高江 馬玉霞

摘要：農(nóng)村股份合作制改革是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包制后對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行的又一次深刻變革。本文基于對新疆YF村的田野調(diào)查和樣本分析發(fā)現(xiàn)，新世紀(jì)以來農(nóng)村發(fā)展環(huán)境的嬗變使得探索集體所有制新的“實(shí)現(xiàn)形式”成為必然，農(nóng)村股份合作制改革應(yīng)運(yùn)而生。但此項(xiàng)改革目前處于名存實(shí)亡的狀態(tài)，通過對改革的“回頭看”探究由熱而冷的原因，繼而探討政府在這場改革中的作用，并提出了相應(yīng)的完善對策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村股份合作制改革 現(xiàn)實(shí)背景 原因探析 城市村居

西部地區(qū)的農(nóng)村股份合作制改革，始于2010年以后，形成繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包制后對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行改革的一大浪潮。各地的做法可能各有不同，但其基本點(diǎn)是相似的，就是把以土地為主的集體資產(chǎn)折股量化到集體成員個人，改村集體經(jīng)濟(jì)組織為股份合作制企業(yè)。農(nóng)村股份合作制改革既強(qiáng)調(diào)普惠共享，又注重合作共治，有利于實(shí)現(xiàn)“共建共治共享”的鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理新格局。近年來，不少地方農(nóng)村股份合作制改革處于名存實(shí)亡的狀態(tài)。本文通過對新疆昌吉市YF村的蹲點(diǎn)調(diào)查，分析此項(xiàng)改革由熱而冷的原因，并提出相應(yīng)的完善措施。

本文調(diào)研的新疆昌吉市YF村是一個位于新疆天山北坡經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)的城郊村。新世紀(jì)以來，該村大量土地被征收，產(chǎn)生了大量的“城中村”和“都市村民”，對原有城鄉(xiāng)分割的二元管理體制和家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的農(nóng)村雙層經(jīng)營體制產(chǎn)生巨大沖擊，成為對村集體資產(chǎn)進(jìn)行股份合作制改革的主要動因。

（一）集體資產(chǎn)的總量和貨幣值快速增長

一是主要由征用土地補(bǔ)償款和從村社工業(yè)企業(yè)撤出的資金組成的村集體資產(chǎn)依托區(qū)位優(yōu)勢轉(zhuǎn)向經(jīng)營第三產(chǎn)業(yè)，形成了以固定資產(chǎn)為主要形式的巨額集體資產(chǎn)。二是在城市化擴(kuò)張背景下，村集體資產(chǎn)并不都是自我積累發(fā)展起來的經(jīng)營性集體資產(chǎn)，而主要是政府和企業(yè)征用土地后的補(bǔ)償款。土地出讓獲得的土地出讓金數(shù)額巨大，村集體資產(chǎn)在從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)使用的土地資產(chǎn)轉(zhuǎn)向工商業(yè)生產(chǎn)用地、商業(yè)活動用地的固定資產(chǎn)轉(zhuǎn)換過程中，集體資產(chǎn)的貨幣值快速增長（詳見表1）。

（二）產(chǎn)生平分村級集體土地出讓金的訴求

村集體資產(chǎn)在由土地直接轉(zhuǎn)為貨幣狀態(tài)的過程中，集體資產(chǎn)的流動性和不可控制性日益增長，出現(xiàn)了干部優(yōu)親厚友、多拿多占，村干部挪用村集體資金隨意向外借款和擔(dān)保，嚴(yán)重?fù)p害集體和村民利益等問題，觸發(fā)了農(nóng)民要求分割村級集體資產(chǎn)的群體性事件。加之，村民的自我擇業(yè)行為替代了原先對村集體經(jīng)濟(jì)組織的依附性，離心傾向強(qiáng)化了村民分割集體資產(chǎn)的認(rèn)知，強(qiáng)烈要求分割土地出讓金（詳見表2）。YF村開始假借各種名義向村民發(fā)放了土地出讓金。

