王 冠，肖 昶*，徐 雯

（1.湖北省空間規(guī)劃研究院，湖北 武漢 430071）

黨的二十大報(bào)告指出，要加快建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國、數(shù)字中國。黨中央、國務(wù)院印發(fā)的《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》將建設(shè)“數(shù)字國土”確立為戰(zhàn)略目標(biāo)。自然資源部進(jìn)一步規(guī)定，依托國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)（以下簡稱規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)）實(shí)現(xiàn)各級(jí)規(guī)劃編制、審批、修改、實(shí)施全過程在線管理。貫徹黨中央、國務(wù)院、自然資源部決策部署，建設(shè)全國、省、市、縣4 級(jí)貫通的規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)，是主動(dòng)貫徹落實(shí)數(shù)字中國戰(zhàn)略和數(shù)字政府建設(shè)要求，推進(jìn)國土空間治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要抓手，是“多規(guī)合一”改革落地的標(biāo)志性成果和特色亮點(diǎn)。2023 年智慧國土空間規(guī)劃水平（全國規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)建設(shè)應(yīng)用情況）納入數(shù)字中國發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

1 研究背景

數(shù)字政府建設(shè)要求以政府及其相關(guān)部門為主體，圍繞相關(guān)工作中產(chǎn)生的信息、數(shù)據(jù)開展綜合分析，增進(jìn)公共利益，促進(jìn)政府治理能力[1]。作為貫徹落實(shí)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國戰(zhàn)略和數(shù)字政府建設(shè)要求的具體抓手，規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)不僅是數(shù)據(jù)匯集池，還應(yīng)是可感知、能學(xué)習(xí)、善治理和自適應(yīng)的智慧規(guī)劃管理平臺(tái)[2]，從而提升自然資源治理能力，實(shí)現(xiàn)各級(jí)國土空間規(guī)劃精準(zhǔn)落地和用途管制[3]。在自然資源業(yè)務(wù)管理方面，通過監(jiān)測(cè)分析，對(duì)土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)、土地開發(fā)結(jié)構(gòu)、土地集約節(jié)約利用情況、各類設(shè)施建設(shè)情況等進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)如何優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)提出針對(duì)性意見[4]。在國土空間規(guī)劃業(yè)務(wù)方面，對(duì)各級(jí)規(guī)劃編制、審查、審批、調(diào)整等進(jìn)行全程在線管理[5]。此外，為保證各級(jí)各類規(guī)劃有機(jī)統(tǒng)一，有效管理規(guī)劃實(shí)施行為，需要配置相應(yīng)傳導(dǎo)機(jī)制和管控體制[6]，省域范圍內(nèi)可結(jié)合自上而下的管控傳導(dǎo)和自下而上的數(shù)據(jù)匯交，在規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)上滾動(dòng)更新省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)4 級(jí)3 類規(guī)劃成果數(shù)據(jù)，推進(jìn)國土空間分級(jí)分類管控治理[7]?；谝?guī)劃“一張圖”系統(tǒng)，全國開展了眾多積極探索實(shí)踐。一些地方將規(guī)劃許可要求前置到項(xiàng)目策劃階段，提前引導(dǎo)用地收儲(chǔ)、征地拆遷和土地出讓等工作，強(qiáng)化空間資源的規(guī)劃落實(shí)[8]；一些地方推行基于“一張圖”的規(guī)劃在線編制審查辦法，構(gòu)建機(jī)器審查模型，實(shí)現(xiàn)審查過程強(qiáng)制留痕[9]；一些地方強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督，在“一張圖”上開展城市排水防澇、公共服務(wù)設(shè)施等專項(xiàng)監(jiān)測(cè)[10]；一些地方強(qiáng)化數(shù)據(jù)治理，建立空間碼，串聯(lián)各環(huán)節(jié)審批管理數(shù)據(jù)[11]。本文以自然資源部發(fā)布的省、市級(jí)國土空間規(guī)劃編制指南和規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)功能評(píng)定要求為指導(dǎo)，細(xì)化落實(shí)國家關(guān)于開發(fā)保護(hù)格局、資源要素保護(hù)與利用、區(qū)域協(xié)調(diào)與規(guī)劃傳導(dǎo)等的要求，兼顧管控剛性和實(shí)施彈性，研究了省域范圍內(nèi)各級(jí)規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)的建設(shè)思路和場(chǎng)景應(yīng)用，從而穿透各級(jí)規(guī)劃編制審查的層級(jí)壁壘，疏通各類規(guī)劃空間落位的技術(shù)阻礙。

