〔摘要〕誕生于20世紀(jì)90年代初期的縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是中國(guó)歷史上第一個(gè)以農(nóng)民為保障對(duì)象的全國(guó)性社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度?；凇白灾鸀橹?、互濟(jì)為輔”的原則，該制度采取完全儲(chǔ)蓄積累模式，要求農(nóng)民按月或按年長(zhǎng)期繳費(fèi)。實(shí)踐中，為簡(jiǎn)化工作手續(xù)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參保積極性，部分縣市率先引入商業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制，推出0—60歲一次性投保模式。1994年以后，新投保方式在更大范圍內(nèi)得到推廣運(yùn)用，它在解決基層投保工作難題的同時(shí)，帶來(lái)“重發(fā)展、輕管理”、制度屬性定位模糊等新問(wèn)題，加速制度演化?；厮?0年代縣農(nóng)保的實(shí)踐發(fā)展歷程，可以看到投保方式的轉(zhuǎn)變是理解其制度變遷不可忽略的一個(gè)方面。

〔關(guān)鍵詞〕改革開(kāi)放；農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)；個(gè)人儲(chǔ)蓄積累養(yǎng)老保險(xiǎn)；一次性投保

〔中圖分類號(hào)〕D232；K275〔文獻(xiàn)標(biāo)志碼〕A〔文章編號(hào)〕1003-3815（2024）-06-0081-17

A Historical Investigation into the County-Level Rural Social Pension Insurance System

（1991-1999）

Huang Cenyue

Abstract： The county-level rural social pension insurance system， which emerged in the early 1990s， was China’s first nationwide social pension insurance system targeting the rural population. Based on the principle of “self-reliance supplemented by mutual assistance，” the system adopted a fully savings-based accumulation model， requiring farmers to make long-term contributions either monthly or annually. In practice， to streamline the administrative procedures and enhance the farmers’ willingness to participate， several counties and municipalities took the lead in introducing commercial insurance mechanisms， launching a one-time insurance scheme for individuals under the age of 60. After 1994， with promotion of this new contribution method that helped address the grassroots enrollment challenges， the following problems began to emerge： an overemphasis on development at the expense of management and a lack of clarity in the system’s inherent nature. By tracing the grassroots implementation of the county-level rural social pension insurance system in the 1990s， it becomes clear that the transformation of contribution methods served as an important dimension to understand the system’s evolution.

“老有所養(yǎng)”既是廣大人民群眾關(guān)于美好生活的共同愿望，亦是中國(guó)共產(chǎn)黨百年奮斗的重要目標(biāo)之一。改革開(kāi)放以來(lái)，根據(jù)農(nóng)村集體、家庭養(yǎng)老保障弱化和人口老齡化雙重趨勢(shì)，中共中央于1985年適時(shí)提出“城鄉(xiāng)個(gè)體勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)制度，也要抓緊研究，進(jìn)行試點(diǎn)，逐步實(shí)施”的新任務(wù)①。在新型社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制的培育和建立過(guò)程中，以社會(huì)保險(xiǎn)的方式解決數(shù)億農(nóng)民群眾養(yǎng)老問(wèn)題，

*本文是北京市習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心重大項(xiàng)目“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)建設(shè)的成就與歷史經(jīng)驗(yàn)研究”（20LLZZA005）的階段性成果。

①《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃的建議》（1985年9月23日），《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》1985年第27期。前無(wú)古人，國(guó)際上也缺乏現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)，堪稱“人類史上的一次創(chuàng)舉”唐湘岳：《探索中的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)》，《光明日?qǐng)?bào)》1994年6月22日。。經(jīng)過(guò)前期試驗(yàn)，1991年，在中共中央和國(guó)務(wù)院支持下，民政部構(gòu)建起“縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”（以下簡(jiǎn)稱“縣農(nóng)?！保?，并逐步鋪開(kāi)試點(diǎn)，標(biāo)志著建設(shè)具有中國(guó)特色的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正式起步。1999年，國(guó)務(wù)院發(fā)出通知，要求縣農(nóng)保停止接受新業(yè)務(wù)，轉(zhuǎn)為清理整頓《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)整頓保險(xiǎn)業(yè)工作小組〈關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)整頓與改革的方案〉的通知》（1999年7月2日），《金融工作文獻(xiàn)選編（1978—2005）》，中國(guó)金融出版社，2007年，第371頁(yè)。。就歷史結(jié)果而言，縣農(nóng)保沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，未能“擔(dān)負(fù)起中國(guó)農(nóng)村跨世紀(jì)社會(huì)養(yǎng)老重任” 庹國(guó)柱、王國(guó)軍：《中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障制度研究》，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社，2002年，第373頁(yè)。。這一歷史重任此后交由“新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”（即“新農(nóng)?！保┙永m(xù)完成。至今，中國(guó)已建成世界規(guī)模最大的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，成功將廣大農(nóng)民群眾納入社會(huì)化養(yǎng)老的安全網(wǎng)絡(luò)之中 2009年9月，國(guó)務(wù)院正式印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，標(biāo)志著新農(nóng)保的建立。到2012年，新農(nóng)保已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)“制度全覆蓋”目標(biāo)。同年，中共十八大提出“整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”的新任務(wù)。到2023年末，參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)5.4522億人，基本達(dá)到“人群全覆蓋”目標(biāo)。參見(jiàn)胡曉義：《新中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展史》，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社、中國(guó)人事出版社，2019年，第343—349、426頁(yè)；《中華人民共和國(guó)2023年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，《人民日?qǐng)?bào)》2024年3月1日。。

正因縣農(nóng)保運(yùn)行時(shí)間不長(zhǎng)、養(yǎng)老保障效果有限，現(xiàn)有研究集中在新老對(duì)比的視野下，以1992年民政部印發(fā)的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》為參照，或從內(nèi)在結(jié)構(gòu)缺陷，或從外部條件約束出發(fā)，分析縣農(nóng)保作為“老農(nóng)保”難以持續(xù)的原因 在制度結(jié)構(gòu)上，學(xué)者指出縣農(nóng)保存在“未對(duì)國(guó)家和集體的責(zé)任加以約束性規(guī)范”“缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性”“沒(méi)有體現(xiàn)社會(huì)性”等缺陷，制度本身不具備可持續(xù)性。參見(jiàn)楊禮瓊：《從老農(nóng)保的制度缺陷看新農(nóng)保實(shí)施的必要性》，《求實(shí)》2011年第5期；周秋光、王猛等：《中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的理論與實(shí)踐》，中國(guó)社會(huì)出版社，2011年，第172—173頁(yè)；王成程：《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2019年，第82—84頁(yè)。從外部條件看，學(xué)術(shù)界認(rèn)為缺乏財(cái)政支持、主管部門轉(zhuǎn)換、高層決策者理念轉(zhuǎn)變、金融風(fēng)險(xiǎn)等是縣農(nóng)保難以為繼的重要原因。參見(jiàn)鄭文換：《資源結(jié)構(gòu)與制度疊加：從老農(nóng)保到新農(nóng)?！?，《云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第2期；王振振：《中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷邏輯——基于間斷—均衡理論的視角》，《行政科學(xué)論壇》2020年第3期；王輝、劉惠敏：《制度變遷中的農(nóng)村養(yǎng)老保障政策：整合邏輯與路徑選擇》，《理論與改革》2023年第4期。。這種研究視角有助于剖析制度特征，但也在無(wú)意中遮蔽了制度實(shí)踐的復(fù)雜面相。誠(chéng)如學(xué)者所言，“中國(guó)改革并不是照?qǐng)D施工，而是有許多的地方試驗(yàn)和分散決策”，改革開(kāi)放史研究需要“眼光向下” 蕭冬連：《改革開(kāi)放史研究需要多學(xué)科對(duì)話——以解釋“中國(guó)奇跡”為例》，《中共黨史研究》2020年第5期。。有別于20世紀(jì)90年代企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革取向，縣農(nóng)保以農(nóng)民繳費(fèi)為主，采取完全儲(chǔ)蓄積累模式 社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式一般分為“現(xiàn)收現(xiàn)付式”“完全積累式”“部分積累式”等三種。20世紀(jì)80年代中后期，學(xué)術(shù)界指出“部分積累式”兼顧前兩種模式所長(zhǎng)，更適合中國(guó)國(guó)情?；谇笆龈母锢砟?，20世紀(jì)90年代，企業(yè)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐步探索出“統(tǒng)賬結(jié)合”新道路，形成單位繳大頭、職工繳小頭的籌資結(jié)構(gòu)。參見(jiàn)傅華中：《社會(huì)保險(xiǎn)的理論與實(shí)踐》，河南人民出版社，1990年，第96—99、139頁(yè)；胡曉義：《新中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展史》，第143—160頁(yè)。。這一制度模式的選擇決定了動(dòng)員農(nóng)民投保是各地實(shí)踐工作的核心任務(wù)，否則整個(gè)制度將失去賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)?；鶎庸ぷ髡哂^察發(fā)現(xiàn)，由于沒(méi)有穩(wěn)定的政府補(bǔ)貼和集體補(bǔ)助，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入水平有限、保險(xiǎn)意識(shí)薄弱，“送保上門的人幾乎沒(méi)有” 孫開(kāi)詠：《基層“農(nóng)?！备刹康乃崽鹂嗬薄罚吨袊?guó)民政》1994年第2期。。盡管如此，相關(guān)數(shù)據(jù)卻顯示，從1991年到1998年的八年間，參保農(nóng)民人數(shù)由試點(diǎn)初期的8萬(wàn)人擴(kuò)展至8025萬(wàn)人，保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余166.2億元，取得了一定發(fā)展成效《1998勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展年度統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，《勞動(dòng)保障通訊》1999年第7期。。

既然縣農(nóng)保本身缺乏吸引力，為何仍有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民群眾選擇參加？為調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，作為政策執(zhí)行者的各級(jí)民政部門又采取了哪些應(yīng)對(duì)舉措？更耐人思考的是，何以參保人數(shù)不斷增加、保險(xiǎn)基金規(guī)模不斷擴(kuò)大，制度探索卻無(wú)法持續(xù)？本文聚焦1991年至1999年縣農(nóng)保的投保問(wèn)題，嘗試在該制度走向農(nóng)村、為農(nóng)民認(rèn)識(shí)接受的實(shí)踐過(guò)程中，探尋誘發(fā)制度變遷的基層因素。

一、縣農(nóng)保的制度設(shè)計(jì)及其試點(diǎn)推行

1986年4月，根據(jù)中共中央的指示精神，六屆全國(guó)人大四次會(huì)議審議通過(guò)《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃》，正式提出“抓緊研究建立農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度，并根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，進(jìn)行試點(diǎn)，逐步實(shí)行”的具體要求《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃 第五十一章》，《社會(huì)保障報(bào)》1986年6月12日。。據(jù)1987年安徽省民政廳的抽樣調(diào)查，農(nóng)民群眾最迫切需要的社會(huì)保險(xiǎn)是醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn) 據(jù)安徽省民政廳1987年2月在馬鞍山市龍山橋鎮(zhèn)、淮山市新安鄉(xiāng)、六安地區(qū)與兒街鎮(zhèn)對(duì)1564名農(nóng)民的抽樣調(diào)查，農(nóng)民最迫切需要的社會(huì)保險(xiǎn)，排名第一位是醫(yī)療保險(xiǎn)（占調(diào)查總數(shù)的60.74%），第二位是養(yǎng)老保險(xiǎn)（占調(diào)查總數(shù)的49.10%）。參見(jiàn)民政部社會(huì)保障報(bào)社、農(nóng)村社會(huì)保障課題組編：《農(nóng)村社會(huì)保障探索》，湖南大學(xué)出版社，1987年，第424—425頁(yè)。。前者已由衛(wèi)生部主導(dǎo)，在農(nóng)村合作醫(yī)療的基礎(chǔ)上，“探索適合我國(guó)農(nóng)村實(shí)際情況的健康保險(xiǎn)制度”《中國(guó)衛(wèi)生年鑒（1986）》，人民衛(wèi)生出版社，1987年，第135頁(yè)。，后者尚屬空白地帶。隨著計(jì)劃生育政策的嚴(yán)格落實(shí)，人口學(xué)家預(yù)測(cè)，中國(guó)人口老齡化速度將快于世界平均水平，“到2000年老年人口將達(dá)到1.3億，占人口總數(shù)的11%左右” 中國(guó)民政理論和社會(huì)福利研究會(huì)編：《民政和社會(huì)保障文選（1985年卷）》，1986年印行，第365頁(yè)。。其中，絕大多數(shù)農(nóng)民在其年老或喪失勞動(dòng)力后沒(méi)有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題將日益突出。作為因應(yīng)之法，時(shí)人感到“建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度勢(shì)在必行”《專家們?cè)趪?guó)家計(jì)委召開(kāi)的研討會(huì)上提出建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度勢(shì)在必行 盡快地建立統(tǒng)一的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)》，《社會(huì)保障報(bào)》1986年10月2日。。

