喬朝飛

（1.自然資源部測繪發(fā)展研究中心，北京 100036）

自然資源管理是支撐生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重要工作。2018 年自然資源部組建成立至今，機(jī)構(gòu)、職能、人員雖已完成了整合，但數(shù)據(jù)、系統(tǒng)、業(yè)務(wù)并未完全實(shí)現(xiàn)融合，“山水林田湖草沙是生命共同體”的理念尚未得到切實(shí)貫徹落實(shí)。由于擁有海量自然資源數(shù)據(jù)，從某種意義上說，自然資源部門屬于信息部門。自然資源部“兩統(tǒng)一”職責(zé)的履行，對數(shù)據(jù)的需求發(fā)生了很大變化，這就要求通過高效的數(shù)據(jù)治理，打破過去的條塊分割，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)驅(qū)動下的自然資源各業(yè)務(wù)有機(jī)融合、協(xié)調(diào)一致，進(jìn)而提升自然資源治理能力和水平。

隨著我國數(shù)字政府進(jìn)程的推進(jìn)，近年來數(shù)據(jù)治理尤其是政府?dāng)?shù)據(jù)治理有關(guān)的文獻(xiàn)數(shù)量呈快速增長趨勢[1]，相比之下，自然資源數(shù)據(jù)治理方面的文獻(xiàn)卻屈指可數(shù)，如陶超[2]等構(gòu)建了自然資源數(shù)據(jù)治理體系，吳賽男[3]等研究了自然資源大數(shù)據(jù)整合與共享應(yīng)用，龔勛[4]等介紹了廣東省中山市自然資源一體化數(shù)據(jù)深度治理實(shí)踐，王春水[5]分析了山西省自然資源數(shù)據(jù)治理的經(jīng)驗(yàn)，薛超[6]等介紹了美國聯(lián)邦政府自然資源時空信息數(shù)據(jù)治理的實(shí)踐；但總體上缺乏宏觀層面的頂層設(shè)計，研究領(lǐng)域分散，系統(tǒng)性和深度不足。因此，本文將聚焦我國自然資源數(shù)據(jù)治理中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足這一核心問題，系統(tǒng)分析我國自然資源數(shù)據(jù)治理的現(xiàn)狀，調(diào)研總結(jié)美國等發(fā)達(dá)國家自然資源數(shù)據(jù)的治理經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而設(shè)計提出我國自然資源數(shù)據(jù)治理的總體框架以及實(shí)現(xiàn)該框架應(yīng)選擇的路徑。

1 理論基礎(chǔ)

1.1 自然資源數(shù)據(jù)的構(gòu)成及其屬性

從管理角度來看，自然資源分類國際上通用的方法是列舉法，即對自然資源的分類進(jìn)行枚舉，我國亦是如此。從實(shí)際的行政管理實(shí)踐來看，自然資源部門主要管理土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海洋等7 類自然資源[7]。關(guān)于“數(shù)據(jù)”一詞，綜合管理科學(xué)、計算機(jī)科學(xué)、地理信息科學(xué)等學(xué)科中的定義[8-10]，可將其定義為描述事物或現(xiàn)象的符號，具有數(shù)字、文字、符號、圖形、圖像等多種表現(xiàn)形式。據(jù)此容易推出，自然資源數(shù)據(jù)是描述自然資源的數(shù)量、質(zhì)量、分布等的數(shù)據(jù)，可劃分為現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)和管理數(shù)據(jù)3大類[11]。