2 國土空間規(guī)劃下的系統(tǒng)建設(shè)要求

近年來，時(shí)空數(shù)據(jù)融合、空間數(shù)據(jù)治理等引領(lǐng)國土空間規(guī)劃領(lǐng)域變革。規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)建設(shè)不僅是信息化工作，更是以數(shù)字化的方式推動(dòng)規(guī)劃體系革新、管理流程再造和治理效能提升。

1）對(duì)規(guī)劃編制審查平臺(tái)功能的要求。針對(duì)傳統(tǒng)各類規(guī)劃空間落位沖突的問題，國土空間規(guī)劃體系對(duì)工作方法提出了新要求。在規(guī)劃編制審查過程中，需要明確規(guī)劃對(duì)象的空間關(guān)系，在規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)上統(tǒng)籌各級(jí)各類規(guī)劃，保證相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃與同級(jí)國土空間總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃的統(tǒng)一，堅(jiān)持國土空間的“唯一性”。

2）對(duì)規(guī)劃全周期管理機(jī)制的要求。針對(duì)傳統(tǒng)規(guī)劃編制與管理脫節(jié)、各級(jí)規(guī)劃傳導(dǎo)效力不高的問題，國土空間規(guī)劃體系對(duì)規(guī)劃管控機(jī)制提出了要求：需要統(tǒng)一使用規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)規(guī)劃全過程在線、全步驟留痕，規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)與用地審批、規(guī)劃許可、土地供應(yīng)、確權(quán)登記、執(zhí)法督查等業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，建立基于各環(huán)節(jié)管理數(shù)據(jù)共享的協(xié)同管控機(jī)制。

3）對(duì)數(shù)據(jù)治理體系效能的要求。針對(duì)行業(yè)大數(shù)據(jù)弱耦合、淺挖掘的問題，國土空間規(guī)劃體系對(duì)規(guī)劃的源頭管理效能提出了要求。在更大的尺度，結(jié)合規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)的空間數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)，既統(tǒng)籌山水林田湖草沙等要素保護(hù)、開發(fā)、利用等行為[6]，又統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各要素之間的時(shí)空屬性。通過數(shù)據(jù)治理，逐步提升動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警能力，強(qiáng)化對(duì)邊界、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、強(qiáng)度等國土空間管控要求的落實(shí)和國土空間品質(zhì)變化的監(jiān)測(cè)監(jiān)管能力，使規(guī)劃“可考核、可審計(jì)、可追責(zé)”，切實(shí)維護(hù)國土空間規(guī)劃的權(quán)威性。

3 省域規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)建設(shè)思路

《自然資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)<國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)功能評(píng)定規(guī)則>的通知》要求分兩步開展系統(tǒng)功能評(píng)定。2022年全國已完成系統(tǒng)功能初步評(píng)定，功能框架初步建成。隨著省、市、縣級(jí)國土空間規(guī)劃的陸續(xù)報(bào)批，按照全面評(píng)定關(guān)于“統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺(tái)”的要求，省、市、縣級(jí)規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)重點(diǎn)強(qiáng)化規(guī)劃成果數(shù)據(jù)核驗(yàn)入庫，由“建成”轉(zhuǎn)向“用好”，為國土空間全域全要素全生命周期管理奠定基礎(chǔ)。

3.1 打造數(shù)字化作業(yè)平臺(tái)