1986年10月9日，負(fù)責(zé)農(nóng)村社會(huì)保障工作的民政部召開(kāi)座談會(huì)，特別探討“試行農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度的必要性和可能性”《全國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)保障工作座談會(huì)在沙洲召開(kāi)》，《社會(huì)保障報(bào)》1986年10月30日。。12月24日，民政部向國(guó)務(wù)院提交《關(guān)于探索建立農(nóng)村基層社會(huì)保障制度的報(bào)告》，提出在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)“積極引導(dǎo)群眾開(kāi)展社會(huì)保險(xiǎn)”的建議《民政部印發(fā)〈關(guān)于探索建立農(nóng)村基層社會(huì)保障制度的報(bào)告〉的通知》（1987年3月14日），民政部政策研究室編：《民政工作文件選編（1987年）》，華夏出版社，1988年，第21頁(yè)。。該主張得到中共中央和國(guó)務(wù)院的支持。1987年1月，中共中央作出“發(fā)展農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)，有條件的可試辦合作保險(xiǎn)”的重要指示《把農(nóng)村改革引向深入》（1987年1月22日），《新時(shí)期農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作重要文獻(xiàn)選編》，中央文獻(xiàn)出版社，1992年，第438頁(yè)。。隨后，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)以民政部為主，“開(kāi)展建立農(nóng)村基層社會(huì)保障制度的探索和試點(diǎn)工作”《國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)民政部為主 進(jìn)行農(nóng)村社會(huì)保障試點(diǎn)》，《人民日?qǐng)?bào)》1987年4月19日。。1987年至1989年，在民政部的推動(dòng)下，全國(guó)先后有19個(gè)省、800多個(gè)鄉(xiāng)進(jìn)行了合作養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，參加人數(shù)90多萬(wàn)人，積累資金約合4096萬(wàn)元 朱勇、唐鈞主編：《中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式選擇》，廣西人民出版社，1991年，第246頁(yè)。。通過(guò)實(shí)踐，民政部對(duì)于如何構(gòu)建具有中國(guó)特色的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有了更為系統(tǒng)的思考，認(rèn)為農(nóng)村采用的制度模式既不能照搬國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，更不能走城鎮(zhèn)職工由國(guó)家、企業(yè)“包下來(lái)”的老路，應(yīng)當(dāng)走儲(chǔ)蓄積累的發(fā)展道路，農(nóng)民“多交多領(lǐng)，少交少領(lǐng)，不搞平調(diào)，不吃大鍋飯” 陳虹：《建立有中國(guó)特色的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度》（1992年12月5日），民政部農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦公室編：《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)文件匯編（1991—1992）》，1993年印行，第144頁(yè)。。以鄉(xiāng)、村為單位的試點(diǎn)證明，選擇儲(chǔ)蓄積累模式，基金管理層次不宜過(guò)低，否則存在“社會(huì)化程度低”、資金風(fēng)險(xiǎn)大等諸多問(wèn)題。因此，民政部考慮“進(jìn)行中等規(guī)模（縣級(jí)）試點(diǎn)的調(diào)查和研究”?！对谄占芭c探索中推進(jìn)一步》，《社會(huì)保障報(bào)》1989年2月17日。

1990年7月，國(guó)務(wù)院第111次總理辦公會(huì)議專題研究社會(huì)保險(xiǎn)制度改革，正式確立由民政部負(fù)責(zé)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作《國(guó)家體改委、民政部、勞動(dòng)部關(guān)于城鎮(zhèn)和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)分工的通知》（1991年4月11日），民政部政策法規(guī)司編：《民政工作文件選編（1991年）》，中國(guó)社會(huì)出版社，1992年，第210頁(yè)。。1991年1月，國(guó)務(wù)院同意民政部選擇20個(gè)有條件的縣進(jìn)行試點(diǎn)《民政部關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作有關(guān)問(wèn)題的通報(bào)》（1991年3月15日），《民政工作文件選編（1991年）》，第209頁(yè)。。為順利完成試點(diǎn)任務(wù)，民政部隨即成立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦公室，負(fù)責(zé)相關(guān)工作。4月，民政部決定首先在農(nóng)民收入水平較高、民政工作基礎(chǔ)較好的山東省開(kāi)展局部試點(diǎn)，并選取牟平、龍口、招遠(yuǎn)、榮成、乳山等五個(gè)縣作為先行試點(diǎn)縣。 劉關(guān)權(quán)、單有德：《民政部推廣山東試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)并提出 我國(guó)農(nóng)村將建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度》，《人民日?qǐng)?bào)》1991年10月13日。6月，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦公室初步制定出《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》（以下簡(jiǎn)稱“基本方案”）《崔乃夫部長(zhǎng)在全國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作會(huì)議上的講話（摘要）》（1992年12月8日），《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)文件匯編（1991—1992）》，第410頁(yè)。?！盎痉桨浮毕?shù)吸收前期探索成果，明確縣農(nóng)保是“一個(gè)低標(biāo)準(zhǔn)的保障制度”，遵循以農(nóng)民個(gè)人繳納為主、集體適當(dāng)補(bǔ)助的原則，旨在預(yù)先儲(chǔ)備起一筆資金，“以平穩(wěn)渡過(guò)老齡化高峰期” 張樸：《關(guān)于〈縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案〉的說(shuō)明》（1991年10月10日），《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)文件匯編（1991—1992）》，第354—355頁(yè)。。既然縣農(nóng)保是個(gè)人繳納占大頭，那么能否吸引農(nóng)民投保繳費(fèi)，就成為衡量試點(diǎn)是否成功的決定因素。為保證試點(diǎn)工作平穩(wěn)進(jìn)行，“基本方案”設(shè)計(jì)出一套兼顧管理規(guī)范性和農(nóng)民接受能力的投保辦法。

首先，在投保對(duì)象和年齡問(wèn)題上，“基本方案”規(guī)定凡20周歲至60周歲非城鎮(zhèn)戶口的農(nóng)村人口均有權(quán)參保。其次，為適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的實(shí)際，設(shè)置出由低到高的十個(gè)繳費(fèi)檔次，最低每月2元，最高每月20元，以利于絕大多數(shù)農(nóng)村人口進(jìn)入“養(yǎng)老保險(xiǎn)的軌道”。 張樸：《在部分省市養(yǎng)老保險(xiǎn)座談時(shí)的講話》（1991年4月24日），《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)文件匯編（1991—1992）》，第60—61頁(yè)。農(nóng)民群眾可根據(jù)自身的負(fù)擔(dān)能力自主選擇繳費(fèi)檔次，在投保期內(nèi)亦可根據(jù)經(jīng)濟(jì)條件的變化，提高或降低檔次。最后，在繳費(fèi)方式上，以月繳和年繳為主，允許補(bǔ)繳和預(yù)繳保費(fèi)，其中補(bǔ)繳總年數(shù)不超過(guò)40年，預(yù)繳則不超過(guò)3年。關(guān)于預(yù)繳保費(fèi)的年限規(guī)定，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦公室解釋稱，盡管這種方式有利于農(nóng)民“在經(jīng)濟(jì)條件好時(shí)提前儲(chǔ)備”，對(duì)減少基層工作量也有利，但預(yù)繳年數(shù)“不宜過(guò)多，年數(shù)過(guò)多，當(dāng)政策需適時(shí)調(diào)整時(shí)，會(huì)給工作造成困難” 張樸：《關(guān)于〈縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案〉的說(shuō)明》（1991年10月10日），《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)文件匯編（1991—1992）》，第356頁(yè)。。同時(shí)，考慮到農(nóng)民群眾擔(dān)心保費(fèi)被“平調(diào)”以及不安全等心理，“基本方案”強(qiáng)調(diào)農(nóng)民個(gè)人繳納的保費(fèi)和集體補(bǔ)貼全數(shù)計(jì)入“個(gè)人賬戶”，“基金以縣為單位統(tǒng)一管理”，并給予保值增值。待年滿60周歲，投保對(duì)象即可根據(jù)賬戶積累的資金總額，按月領(lǐng)取到不同檔次的養(yǎng)老金，直至身故?！睹裾筷P(guān)于印發(fā)〈縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）〉的通知》（1992年1月3日），《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)文件匯編（1991—1992）》，第92—95頁(yè)。

在“基本方案”的指導(dǎo)下，山東試點(diǎn)五縣的投保工作推進(jìn)較為順利。截至1991年9月底，已有30個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、281個(gè)村推行縣農(nóng)保，參保人數(shù)達(dá)8萬(wàn)人，收取保費(fèi)485.6萬(wàn)元 劉關(guān)權(quán)、單有德：《民政部推廣山東試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)并提出 我國(guó)農(nóng)村將建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度》，《人民日?qǐng)?bào)》1991年10月13日。。其中，牟平縣率先完成“村村實(shí)現(xiàn)農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”目標(biāo)，“成為全國(guó)第一個(gè)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全方位實(shí)施縣” 焦紅軍、宋熙文：《牟平實(shí)現(xiàn)村村農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)》，《人民日?qǐng)?bào)》1992年3月23日。?？h農(nóng)保之所以一經(jīng)試點(diǎn)便得到農(nóng)民群眾歡迎，在牟平縣等地的民政干部看來(lái)，其重要工作經(jīng)驗(yàn)是落實(shí)集體補(bǔ)助，通過(guò)“算經(jīng)濟(jì)細(xì)賬”，引導(dǎo)農(nóng)民群眾認(rèn)識(shí)到“加入農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)既合算又可靠”《加大宣傳 強(qiáng)化管理 莒縣養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)展快》，《中國(guó)社會(huì)報(bào)》1994年12月13日。。例如該縣武寧鄉(xiāng)54歲的村民曲某通過(guò)村會(huì)計(jì)的“算賬”了解到，“自己入保，集體還給補(bǔ)一部分”，按照當(dāng)時(shí)縣農(nóng)保年復(fù)利8.8%的計(jì)息標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，“60歲后我每年能拿900多塊錢”，“還是入政府的保險(xiǎn)比存銀行上算”，“將來(lái)養(yǎng)老就不用拖累兒女了，家庭關(guān)系也好處了”。于是，曲某果斷拿出4000元，補(bǔ)繳了14年的保費(fèi)。 史維勤：《社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在中國(guó)農(nóng)村崛起》，《中國(guó)社會(huì)報(bào)》1992年3月13日。

曲某的“算賬”心路歷程具有一定代表性，從其表述中可知，影響農(nóng)民投保意愿的經(jīng)濟(jì)因素主要有三：一是有無(wú)集體補(bǔ)助，二是縣農(nóng)保計(jì)息標(biāo)準(zhǔn)是否比銀行存款利率更實(shí)惠，三是能否減輕兒女的贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)。在眾多經(jīng)濟(jì)因素中，民政工作者發(fā)現(xiàn)，縣農(nóng)保的養(yǎng)老效益屬于長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，投保又是“長(zhǎng)期行為”，對(duì)于講究實(shí)際的農(nóng)民群眾而言，“離開(kāi)了集體補(bǔ)助就發(fā)展不快” 方國(guó)進(jìn)：《平和縣──漳州市農(nóng)保工作的領(lǐng)頭雁》，《中國(guó)社會(huì)工作》1996年第4期。。于是，為維系農(nóng)民投保積極性，牟平縣沙塂子村針對(duì)農(nóng)民“怕變”的心理，在集體補(bǔ)助來(lái)源上下功夫，決定把村東一塊30畝優(yōu)質(zhì)果園劃為補(bǔ)貼“專用園”，承諾“只要園子在，投保者和現(xiàn)有60歲以上老人永遠(yuǎn)有補(bǔ)貼”。這一舉措取得“立竿見(jiàn)影”效果，“兩個(gè)半小時(shí)以內(nèi)全村就有87%的村民投了?！?。整體而言，牟平縣的集體補(bǔ)貼比例“平均在35%左右”，集體經(jīng)濟(jì)較薄弱的村莊也通過(guò)“減少義務(wù)工或集體提留”等方式，來(lái)體現(xiàn)縣農(nóng)保作為社會(huì)保險(xiǎn)的“福利性”。" 牟平縣人民政府：《全民動(dòng)員 精心組織 積極推行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)》（1991年10月），《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)文件匯編（1991—1992）》，第417、419頁(yè)。

