許亞鵬，陳 倬

（武漢輕工大學管理學院， 武漢 430023）

2012年12月4日，中共中央政治局召開會議，討論通過了《中央政治局關于改進工作作風、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》，其中第八條明確規(guī)定要厲行勤儉節(jié)約。 2013年1月，習近平總書記作出“厲行節(jié)約、反對浪費”的重要指示，開啟黨中央全面推進節(jié)糧減損的工作?；贑NKI 數(shù)據(jù)庫，通過設置檢索主題“節(jié)糧減損”、“政策工具”，檢索發(fā)現(xiàn)學界很少有對節(jié)糧減損政策開展文本分析的研究。為此，本文選取公共政策研究中的經(jīng)典視角——“政策工具”為切入點， 對2012－2023年國家層面發(fā)布的75 份節(jié)糧減損政策文本進行定量研究，檢索日期截止至2023年3月15日， 分析我國節(jié)糧減損政策的結構特征，以期為后續(xù)政策的制定與完善提供有效建議。

1 研究設計

1.1 “政策工具——糧食產(chǎn)業(yè)鏈”二維分析框架

政策工具是指為達到政策既定預期所使用的各種方法。由于研究目的和研究對象的不同，學界對于政策工具的分類并沒有一致的看法。 Rothwell ＆Zegveld[1]根據(jù)政策工具產(chǎn)生著力面將其分為供給型、環(huán)境型、需求型三類，這種分類方法在不同政策領域都有運用，有一定的普適性。本文結合節(jié)糧減損政策的特點，也借鑒此分類方法，其中，供給型政策工具主要表現(xiàn)為促進節(jié)糧減損的政策推力， 如國家在科技創(chuàng)新、 教育培訓等方面對節(jié)糧減損工作的支持； 環(huán)境型政策工具主要是通過目標規(guī)劃、 標準規(guī)范、 政策宣傳等方式， 為節(jié)糧減損工作創(chuàng)造良好環(huán)境； 需求型政策工具則主要是通過政策宣傳和試點示范等手段，拉動節(jié)糧減損工作的提質增效。具體內容如表1 所示。

表1 節(jié)糧減損政策工具分類及內涵解釋

節(jié)糧減損作為保障糧食安全重要途徑， 需加強“產(chǎn)購儲加消”全鏈條管控，因此，將糧食生產(chǎn)、收購、儲存、加工及消費等產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)納入分析框架之中，構建了節(jié)糧減損政策文本二維分析框架（見圖1）。

圖1 節(jié)糧減損政策文本二維分析框架

1.2 數(shù)據(jù)來源與文本編碼

1.2.1 數(shù)據(jù)來源

選取新時代以來與節(jié)糧減損主題有關的政策文本進行分析。為保證政策文本具有代表性和效力，在國務院官網(wǎng)、國家糧食和物資儲備局、農業(yè)農村部以及其它一些部委的官方網(wǎng)站進行檢索，同時將“北大法寶”法律法規(guī)檢索系統(tǒng)作為補充，以“節(jié)糧減損”、“糧食節(jié)約”、“糧食浪費”及“糧食損失”作為關鍵詞進行全文搜索，并對政策文件進行整理，最終篩選出包括法律、規(guī)章制度、通知、意見及標準共75 份政策文本（表2 為部分節(jié)選文本）。

表2 國家層面節(jié)糧減損政策文本（部分）

1.2.2 文本編碼

首先， 將75 份政策文本導入到Nvivo12Plus 軟件中，形成供給型、環(huán)境型和需求型三種類型的政策工具樹節(jié)點，在每一個樹節(jié)點下，分別構建相應的子節(jié)點。 然后，根據(jù)扎根理論，對政策文件進行逐句解讀，并將其編入對應的政策工具節(jié)點。 接著，將X 維度中的參考點與糧食產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)相對應并一一編入Y 維度中。 最后，對編碼內容進行歸納整理，得到政策工具與糧食產(chǎn)業(yè)鏈兩個維度上的政策編碼，表3 列出了具體編碼示例。

表3 節(jié)糧減損政策文本編碼示例

2 節(jié)糧減損政策文本統(tǒng)計分析

2.1 政策發(fā)布時間演進脈絡

根據(jù)75 份政策文件的發(fā)布日期，分析得到政策的演變過程（如圖2），可分為以下三個階段：啟動階段（2012－2014年），政策文本數(shù)量逐年增加，漲幅較大，年均發(fā)文量9 份；發(fā)展階段（2015－2019年），政策文本數(shù)量相對平穩(wěn)；深化階段（2020年至今），由于2021年開始實施優(yōu)質糧食工程“六大提升行動方案”， 這一時期我國發(fā)布了眾多關于節(jié)糧減損的政策，2021年達到頂峰（18 份）。