1）整合各類空間數(shù)據(jù)資源。規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)旨在逐步匯集自然資源、行業(yè)部門和社會(huì)公眾的空間數(shù)據(jù)（圖1），實(shí)現(xiàn)各類信息資源的聯(lián)通、共享與融合，破除信息壁壘和數(shù)據(jù)孤島，支撐規(guī)劃實(shí)施和效果反饋。首先，夯實(shí)自然資源系統(tǒng)內(nèi)數(shù)據(jù)共享基礎(chǔ)，各級(jí)規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)應(yīng)與同級(jí)用途管制、耕地保護(hù)、生態(tài)修復(fù)等自然資源業(yè)務(wù)系統(tǒng)交互聯(lián)系，獲取歷年國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)，審批項(xiàng)目的用地預(yù)審和選址意見書、規(guī)劃條件、初步設(shè)計(jì)、施工圖、用地規(guī)劃許可證、工程規(guī)劃許可證，劃撥或出讓合同，成片開發(fā)方案，專項(xiàng)規(guī)劃的批復(fù)文件、確權(quán)登記和違法處置信息等；其次，通過國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，聯(lián)通同級(jí)職能部門審批平臺(tái)，與生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、交通等部門業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)進(jìn)行信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，并為相關(guān)部門積極提供統(tǒng)一規(guī)劃底圖、項(xiàng)目輔助選址等服務(wù)，促進(jìn)空間數(shù)據(jù)衍生、審批管理信息回流；再次，推動(dòng)多元主體共同參與管理，向社會(huì)公眾、企事業(yè)單位、科研院所等提供信息查詢接口并接受社會(huì)公開監(jiān)督，融合物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、手機(jī)信令等社會(huì)數(shù)據(jù)和人口經(jīng)濟(jì)等統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，提高規(guī)劃實(shí)施感知、效果實(shí)時(shí)反饋能力，促進(jìn)海量空間數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為“數(shù)據(jù)紅利”。

圖1 省域規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)空間數(shù)據(jù)融合體系

2）支撐全省規(guī)劃編制審查。基于自動(dòng)沉淀至規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)的各類數(shù)據(jù)，遵循規(guī)劃編制、審查流程，為成果本地建庫、入庫質(zhì)檢和審查報(bào)批等環(huán)節(jié)提供統(tǒng)一作業(yè)平臺(tái)。通過空間信息處理，以全國第三次國土調(diào)查為統(tǒng)一底板開展各項(xiàng)規(guī)劃工作。采用多因子綜合評(píng)價(jià)范式，耦合資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)[12]，支持“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果與各類規(guī)劃圖件的比對(duì)分析，落實(shí)國家主體功能分區(qū)管控要求。編制統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范，支持省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)4 級(jí)國土空間總體規(guī)劃、各類專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃“上圖”落位，從數(shù)據(jù)規(guī)范性、規(guī)劃符合性、圖數(shù)一致性等方面對(duì)規(guī)劃指標(biāo)、分解指標(biāo)、各類邊界管控范圍進(jìn)行檢查，落實(shí)傳導(dǎo)要求。運(yùn)用空間匹配和語義技術(shù)，關(guān)聯(lián)空間位置、時(shí)間序列、數(shù)據(jù)規(guī)則等，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、市逐級(jí)匯交至省級(jí)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)審批流程的數(shù)字化回溯。

3.2 建立全流程管控體系

1）縱向落實(shí)規(guī)劃傳導(dǎo)管控要求。省級(jí)國土空間規(guī)劃強(qiáng)調(diào)主體功能定位和政策單元?jiǎng)澐郑从骋浴叭臻g”為基礎(chǔ)的國土空間開發(fā)保護(hù)格局。市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國土空間總體規(guī)劃強(qiáng)調(diào)功能分區(qū)和傳導(dǎo)規(guī)則，布局規(guī)劃剛性管控要素。詳細(xì)規(guī)劃明確用地分類和用途管制措施，落實(shí)上位規(guī)劃管控要求。按照自然資源部印發(fā)的《市級(jí)國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》要求，在落實(shí)國家級(jí)和省級(jí)主體功能定位的前提下，市、縣級(jí)國土空間總體規(guī)劃按照保護(hù)與保留、開發(fā)與利用功能組織規(guī)劃分區(qū)，一級(jí)分區(qū)包括7 項(xiàng)子類，其中城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)、海洋發(fā)展區(qū)應(yīng)細(xì)分至二級(jí)分區(qū)。在此基礎(chǔ)上，按照自然資源部發(fā)布的《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》要求，對(duì)各類二級(jí)分區(qū)的用地用海類型進(jìn)行細(xì)化（圖2），如根據(jù)功能用途，設(shè)定居住生活區(qū)的主導(dǎo)型用地（海）類型為居住用地和商業(yè)服務(wù)業(yè)用地，兼容型用地（海）類型為公共管理與公共服務(wù)用地、綠地與開敞空間用地以及公用設(shè)施用地等，作為片區(qū)級(jí)和地塊級(jí)詳細(xì)規(guī)劃編制和審批的指引。省域主體功能布局，市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域規(guī)劃分區(qū)、全域詳規(guī)單元的逐級(jí)傳導(dǎo)和管控要求，均需在規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)上建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)規(guī)范和空間表達(dá)方式。