鑒于山東試點(diǎn)效果較好，1991年10月，民政部在牟平縣召開(kāi)全國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作會(huì)議，總結(jié)推廣山東經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為富?？h及中等縣已基本具備推行縣農(nóng)保的經(jīng)濟(jì)條件 陳虹：《精心組織 搞好試點(diǎn) 把農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)推向前進(jìn)》（1991年10月10日），《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)文件匯編（1991—1992）》，第66、77頁(yè)。。11月10日，民政部發(fā)出通知，明確下一步試點(diǎn)范圍將從山東五縣逐步擴(kuò)展到全國(guó)100個(gè)縣左右《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的通知》（1991年11月10日），《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)文件匯編（1991—1992）》，第5頁(yè)。。11月底，中共十三屆八中全會(huì)作出“逐步建立農(nóng)村社會(huì)保障制度。在有條件的地方，逐步開(kāi)展農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)”的決定《十三大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》下冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社， 2011年，第298頁(yè)。。1992年初，鄧小平南方談話更是進(jìn)一步鼓舞了民政部門加快探索步伐，大力推進(jìn)試點(diǎn)工作。根據(jù)區(qū)域發(fā)展不平衡的實(shí)際，民政部在各地非常關(guān)注的“集體補(bǔ)助”問(wèn)題上，做出更加靈活的處理，指出基本原則是堅(jiān)持以個(gè)人繳費(fèi)為主，“補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)可以隨著集體經(jīng)濟(jì)狀況的變化而變動(dòng)”，“集體經(jīng)濟(jì)弱的地方，補(bǔ)助可低些”，沒(méi)有集體補(bǔ)助的地方，“只要群眾自愿”，也可以試點(diǎn) 張樸：《關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作中幾個(gè)具體問(wèn)題的意見(jiàn)》（1991年12月9日），《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)文件匯編（1991—1992）》，第346—347頁(yè)。。這些工作意見(jiàn)實(shí)質(zhì)起到降低試點(diǎn)成本、調(diào)動(dòng)地方積極性的作用。截至1992年3月，經(jīng)各地黨政部門同意上報(bào)并經(jīng)民政部正式批準(zhǔn)開(kāi)展試點(diǎn)的縣已有550多個(gè)，“超出原計(jì)劃的5倍之多” 史維勤：《社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在中國(guó)農(nóng)村崛起》，《中國(guó)社會(huì)報(bào)》1992年3月13日。，“山東、山西、四川、江蘇、浙江、河北、吉林、北京、上海、武漢等省市”積極行動(dòng)起來(lái)《抓緊啟動(dòng) 形成規(guī)模 推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作》，《中國(guó)社會(huì)報(bào)》1992年3月10日。。

隨著試點(diǎn)范圍的擴(kuò)大，集體補(bǔ)助高低有無(wú)的不確定性給基層投保工作帶來(lái)挑戰(zhàn)。如武漢市等地頒布的試行辦法，僅規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的集體補(bǔ)助可按“職工工資15—20%給予稅前列支”，普通村民的集體補(bǔ)助則由各村委會(huì)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況確定《武漢市社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作抓得實(shí)做得細(xì)》，《中國(guó)社會(huì)報(bào)》1992年5月8日。。事實(shí)上，有些村“賬上還是赤字，集體不可能拿錢出來(lái)對(duì)投保者進(jìn)行補(bǔ)貼”《養(yǎng)老保險(xiǎn)在江堤》，《中國(guó)社會(huì)報(bào)》1992年7月31日。，變成農(nóng)民自己繳錢自己保，以致“標(biāo)語(yǔ)橫幅掛滿墻，群眾圍了一大圈，就是沒(méi)有人投?！?武漢市民政局：《抓住機(jī)遇 大膽開(kāi)拓 推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作全面開(kāi)展》（1992年7月），《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)文件匯編（1991—1992）》，第438頁(yè)。。沒(méi)有穩(wěn)定的集體補(bǔ)助，縣農(nóng)保是否就無(wú)法推行了呢？一些民政工作者從社會(huì)保險(xiǎn)的“強(qiáng)制性”出發(fā)，認(rèn)為縣農(nóng)保是“以保障公民基本生存權(quán)利為宗旨的政府行為”，不能完全依靠集體補(bǔ)助等經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)，“消極地等待農(nóng)民主動(dòng)上門來(lái)繳費(fèi)”，強(qiáng)調(diào)“各級(jí)政府的行政推力”是促進(jìn)縣農(nóng)保發(fā)展的關(guān)鍵 蔣福學(xué)：《對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)強(qiáng)制性的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)》，《民政與社會(huì)保障》1993年第3期；高順齡：《發(fā)展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè) 建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制》，《民政研究》1992年第4期。?；诖?，武漢市的試點(diǎn)諸縣在申明村集體應(yīng)盡力提供補(bǔ)助的同時(shí)，突出行政組織對(duì)投保工作的重要性。漢陽(yáng)縣一鎮(zhèn)即采取“分片包干的方式”，由鎮(zhèn)黨委書記做動(dòng)員，每個(gè)黨委成員對(duì)該鎮(zhèn)轄屬的28個(gè)村“一一上門做工作”，僅用一周時(shí)間，該鎮(zhèn)收取保費(fèi)49萬(wàn)元，投保率達(dá)到95% 武漢市民政局：《抓住機(jī)遇 大膽開(kāi)拓 推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作全面開(kāi)展》（1992年7月），《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)文件匯編（1991—1992）》，第435、438頁(yè)。。

1992年7月，民政部在武漢召開(kāi)全國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，認(rèn)為“繼山東省特別是煙臺(tái)市之后，武漢市又為全國(guó)樹立了典型，提供了經(jīng)驗(yàn)”，要求各地“加快步伐，加大力度，推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)” 陳虹：《順應(yīng)改革大潮 加大力度 加快步伐 為建立有中國(guó)特色的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度而努力奮斗》（1992年7月4日），《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)文件匯編（1991—1992）》，第364頁(yè)。。經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)結(jié)束后，各省按照民政部提出“沿海地區(qū)，全面鋪開(kāi)，盡快啟動(dòng)；中部地區(qū)，基本鋪開(kāi)，分步啟動(dòng)；西部地區(qū)，點(diǎn)面結(jié)合，重點(diǎn)啟動(dòng)”的部署安排，加快試點(diǎn)速度《全國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展勢(shì)頭令人欣喜》，《中國(guó)社會(huì)報(bào)》1992年8月4日。。1992年底，全國(guó)已有1000多個(gè)縣（市、區(qū)）啟動(dòng)試點(diǎn)，其中700多個(gè)縣制定出暫行辦法，建立起專門機(jī)構(gòu)，“試點(diǎn)工作從局部推向全國(guó)” 民政部綜合計(jì)劃司編：《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒（1993）》，1993年印行，第3—4頁(yè)。。需要指出的是，擴(kuò)大試點(diǎn)后的縣域已經(jīng)超出預(yù)期的富?？h、中等縣范疇，欠發(fā)達(dá)縣也參與其中。例如，地處四川北部的蒼溪縣既是民政部批準(zhǔn)的試點(diǎn)縣，也是國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)的定點(diǎn)扶持貧困縣，盡管經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較差，但實(shí)現(xiàn)了“32萬(wàn)村民踴躍入農(nóng)?！钡哪繕?biāo)，在四川省內(nèi)處于“領(lǐng)先地位”《蒼溪縣32萬(wàn)村民踴躍入農(nóng)?！罚吨袊?guó)社會(huì)報(bào)》1992年11月10日。。不難想見(jiàn)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民群眾的收入水平更低，村集體積累更薄弱，提供的補(bǔ)助更少，投保工作的開(kāi)展更依靠“行政推力”。一些縣市進(jìn)而嘗試把投保率、保費(fèi)收取與目標(biāo)管理責(zé)任制掛鉤，縣、鄉(xiāng)、村逐級(jí)下達(dá)目標(biāo)任務(wù)，責(zé)任到人、定崗到村，“超額完成部分按1%獎(jiǎng)勵(lì)，完不成部分按2‰罰款。由于獎(jiǎng)罰分明，調(diào)動(dòng)了全體工作人員的積極性”，農(nóng)民投保率隨之提升《金鄉(xiāng)縣農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)全面展開(kāi)》，《中國(guó)社會(huì)報(bào)》1992年8月14日。。

綜上所述，1991年至1992年，在如何動(dòng)員農(nóng)民投保這一問(wèn)題上，不同地區(qū)根據(jù)自身?xiàng)l件給出側(cè)重不同的應(yīng)答策略。經(jīng)濟(jì)條件更好的試點(diǎn)地區(qū)傾向于突出縣農(nóng)保的“福利性”，主張以眼見(jiàn)為實(shí)的集體補(bǔ)助提升農(nóng)民投保積極性；經(jīng)濟(jì)條件稍遜的試點(diǎn)地區(qū)嘗試通過(guò)管理機(jī)制的設(shè)計(jì)和運(yùn)轉(zhuǎn)，來(lái)彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)不足對(duì)農(nóng)民投保意愿的抑制。在實(shí)際工作中，兩大策略交織并行。到1992年底，全國(guó)參保農(nóng)民人數(shù)超過(guò)3500萬(wàn)人，“近20個(gè)縣基本建立起了面向全體農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒（1993）》，第4頁(yè)。。依據(jù)全國(guó)的良好發(fā)展態(tài)勢(shì)，民政部向國(guó)務(wù)院報(bào)告稱：“大規(guī)模的試點(diǎn)告一段落，下步工作將進(jìn)入全面開(kāi)展和以縣為單位建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的新階段?！薄睹裾筷P(guān)于開(kāi)展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的情況報(bào)告》（1992年11月25日），《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)文件匯編（1991—1992）》，第157頁(yè)。

二、“農(nóng)民自愿”原則下基層投保工作的調(diào)適

20世紀(jì)90年代初期，需要農(nóng)民繳費(fèi)的不只是縣農(nóng)保一項(xiàng)。包產(chǎn)到戶后，農(nóng)民除“交夠國(guó)家的”外，還需“留足集體的”，即承擔(dān)著向集體經(jīng)濟(jì)組織繳納一定村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)等義務(wù)。為保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，國(guó)務(wù)院要求把農(nóng)民集體負(fù)擔(dān)水平控制在上年農(nóng)民人均純收入的5%以內(nèi)，但“隨意向農(nóng)民攤派以及各種亂收費(fèi)、亂集資、亂罰款的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生”《國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出通知要求各地各單位進(jìn)一步做好農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)監(jiān)督管理工作》，《人民日?qǐng)?bào)》1992年8月11日。，農(nóng)民負(fù)擔(dān)重一度被認(rèn)為是20世紀(jì)90年代初期“農(nóng)村最大的社會(huì)問(wèn)題” 江流等主編：《1992—1993年中國(guó)：社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1993年，第298頁(yè)。，引起中共中央和國(guó)務(wù)院的高度重視。1993年3月19日，中辦和國(guó)辦聯(lián)合發(fā)出緊急通知，要求“各級(jí)黨委、政府要把減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題作為一項(xiàng)緊急的政治任務(wù)，擺上重要議事日程”《中辦國(guó)辦發(fā)出緊急通知采取斷然措施減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)》，《人民日?qǐng)?bào)》1993年3月23日。。在農(nóng)民“減負(fù)”大背景下，一些地區(qū)開(kāi)始反思運(yùn)用行政手段讓農(nóng)民投保的合理性。