1.2 數(shù)據(jù)治理

近年來，數(shù)據(jù)治理成為各國數(shù)據(jù)戰(zhàn)略和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的政策重點(diǎn)。它是伴隨著大數(shù)據(jù)時代出現(xiàn)的一個新的組織行為，是綜合利用計算機(jī)科學(xué)、數(shù)據(jù)科學(xué)、公共管理學(xué)等多學(xué)科知識和技能對海量數(shù)據(jù)的集中管理[12]。目前，數(shù)據(jù)治理在國際標(biāo)準(zhǔn)和國家標(biāo)準(zhǔn)中存在多種定義[13]。在中國通信標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會發(fā)布的《數(shù)據(jù)治理標(biāo)準(zhǔn)化白皮書》中，將數(shù)據(jù)治理定義為通過法律法規(guī)、管理制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、技術(shù)工具等一系列手段，面向個人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、政府?dāng)?shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)等不同類型數(shù)據(jù)對象全生命周期開展有效的管控，以滿足企業(yè)管理、行業(yè)監(jiān)管、國家治理、國際協(xié)作等場景下數(shù)據(jù)應(yīng)用的要求[14]。數(shù)據(jù)治理的內(nèi)涵十分豐富，從治理需求來看，小到個人隱私和企業(yè)利益，大到國家安全和數(shù)據(jù)主權(quán)，不同層面產(chǎn)生了不同的數(shù)據(jù)治理需求；從治理目標(biāo)來看，數(shù)據(jù)質(zhì)量、安全合規(guī)、價值度量、利益分配等都是數(shù)據(jù)治理需要回答的問題[15]。數(shù)據(jù)治理最初應(yīng)用于企業(yè)與組織內(nèi)部，后被引入政府層面。政府?dāng)?shù)據(jù)治理的直接目標(biāo)是將政府?dāng)?shù)據(jù)的碎片化利用轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一、高效的開發(fā)利用，實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)的整體化、協(xié)同化[16]。

1.3 自然資源數(shù)據(jù)治理

由于自然資源部門負(fù)責(zé)全民所有自然資源的管理，因此本文中的自然資源數(shù)據(jù)治理主要是指自然資源部門的數(shù)據(jù)治理。自然資源數(shù)據(jù)治理屬于政府?dāng)?shù)據(jù)治理范疇，政府?dāng)?shù)據(jù)治理的一些通用理論、共性方法適用于自然資源數(shù)據(jù)治理。同時，由于自然資源部門和自然資源數(shù)據(jù)具有一些不同于其他政府部門和種類數(shù)據(jù)的特點(diǎn)，因此自然資源數(shù)據(jù)治理又具有不同于一般政府?dāng)?shù)據(jù)治理的特點(diǎn)。

2 我國自然資源數(shù)據(jù)治理現(xiàn)狀

安小米[13,17]等將政府?dāng)?shù)據(jù)治理與利用能力劃分為4 個維度：政府?dāng)?shù)據(jù)依法治理——數(shù)據(jù)可用能力維度、政府?dāng)?shù)據(jù)源頭治理——數(shù)據(jù)有用能力維度、政府?dāng)?shù)據(jù)精準(zhǔn)治理——數(shù)據(jù)易用能力維度和政府?dāng)?shù)據(jù)長效治理——數(shù)據(jù)善用能力維度。其中，數(shù)據(jù)可用能力主要關(guān)注法律層面的數(shù)據(jù)開放問題；數(shù)據(jù)有用能力主要關(guān)注數(shù)據(jù)質(zhì)量管理和標(biāo)準(zhǔn)化問題；數(shù)據(jù)易用能力主要關(guān)注如何借助最新的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)使用問題；數(shù)據(jù)善用能力主要關(guān)注如何構(gòu)建良好的數(shù)據(jù)生態(tài)體系問題。

2.1 數(shù)據(jù)可用能力方面

1）數(shù)據(jù)資源現(xiàn)狀。據(jù)自然資源部2019 年統(tǒng)計，自然資源部所屬事業(yè)單位保管的屬于地理信息數(shù)據(jù)的自然資源數(shù)據(jù)約有200 種。目前，自然資源部已積累和整合了涵蓋土地、地質(zhì)、礦產(chǎn)、地質(zhì)環(huán)境與地質(zhì)災(zāi)害、不動產(chǎn)登記、基礎(chǔ)測繪、海洋等領(lǐng)域的基礎(chǔ)類、業(yè)務(wù)類和管理類數(shù)據(jù)，形成了覆蓋全國包含5 000余個圖層、110多億個要素的國土資源“一張圖”[18]。