（三）部分村民認(rèn)為村級集體經(jīng)濟(jì)收益分配不公

YF樣本村一共有1109戶，4900多人，村干部實(shí)行月工資制，坐班制人員22人左右，以全年收入計(jì)算，改制前一般都在3.2萬元以上，普通村民頗有怨言。雖然村民有資格享有村集體資產(chǎn)的利益，但村民的邊界卻難以界定，如新生代農(nóng)民工，在城鎮(zhèn)出生，從未在鄉(xiāng)村生活，因企業(yè)倒閉回原籍村的人員、退伍軍人和大專院校畢業(yè)生回原籍村者、刑滿回到原籍村者以及“外嫁女”，在很長時間內(nèi)，以上人員是否具有村民資格都爭論不休，已成為影響社會穩(wěn)定的重要因素。改革原有村集體經(jīng)濟(jì)組織，探索集體所有制新的“實(shí)現(xiàn)形式”成為必然。

（四）制止所謂的“私分集體資產(chǎn)問題”

針對城郊農(nóng)村居民普遍的要求平分土地出讓金問題，村委會一方面要按上級要求遏制住這股私分集體資產(chǎn)的風(fēng)波，另一方面還要給村民提供政府不準(zhǔn)村集體把征地款分給村民的政策依據(jù)。從依法行政角度來看，地方政府或政府某部門若要對各村平分集體財(cái)產(chǎn)的行為加以制止，只有成為適格的執(zhí)法主體，同時還得有作出此類行政行為的法律依據(jù)，可無論在程序法上還是實(shí)體法上都難以找到充分的依據(jù)。實(shí)踐呼喚著符合市場經(jīng)濟(jì)要求和適應(yīng)城市化過程的集體經(jīng)濟(jì)管理模式和產(chǎn)權(quán)制度的出現(xiàn)，農(nóng)村股份合作制改革應(yīng)運(yùn)而生。

（一）把村集體資產(chǎn)量化到戶

改革處于試點(diǎn)階段時，主導(dǎo)者就極力規(guī)避私有化的風(fēng)險，改制方案就把“集體資產(chǎn)不可分割”作為首要原則，并把全部股份分為“集體積累股”和“個人分配股”。規(guī)定這兩種股份的股權(quán)均屬“總公司集體所有”，個人股東只享受“收益分配權(quán)”而沒有“所有權(quán)”。根據(jù)YF村的改制方案，其股權(quán)設(shè)置為：集體積累股占30%，個人分配股占70%。在個人分配股中，原始投入股占4.56%、勞動補(bǔ)償股占50.08%、社區(qū)人口股占有45.36%。其股東構(gòu)成，除了集體積累股，原始投入股量化給合作化初期帶資入社的本村籍社員，以體現(xiàn)權(quán)益，以當(dāng)時金額的300倍計(jì)算，共有金額628萬多元；勞動補(bǔ)償股量化給曾經(jīng)在該村和公司參加過集體勞動的本籍人員，以體現(xiàn)勞動貢獻(xiàn)，以勞齡每年1500元計(jì)算，約5220萬元；社區(qū)人口股量化給改制時在冊的人口，以體現(xiàn)社區(qū)福利，以每人31000元計(jì)算，約4100萬元。

（二）解決集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與村民利益斷裂的問題

改制符合廣大村民的愿望，因?yàn)樗^集體資產(chǎn)，如果不分配給村民，則是抽象的，與自家隔了一層關(guān)系，而改制，就是把這種抽象的集體利益具體而明確地與自身對應(yīng)起來。對所有村民而言，最大的矛盾是分多分少問題而不是要不要分配問題，改制總體而言阻力不大。將集體資產(chǎn)量化到人，村民以股東身份享受經(jīng)濟(jì)組織的收益分配權(quán)，從而解決長期以來集體經(jīng)濟(jì)與村民利益不貼肉的問題。