有調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在1992年的擴(kuò)大試點(diǎn)階段，個(gè)別縣市為追求投保率，層層下達(dá)過(guò)高指標(biāo)。為盡快達(dá)標(biāo)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)“往往采取突擊的方法，不管群眾通不通，愿意不愿意” 司春雨、魏安敏：《經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作四忌》，《中國(guó)社會(huì)工作》1996年第2期。。由于缺乏細(xì)致深入的宣傳，急于求成，導(dǎo)致農(nóng)民產(chǎn)生誤解，認(rèn)為縣農(nóng)?！俺闪诵碌奶崃繇?xiàng)目” 沙丘、江楠：《鄉(xiāng)村流行茵肖瑞斯——江蘇農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)紀(jì)事》，《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》1993年1月14日。。根據(jù)中央緊急通知精神和實(shí)際工作偏差，1993年6月，民政部強(qiáng)調(diào)各地開(kāi)展投保工作時(shí)，“必須從當(dāng)前的實(shí)際出發(fā)，考慮到農(nóng)民當(dāng)前的承受能力”，堅(jiān)持自愿原則，不搞強(qiáng)迫命令，并把“加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，積極探索，鞏固提高，適度發(fā)展”作為新的工作方針《民政部關(guān)于做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作幾個(gè)問(wèn)題的通知》（1993年6月14日），民政部法制辦公室編：《民政工作文件選編（1993年）》，中國(guó)社會(huì)出版社，1994年，第184—185頁(yè)。。7月，中辦、國(guó)辦《關(guān)于涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目審核處理意見(jiàn)的通知》進(jìn)一步申明在農(nóng)村開(kāi)展社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)“要堅(jiān)持自愿原則”，堅(jiān)決糾正“強(qiáng)制攤派行為”《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目審核處理意見(jiàn)的通知》（1993年7月22日），《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》1993年第18期。。在民政部看來(lái)，農(nóng)民繳納的保費(fèi)“全記在個(gè)人名下”，所有權(quán)仍歸屬勞動(dòng)者本人，與“只盡義務(wù)，不享受權(quán)利”的“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”有著本質(zhì)區(qū)別，強(qiáng)調(diào)自愿是要基層工作者更為注意方式方法，“通過(guò)政策引導(dǎo)、利益驅(qū)動(dòng)，做細(xì)致的工作”，而非走向“放任自流”另一端 張樸：《正確認(rèn)識(shí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的幾個(gè)問(wèn)題》，《中國(guó)民政》1994年第3期。。但保費(fèi)繳納可能加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的論調(diào)確實(shí)讓部分縣市“顧慮重重，長(zhǎng)期猶豫不決”《民政部辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈陜西省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省民政廳關(guān)于推進(jìn)我省農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作意見(jiàn)的通知〉的通知》（1994年1月22日），民政部法制辦公室編：《民政工作文件選編（1994年）》，中國(guó)社會(huì)出版社，1995年，第313頁(yè)。，結(jié)果是“有些地方收了部分群眾一個(gè)階段的投保金，一停就是一年半載，沒(méi)有連續(xù)堅(jiān)持下來(lái)” 張惠強(qiáng)：《農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)啟動(dòng)初期存在的問(wèn)題與思考》，《民政論壇》1994年第4期。。

與“切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)”并行的是“經(jīng)濟(jì)過(guò)熱勢(shì)頭明顯”，宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)同樣影響著1993年的基層投保工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到1993年3月，“35個(gè)城市的生活物價(jià)指數(shù)上升到17%” 華而誠(chéng)：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)的軟著陸（1992—1997）》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社， 1997年，第34頁(yè)。，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格也隨之上漲，農(nóng)民“增產(chǎn)不增收”的情況更為明顯 鐘立新：《也談養(yǎng)老保險(xiǎn)工作推行難》，《中國(guó)民政》1994年第4期。。面對(duì)通貨膨脹加速之勢(shì)，1993年6月24日，中共中央和國(guó)務(wù)院緊急出臺(tái)宏觀調(diào)控16條舉措，要求更大力度地運(yùn)用利率杠桿增加儲(chǔ)蓄存款，“對(duì)三年、五年和八年期定期儲(chǔ)蓄存款實(shí)行保值”《十四大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》上冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第274頁(yè)。。7月11日，銀行一年期存款利率上調(diào)至10.98%，高出縣農(nóng)保計(jì)息標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)多百分點(diǎn)《中國(guó)人民銀行決定再次提高存貸款利率，并對(duì)三年期以上定期儲(chǔ)蓄存款實(shí)行保值》，《新華月報(bào)》1993年第7期。。一方面是通貨膨脹讓農(nóng)民實(shí)際收入縮緊，個(gè)人投保能力有所下降；另一方面是銀行存款利率調(diào)高并享有保值貼息，這讓善于“算賬”的農(nóng)民感到投保“不合算” 楊聰、張?zhí)m英：《農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)：五種心理負(fù)擔(dān)及解決辦法》，《中國(guó)民政》1994年第5期。。為適應(yīng)國(guó)家宏觀調(diào)控步驟，民政部先將計(jì)息標(biāo)準(zhǔn)由年復(fù)利8.8%上調(diào)至11%，7月再次上調(diào)至12%，比銀行一年期存款利率高出1.02個(gè)百分點(diǎn)《關(guān)于調(diào)整農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金增值要求的通知》（1993年7月22日），北京市民政局農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)處編：《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資料匯編》，1999年印行，第137頁(yè)。。與此同時(shí)，民政部配套改進(jìn)了計(jì)發(fā)辦法，確立“分段計(jì)息”原則，即積累期內(nèi)，當(dāng)年計(jì)息利率調(diào)整（不論調(diào)高調(diào)低）后，從次年1月1日起按照最新計(jì)息標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算個(gè)人賬戶的積累額，以增強(qiáng)縣農(nóng)保適應(yīng)銀行利率上下浮動(dòng)的能力 據(jù)民政部《有關(guān)計(jì)發(fā)辦法的說(shuō)明》，農(nóng)民投保的資金，從1991年至1993年12月31日按8.8%計(jì)息，從1994年1月1日起按12%計(jì)息。若1996年年內(nèi)計(jì)息標(biāo)準(zhǔn)調(diào)低為8.8%，個(gè)人基金賬戶積累從1997年1月1日起又按8.8%計(jì)息。參見(jiàn)《民政部關(guān)于印發(fā)〈農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法〉（試行）的通知》（1994年7月21日），《民政工作文件選編（1994年）》，第320—321頁(yè)。。此外，為直觀讓農(nóng)民群眾看到實(shí)惠，民政部還決定自1993年7月起，對(duì)已經(jīng)開(kāi)始領(lǐng)取養(yǎng)老金的保險(xiǎn)對(duì)象每月增發(fā)10%的補(bǔ)貼金《民政部關(guān)于養(yǎng)老金給付有關(guān)事宜的通知》（1994年1月25日），《民政工作文件選編（1994年）》，第315頁(yè)。。

由上可見(jiàn)，在“減負(fù)”和“通脹”的雙重影響下，民政部調(diào)整應(yīng)對(duì)舉措不可謂不及時(shí)，這對(duì)于維護(hù)縣農(nóng)保的穩(wěn)定發(fā)展起到積極作用。1993年末參保人數(shù)約為3037萬(wàn)人，并未出現(xiàn)大起大落的現(xiàn)象。但也須看到，1993年參保人數(shù)總體較上年有所回落，存在一定的退保、斷保問(wèn)題，政策和經(jīng)濟(jì)因素對(duì)實(shí)際工作的影響不容小覷。其中，山東省參保人數(shù)最多，接近1500萬(wàn)人，人均年投保額為9.72元，低于“基本方案”規(guī)定的24元最低年繳費(fèi)檔次；參保人數(shù)僅次于山東省的江蘇省當(dāng)年人均投保額為24.26元，僅略高于最低標(biāo)準(zhǔn)（見(jiàn)第91頁(yè)表格）。這表明，即便在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)省份，實(shí)際保費(fèi)收取情況也不容樂(lè)觀。江蘇某地民政干部坦承：“上報(bào)的數(shù)字只是登記造冊(cè)的數(shù)字，不等于錢都收上來(lái)了，到位的錢只占三分之一?！?沙丘、江楠：《鄉(xiāng)村流行茵肖瑞斯——江蘇農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)紀(jì)事》，《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》1993年1月14日?？傊?，1993年的縣農(nóng)保并未出現(xiàn)預(yù)想中全面鋪開(kāi)的發(fā)展態(tài)勢(shì)，一些“已經(jīng)全面推行的縣也有的回落下來(lái)” 周建國(guó)、湯志宏：《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的艱難現(xiàn)狀與出路》，《社會(huì)工作研究》1994年第6期。。人們甚至重新思考“在中國(guó)農(nóng)村要不要建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度” 張仆：《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)保障體系的重要組成部分》，《中國(guó)社會(huì)報(bào)》1994年1月1日。，有人提出“‘白發(fā)浪潮’的到來(lái)距離現(xiàn)在還有幾十年，現(xiàn)在做這項(xiàng)工作為時(shí)過(guò)早” 王純祿、郭德貴：《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)面臨的困難》，《中國(guó)民政》1994年第3期。。

面對(duì)“加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)論”“難以推行論”等，縣農(nóng)保的探索工作是應(yīng)當(dāng)繼續(xù)，還是暫停 陳伯仁：《破除“三論”發(fā)展“農(nóng)?！薄罚吨袊?guó)民政》1994年第8期。？當(dāng)各地徘徊觀望之時(shí)，中共中央對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題以及農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的高度重視，“為推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作吃了‘定心丸’”《山西提出農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)新思路》，《中國(guó)社會(huì)報(bào)》1993年12月7日。。1993年10月，江澤民在中央農(nóng)村工作會(huì)議上要求“全黨要始終高度重視農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題”，強(qiáng)調(diào)建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系是深化農(nóng)村改革的重要任務(wù)之一《十四大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》上冊(cè)，第365、372頁(yè)。。11月，中共十四屆三中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，進(jìn)一步闡明如何建立和完善與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。決定指出：“農(nóng)民養(yǎng)老以家庭保障為主，與社區(qū)扶持相結(jié)合。有條件的地方，根據(jù)農(nóng)民自愿，也可以實(shí)行個(gè)人儲(chǔ)蓄積累養(yǎng)老保險(xiǎn)?！?《十四大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》上冊(cè)，第466頁(yè)。中共中央關(guān)于農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題的重要論述，為接下來(lái)的探索奠定了兩大基調(diào)：一是從敬老養(yǎng)老傳統(tǒng)文化和當(dāng)時(shí)國(guó)情出發(fā)，家庭養(yǎng)老在相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)歷史時(shí)期內(nèi)是農(nóng)村地區(qū)的主要養(yǎng)老方式 這里的“家庭養(yǎng)老”首先指老年人的經(jīng)濟(jì)來(lái)源主要由家庭成員特別是贍養(yǎng)人提供。1996年頒布的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》，明確家庭養(yǎng)老是中國(guó)的主要養(yǎng)老方式。，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立初期中國(guó)還不具備普遍推行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件；二是在有條件的農(nóng)村啟動(dòng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度探索，以補(bǔ)充家庭養(yǎng)老保障功能仍有必要，但囿于國(guó)家財(cái)力 有研究指出，1993年開(kāi)始醞釀的財(cái)稅體制改革幾乎貫穿整個(gè)90年代，在從包干制改為分稅制的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，國(guó)家沒(méi)有精力、更沒(méi)有能力去考慮對(duì)縣農(nóng)保提供足夠的財(cái)政補(bǔ)貼。參見(jiàn)鄭秉文：《非繳費(fèi)型養(yǎng)老金：“艾倫條件”下農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷與改革出路》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第3期。，暫時(shí)只能繼續(xù)試行以農(nóng)民繳費(fèi)為主的“個(gè)人儲(chǔ)蓄積累養(yǎng)老保險(xiǎn)”，與真正意義上享有國(guó)家財(cái)政支持和兜底的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)之間尚有差別。正因?yàn)榭h農(nóng)保的“福利性”不強(qiáng)，所以社會(huì)保險(xiǎn)“強(qiáng)制性”等原則不適用于農(nóng)村，一切探索工作必須以“農(nóng)民自愿”為前提。

