(guò)建立專(zhuān)門(mén)的在線平臺(tái)或報(bào)告系統(tǒng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。這些平臺(tái)可以提供項(xiàng)目財(cái)務(wù)報(bào)告、績(jī)效數(shù)據(jù)、合同文檔和決策過(guò)程的詳細(xì)信息，使投資者和利益相關(guān)者能夠?qū)崟r(shí)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目的進(jìn)展和財(cái)務(wù)狀況。例如，加拿大的“PPP數(shù)據(jù)中心”（PPP Data Centre）為公眾提供了有關(guān)PPP項(xiàng)目的信息，包括項(xiàng)目描述、融資結(jié)構(gòu)和績(jī)效指標(biāo)，以促進(jìn)透明度和信息披露。

（二）優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)可以吸引私營(yíng)部門(mén)參與，降低項(xiàng)目的融資成本，提高項(xiàng)目的可行性和成功率。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，可以考慮采取多種措施，例如靈活調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、制定明確的合同條款以及引入第三方風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)。例如，澳大利亞的《合同可行性指南》（Contractual Feasibility Guidelines）強(qiáng)調(diào)了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的重要性。該指南建議在PPP合同中確保風(fēng)險(xiǎn)與最能夠管理和承擔(dān)它們的一方相匹配。例如，在一項(xiàng)交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，交通流量的風(fēng)險(xiǎn)可以由私營(yíng)部門(mén)承擔(dān)，而政府可以為政策變化風(fēng)險(xiǎn)提供一定的保護(hù)。這種精心設(shè)計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制可以吸引私營(yíng)投資者，降低了項(xiàng)目的資本成本，從而為更具競(jìng)爭(zhēng)力的融資提供了基礎(chǔ)。此外，加強(qiáng)合同中的績(jī)效指標(biāo)和激勵(lì)機(jī)制也可以優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。例如，英國(guó)的一項(xiàng)醫(yī)療設(shè)施PPP項(xiàng)目引入了績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，私營(yíng)部門(mén)可以通過(guò)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的服務(wù)和維護(hù)來(lái)獲得額外的回報(bào)，從而降低了運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）鼓勵(lì)創(chuàng)新融資方式

創(chuàng)新融資方式可以為項(xiàng)目提供更多的資金來(lái)源和更靈活的融資結(jié)構(gòu)，有助于降低融資成本并提高項(xiàng)目的可行性。隨著可持續(xù)發(fā)展的重要性日益增加，綠色融資成為一個(gè)重要的選擇。通過(guò)發(fā)行綠色債券或債務(wù)融資來(lái)支持可再生能源項(xiàng)目或環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施，不僅可以吸引環(huán)保投資者，還可以獲得利率較低的融資，因?yàn)檫@些項(xiàng)目通常具有更好的長(zhǎng)期可持續(xù)性和社會(huì)效益。資產(chǎn)回租是一種創(chuàng)新的融資方式，其中私營(yíng)部門(mén)租賃項(xiàng)目的資產(chǎn)（如道路、橋梁或建筑物），然后將其出租給政府或項(xiàng)目業(yè)主。這種方式可以幫助政府降低項(xiàng)目啟動(dòng)時(shí)的資本支出，并在合同期限內(nèi)逐步支付租金，從而提高了項(xiàng)目的可行性。項(xiàng)目債權(quán)融資是一種將項(xiàng)目的未來(lái)現(xiàn)金流用作抵押的融資方式。在這種模式下，私營(yíng)部門(mén)可以通過(guò)將項(xiàng)目未來(lái)的收入權(quán)或現(xiàn)金流用作抵押，獲得資金來(lái)支持項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。這種方式為項(xiàng)目提供了更靈活的融資結(jié)構(gòu)，可以減少前期融資需求。眾籌和社會(huì)投資是一種通過(guò)在線平臺(tái)吸引小額投資者來(lái)支持項(xiàng)目的方式。這種方式可以幫助項(xiàng)目吸引廣泛的資金來(lái)源，同時(shí)提高了社會(huì)參與和可持續(xù)性的意識(shí)。

（四）強(qiáng)化監(jiān)督和合同管理

有效的監(jiān)督和合同管理可以確保項(xiàng)目按照預(yù)算和計(jì)劃執(zhí)行，遵守合同條款，減少風(fēng)險(xiǎn)和不當(dāng)行為，從而維護(hù)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)健康和公共利益。此外，強(qiáng)化監(jiān)督和合同管理還可以通過(guò)引入第三方審計(jì)和評(píng)估機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)。這些機(jī)構(gòu)可以獨(dú)立評(píng)估項(xiàng)目的合規(guī)性和績(jī)效，提供中立的意見(jiàn)和建議，確保合同各方遵守合同條款。例如，加拿大的《PPP項(xiàng)目審計(jì)和審查框架》要求獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行定期審計(jì)，以確保項(xiàng)目的財(cái)務(wù)和法律合規(guī)性。通過(guò)建立有效的監(jiān)督機(jī)制和合同管理流程，可以降低不當(dāng)行為的風(fēng)險(xiǎn)，提高項(xiàng)目的透明度，維護(hù)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)健康，從而吸引更多的私人投資和確保公眾的利益得到保護(hù)。

結(jié)論

PPP項(xiàng)目的預(yù)算融資機(jī)制在促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。通過(guò)本文的深入探討和建議，我們可以得出以下結(jié)論：首先，提高透明度和信息披露有助于降低不確定性，增加投資者信心，從而吸引更多的私人投資。其次，優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制使項(xiàng)目更具吸引力，降低融資成本，提高可行性。再次，鼓勵(lì)創(chuàng)新融資方式拓寬了項(xiàng)目的融資渠道，增加了靈活性。最后，強(qiáng)化監(jiān)督和合同管理確保了項(xiàng)目的合規(guī)性和績(jī)效。這些建議和改進(jìn)將有助于推動(dòng)PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，改善公共服務(wù)，促進(jìn)公共和私營(yíng)部門(mén)之間的合作。未來(lái)，政府、私營(yíng)部門(mén)和金融機(jī)構(gòu)應(yīng)共同努力，以實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的共贏目標(biāo)，為社會(huì)發(fā)展和可持續(xù)性做出貢獻(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]金芹.談PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理及控制策略[J].財(cái)會(huì)學(xué)習(xí)，2020（24）：30-31.

[2]張旭.東方園林濕地公園PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控研究[D].天津：天津財(cái)經(jīng)大學(xué)，2021.

[3]徐進(jìn).預(yù)算法視野下PPP法律風(fēng)險(xiǎn)防范研究[D].鄭州：鄭州大學(xué)，2021.

[4]丁文青. PPP模式下鎮(zhèn)江市海綿城市融資風(fēng)險(xiǎn)管理的研究[D].鎮(zhèn)江：江蘇科技大學(xué)，2020.

[5]彭亞文.建筑企業(yè)PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理探討[J].中國(guó)市場(chǎng)，2019（18）：41-42.