2）數(shù)據(jù)公開情況。自然資源部所屬單位生產(chǎn)的各類自然資源數(shù)據(jù)向社會開放共享，仍采用自然資源部成立以前的政策規(guī)定。不同種類的自然資源信息數(shù)據(jù)向社會公開的程度不同，根據(jù)自然資源部地理信息管理司2019 年的統(tǒng)計結(jié)果，土地、測繪、地礦、海洋領(lǐng)域數(shù)據(jù)的開放情況見表1，可以看出，地礦類數(shù)據(jù)向社會公開的比例最高，海洋類和測繪類數(shù)據(jù)次之，土地領(lǐng)域的許多數(shù)據(jù)不向社會開放；且大多數(shù)自然資源數(shù)據(jù)向社會公開前需經(jīng)過有關(guān)管理機(jī)構(gòu)審批。

表1 各類自然資源數(shù)據(jù)開放簡況/%

2.2 數(shù)據(jù)有用能力方面

數(shù)據(jù)有用能力是指用戶能以完整性、真實(shí)性、可靠性、及時準(zhǔn)確性、一致性和可追溯性的數(shù)據(jù)質(zhì)量保障為特定目標(biāo)利用數(shù)據(jù)的能力，體現(xiàn)了政府?dāng)?shù)據(jù)源頭治理水平的高低[17]，強(qiáng)調(diào)對數(shù)據(jù)資源及其應(yīng)用過程中的質(zhì)量管控和標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)同。

1）質(zhì)量管理。在土地領(lǐng)域，第三次全國國土調(diào)查（以下簡稱三調(diào)）建立了質(zhì)量管理責(zé)任機(jī)制，強(qiáng)化過程質(zhì)量管控[19]；而不動產(chǎn)登記則由于歷史原因，質(zhì)量管理制度體系一直處于雜亂無章的狀態(tài)，且大部分不動產(chǎn)相關(guān)登記資料已缺失[20]。針對該問題，一些地方開展了健全不動產(chǎn)登記質(zhì)量管理制度的探索[21]。在測繪領(lǐng)域，經(jīng)過幾十年的建設(shè)，已形成了較健全的質(zhì)量管理體系?！稖y繪法》等法規(guī)政策對質(zhì)量工作做出了明確規(guī)定，建立了重大測繪項(xiàng)目“兩級檢查、一級驗(yàn)收”制度，構(gòu)建了層次分明、條理清晰、指導(dǎo)性強(qiáng)的《測繪地理信息質(zhì)量檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)體系》。在地礦領(lǐng)域，經(jīng)過多年的改革探索，中國地質(zhì)調(diào)查局已建立比較系統(tǒng)的質(zhì)量管理制度[22]，《中國地質(zhì)調(diào)查局地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目質(zhì)量管理總則》[23]、DD 2006-07《地質(zhì)調(diào)查數(shù)據(jù)質(zhì)量檢查與評價》[24]等文件對地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目的成果質(zhì)量管理和地調(diào)數(shù)據(jù)質(zhì)量檢查評價做出了規(guī)定。在海洋領(lǐng)域，目前我國海洋調(diào)查數(shù)據(jù)質(zhì)量良莠不齊，主要原因是不健全的海洋數(shù)據(jù)質(zhì)量審核制度以及海洋數(shù)據(jù)管理存在“灰色地帶”[25]。

2）標(biāo)準(zhǔn)化。2018年自然資源部成立以前，土地、測繪、地礦、海洋等領(lǐng)域各自根據(jù)業(yè)務(wù)需要建立了標(biāo)準(zhǔn)管理制度。由于缺乏統(tǒng)一治理，各類數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)之間存在許多不一致和矛盾的地方。為改變該狀況，自然資源部系統(tǒng)梳理了自然資源調(diào)查監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)體系，著手研究自然資源分類等標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一國土空間用途分類，印發(fā)了《自然資源調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)名詞術(shù)語推薦定義》[26]。

2.3 數(shù)據(jù)易用能力方面

數(shù)據(jù)易用能力是指在特定的利用環(huán)境中，特定主體能以互操作性、可關(guān)聯(lián)性和提升用戶體驗(yàn)為特定目標(biāo)利用數(shù)據(jù)的能力，體現(xiàn)了政府?dāng)?shù)據(jù)精準(zhǔn)治理水平的高低[17]。根據(jù)用戶群體的不同，自然資源數(shù)據(jù)易用能力主要體現(xiàn)在面向自然資源系統(tǒng)內(nèi)部人員和面向社會公眾用戶的易用能力。