進(jìn)入1994年，有利于縣農(nóng)保發(fā)展的主客觀條件正逐步成形。1994年5月，第十次全國(guó)民政會(huì)議召開(kāi)，國(guó)務(wù)院總理李鵬在會(huì)上指出，“農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是農(nóng)村民政工作的一件大事”，鼓勵(lì)各級(jí)民政部門“創(chuàng)造一些好的經(jīng)驗(yàn)，把這項(xiàng)工作做好”《李鵬總理在第十次全國(guó)民政會(huì)議代表座談會(huì)上的講話》（1994年5月16日），《民政工作文件選編（1994年）》，第6頁(yè)。。6月下旬至8月初，貴州、廣西、陜西、湖北、吉林、遼寧、黑龍江、云南八省區(qū)相繼召開(kāi)五年一度的全?。▍^(qū)）民政會(huì)議，著力闡明“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下民政工作的地位和作用” 李進(jìn)國(guó)、張桂萍：《民政工作迎來(lái)黃金時(shí)期——八省區(qū)五年一度民政會(huì)議綜述》，《中國(guó)社會(huì)報(bào)》1994年8月6日。。四川等省發(fā)出通知，要求把農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作“作為建立健全全省農(nóng)村社會(huì)保障體系的一項(xiàng)重要內(nèi)容納入各級(jí)黨委、政府的重要議事日程”《民政部關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈中共四川省委、四川省人民政府批轉(zhuǎn)省民政廳關(guān)于積極穩(wěn)妥發(fā)展我省農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的意見(jiàn)的通知〉的通知》（1994年11月9日），《民政工作文件選編（1994年）》，第332頁(yè)。。自中央到地方政府的關(guān)注重視，為縣農(nóng)保的繼續(xù)發(fā)展提供了良好的政策環(huán)境。從客觀條件看，國(guó)家宏觀調(diào)控收效明顯，10月以后，物價(jià)漲幅逐月降低，縣農(nóng)保年復(fù)利12%的計(jì)息標(biāo)準(zhǔn)與通貨膨脹率差距正不斷縮小，一定程度上減輕農(nóng)民“怕投保后物價(jià)上漲，保費(fèi)不增值的心理負(fù)擔(dān)” 楊聰、張?zhí)m英：《農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)：五種心理負(fù)擔(dān)及解決辦法》，《中國(guó)民政》1994年第5期。。

盡管內(nèi)外環(huán)境的改善有助于縣農(nóng)保的繼續(xù)推行，但對(duì)基層工作者而言，面向農(nóng)民群眾的投保工作難度卻在增大：多數(shù)村“無(wú)力承擔(dān)集體補(bǔ)助”的狀況并未改善，縣農(nóng)保在相當(dāng)程度上變成“純個(gè)人儲(chǔ)蓄積累保險(xiǎn)” 張玲等：《關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資機(jī)制的探討》，《山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第2期。；在“農(nóng)民自愿”原則的限制下，更是無(wú)法采取嚴(yán)格的行政手段督促農(nóng)民參保。換言之，受制于縣農(nóng)?！案＠浴辈粡?qiáng)、“強(qiáng)制性”不能等特征，此前在試點(diǎn)階段被證明有效的工作經(jīng)驗(yàn)難以完全適應(yīng)新的發(fā)展形勢(shì)。站在農(nóng)民的角度，縣農(nóng)保為數(shù)不多還能吸引他們的地方是其計(jì)息標(biāo)準(zhǔn)高于同期銀行存款利率，以及滿60歲后月領(lǐng)養(yǎng)老金的預(yù)期收益。據(jù)此，一些縣市嘗試引入商業(yè)保險(xiǎn)常用的“躉交投保”辦法 為分散風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)保險(xiǎn)制度一般采取如“基本方案”所示的月繳、年繳等“期交”辦法。與“期交”相對(duì)應(yīng)的是“躉交”，這是商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)常見(jiàn)的投保方式，指投保人在首次投保時(shí)一次性全數(shù)繳清保費(fèi)，與“預(yù)交”類似，但概念內(nèi)涵并不完全一致。20世紀(jì)80年代中后期，中國(guó)人民保險(xiǎn)公司為滿足不同群體的養(yǎng)老需求，曾推出過(guò)“城鄉(xiāng)個(gè)人養(yǎng)老金保險(xiǎn)”業(yè)務(wù)，規(guī)定農(nóng)民、城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者以及無(wú)固定收入的集體所有制職工繳費(fèi)“可實(shí)行年交、隔年交或一次躉（即整數(shù)）交”，“一次躉交的500元起存，多存不限”。參見(jiàn)何德銀、劉圣義：《關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理的思考及建議》，《民政論壇》1997年第4期；《中國(guó)人民保險(xiǎn)公司石棉縣支公司關(guān)于開(kāi)辦城鄉(xiāng)個(gè)人養(yǎng)老金保險(xiǎn)工作的意見(jiàn)》（1987年9月11日），石棉縣檔案館藏，檔案號(hào)16-1-291-12。，以求縣農(nóng)?！霸谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，站穩(wěn)腳跟、尋求突破” 張亞生：《社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)取向》，《社會(huì)工作研究》1994年第1期。。

如前所述，在1991年至1992年間，各地的投保辦法多以“基本方案”為藍(lán)本，實(shí)行靈活多樣的長(zhǎng)期投保方式，允許農(nóng)民預(yù)繳不超過(guò)三年的保費(fèi)。實(shí)踐中，基層工作者反映“民政的事情太多了”，“月月收、年年收”的辦法“太繁瑣” 沙丘、江楠：《鄉(xiāng)村流行茵肖瑞斯——江蘇農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)紀(jì)事》，《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》1993年1月14日。。由于經(jīng)濟(jì)收入不穩(wěn)定，農(nóng)民續(xù)保也是“時(shí)斷時(shí)續(xù)” 楊順良：《蒼溪縣為農(nóng)戶投保找財(cái)源》，《中國(guó)民政》1996年第10期。。保費(fèi)的收取不只關(guān)乎農(nóng)民群眾的養(yǎng)老收益，還直接與縣農(nóng)保事業(yè)管理機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)掛鉤。據(jù)1992年民政部印發(fā)的《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理服務(wù)費(fèi)提取使用辦法（試行）》，縣農(nóng)保事業(yè)管理機(jī)構(gòu)屬于自收自支單位，其經(jīng)費(fèi)“按當(dāng)年收取保險(xiǎn)費(fèi)總額的3%提取”，分級(jí)使用《民政部關(guān)于印發(fā)〈農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理服務(wù)費(fèi)提取使用辦法（試行）〉的通知》（1992年2月19日），《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)文件匯編（1991—1992）》，第109頁(yè)。。于是，不少縣級(jí)民政局向上級(jí)報(bào)告稱，在啟動(dòng)發(fā)展階段，由于投保人數(shù)少，投保檔次低，保險(xiǎn)基金規(guī)模總體較小，存在“經(jīng)費(fèi)不足，工作比較困難”的情況 范寶俊：《加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、穩(wěn)步推進(jìn)、嚴(yán)格管理、扎實(shí)工作 積極發(fā)展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)》（1995年10月13日），民政部法制辦公室編：《民政工作文件選編（1995年）》，中國(guó)社會(huì)出版社，1996年，第267頁(yè)。，有些縣市甚至已經(jīng)為此“墊支幾十萬(wàn)元”《南通市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)調(diào)查表明：當(dāng)前普遍關(guān)注16個(gè)問(wèn)題》，《中國(guó)社會(huì)報(bào)》1994年8月13日。。

針對(duì)實(shí)際工作中存在的問(wèn)題，一些地區(qū)率先突破預(yù)繳保費(fèi)的三年限制，主張將“小額長(zhǎng)期投保和大額一次性投保結(jié)合起來(lái)，號(hào)召村民積極參加大額一次性投保”《灞橋區(qū)3.8萬(wàn)農(nóng)民踴躍投?！?，《中國(guó)社會(huì)報(bào)》1994年12月6日。。較早試行該辦法的有?？谑?。1993年初，海口市新華區(qū)曾在兩個(gè)富裕村開(kāi)展“集體補(bǔ)助一次性投?！痹圏c(diǎn)，收到良好反饋，60歲以下的村民全數(shù)參保，收取保費(fèi)87.9萬(wàn)元，人均投保1388.63元《海口市召開(kāi)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)研討會(huì) 推廣一次性投保經(jīng)驗(yàn)》，《中國(guó)社會(huì)報(bào)》1993年4月27日；《中國(guó)城市綜合實(shí)力五十強(qiáng)叢書·?？谑小?，中國(guó)城市出版社，1995年，第252頁(yè)。。1993年底，大額一次性投保辦法被正式納入海口市頒發(fā)的《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》中，規(guī)定“投保標(biāo)準(zhǔn)起點(diǎn)為1000元，最高不限”《海口市人民政府關(guān)于延長(zhǎng)〈?？谑修r(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法〉有效期的決定》（2016年8月9日），《?？谑腥嗣裾珗?bào)》 2016年第9期。。理論上，小額長(zhǎng)期投保有助于降低參保門檻，維護(hù)制度的公平性；大額一次性投保則有助于擴(kuò)大保險(xiǎn)基金積累，提升制度的運(yùn)行效率。在縣農(nóng)保發(fā)展較為曲折的1993年，海南省人均年投保額達(dá)171.92元，高出全國(guó)人均150元的事實(shí)，也在一定程度上驗(yàn)證了運(yùn)用新投保方式的積極效果（見(jiàn)第91頁(yè)表格）。1994年以后，根據(jù)縣農(nóng)?！皞€(gè)人儲(chǔ)蓄積累養(yǎng)老保險(xiǎn)”的定位，為調(diào)動(dòng)基層工作者積極性和提升農(nóng)民投保意愿，這一方式在更大范圍內(nèi)得到應(yīng)用，并在實(shí)踐中繼續(xù)“放開(kāi)”。

一是適用條件“放開(kāi)”。所謂“躉交”需要民眾一次性繳納數(shù)額不菲的一筆錢，部分民政工作者由此認(rèn)為欠發(fā)達(dá)地區(qū)不宜推行該辦法，“應(yīng)采取年交的方法” 苑教民：《經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)如何推行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)》，《中國(guó)社會(huì)報(bào)》1994年9月20日。。實(shí)際上，越是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)力人力越有限，啟動(dòng)縣農(nóng)保試點(diǎn)時(shí)，越需要簡(jiǎn)便工作手續(xù)和提取保費(fèi)來(lái)維持日常管理開(kāi)支。欠發(fā)達(dá)地區(qū)在一定程度上比經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)有著更強(qiáng)的動(dòng)機(jī)引導(dǎo)農(nóng)民選擇一次性投保。如廣西在推行縣農(nóng)保時(shí)，“為盡快形成規(guī)模，確保養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，不至于中途夭折，他們決定將工作重心放在一次性投保上”《廣西重點(diǎn)突破先易后難 穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)保發(fā)展》，《中國(guó)社會(huì)報(bào)》1995年10月21日。。昆明市在制定試行辦法時(shí)，則“根據(jù)農(nóng)民收入不穩(wěn)定的特點(diǎn)，全市統(tǒng)一采取一次性投保模式” 林爽爽主編：《新編昆明市情》，云南科技出版社，1999年，第980頁(yè)。。