（三）對于清晰村級財(cái)富利益邊界具有積極作用

隨著“社員資格條件”界定政策的明晰化，退伍軍人、學(xué)生及刑滿釋放人員等村籍問題基本得到解決，但農(nóng)村“外嫁女”的社員待遇仍然是個老大難問題。由于村集體資產(chǎn)利益的分配采用父系家庭主義，男女跨村結(jié)婚，出嫁的“女兒”本村的村籍便自然取消，娶進(jìn)村的“媳婦”便獲得本村社員的資格。如果丈夫家所在村的富裕程度好于原籍村，出嫁女就會到夫家村落戶，如果原籍村富裕，出嫁女通常不遷戶口，并要求繼續(xù)享有原籍村集體資產(chǎn)的利益，繼而產(chǎn)生諸多的社會矛盾。實(shí)行股份合作制改革以后，村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)量化到社員個人了。一個女社員如果不擁有股份，無論嫁與不嫁，都不會成為股東；如果是股東，無論嫁到什么地方，她擁有的股份都不會改變，對于清晰村級財(cái)富利益邊界具有積極作用。

（一）政府相關(guān)部門改制熱情的消退

一是“搭便車”征地現(xiàn)象并不普遍。所謂“搭便車”之說的邏輯設(shè)想是：原先，承包地在村民手中，改制后，土地集中在村集體了，政府要征地就無須與一家一戶談判了。而實(shí)際情況是，具備對村集體資產(chǎn)實(shí)行股份合作制改革的村大致可以分成兩類，有些村莊改制前土地基本上被征用了，村集體現(xiàn)有的只是“村留地”（指政府征地后按比例留給村里供村用作開發(fā)或村民宅基地的土地），并不存在政府征地問題；另外一些村莊，雖然擁有一定數(shù)量待征的土地，但這些土地大多早就集中于村集體，由集體統(tǒng)一經(jīng)營，均以村集體經(jīng)濟(jì)組織向村民“反承包”的方式集中起來，由村集體統(tǒng)一出租經(jīng)營。

二是多數(shù)村民盼征地而不是怕征地。無論對村集體還是村民，非農(nóng)化相對于繼續(xù)農(nóng)耕要富裕得多。在本市，沒有一個村莊因農(nóng)致富，但因土地開發(fā)而富起來的卻比比皆是，有的繁華地段的城中村因征地后，光“村留地”一項(xiàng)就價值幾千萬元；而即使地處偏僻地段工業(yè)區(qū)的村莊，在村莊整體搬遷后，村民們可以自由選擇宅基地或公寓房，村民的公寓房價格每間達(dá)60萬元，四口之家均能分到兩間公寓房。

三是改革的倒逼機(jī)制逐步減弱。現(xiàn)如今，參軍、上學(xué)以及判刑等人員回村的村籍問題已得到了解決，同時，從本區(qū)域看，“外嫁女”等問題雖然沒有得到根本性解決，但起碼已經(jīng)不是維穩(wěn)的重要事件。這就導(dǎo)致政府部門借用改制的手段解決此類矛盾的熱情下降。

（二）股份合作制企業(yè)與社區(qū)管治行為的沖突

實(shí)行股份合作制后的原行政村相應(yīng)地改為股份合作制企業(yè)，如“總公司”或“集團(tuán)公司”等。既然稱為公司，就應(yīng)該受《公司法》等法律規(guī)范。但原行政村的治理結(jié)構(gòu)與公司制或者股份合作制企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)是不同的，雖然，也設(shè)立如“經(jīng)濟(jì)合作社”等所謂的集體經(jīng)濟(jì)組織，但并非純粹的經(jīng)濟(jì)組織，更多起著準(zhǔn)政府的作用。“股權(quán)”與社區(qū)管理的“一人一票”原則如何平衡是不易解決的難題，致使股份合作社與村民會議及村民代表會議的關(guān)系問題難以協(xié)調(diào)，一些村莊的股改動議只好暫時擱置。