1）面向自然資源系統(tǒng)內(nèi)部人員的數(shù)據(jù)易用能力。2017年7月原國土資源部和原國家測繪地理信息局開始建立國土空間基礎(chǔ)信息平臺[27]，提升國土空間治理能力現(xiàn)代化水平。該平臺相當(dāng)于自然資源行業(yè)的數(shù)據(jù)“大腦”，利用其建立自然資源數(shù)據(jù)分布式統(tǒng)一管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了國家、省、市、縣4 級自然資源部門平臺的有效對接。平臺統(tǒng)一受理數(shù)據(jù)共享需求并提供服務(wù)，按需對接其他政府部門的政務(wù)數(shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、社會數(shù)據(jù)等，滿足各部門數(shù)據(jù)共享需要。

2）面向社會公眾用戶的數(shù)據(jù)易用能力。總體上看，自然資源部所屬單位在向社會提供自然資源數(shù)據(jù)服務(wù)時，主要采用離線和在線兩種方式。離線服務(wù)方式主要指用戶到自然資源部相關(guān)信息服務(wù)大廳和資料館等機(jī)構(gòu)獲取自然資源數(shù)據(jù)和信息服務(wù)；在線方式主要指通過各種信息服務(wù)平臺向社會提供在線的數(shù)據(jù)和信息服務(wù)。測繪領(lǐng)域的服務(wù)平臺包括國家地理信息公共服務(wù)平臺——“天地圖”[28]、自然資源衛(wèi)星遙感云服務(wù)平臺[29]，地質(zhì)領(lǐng)域的服務(wù)平臺為地質(zhì)云[30]，海洋領(lǐng)域的服務(wù)平臺包括中國海洋衛(wèi)星數(shù)據(jù)服務(wù)系統(tǒng)和國家海洋科學(xué)數(shù)據(jù)中心網(wǎng)站等。

2.4 數(shù)據(jù)善用能力方面

數(shù)據(jù)善用能力是指各類用戶能以效率、效益、包容性、安全性、責(zé)任性、透明性和可持續(xù)性等為特定目標(biāo)利用數(shù)據(jù)的能力，體現(xiàn)了政府?dāng)?shù)據(jù)長效治理水平的高低[17]，主要關(guān)注如何構(gòu)建良好的數(shù)據(jù)生態(tài)體系問題。數(shù)據(jù)公平涉及數(shù)據(jù)采集者利益受損、數(shù)據(jù)交易雙方的數(shù)據(jù)所有權(quán)和責(zé)任歸屬、不同種類用戶使用數(shù)據(jù)的范圍不公平等問題[31]。數(shù)據(jù)市場發(fā)育涉及數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)交易規(guī)則等問題。目前我國在自然資源數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)方面仍處于探索階段，尚未形成數(shù)據(jù)交易市場，因此尚不存在自然資源數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)公平和數(shù)據(jù)市場發(fā)育問題。

自然資源數(shù)據(jù)是國家投入大量財政資金、人力和物力所獲取的有關(guān)自然資源國情的數(shù)據(jù)，許多數(shù)據(jù)涉及國家安全和主權(quán)，還有一些數(shù)據(jù)涉及公民個人隱私，敏感性強(qiáng)。自然資源數(shù)據(jù)安全與保護(hù)問題處理得好壞反映了政府?dāng)?shù)據(jù)長效治理的水平?？傮w上看，自然資源部門的數(shù)據(jù)安全與保護(hù)做得比較好。