二是投保檔次“放開(kāi)”。河南濟(jì)源市、浙江樂(lè)清市、江西臨湖鎮(zhèn)等地將最低檔次定為100元 河南濟(jì)源市規(guī)定“采取一次性躉交的方式，起點(diǎn)100元，多繳不限”。參見(jiàn)《濟(jì)源市兩月收保費(fèi)超千萬(wàn)》，《中國(guó)社會(huì)報(bào)》1995年7月8日。樂(lè)清市規(guī)定躉交金額為100元至500元不等。轉(zhuǎn)引自陳蘭芬：《浙江農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障分析》，碩士學(xué)位論文，中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，2001年，第18頁(yè)。臨湖鎮(zhèn)印發(fā)《農(nóng)保一次性繳納100元月領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算表》，“講清‘早投保早受益，多投保多受益’的道理”。參見(jiàn)郭愛(ài)華：《臨湖鎮(zhèn)推行農(nóng)保工作“三個(gè)一”獲得成功》，《社會(huì)工作》1996年第6期。，湖南、湖北、陜西、山西、四川、云南、廣西等地多把200元設(shè)為最低檔 湖北省、云南宜良縣等規(guī)定一次性繳納標(biāo)準(zhǔn)不低于200元。參見(jiàn)《湖北省農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》（1995年8月26日），《湖北政報(bào)》1996年第1期；《云南推進(jìn)農(nóng)保事業(yè)大發(fā)展》，《中國(guó)社會(huì)報(bào)》1995年4月1日。據(jù)民政部農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)司和管理服務(wù)中心1998年1月的調(diào)查，“一些?。ㄊ?、區(qū)）為了便于開(kāi)展工作，使用了‘一次性繳費(fèi)’概念，如廣西、陜西、山西、四川、湖南等?。▍^(qū)）定的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)多為200元”。參見(jiàn)范寶俊、王以才主編：《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)理論與實(shí)務(wù)》，中國(guó)社會(huì)出版社，1998年，第261頁(yè)。，上不封頂。如此一來(lái)，大額一次性投保變成了定額一次性投保，稍有儲(chǔ)蓄的農(nóng)戶即可參加，覆蓋范圍更廣，效果更明顯。如濟(jì)源市在1992年至1994年間收取保費(fèi)135萬(wàn)元，1995年推行一次性投保后，“兩月收保費(fèi)超千萬(wàn)”《濟(jì)源市兩月收保費(fèi)超千萬(wàn)》，《中國(guó)社會(huì)報(bào)》1995年7月8日。。配合投保方式的轉(zhuǎn)變，有條件的村集體及時(shí)修正補(bǔ)助辦法，由過(guò)去的分期補(bǔ)助改為一次性補(bǔ)助，如福建省東山縣樟塘村提供50元到400元不等的補(bǔ)助，“年輕的少補(bǔ)，年老的多補(bǔ)”，“以戶、以父母子女關(guān)系實(shí)行聯(lián)保投保可享受集體補(bǔ)助”《靈活多樣求發(fā)展 方法得當(dāng)天地新》，《中國(guó)社會(huì)報(bào)》1995年10月5日。。這種補(bǔ)助辦法調(diào)動(dòng)了基層工作者和農(nóng)民積極性，以至“人人爭(zhēng)投保，干部搶吸?！薄豆膭糯逋侗Ｓ?萬(wàn)》，《中國(guó)社會(huì)報(bào)》1995年4月4日。。

三是投保年齡“放開(kāi)”?？h農(nóng)保養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)投保期累積的金額和時(shí)長(zhǎng)，按一定利率測(cè)算。以年復(fù)利率12%為計(jì)息標(biāo)準(zhǔn)，如0周歲投保200元，60歲可月領(lǐng)養(yǎng)老金1496元；60周歲投保200元，即期月領(lǐng)養(yǎng)老金2元。不難發(fā)現(xiàn)，在計(jì)息標(biāo)準(zhǔn)不變的條件下，投保越早，積累時(shí)間越長(zhǎng)，養(yǎng)老收益越高。為滿足農(nóng)民的養(yǎng)老需求和為子女考慮的心理，有的地區(qū)把“投保年齡放寬到0—60歲” 范寶俊、王以才主編：《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)理論與實(shí)務(wù)》，第228頁(yè)。，西安未央?yún)^(qū)、?？诎堗l(xiāng)實(shí)行“不分老少一次性投保模式” 1995年，西安市未央?yún)^(qū)有三個(gè)村從初生嬰兒到六旬以上老人全部投了保。參見(jiàn)《未央?yún)^(qū)：農(nóng)?；鹌饋?lái)》，《中國(guó)社會(huì)報(bào)》1995年10月3日；杜李勝：《舉措得當(dāng) 農(nóng)保興旺》，《中國(guó)民政》1995年第5期。。年齡放開(kāi)后的一次性投保方式得到農(nóng)民群眾歡迎，出現(xiàn)“年輕的媽媽爭(zhēng)先恐后地為娃娃辦‘養(yǎng)老保險(xiǎn)’，有的外婆奶奶也給孫兒辦‘養(yǎng)老保險(xiǎn)’”場(chǎng)景《桐廬縣農(nóng)保實(shí)現(xiàn)“開(kāi)門紅”》，《中國(guó)社會(huì)報(bào)》1995年3月16日。。

資料來(lái)源：民政部計(jì)劃財(cái)務(wù)司編：《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒（1994）》，1994年印行，第149頁(yè)；《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒（1995）》，1995年印行，第119頁(yè)；《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒（1996）》，1996年印行，第291頁(yè)。由上表可見(jiàn)，得益于內(nèi)外環(huán)境的改善以及一次性投保方式的推廣運(yùn)用，縣農(nóng)保逐漸走出1993年的發(fā)展困境，1994年至1995年間發(fā)展步速明顯加快，不但覆蓋范圍有比較大的拓展，而且保險(xiǎn)基金規(guī)模邁上新臺(tái)階。1994年底，參保人數(shù)回升至3477萬(wàn)人，全年保險(xiǎn)基金收入較上年新增約10億元。到1995年底，縣農(nóng)保已經(jīng)覆蓋全國(guó)28個(gè)省、直轄市、自治區(qū)的1500多個(gè)縣，超過(guò)5142萬(wàn)人參保，全年保險(xiǎn)基金收入36.74億元，分別比上年增長(zhǎng)47.91%、119.41%，基金收入增幅大大超過(guò)投保人數(shù)增幅。

三、“重發(fā)展、輕管理”工作偏向的糾正及限度

1993年以來(lái)，部分縣市在“基本方案”基礎(chǔ)上新增一次性投保辦法，努力解決保費(fèi)收繳難題，取得了顯著成效。這種方式在激勵(lì)農(nóng)民投保的同時(shí)，帶來(lái)了保險(xiǎn)基金規(guī)模在短時(shí)期快速擴(kuò)大、人均年投保額急速提升的新情況。如上表所示，廣西壯族自治區(qū)1993年保險(xiǎn)基金收入294.3萬(wàn)元，人均投保16.04元；到1995年，分別上升為8394.4萬(wàn)元、141.50元。驟增的資金量對(duì)各地民政部門的基金管理水平提出較高要求。此外，由于放開(kāi)年齡限制，鼓勵(lì)了農(nóng)民“保少不保老”的行為 余知鵬：《雙層養(yǎng)老：農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的策略》，《中國(guó)社會(huì)工作》1998年第3期。。據(jù)調(diào)查，“有些地方20—30歲投保的人占到總投保人的40%”，“0—20歲的人投保比例也很高，40歲以上投保的人很少” 喬曉春：《關(guān)于中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題的分析》，《人口研究》1998年第3期。。而領(lǐng)取養(yǎng)老金的起始年齡仍設(shè)為60周歲，這意味著農(nóng)民一次繳納的保費(fèi)運(yùn)營(yíng)周期最長(zhǎng)可達(dá)60年，時(shí)間跨度非常大。農(nóng)民群眾之所以選擇一次性投保，很大程度上源于它增強(qiáng)了縣農(nóng)保預(yù)期養(yǎng)老收益的吸引力，讓人們感到生活有盼頭。因此，如何在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里管好農(nóng)民的養(yǎng)老錢，使其保值增值，按預(yù)期兌付養(yǎng)老金，不失信于民，成為擺在民政部門眼前的一道難題。

1994年，民政部已經(jīng)意識(shí)到基金管理的重要性，于7月和9月兩度下發(fā)通知，強(qiáng)調(diào)縣農(nóng)保籌集的資金“是保障農(nóng)民年老后基本生活的專項(xiàng)基金”，要求各試點(diǎn)縣必須“嚴(yán)格管理”，“任何部門、單位和個(gè)人都不得平調(diào)、挪用、截留”《民政部辦公廳關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金使用管理幾個(gè)問(wèn)題的通知》（1994年7月6日）、《民政部關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的通知》（1994年9月19日），《民政工作文件選編（1994年）》，第318、326頁(yè)。。12月，民政部又成立了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理服務(wù)中心，下設(shè)基金管理部，協(xié)助指導(dǎo)地方管理運(yùn)營(yíng)基金《民政部關(guān)于成立民政部農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理服務(wù)中心的通知》（1994年12月13日），《民政工作文件選編（1994年）》，第335—336頁(yè)。。這時(shí)各地工作的重心是發(fā)展縣農(nóng)保、提高投保率和擴(kuò)大保險(xiǎn)基金規(guī)模，基金管理問(wèn)題尚未得到普遍重視。到1995年底，縣農(nóng)?；鹄塾?jì)達(dá)59.5億元，基金管理工作跟不上投保擴(kuò)面速度的問(wèn)題，即“重發(fā)展、輕管理的傾向”逐漸凸顯《積極探索 進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度——訪民政部副部長(zhǎng)范寶俊》，《中國(guó)社會(huì)工作》1997年第5期。。1995年10月，民政部在杭州召開(kāi)全國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作會(huì)議，指出必須正確處理發(fā)展與管理的關(guān)系，不能片面地追求投保率和基金規(guī)模，“忽視發(fā)展中的管理”，強(qiáng)調(diào)“在農(nóng)民投保之后，加強(qiáng)管理更為重要”，“要切實(shí)對(duì)農(nóng)民負(fù)責(zé)”，保證基金增值，“使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)邁向健康、有序發(fā)展的新階段”《多吉才讓部長(zhǎng)在全國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作會(huì)議上的總結(jié)講話》（1995年10月15日），《民政工作文件選編（1995年）》，第276—278頁(yè)。。會(huì)后，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的意見(jiàn)》，要求各級(jí)政府結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，“高度重視對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理和監(jiān)督，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)這項(xiàng)工作”《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作意見(jiàn)的通知》（1995年10月19日），《民政工作文件選編（1995年）》，第253頁(yè)。。這表明，縣農(nóng)保的中心工作正逐步由動(dòng)員農(nóng)民投保轉(zhuǎn)為發(fā)展和管理并重。

根據(jù)杭州會(huì)議精神，上海、山東等地及時(shí)調(diào)整工作思路，提出“一手抓管理，一手抓發(fā)展，以管理為重點(diǎn)”的新方針，“加大了以‘基金管理為中心’的管理力度” 范寶俊、王以才主編：《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)理論與實(shí)務(wù)》，第237頁(yè)。。1996年7月，為摸清各地縣農(nóng)?；鸸芾磉\(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀，民政部決定在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)檢查。檢查發(fā)現(xiàn)，由縣級(jí)單位管理運(yùn)營(yíng)保險(xiǎn)基金的模式，存在“層次低，范圍小，效益差，風(fēng)險(xiǎn)大”等弊端，一旦縣級(jí)財(cái)政吃緊，“基金被用于直接投資的概率較大，甚至個(gè)別地方用于發(fā)工資、補(bǔ)赤字等”。對(duì)此，山西、黑龍江、福建三省要求保費(fèi)全部上解至省級(jí)部門，進(jìn)行統(tǒng)一管理。《民政部關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)管理的通知》（1997年9月16日），《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資料匯編》，第175頁(yè)；范寶俊、王以才主編：《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)理論與實(shí)務(wù)》，第241頁(yè)。北京市等地則試行“市縣兩級(jí)分級(jí)管理”，分散基金風(fēng)險(xiǎn)《關(guān)于北京市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)檢查情況的報(bào)告》（1996年11月20日），《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資料匯編》，第170頁(yè)。。相對(duì)而言，完善基金管理制度、防范化解管理層面的風(fēng)險(xiǎn)，是各級(jí)民政部門熟悉且擅長(zhǎng)之事。更大的挑戰(zhàn)在運(yùn)營(yíng)方面，即如何在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立的大背景下，通過(guò)安全有效的運(yùn)營(yíng)，確保農(nóng)民群眾的養(yǎng)老錢保值增值。