圖2 市縣規(guī)劃分區(qū)與用地用海分類傳導(dǎo)示意圖

2）橫向串聯(lián)自然資源業(yè)務(wù)管理流程。通過省、市、縣規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)穿透各級(jí)國土空間規(guī)劃管理層級(jí)，支撐各級(jí)規(guī)劃編制、項(xiàng)目審批、實(shí)施監(jiān)督等，監(jiān)督本級(jí)及以下部門在審批規(guī)劃時(shí)是否依據(jù)上位法定規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目是否按照詳細(xì)規(guī)劃確定的建設(shè)方案等有關(guān)要求組織實(shí)施。通過全流程用途管制與監(jiān)管，將管理環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)納入規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督流程，串聯(lián)地理測(cè)繪、國土調(diào)查、權(quán)籍權(quán)屬等現(xiàn)狀底圖以及土地征收、用途管制、執(zhí)法督查等規(guī)劃延伸信息，支撐規(guī)劃管理從宏觀到微觀的直接貫通，實(shí)現(xiàn)到地塊、到項(xiàng)目的分類管制（圖3）。

圖3 基于規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)的省域自然資源業(yè)務(wù)流程串聯(lián)示意圖

3.3 提升自適應(yīng)治理效能

基于規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)串聯(lián)“調(diào)、編、征、用、督”等各環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)，打通數(shù)據(jù)壁壘，兼顧管控剛性和實(shí)施彈性，提升治理能力的感知、學(xué)習(xí)和適應(yīng)效能，逐步形成“剛性管控圖+動(dòng)態(tài)實(shí)施圖+監(jiān)測(cè)預(yù)警圖”聯(lián)動(dòng)的分層級(jí)、多維度管控模式。首先，嚴(yán)守底線，將“三區(qū)三線”劃定成果、國土空間規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容等納入“剛性管控圖”，實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃剛性管控要素的總量控制和空間落位；其次，支撐發(fā)展，在實(shí)施層面，對(duì)于實(shí)施全域綜合整治、耕地占補(bǔ)平衡等政策產(chǎn)生的圖斑變化，及時(shí)更新規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)數(shù)據(jù)，形成“動(dòng)態(tài)實(shí)施圖”，作為建設(shè)項(xiàng)目用地用海審批依據(jù)，在管理層面，建立規(guī)劃管理政策的動(dòng)態(tài)更新機(jī)制和異常問題響應(yīng)預(yù)案，如當(dāng)建設(shè)項(xiàng)目不符合最新的規(guī)劃許可、準(zhǔn)入條件時(shí)，提供問題環(huán)節(jié)提示或空間沖突展示，納入異常管理；再次，強(qiáng)調(diào)反饋，將規(guī)劃指標(biāo)、體檢評(píng)估、空間范圍、管制規(guī)則等納入“監(jiān)測(cè)預(yù)警圖”，對(duì)國土空間用途管制以及建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃審批、行政許可等規(guī)劃管理全過程進(jìn)行監(jiān)測(cè)預(yù)警，對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地批而未供、供而未用、低效利用實(shí)施動(dòng)態(tài)預(yù)警，通過批后管理、現(xiàn)場(chǎng)巡查和衛(wèi)片執(zhí)法等方式，對(duì)重要管控區(qū)間內(nèi)的開發(fā)保護(hù)情況和節(jié)約集約用地情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，對(duì)可能出現(xiàn)的違法違規(guī)趨勢(shì)進(jìn)行綜合研判和預(yù)警反饋，作為規(guī)劃合規(guī)調(diào)整的技術(shù)參考。