2.5 存在的不足

數(shù)據(jù)可用能力方面的不足主要包括：①數(shù)據(jù)管理缺乏統(tǒng)籌，自然資源部成立至今，自然資源數(shù)據(jù)仍為多頭管理，土地、測繪、地質(zhì)、礦產(chǎn)、海洋等數(shù)據(jù)由各部內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)管理，部科技司還管理著科學(xué)數(shù)據(jù)，在數(shù)據(jù)治理方面部內(nèi)缺少一個權(quán)威機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，現(xiàn)有自然資源數(shù)據(jù)管理制度仍是針對單類數(shù)據(jù)進(jìn)行規(guī)范，缺乏協(xié)調(diào)各類數(shù)據(jù)治理的機(jī)制，縱向上有規(guī)范，但橫向上無統(tǒng)籌，不利于數(shù)據(jù)的共享和開發(fā)利用，機(jī)構(gòu)改革后原有的部分管理司局發(fā)生變化，造成一些數(shù)據(jù)管理職責(zé)的交叉或失位，遇到問題無法有效協(xié)調(diào)解決，仍有土地利用、國家地理信息公共服務(wù)平臺數(shù)據(jù)等少數(shù)自然資源數(shù)據(jù)尚未建立專門的管理制度，且自然資源部成立后一些新型業(yè)務(wù)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)（自然資源調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)、國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)等）也尚未建立專門的管理制度；②數(shù)據(jù)開放共享不足，在自然資源部門內(nèi)各領(lǐng)域數(shù)據(jù)開放共享的標(biāo)準(zhǔn)和程度不同，數(shù)據(jù)開放共享的要求和管理職責(zé)不明確，數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)與保管單位推動數(shù)據(jù)開放共享的主動性不強(qiáng)。

數(shù)據(jù)有用能力方面的不足主要包括：①數(shù)據(jù)質(zhì)量管理水平參差不齊，自然資源各領(lǐng)域中測繪、地礦的數(shù)據(jù)質(zhì)量管理做得較好，而土地、海洋領(lǐng)域則較差，其原因包括歷史因素和體制機(jī)制的不健全；②各類數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，自然資源部成立以前，各類自然資源數(shù)據(jù)的生產(chǎn)主體、生產(chǎn)時期不同，元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不同，格式各異，尚未建立統(tǒng)一的自然資源數(shù)據(jù)目錄，不利于各類數(shù)據(jù)的開發(fā)利用。

數(shù)據(jù)易用能力方面的不足為在線方式占比較低，且由于歷史原因，自然資源各領(lǐng)域仍沿用機(jī)構(gòu)改革前的服務(wù)模式，不同領(lǐng)域有不同的服務(wù)平臺，用戶往往需要注冊多個賬號、登陸不同的平臺，使用很不方便。

數(shù)據(jù)善用能力方面的不足為自然資源行業(yè)受攻擊事件時有發(fā)生，面臨的安全風(fēng)險不斷加大，網(wǎng)絡(luò)安全防護(hù)和監(jiān)管能力需要全面加強(qiáng)[18]。

3 發(fā)達(dá)國家自然資源數(shù)據(jù)治理的經(jīng)驗(yàn)

筆者調(diào)研了美國、英國、加拿大和日本4 個發(fā)達(dá)國家的自然資源數(shù)據(jù)治理情況，其主要特點(diǎn)為：

1）自然資源數(shù)據(jù)治理采用分類治理的模式。綜觀上述4個發(fā)達(dá)國家，無論是自然資源管理實(shí)行相對集中管理的國家（美國、加拿大），還是實(shí)行分類管理的國家（英國、日本），其自然資源數(shù)據(jù)治理均采用對不同種類的自然資源數(shù)據(jù)分類治理的方式。這是因?yàn)樽匀毁Y源管理是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，不同種類自然資源的調(diào)查方式、統(tǒng)計方法、管理模式等都有所不同。發(fā)達(dá)國家的自然資源管理部門一般設(shè)置不同的管理機(jī)構(gòu)來管理不同種類的自然資源；相應(yīng)的，自然資源數(shù)據(jù)治理也采取分類治理的模式。在為社會公眾提供數(shù)據(jù)和信息服務(wù)時，通過不同的專業(yè)服務(wù)平臺來實(shí)現(xiàn)。