圖2 節(jié)糧減損政策發(fā)布演進脈絡

2.2 發(fā)文部門及文件類型分布

在75 份節(jié)糧減損政策文本中， 共有33 個部門參與政策制定，其中，國家糧食和物資儲備局發(fā)布的政策文本數(shù)量最多，共計52 份，占比達7 成。在聯(lián)合發(fā)文方面，近一半的政策是由多部門聯(lián)合發(fā)布的，且大多數(shù)是由國家發(fā)展和改革委員會、 國家糧食和物資儲備局牽頭，聯(lián)合農業(yè)農村部、教育部、財政部等多部門進行發(fā)文。從政策文件種類看，以意見和通知為主，分別有19 份和49 份，占比高達9 成，其它包括法律1 份、行政法規(guī)2 份、方案3 份、公告1 份。

2.3 政策主題特征

2.3.1 主題詞頻分析

使用Nvivo12Plus 軟件， 對75 份節(jié)糧減損政策文本中的高頻詞匯進行分析，如表4 所示，表格中的關鍵詞大致可以分成以下四類： ①節(jié)糧減損政策目標，包括糧食、安全、節(jié)約、綠色、浪費、健康等詞；②政策支持，涉及人才、監(jiān)督、科技、宣傳、技術、服務、標準、創(chuàng)新、教育、機制、引導及推廣，體現(xiàn)出政策支持方式的多樣性；③政策作用對象，包括農戶、企業(yè)、部門、消費者、經(jīng)營者等，說明節(jié)糧減損工作需要全社會成員的廣泛參與； ④糧食產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)， 包括生產(chǎn)、收購、儲存、加工及消費五大環(huán)節(jié)。

表4 節(jié)糧減損政策關鍵詞（前30 位）

2.3.2 社會語義網(wǎng)絡分析

利用ROST CM6 軟件， 生成75 份節(jié)糧減損政策文本中高頻詞語義網(wǎng)絡分析圖（圖3）。 可以看出，“糧食” 是整個關系網(wǎng)中居于中心位置的節(jié)點，“安全”、“節(jié)糧”、“浪費”及“食品”是關系網(wǎng)絡中處于較為中心位置的幾個詞語， 它們共同組成了“節(jié)糧減損”的核心內容。處于較外圍的與“糧食”相聯(lián)系的詞語有“加工”、“儲備”、“倉儲”、“流通”及“物流”等，表明開展節(jié)糧減損工作需要全鏈條共同推進。

圖3 節(jié)糧減損政策中高頻詞語義網(wǎng)絡分析

3 節(jié)糧減損政策文本量化分析

3.1 X 維度：政策工具分析

對X 維度分析發(fā)現(xiàn)，我國節(jié)糧減損政策在供給型、 環(huán)境型和需求型三類政策工具上的使用情況不同，環(huán)境型政策工具最常用，占到一半；其次是供給型政策工具，約占28%；需求型政策工具使用相對較少，約占22%。

在供給型政策工具中，“科技研發(fā)與推廣” 的使用數(shù)量最多，占比15.32%；其次是“公共服務”“基礎設施建設”，兩者占比分別為4.89%和3.20%；“教育培訓”、“體系模式創(chuàng)新”、“平臺搭建” 三者的應用略顯薄弱， 占比分別為2.26%、1.22%和1.13%；“土地支持”占比最少，僅為0.19%。

在環(huán)境型政策工具中，“政策宣傳”占比最大，為21.99%；其次是“體制機制創(chuàng)建”、“標準規(guī)范”，兩者占比分別為8.27%和7.24%；“加強立法” 占比3.95%；而“金融支持”、“發(fā)展規(guī)劃”的運用非常不足，兩者占比皆僅為0.09%，今后應予以關注。

在需求型政策工具中，“試點示范” 使用頻次最多，占比8.18%；接著是“消費引導”、“懲罰機制”、“社會參與”， 三者占比分別為4.32%、5.36%和2.82%；“財政支持”、“市場培育” 兩類政策使用不足，分別僅占0.85%、0.19%。