4 湖北省省域規(guī)劃“一張圖”體系建設(shè)與應(yīng)用

圍繞“努力建設(shè)全國構(gòu)建新發(fā)展格局先行區(qū)”的奮斗目標(biāo)，湖北省以數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化方式積極推進(jìn)省域國土空間規(guī)劃治理方式變革，由省自然資源廳牽頭組織，采取統(tǒng)分結(jié)合的模式建設(shè)全省規(guī)劃“一張圖”體系，包括1 個(gè)省級(jí)系統(tǒng)、13 個(gè)市級(jí)系統(tǒng)和103個(gè)縣級(jí)系統(tǒng)（含統(tǒng)建系統(tǒng)規(guī)模），覆蓋省域范圍內(nèi)自然資源業(yè)務(wù)管理單元（圖4）。

圖4 湖北省域規(guī)劃“一張圖”體系架構(gòu)圖

4.1 政策引導(dǎo)先行

2020年湖北省政府印發(fā)《全省國土空間規(guī)劃編制與實(shí)施的若干措施》，要求各主管部門在專項(xiàng)規(guī)劃編制過程中按照統(tǒng)一技術(shù)要求，做好與國土空間規(guī)劃的銜接，相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃報(bào)批前需在規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)上核查是否符合“三線”管控要求和有關(guān)約束性指標(biāo)等，批復(fù)后再將規(guī)劃成果疊加到規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)上，在省域范圍內(nèi)明確規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)的法定地位。

4.2 功能體系建立

按照匯數(shù)據(jù)、定標(biāo)準(zhǔn)、建系統(tǒng)、強(qiáng)管控的思路，以規(guī)劃要素傳導(dǎo)為主線，構(gòu)建省域連通的規(guī)劃“一張圖”功能體系。

1）整合數(shù)據(jù)體系。匯集省域范圍3 類空間數(shù)據(jù)170 余項(xiàng)，包括國土空間規(guī)劃成果、原土地利用規(guī)劃、原城市總體規(guī)劃、第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃等規(guī)劃類數(shù)據(jù)，遙感影像、年度變更調(diào)查、地理國情普查等現(xiàn)狀類數(shù)據(jù)，用地審批、土地供應(yīng)、增減掛鉤、采礦權(quán)、探礦權(quán)、土地整治等管理類數(shù)據(jù)。

2）統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)體系。制定業(yè)務(wù)管理、數(shù)據(jù)管理、信息化管理等一系列標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，包括市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國土空間總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則，市、縣級(jí)國土空間總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫技術(shù)規(guī)范，市、縣級(jí)規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范等。

3）構(gòu)建系統(tǒng)架構(gòu)。在該數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，建立覆蓋規(guī)劃編制、審批、修改和實(shí)施監(jiān)督全流程的系統(tǒng)框架，實(shí)現(xiàn)省、市、縣3 級(jí)系統(tǒng)貫通。按照《國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范》要求，形成以指標(biāo)模型管理子系統(tǒng)和運(yùn)維管理子系統(tǒng)為基礎(chǔ)功能，以分析評(píng)價(jià)、“一張圖”管理應(yīng)用、規(guī)劃成果管理與審查、公共服務(wù)、監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警、資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警等子系統(tǒng)為核心功能，以輔助決策子系統(tǒng)和項(xiàng)目策劃管理子系統(tǒng)為擴(kuò)展功能的系統(tǒng)架構(gòu)（圖5）。

圖5 湖北省域規(guī)劃“一張圖”功能架構(gòu)圖

4）強(qiáng)化傳導(dǎo)管控。基于全省統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)要求，形成由5 個(gè)方面構(gòu)成的規(guī)劃傳導(dǎo)管控體系（表1），縱向?qū)崿F(xiàn)省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)4 級(jí)規(guī)劃要素的傳導(dǎo)管控，橫向形成總、專、詳3 類規(guī)劃空間的協(xié)調(diào)銜接。①指標(biāo)類傳導(dǎo)管控，對(duì)耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)、生態(tài)保護(hù)紅線面積、城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模等指標(biāo)的校核反饋與分解細(xì)化；②名錄類傳導(dǎo)管控，對(duì)主體功能、歷史文化保護(hù)、自然保護(hù)地、無居民海島等的整理與匯集，強(qiáng)調(diào)圖數(shù)一致性；③底線類傳導(dǎo)管控，確定全域耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、歷史文化保護(hù)線和中心城區(qū)（開發(fā)邊界內(nèi)鎮(zhèn)區(qū)）內(nèi)洪澇風(fēng)險(xiǎn)控制線、“四線”等的精準(zhǔn)坐標(biāo)；④布局類傳導(dǎo)管控，加強(qiáng)全域主體功能區(qū)布局、自然保護(hù)地范圍、造林綠化空間、用地用海規(guī)劃分區(qū)、詳細(xì)規(guī)劃編制單元以及中心城區(qū)（開發(fā)邊界內(nèi)鎮(zhèn)區(qū)）內(nèi)規(guī)劃用地用海分類、開發(fā)強(qiáng)度分區(qū)等的空間落位，作為國土空間用途管制的基礎(chǔ)；⑤設(shè)施類傳導(dǎo)管控，對(duì)全域重大基礎(chǔ)設(shè)施和交通廊道的具體空間予以落實(shí)，對(duì)于中心城區(qū)（開發(fā)邊界內(nèi)鎮(zhèn)區(qū)）的公服設(shè)施、防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施等相關(guān)的空間用途分類層級(jí)進(jìn)行細(xì)化。