（三）改制弱化了村集體組織的凝聚力

根據(jù)對相關(guān)股改村的調(diào)查，村民對所在的村社沒有特有的認(rèn)同感、榮譽(yù)感和依賴感。村居的自我管理是一種社區(qū)公共權(quán)力存在的表征，同時也是村居組織關(guān)系存在的紐帶之一，對社區(qū)公共權(quán)力的行使體現(xiàn)了社區(qū)居民在這一社區(qū)中擁有權(quán)力和利益。但是，處于城市邊緣的農(nóng)村社區(qū)，隨著集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)形態(tài)的轉(zhuǎn)換，這種以貨幣資產(chǎn)形態(tài)和以物業(yè)收費(fèi)為主要業(yè)態(tài)的經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)使集體資產(chǎn)失去了就業(yè)和增值功能，居民的生活無法從這種不增值的資產(chǎn)中獲得增長性的收入預(yù)期，村民不再依賴村集體經(jīng)濟(jì)組織的收入維持生活。原先牢固的村籍制度失去了財(cái)產(chǎn)依據(jù)，村級組織的凝聚力弱化了，對農(nóng)村基層社會治理模式形成新的沖擊和挑戰(zhàn)，政府對股改也產(chǎn)生了畏難情緒。

（四）改制的所謂“集體資產(chǎn)”保值增值效果不明顯

集體資產(chǎn)的保值增值是改制的一個重要目標(biāo)。普遍認(rèn)為在村集體資產(chǎn)股份合作制改革的同時，由于村民持有一部分股權(quán)會和集體資產(chǎn)產(chǎn)生捆綁機(jī)制進(jìn)而實(shí)現(xiàn)保值增值。實(shí)際上村民在拿到股份以后更多的是關(guān)心自己手中的股份是否能變現(xiàn)、年底能帶來多少分紅收益，至于集體資產(chǎn)保值增值的問題卻少有人問津。貨幣資產(chǎn)來自土地出讓所得的土地出讓金，這種資產(chǎn)形態(tài)的出現(xiàn)并不意味著集體資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)增值，而是把不可替代的土地資產(chǎn)轉(zhuǎn)換成為易于變化和不易控制的現(xiàn)金。集體資產(chǎn)表現(xiàn)出非經(jīng)營性和封閉性，保值增值效果并不明顯，致使一些村莊的股改熱情大大減弱。

（五）改制導(dǎo)致一系列新的社會問題

集體資產(chǎn)功能和結(jié)構(gòu)單一化導(dǎo)致一些社會問題在改制后不斷地顯現(xiàn)。原來村民的生活方式和就業(yè)技能無法適應(yīng)新的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，很多村民整日無所事事，村集體資產(chǎn)的收益分配和房屋出租成為村民的收入來源。集體資產(chǎn)改制后，“城中村”成為城鄉(xiāng)功能過渡區(qū)，由于村民在村居改造方面沒有發(fā)言權(quán)，目前建設(shè)的城市村居基本上只體現(xiàn)居住功能，對于環(huán)境與人居的協(xié)調(diào)、與城市功能區(qū)塊配套，以及商業(yè)、景觀、就業(yè)等功能都無法體現(xiàn)。“城市村居”既不是完整意義的鄉(xiāng)村生活區(qū)，也不能融入城市功能體系當(dāng)中形成相對獨(dú)立的功能社區(qū)，只能演變?yōu)樾乱淮岸际朽l(xiāng)村”，誘發(fā)了更多的利益糾紛、農(nóng)民上訪和基層治理困境。

股份合作制改革，對村民來說，確實(shí)是政府提供的一份“城市化套餐”，當(dāng)政府向要改制的村莊推出這份城市化套餐時，城鎮(zhèn)戶口已經(jīng)不值錢了。相反，農(nóng)村戶口，特別是城區(qū)農(nóng)村戶口卻價值不菲，如果村民轉(zhuǎn)為居民，將失去不少利益，撤村建居后村民變成城市市民，就不能再分配宅基地，將損失一大筆收益，這是村民在轉(zhuǎn)變其身份過程中看得較重的方面。因此，村民對農(nóng)村股份合作制改革的認(rèn)同度普遍較低，理所當(dāng)然出現(xiàn)抵制行為（詳見表3）。