3.2 Y 維度：糧食產(chǎn)業(yè)鏈分析

對Y 維度分析發(fā)現(xiàn)，我國節(jié)糧減損政策在“產(chǎn)購儲加消”各環(huán)節(jié)中的政策工具使用情況不同，消費環(huán)節(jié)的政策工具使用頻率最高，約占28%；其次是儲存環(huán)節(jié)（約占26%）和加工環(huán)節(jié)（約占22%）；生產(chǎn)環(huán)節(jié)和收購環(huán)節(jié)的政策工具使用頻率較低， 占比均為12%左右。 表明政府更多在糧食產(chǎn)業(yè)鏈中后端使用政策工具達成政策目標， 而在糧食產(chǎn)業(yè)鏈前端使用政策工具頻率尚待提升。

3.3 X-Y 二維交叉分析

X-Y 二維交叉分析結果如表5 所示。 從橫向看， 不同政策工具在糧食產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的使用情況存在較大差異。 在供給型政策工具中，“科技研發(fā)與推廣”是最常用的，“土地支持”則很少使用，政策工具都偏重于在儲存環(huán)節(jié)使用。在環(huán)境型政策工具中，“政策宣傳”、“體制機制創(chuàng)建”的使用頻率較高，且更多運用于儲存環(huán)節(jié)和消費環(huán)節(jié)；“金融支持”、“發(fā)展規(guī)劃”很少使用，前者主要運用于儲存環(huán)節(jié)，后者則主要運用于加工環(huán)節(jié)。 在需求型政策工具中，“試點示范” 使用頻率最高， 且較均勻分布于產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)，“消費引導”、“懲罰機制” 的使用頻率也比較高，但主要運用于消費環(huán)節(jié)。

表5 節(jié)糧減損政策二維分布統(tǒng)計表

從縱向看，在糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)，環(huán)境型政策工具使用頻率最高，約為55%。 在收購環(huán)節(jié)，環(huán)境型政策工具使用最多，約占60%，而需求型政策工具使用較少，約占17%。 在儲存環(huán)節(jié)，供給型政策工具使用最多，約占47%，環(huán)境型次之，需求型最少。 在加工環(huán)節(jié)，主要使用供給型和環(huán)境型政策工具，占比分別為36%和44%。在消費環(huán)節(jié)，需求型和環(huán)境型政策工具使用較多， 而供給型政策工具使用較少， 僅占7.67%；且更多使用“政策宣傳”工具，出現(xiàn)108 次。

4 結論

從政策工具維度看，環(huán)境型政策工具使用偏多，且以“政策宣傳”、“體制機制創(chuàng)建”兩類具體工具為主，缺少“金融支持”政策工具的運用。供給型政策工具雖然使用較為恰當， 但偏重“科技研發(fā)與推廣”、“公共服務”政策工具，缺乏“土地支持”、“平臺搭建”政策工具的運用。需求型政策工具運用不足，內部結構也不夠均衡，缺乏“財政支持”、“市場培育”政策工具的使用。節(jié)糧減損是一項長期的系統(tǒng)工程，需要三大類政策工具相互配合、合理均衡使用，并對其內部結構進行優(yōu)化，如在“金融支持”方面，做好節(jié)糧減損全鏈條中各涉農主體的金融服務供給； 在“土地支持”方面，為新型經(jīng)營主體提供用于晾曬、烘干、倉儲、加工的建設用地；在“平臺搭建”方面，加快推進以數(shù)字化、 網(wǎng)絡化、 信息化為特征的如愛糧節(jié)糧調查、成效評估信息等平臺建設。

從糧食產(chǎn)業(yè)鏈維度看， 政策工具在產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的分布有差異。在產(chǎn)業(yè)鏈后端的消費環(huán)節(jié)，政策工具使用頻率最高，且集中在“政策宣傳”工具上。在產(chǎn)業(yè)鏈中端的儲存和加工環(huán)節(jié)， 政策工具使用頻率也較高，而在產(chǎn)業(yè)鏈前端的生產(chǎn)和采購環(huán)節(jié)，政策工具運用卻相對較少，需要進一步加強政策供給，如針對糧食生產(chǎn)，出臺鼓勵采用培育節(jié)種宜機品種、提高機械作業(yè)精細化水平和農機手規(guī)范操作水平等政策，加強生產(chǎn)環(huán)節(jié)的糧食減損；針對收購環(huán)節(jié)，出臺針對糧食產(chǎn)后高效節(jié)糧新技術、新工藝、新裝備進行研究與應用的政策，降低糧食產(chǎn)后損失率。