為保障基金安全，“基本方案”曾規(guī)定“保值增值主要是購(gòu)買國(guó)家財(cái)政發(fā)行的高利率債券和存入銀行，不直接用于投資”《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》（1992年1月3日），《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)文件匯編（1991—1992）》，第95頁(yè)。。這種方式?jīng)Q定了債券和銀行存款利率與基金運(yùn)營(yíng)效果密切關(guān)聯(lián)。事實(shí)上，1993年至1995年間，由于通貨膨脹，縣農(nóng)保基金已初識(shí)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。不過(guò)，當(dāng)時(shí)受益于銀行存款和國(guó)庫(kù)券“實(shí)行保值”等有關(guān)規(guī)定，基金運(yùn)營(yíng)并未受到廣泛影響 1993年，中國(guó)人民銀行重新開(kāi)辦“保值儲(chǔ)蓄”后，財(cái)政部緊隨其后，于7月10日發(fā)布公告，將對(duì)1992年和1993年發(fā)行的三年期、五年期國(guó)庫(kù)券實(shí)行保值。參見(jiàn)仲泰等主編：《現(xiàn)代家庭經(jīng)濟(jì)法律指南》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社，1996年，第102—103頁(yè)。。同一時(shí)期，民政部門還可通過(guò)與金融部門協(xié)商等方式，獲取高于縣農(nóng)保計(jì)息標(biāo)準(zhǔn)的超額增值利率。如江蘇省民政廳曾與省工商銀行簽訂委托代理合同，確定增值利率為年復(fù)利14.6% 李國(guó)光：《對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)問(wèn)題的思考》，《民政與社會(huì)保障》1996年第2期。。銀行利率作為宏觀調(diào)控的一種基本手段，勢(shì)必隨著經(jīng)濟(jì)的變化而變動(dòng)。1996年，宏觀經(jīng)濟(jì)“軟著陸”趨勢(shì)日漸明朗，根據(jù)通貨膨脹率逐月下降的實(shí)際，4月1日，中國(guó)人民銀行宣布停辦保值儲(chǔ)蓄；5月1日、8月23日，兩次下調(diào)銀行存款利率 中國(guó)金融學(xué)會(huì)編：《中國(guó)金融年鑒（1997）》，1997年印行，第275頁(yè)。。此外，為整頓金融秩序，中國(guó)人民銀行多次發(fā)出通知，“嚴(yán)禁各金融機(jī)構(gòu)擅自提高存、貸款利率”，強(qiáng)調(diào)這是“非法行為，不受法律保護(hù)”，并加大稽核力度，堵住因高息攬儲(chǔ)而可能釀成金融風(fēng)險(xiǎn)的制度缺口《中國(guó)人民銀行關(guān)于嚴(yán)肅金融紀(jì)律 嚴(yán)禁非法提高利率的公告》（1996年2月8日），《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》1996年第4期。。簡(jiǎn)言之，1996年下半年以來(lái)，外部市場(chǎng)環(huán)境發(fā)生了重大變化，相繼失去“儲(chǔ)蓄保值”、超額增值利率等屏障后，縣農(nóng)?；鹬泵媸袌?chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。民政工作者感嘆道：“農(nóng)保資金的保值增值已成為最突出、最亟待解決的問(wèn)題之一?！?張本放、汪留建：《農(nóng)保資金的保值增值問(wèn)題亟待解決》，《中國(guó)民政》1996年第8期。

從內(nèi)部發(fā)展看，盡管1995年杭州會(huì)議后，民政部突出強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)基金管理的迫切性，但動(dòng)員農(nóng)民投保仍占據(jù)工作重要位置，提出1996年“已經(jīng)開(kāi)展的地方，要努力擴(kuò)大保險(xiǎn)覆蓋面和基金積累規(guī)?！保涌燹r(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)步伐《一九九六年民政工作要點(diǎn)》，民政部法制辦公室編：《民政工作文件選編（1996年）》，中國(guó)社會(huì)出版社，1997年，第54頁(yè)。。降息盡管給縣農(nóng)?；鸨Ｖ翟鲋祹チ藟毫Γ珜?duì)基層投保工作是一利好消息。1996年8月以后，銀行一年期存款利率已降至7.47%，而縣農(nóng)保計(jì)息標(biāo)準(zhǔn)暫時(shí)維持12%年復(fù)利不變，二者逐漸拉開(kāi)的利差有助于提升縣農(nóng)保的經(jīng)濟(jì)吸引力。由是，部分鄉(xiāng)村在進(jìn)行動(dòng)員時(shí)，突出宣傳繳納的“保險(xiǎn)金由國(guó)家負(fù)責(zé)按高的利率予以保值增值”，并且繼續(xù)按照12%年復(fù)利給農(nóng)民算對(duì)比賬，即一次性繳200元，積累40年，“每月領(lǐng)取養(yǎng)老金155.80元”，每年繳費(fèi)48元，繳滿40年，“月領(lǐng)養(yǎng)老金345.20元”《迎政鄉(xiāng)喜迎香港回歸，搞好農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)》（1997年6月16日），石棉縣檔案館藏，檔案號(hào)107-1-426-4。。相比于年繳，一次性投?？傎M(fèi)用較低，養(yǎng)老效益同樣可觀，更受農(nóng)民青睞。為抓住降息帶來(lái)的發(fā)展機(jī)遇，一些此前堅(jiān)持長(zhǎng)期投保方式的縣市，如山東威海市環(huán)翠區(qū)，就及時(shí)轉(zhuǎn)為在全區(qū)推行一次性投保 威海市環(huán)翠區(qū)民政志編纂委員會(huì)編：《環(huán)翠區(qū)民政志》，團(tuán)結(jié)出版社，2020年，第186頁(yè)。。整體而言，1996年縣農(nóng)保繼續(xù)呈較快發(fā)展態(tài)勢(shì)，新增參保人數(shù)約1451萬(wàn)人，當(dāng)年保險(xiǎn)基金收入40多億元 據(jù)統(tǒng)計(jì)，1996年末，縣農(nóng)保參保人數(shù)為65939907人，本年保險(xiǎn)金總收入408079.6萬(wàn)元。參見(jiàn)民政部計(jì)劃財(cái)務(wù)司編：《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒（1997）》，1997年印行，第251頁(yè)。。

銀行降息固然有利于發(fā)動(dòng)農(nóng)民投保，但存款利率又直接關(guān)聯(lián)保險(xiǎn)基金的運(yùn)營(yíng)情況，在國(guó)家財(cái)政無(wú)法兜底保障的限定下，便會(huì)形成一組顯性矛盾，即選擇一次性投保的農(nóng)民群眾越多，基金規(guī)模擴(kuò)張得越快，民政部門背負(fù)的保值增值壓力也就越大。1997年6月，政協(xié)全國(guó)委員會(huì)人口問(wèn)題研究組前往湖南調(diào)研后指出，盡管該省農(nóng)?；疬\(yùn)作整體比較規(guī)范，“通過(guò)存入國(guó)家專業(yè)銀行來(lái)達(dá)到保值增值目的”，但考慮到銀行一年期存款利率已經(jīng)比縣農(nóng)保計(jì)息標(biāo)準(zhǔn)低了四個(gè)多百分點(diǎn)，則保費(fèi)收得越多，縣農(nóng)?！氨车陌ひ苍匠痢?，“困難也越大” 范寶俊、王以才主編：《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)理論與實(shí)務(wù)》，第229頁(yè)。。另外，值得注意的是，由于對(duì)分段計(jì)息原理強(qiáng)調(diào)不夠充分，不少農(nóng)民群眾誤以為一次性投保的計(jì)息標(biāo)準(zhǔn)將不受市場(chǎng)影響，始終按照12%年復(fù)利計(jì)算。這又引發(fā)一組隱性矛盾，即農(nóng)民預(yù)期的穩(wěn)定養(yǎng)老收益與實(shí)際浮動(dòng)養(yǎng)老收益之間的矛盾。鑒于儲(chǔ)蓄積累周期較長(zhǎng)，隱性矛盾一時(shí)不會(huì)激化，隨著時(shí)間推移，越接近農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金的高峰期，矛盾由隱轉(zhuǎn)顯的可能性會(huì)逐步增大?！栋不杖?qǐng)?bào)·農(nóng)村版》2014年4月15日刊發(fā)報(bào)道稱，太湖縣劉畈鄉(xiāng)某村村民胡凡（化名）于1995年一次性投保400元，按照當(dāng)年測(cè)算，年滿60歲后每月可領(lǐng)取31元養(yǎng)老金。2014年1月，年滿60歲的胡凡發(fā)現(xiàn)每月31元的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)變成了每年81元，他不解“老農(nóng)保的承諾咋落了空”？胡凡的困惑具有一定代表性，證明農(nóng)民的預(yù)期穩(wěn)定收益與實(shí)際浮動(dòng)收益之間的矛盾由隱轉(zhuǎn)顯存在較大可能性。

為確保縣農(nóng)保健康持續(xù)發(fā)展，1997年5月底，民政部決定從1997年1月1日起，計(jì)息標(biāo)準(zhǔn)下調(diào)至年復(fù)利8.8%，強(qiáng)調(diào)個(gè)人賬戶積累是“分段計(jì)息”《民政部關(guān)于調(diào)整農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任金核算標(biāo)準(zhǔn)的通知》（1997年5月30日），民政部法規(guī)辦公室編：《民政工作文件選編（1997年）》，中國(guó)社會(huì)出版社，1998年，第364頁(yè)。。9月16日，民政部再發(fā)通知，“要求各地緊急行動(dòng)起來(lái)，把防范和化解風(fēng)險(xiǎn)作為當(dāng)前農(nóng)保工作的頭等大事來(lái)抓，力爭(zhēng)把風(fēng)險(xiǎn)減少到最低程度”《民政部關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)管理的通知》（1997年9月16日），《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資料匯編》，第176頁(yè)。。9月30日，民政部下發(fā)《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理工作規(guī)程（試行）》，決定以此為標(biāo)準(zhǔn)，在全國(guó)推行“全程規(guī)范化管理”《民政部關(guān)于推行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)全程規(guī)范化管理的通知》（1997年9月30日），《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資料匯編》，第89、91頁(yè)。。當(dāng)民政部系列規(guī)范舉措尚未完全落地之時(shí)，10月23日，中國(guó)人民銀行第三次下調(diào)存貸款利率，一年期存款利率降至5.67%，比縣農(nóng)保的最新計(jì)息標(biāo)準(zhǔn)又低出三個(gè)多百分點(diǎn)《中國(guó)人民銀行廣西壯族自治區(qū)分行轉(zhuǎn)發(fā)人民銀行總行關(guān)于降低金融機(jī)構(gòu)存、貸款利率的通知》（1997年10月31日），《廣西政報(bào)》1997年第33期。。這繼續(xù)引導(dǎo)著農(nóng)民群眾分散銀行儲(chǔ)蓄存款，尋求新的保值增值渠道，強(qiáng)化了其投保意愿。到1997年底，參保人數(shù)達(dá)7452萬(wàn)人，同比增長(zhǎng)13% 民政部計(jì)劃財(cái)務(wù)司編：《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒（1998）》，1998 年印行，第181頁(yè)。。研究組在湖南觀察到的顯性矛盾還在擴(kuò)散。

客觀地說(shuō)，縣農(nóng)?；鹈媾R的管理運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)并非其獨(dú)有。1997年下半年以來(lái)，在亞洲金融危機(jī)和國(guó)內(nèi)金融體制改革逐步深入的內(nèi)外因素影響下，“歷年積累的金融風(fēng)險(xiǎn)逐漸暴露”，一些金融機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目存在“到期難以還款，可能引發(fā)事端”的擠兌風(fēng)險(xiǎn)《四川省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定金融秩序防范金融風(fēng)險(xiǎn)的通知》（1997年10月10日），《四川政報(bào)》1997年第31期。。面對(duì)日益加大的金融隱患，中共十五大后，中共中央和國(guó)務(wù)院及時(shí)召開(kāi)全國(guó)金融工作會(huì)議，決定成立整頓保險(xiǎn)業(yè)工作小組，并把縣農(nóng)?；鹗罩Ч芾砑{入“整頓金融秩序的范疇”《四川民政副廳長(zhǎng)在全省農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理工作座談會(huì)上的講話》（1998年6月16日），石棉縣檔案館藏，檔案號(hào)30-1-400-2。。1997年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出通知，進(jìn)一步指出：“嚴(yán)格界定商業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)范圍，各地區(qū)和各有關(guān)部門不得以社會(huì)保險(xiǎn)的名義直接或變相辦理商業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，也不得以商業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)方式辦理社會(huì)保險(xiǎn)，已辦理的必須立即停止和糾正。”《十五大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》上冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第101頁(yè)。可見(jiàn)，如何界定縣農(nóng)保的制度屬性及其運(yùn)行狀態(tài)在相當(dāng)程度上決定著它的命運(yùn)。