農(nóng)村股份合作制改革屬于公共性的基層社會治理工作，牽涉多方利益主體、關(guān)涉多個領(lǐng)域，構(gòu)成了復(fù)雜的“程序密碼”。在推進(jìn)農(nóng)村股份合作制改革進(jìn)程中必須加強(qiáng)規(guī)范輸入與制度建設(shè)，通過政治組織網(wǎng)絡(luò)、社會經(jīng)濟(jì)利益網(wǎng)絡(luò)的系統(tǒng)性重構(gòu)，對原有治理范式進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新和流程再造，規(guī)避負(fù)面影響，實(shí)現(xiàn)運(yùn)行策略之間的良性循環(huán)。

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)化改革環(huán)境

推進(jìn)農(nóng)村股份合作制改革干部引導(dǎo)是關(guān)鍵。要強(qiáng)化督查落實(shí)，把農(nóng)村股份合作制改革工作納入州（地、市）、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級政府的重要議事日程，成立由主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的組織機(jī)構(gòu)，綜合、協(xié)調(diào)、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)?shù)氐母母锕ぷ?。各級黨委、政府要加強(qiáng)對農(nóng)村股份合作制改革情況的督查，將該項(xiàng)工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、相關(guān)部門年度考核范圍之內(nèi)。要加強(qiáng)農(nóng)經(jīng)管理隊(duì)伍建設(shè)。解決好農(nóng)經(jīng)管理機(jī)構(gòu)面臨的隊(duì)伍不穩(wěn)、經(jīng)費(fèi)不足等困難和問題，強(qiáng)化農(nóng)經(jīng)部門工作職能，建立健全職能明確、權(quán)責(zé)一致的農(nóng)經(jīng)行政管理體制，充分發(fā)揮農(nóng)經(jīng)管理機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法、行政管理、行政監(jiān)督的職能作用，擔(dān)負(fù)起農(nóng)村股份合作制改革管理重要職責(zé)。要加大對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的稅收、金融政策支持力度，為農(nóng)村股份合作制改革營造良好的環(huán)境。

（二）加大宣傳力度營造改革共識

要多宣傳農(nóng)村股份合作制改革的相關(guān)政策，做到以理服人，提升農(nóng)村群眾的認(rèn)同度。既要通過各種會議進(jìn)行面對面的溝通動員，還要采用讓廣大村民更加容易接受的方式，如順口溜、墻體宣傳畫、新疆曲子、阿肯彈唱、互聯(lián)網(wǎng)新媒體手段等，切實(shí)提高農(nóng)民的改革知曉率，激發(fā)參與改革的熱情。使村民切實(shí)體會到農(nóng)村股份合作制改革是與群眾利益最相關(guān)、最現(xiàn)實(shí)的問題之一。深入認(rèn)識農(nóng)村股份合作制改革對進(jìn)一步完善村民自治機(jī)制、促進(jìn)共同富裕、培育良好政治生態(tài)等方面不可替代的功效。尋求最優(yōu)解，尋找最大公約數(shù)，使村民自覺自愿地認(rèn)可和接納，達(dá)到內(nèi)化于心、外化于行的目的。