表1 基于規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)的湖北省規(guī)劃傳導(dǎo)管控體系

4.3 應(yīng)用服務(wù)探索

1）輔助規(guī)劃決策管理。系統(tǒng)提供國土空間規(guī)劃輔助決策支撐，圍繞國土空間規(guī)劃綜合管理的相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)，提供對(duì)規(guī)劃實(shí)施現(xiàn)狀、過程、效果等關(guān)鍵要素的信息總覽，支撐動(dòng)態(tài)展示、監(jiān)測(cè)預(yù)警和趨勢(shì)研判等。例如，應(yīng)用規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)的城市交通空間信息，累積了行業(yè)管理部門掌握的車輛定位、出行OD 等動(dòng)態(tài)信息，可模擬中微觀區(qū)域城市交通運(yùn)行趨勢(shì)（圖6），支撐常態(tài)化交通擁堵點(diǎn)段治理和突發(fā)性交通事故響應(yīng)等。

圖6 系統(tǒng)的交通運(yùn)行仿真界面

2）支撐項(xiàng)目依規(guī)落地。為優(yōu)化營商環(huán)境，湖北省自然資源廳印發(fā)《湖北省國土空間規(guī)劃實(shí)施年度項(xiàng)目庫建設(shè)和管理暫行辦法》，按照共建共享的原則，采用內(nèi)外網(wǎng)協(xié)同的工作模式，通過對(duì)國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)的遠(yuǎn)程服務(wù)調(diào)用，為省發(fā)改、交通、能源、水利等有關(guān)部門提供基礎(chǔ)設(shè)施選址選線、建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審的合規(guī)性協(xié)同會(huì)審、年度用地計(jì)劃填報(bào)等應(yīng)用服務(wù)，輔助全省重大項(xiàng)目資源匯集與編制（圖7），實(shí)現(xiàn)重大項(xiàng)目服務(wù)保障清單的信息化管理，全面匯集展示重點(diǎn)項(xiàng)目數(shù)據(jù)資源，形成圖數(shù)一體化展示的重點(diǎn)項(xiàng)目管理“一張圖”。

圖7 系統(tǒng)項(xiàng)目策劃管理子系統(tǒng)功能界面

5 結(jié) 語

本文以省域范圍規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)建設(shè)思路研究為主線，研究規(guī)劃業(yè)務(wù)體系與信息化系統(tǒng)的鏈接模式，探索如何搭建國土空間規(guī)劃數(shù)字化監(jiān)管平臺(tái)、建立規(guī)劃傳導(dǎo)與業(yè)務(wù)串聯(lián)機(jī)制、強(qiáng)化分層級(jí)分類型的規(guī)劃數(shù)據(jù)治理等問題，通過數(shù)字化引領(lǐng)國土空間治理方式變革。下一步，建議以“系統(tǒng)用起來，數(shù)據(jù)治起來”為重點(diǎn)進(jìn)行推進(jìn)：①進(jìn)一步強(qiáng)化系統(tǒng)對(duì)規(guī)劃業(yè)務(wù)的支撐，真正在規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)上運(yùn)行管理業(yè)務(wù)，并結(jié)合實(shí)際管理需求始終保持功能供給和業(yè)務(wù)需求的動(dòng)態(tài)匹配；②進(jìn)一步強(qiáng)化空間數(shù)據(jù)治理能力，結(jié)合全國國土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，夯實(shí)國土空間規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警能力。