1998年3月，九屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，決定將民政部承擔(dān)的農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)職能劃歸新組建的勞動(dòng)和社會(huì)保障部。勞動(dòng)和社會(huì)保障部下設(shè)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)司，負(fù)責(zé)接管縣農(nóng)保系列工作?！蛾P(guān)于機(jī)構(gòu)改革期間切實(shí)做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的緊急通知》（1998年8月26日），《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資料匯編》，第124頁(yè)。單從職能部門轉(zhuǎn)換來(lái)看，這其實(shí)肯定了縣農(nóng)保的社會(huì)保險(xiǎn)屬性。由于“個(gè)人儲(chǔ)蓄積累養(yǎng)老保險(xiǎn)”定位和集體補(bǔ)助難以普遍落實(shí)的現(xiàn)實(shí)，縣農(nóng)保遵循投保自愿原則，并非完全意義上的社會(huì)保險(xiǎn)制度。據(jù)此，一些研究者認(rèn)為“農(nóng)民自愿不是社會(huì)保險(xiǎn)，而是商業(yè)保險(xiǎn)”《積極探索 進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度——訪民政部副部長(zhǎng)范寶俊》，《中國(guó)社會(huì)工作》1997年第5期。。民政部持不同觀點(diǎn)，認(rèn)為縣農(nóng)保由政府部門舉辦，不以盈利為目標(biāo)，“無(wú)疑屬社會(huì)保險(xiǎn)”，“農(nóng)民自愿”只是“起步階段的暫時(shí)辦法，是一種權(quán)宜之計(jì)”，將來(lái)“隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)和農(nóng)民收入水平的提高，農(nóng)保也會(huì)和國(guó)際慣例一樣，走上依法強(qiáng)制組織實(shí)施的軌道” 王以才：《對(duì)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)若干問(wèn)題的思考（上）》，《中國(guó)民政》1997年第1期。。財(cái)政等部門持中間觀點(diǎn)，認(rèn)為縣農(nóng)?！安皇巧鐣?huì)保險(xiǎn)，也不是商業(yè)保險(xiǎn)，實(shí)質(zhì)是一種低水平的農(nóng)民養(yǎng)老儲(chǔ)蓄積累” 庹國(guó)柱、王國(guó)軍：《中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障制度研究》，第389頁(yè)。。無(wú)論如何，關(guān)于縣農(nóng)保的制度屬性爭(zhēng)議使其深陷“名不副實(shí)”的理論困境 劉書鶴：《我對(duì)“農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”的看法及建議》，《社會(huì)學(xué)研究》1997年第4期。，制度變革勢(shì)在自然。

回到實(shí)際運(yùn)行，1998年3月到1999年6月，中國(guó)人民銀行連續(xù)四次下調(diào)存貸款利率。短短三年多的時(shí)間，銀行一年期存款利率從1996年5月1日前的10.98%降至1999年的2.25% 江其務(wù)：《經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的貨幣與金融》，陜西人民出版社， 2000年，第27頁(yè)。。盡管受到職能部門轉(zhuǎn)換影響，1998年縣農(nóng)保發(fā)展速度有所趨緩，但在持續(xù)降息的刺激下，年末參保人數(shù)突破8000萬(wàn)人，全年基金收入31.4億元《1998勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展年度統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，《勞動(dòng)保障通訊》1999年第7期。?；鹨?guī)模擴(kuò)大與基金管理運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)之間的張力持續(xù)拉大，未來(lái)養(yǎng)老金難以按農(nóng)民預(yù)期支付的隱性矛盾也隨之快速膨脹?？h農(nóng)保的制度設(shè)計(jì)初衷是不讓國(guó)家背包袱，但正如研究者所言，因其由政府部門具體辦理，“易使農(nóng)民誤認(rèn)為政府負(fù)責(zé)農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題，一旦出現(xiàn)支付困難，農(nóng)民就會(huì)要求政府承擔(dān)給付責(zé)任” 庹國(guó)柱、王國(guó)軍：《中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障制度研究》，第389頁(yè)。?？h農(nóng)保的實(shí)踐困境加速著制度變遷的步伐。

1999年7月，國(guó)務(wù)院正式批轉(zhuǎn)整頓保險(xiǎn)業(yè)工作小組《關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)整頓與改革的方案》，指出“目前我國(guó)農(nóng)村尚不具備普遍實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)的條件。對(duì)民政系統(tǒng)原來(lái)開(kāi)展的‘農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)’，要進(jìn)行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，區(qū)別情況，妥善處理，有條件的可以逐步將其過(guò)渡為商業(yè)保險(xiǎn)”《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)整頓保險(xiǎn)業(yè)工作小組〈關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)整頓與改革的方案〉的通知》（1999年7月2日），《金融工作文獻(xiàn)選編（1978—2005）》，第371頁(yè)。。此后，各地暫停投保工作，縣農(nóng)保轉(zhuǎn)入加強(qiáng)基金管理、整頓規(guī)范階段。2009年以來(lái)，隨著新農(nóng)保在全國(guó)范圍啟動(dòng)試點(diǎn)，各地陸續(xù)完成新老農(nóng)保的制度銜接工作，縣農(nóng)保逐步淡出歷史舞臺(tái)。

四、結(jié)語(yǔ)

在現(xiàn)有語(yǔ)境里，本文所考察的縣農(nóng)保常以“老農(nóng)?！钡拿婺砍霈F(xiàn)，在新老農(nóng)保的對(duì)比中，其先天缺陷和后天不足一覽無(wú)余?；氐綒v史場(chǎng)景中，縣農(nóng)保作為中國(guó)歷史上第一個(gè)以農(nóng)民為保障對(duì)象的全國(guó)性社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在20世紀(jì)90年代的農(nóng)村是一件新生事物。為了讓農(nóng)民接受它，民政部在制定方案指導(dǎo)地方試點(diǎn)的同時(shí)，鼓勵(lì)地方創(chuàng)造新的經(jīng)驗(yàn)，自下而上地推動(dòng)制度完善，其探索邏輯整體循著“摸著石頭過(guò)河”前進(jìn)。這提醒歷史研究者，洞察縣農(nóng)保的發(fā)展和變遷，既要關(guān)注制度設(shè)計(jì)、調(diào)適與宏觀形勢(shì)的變化，又需重視基層實(shí)踐及其對(duì)制度走向的影響作用。通過(guò)前文梳理，可以觀察到，基層實(shí)踐以動(dòng)員農(nóng)民投保為中心，在投保方式上，存在一個(gè)逐步偏離民政部既定軌道，由“續(xù)交入保”轉(zhuǎn)向“躉交投?！钡母淖儭?994年以后，0—60歲一次性投保模式逐步成為部分縣市的主流投保方式。這種方式的本質(zhì)是引進(jìn)商業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制，改造縣農(nóng)保原有制度設(shè)計(jì)?？梢哉f(shuō)，影響縣農(nóng)保的制度屬性及其實(shí)際運(yùn)行狀態(tài)的因素，除中央決策、制度結(jié)構(gòu)、資源約束等外，投保方式同樣發(fā)揮著重要作用。

其一，在制度屬性問(wèn)題上，一次性投保模式侵蝕了縣農(nóng)保的社會(huì)保險(xiǎn)屬性，加劇了“名不副實(shí)”矛盾，使改革具有必然性。如前所述，縣農(nóng)保雖名為“社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”，但出于綜合考量，1993年中共中央又將其定位在“個(gè)人儲(chǔ)蓄積累養(yǎng)老保險(xiǎn)”，強(qiáng)調(diào)“農(nóng)民自愿”。基于多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系理論 1993年，《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》首次提出“建立多層次的社會(huì)保障體系”重要理論，指出社會(huì)保障體系包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置和社會(huì)互助、個(gè)人儲(chǔ)蓄積累保障多個(gè)層次，為具有中國(guó)特色的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系構(gòu)建提供了重要指導(dǎo)依據(jù)。經(jīng)過(guò)近30年的改革探索，2020年，中共十九屆五中全會(huì)正式提出“發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系”，其制度構(gòu)架主要包括政府主導(dǎo)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、單位主導(dǎo)的企業(yè)（職業(yè)）年金以及個(gè)人養(yǎng)老金三大部分。參見(jiàn)張宗良、褚福靈：《多層次、多支柱養(yǎng)老金體系：改革回顧與優(yōu)化思路》，《中國(guó)特色社會(huì)主義研究》2024年第1期。，前者是基礎(chǔ)層次的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，后者是起輔助作用的補(bǔ)充層次養(yǎng)老保險(xiǎn)，二者屬性間本來(lái)存有張力。換言之，縣農(nóng)保的制度屬性具有不固定的一面，帶有比較明顯的過(guò)渡性質(zhì)。因此，自縣農(nóng)保誕生以來(lái)，關(guān)于其究竟是“社會(huì)保險(xiǎn)”還是“商業(yè)保險(xiǎn)”的討論沒(méi)有間斷過(guò)。按照民政部的設(shè)想，這種“名不副實(shí)”的狀態(tài)只是暫時(shí)的，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，經(jīng)過(guò)制度參數(shù)調(diào)適，將推動(dòng)縣農(nóng)保逐步成為真正意義上的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。一次性投保模式的推廣運(yùn)用卻產(chǎn)生了將縣農(nóng)保推向商業(yè)保險(xiǎn)一側(cè)的作用?？梢哉f(shuō)，基層實(shí)踐越是依賴一次性投保，則縣農(nóng)保的社會(huì)保險(xiǎn)屬性越弱，商業(yè)保險(xiǎn)屬性越強(qiáng)。這也部分解釋了何以1999年國(guó)務(wù)院同意“有條件的可以逐步將其過(guò)渡為商業(yè)保險(xiǎn)”的意見(jiàn)。

其二，在制度運(yùn)行問(wèn)題上，一次性投保模式的廣泛使用使得保險(xiǎn)基金規(guī)模快速擴(kuò)大，在降息背景下，激化了發(fā)展與管理的矛盾，使改革具有緊迫性。關(guān)于降息的影響，學(xué)者多有關(guān)注，指出為增強(qiáng)農(nóng)民的參保意愿，縣農(nóng)保承諾了較高計(jì)息率，1996年至1999年連續(xù)七次降息，使得“老農(nóng)保的財(cái)務(wù)越來(lái)越不可持續(xù)” 侯向群：《社會(huì)保障制度與居民消費(fèi)增長(zhǎng)》，西安交通大學(xué)出版社，2023年，第129頁(yè)。，這是縣農(nóng)保難以為繼的直接原因?？梢猿吻宓囊稽c(diǎn)是，縣農(nóng)保年復(fù)利12%的計(jì)息標(biāo)準(zhǔn)是在“通脹”背景下形成的，調(diào)整之初只比同期銀行一年期存款利率高出一個(gè)多百分點(diǎn)。民政部以及后來(lái)接管的勞動(dòng)和社會(huì)保障部，面對(duì)降息帶來(lái)的基金運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，及時(shí)調(diào)低了計(jì)息標(biāo)準(zhǔn)。就民政部制定的政策而言，實(shí)際不存在高息承諾一說(shuō)，并且1994年民政部便確定了農(nóng)民個(gè)人賬戶積累額采用“分段計(jì)息”原理，具備應(yīng)對(duì)利率浮動(dòng)的條件。于是問(wèn)題的關(guān)鍵變成，為何這些政策工具沒(méi)能完全發(fā)揮效用？這就涉及縣農(nóng)保在運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的一顯一隱矛盾。在同等投保金額的前提下，按照固定利率測(cè)算，一次性投保產(chǎn)生的養(yǎng)老金收益會(huì)比分期投保高，一旦利率下調(diào)，一次性投保所形成的虧空也會(huì)更為明顯，增大民政部門的保值增值壓力。無(wú)論是市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)還是分段計(jì)息原理，這些內(nèi)容在基層的宣傳動(dòng)員中有意無(wú)意地被淡化了，又引發(fā)出農(nóng)民預(yù)期收益和實(shí)際收益不匹配的隱性矛盾，進(jìn)一步降低漸進(jìn)式改革的可能性，催生著強(qiáng)制性變遷。

綜上所述，在改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期，如同縣農(nóng)保一般，被證明為難以持續(xù)的探索并不鮮見(jiàn)，它們是走向成功的一個(gè)重要注腳。研究改革開(kāi)放史，既要充分關(guān)注成功的制度改革，深入回答“為什么能夠成功”，也應(yīng)適度關(guān)注那些被擱放一旁的“過(guò)河石”，它們的身上同樣蘊(yùn)藏著探尋“怎樣才能繼續(xù)成功”的重要價(jià)值。回溯1991年至1999年縣農(nóng)保的實(shí)踐發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)，看上去并不顯眼的投保方式轉(zhuǎn)變同樣會(huì)對(duì)制度屬性及其運(yùn)行狀態(tài)產(chǎn)生較大影響。歷史事實(shí)再次證明，在推進(jìn)改革的過(guò)程中，正確處理加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與發(fā)揮基層首創(chuàng)精神的關(guān)系是非常重要的。

（本文作者四川農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師）

（責(zé)任編輯吳志軍）