（三）提升農(nóng)村集體統(tǒng)籌能力實(shí)現(xiàn)良性互動

要轉(zhuǎn)變“重分輕統(tǒng)”的產(chǎn)權(quán)改革模式，加強(qiáng)農(nóng)村集體統(tǒng)籌能力建設(shè)，走出“重共享、輕共治”的改革誤區(qū)，實(shí)現(xiàn)基層有效治理。在農(nóng)村股份合作制改革中村民的自治權(quán)利和以土地集體所有制為基礎(chǔ)的集體經(jīng)濟(jì)管理模式要得到切實(shí)體現(xiàn)。要通過一系列措施和辦法把深入群眾、發(fā)動群眾、整合村民意愿、回應(yīng)村民利益訴求嵌入到農(nóng)村股份合作制改革的各個環(huán)節(jié)中。要平衡村“兩委”與集體經(jīng)濟(jì)組織的利益鏈接點(diǎn)，促進(jìn)農(nóng)村集體統(tǒng)籌能力有效提升。在集體利益分配中要秉持彈性化、具有可調(diào)整空間的分配理念，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的有機(jī)統(tǒng)一。

（四）發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)夯實(shí)共同富裕根基

大力發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是農(nóng)村股份合作制改革的目標(biāo)導(dǎo)向，必須促使農(nóng)村集體資產(chǎn)回歸本源，夯實(shí)實(shí)現(xiàn)共同富裕的制度性根基。要引入職業(yè)經(jīng)理人制度，優(yōu)化農(nóng)村股份合作制企業(yè)內(nèi)部治理機(jī)制，提高管理水平和經(jīng)濟(jì)效益。堅(jiān)持以“村級主導(dǎo)、市場主體、因地制宜、示范帶動、整體聯(lián)動”的主體思路，多元化選擇項(xiàng)目投資，發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，培育自主品牌。積極探索通過物業(yè)出租、資源發(fā)包、資產(chǎn)參股、居間服務(wù)等方式推動新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，夯實(shí)共同富裕根基。

（五）加快改革賦權(quán)健全集體資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制

切實(shí)做好清產(chǎn)核資和農(nóng)村集體股權(quán)證書發(fā)放工作，探索集體股擔(dān)保抵押、有償退出和繼承等權(quán)能的有效實(shí)現(xiàn)形式。有序推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能活化試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)資源→資產(chǎn)化、資產(chǎn)→股權(quán)化、集體與農(nóng)民→股東化改革目標(biāo)。構(gòu)建村社居民和集體資產(chǎn)保值增值利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，確保農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利不受侵蝕，激活農(nóng)民參與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和村社管理的源動力。推動理事會、監(jiān)事會和股東大會從選舉、決策、管理到監(jiān)管的全過程人民民主建設(shè)，建立集體資源、資產(chǎn)、資金全過程監(jiān)管及追溯機(jī)制，確保農(nóng)村集體資產(chǎn)在陽光下運(yùn)行，促進(jìn)農(nóng)村和諧，最大限度從源頭上遏制腐敗，防止集體資產(chǎn)流失，提高村莊信任水平和鄉(xiāng)村公共情感治理績效。

（六）完善相關(guān)制度措施增強(qiáng)群眾獲得感

農(nóng)村股份合作制改革應(yīng)秉承“因地制宜”“民主協(xié)商”的改革思路，不能簡單地搞“一刀切”，要制定差異化的目標(biāo)導(dǎo)向和實(shí)施策略，有效區(qū)分改革任務(wù)重心。要以“互動化”的“協(xié)商民主”思想方式，彰顯政府和群眾互動的新境界，將群眾參與納入農(nóng)村股份合作制改革體系中，搭建民意“直通車”，建起“百姓議事堂”。充分釋放群眾力量，營造人人知曉、人人支持、人人參與的良好氛圍，以“互動化”打開農(nóng)村股份合作制改革的新空間。要通過加入一些新要素，摒棄一些舊要素，協(xié)調(diào)一些關(guān)鍵點(diǎn)、鋪設(shè)一些文化源等，實(shí)現(xiàn)基層治理機(jī)制的激活，寫好農(nóng)村股份合作制改革的后半篇文章。要堅(jiān)持時間服從質(zhì)量的進(jìn)度要求，建立健全改革驗(yàn)收工作辦法，將群眾滿意度作為一項(xiàng)重要的改革驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。

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（作者單位：中共昌吉州黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研室）

責(zé)任編輯：李麗君