2）自然資源數(shù)據(jù)治理中十分重視數(shù)據(jù)的協(xié)調(diào)一致。自然資源數(shù)據(jù)來源多樣、格式各異，管理時必須遵循統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，以避免數(shù)據(jù)使用時發(fā)生沖突。因此，發(fā)達(dá)國家的自然資源管理部門多設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)治理中可能發(fā)生的沖突，如美國內(nèi)政部設(shè)立首席信息官辦公室、加拿大自然資源部設(shè)立首席科學(xué)家辦公室。

3）十分重視數(shù)據(jù)開放共享。發(fā)達(dá)國家十分重視數(shù)據(jù)開放，國家頒布專門的法律法規(guī)推動政府?dāng)?shù)據(jù)的開放共享[32]。許多政府部門擁有的自然資源數(shù)據(jù)會向社會開放[33]。

4）重視公眾參與數(shù)據(jù)治理。例如，英國在空間規(guī)劃編制和規(guī)劃許可、土地登記、舉報違法等管理中構(gòu)建了完備的公眾監(jiān)管制度，及時收集公眾意見建議，政府與公眾形成良好互動，共同推動自然資源管理的健康發(fā)展。

5）測繪基準(zhǔn)和基礎(chǔ)地理信息在自然資源數(shù)據(jù)治理中發(fā)揮了不可或缺的作用。自然資源數(shù)據(jù)治理離不開統(tǒng)一的空間定位和空間基準(zhǔn)，測繪基準(zhǔn)和基礎(chǔ)地理信息在其中發(fā)揮了關(guān)鍵作用?；跍y繪基準(zhǔn)和基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)，國土空間規(guī)劃、自然資源調(diào)查監(jiān)測、自然資源確權(quán)登記等自然資源管理工作才能有統(tǒng)一、權(quán)威的空間基底數(shù)據(jù)作為支撐。因此，美國、加拿大、日本等國家的官方制圖機(jī)構(gòu)都設(shè)在國家自然資源管理部門內(nèi)部。

4 我國自然資源數(shù)據(jù)治理的總體框架

針對自然資源數(shù)據(jù)治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足等問題，自然資源數(shù)據(jù)治理的總體思路為：采取分類治理模式，秉承“專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)專業(yè)數(shù)據(jù)治理”的原則；健全數(shù)據(jù)治理的體制機(jī)制，明確負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)治理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；系統(tǒng)梳理自然資源各領(lǐng)域分散的數(shù)據(jù)，建立統(tǒng)一的自然資源數(shù)據(jù)體系，形成標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、權(quán)威可靠、關(guān)聯(lián)準(zhǔn)確的自然資源“一張圖”；通過國土空間基礎(chǔ)信息平臺實(shí)現(xiàn)自然資源數(shù)據(jù)的統(tǒng)一管理；建立統(tǒng)一的自然資源業(yè)務(wù)事項(xiàng)清單和服務(wù)清單；最終實(shí)現(xiàn)主體協(xié)同、數(shù)據(jù)協(xié)同、業(yè)務(wù)協(xié)同和服務(wù)協(xié)同等目標(biāo)[34]。自然資源數(shù)據(jù)治理總體框架見圖1。

圖1 自然資源數(shù)據(jù)治理總體框架

4.1 體制機(jī)制方面

設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)（如信息、數(shù)據(jù)治理委員會）和專職負(fù)責(zé)人（如首席信息官、數(shù)據(jù)官）是各發(fā)達(dá)國家共同選擇的數(shù)據(jù)治理主體協(xié)同的實(shí)現(xiàn)路徑[1,34]。借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，我國自然資源數(shù)據(jù)治理需要進(jìn)一步健全體制機(jī)制，在各級自然資源管理部門內(nèi)，明確設(shè)立一個負(fù)責(zé)自然資源數(shù)據(jù)治理的專門機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本級自然資源部門內(nèi)部以及本部門與上、下級自然資源部門之間的自然資源數(shù)據(jù)治理工作，解決數(shù)據(jù)治理中出現(xiàn)的各類問題；各級自然資源部門應(yīng)在數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌下，梳理部門內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)和其所屬相關(guān)事業(yè)單位在數(shù)據(jù)治理上的職責(zé)分工，發(fā)現(xiàn)并解決其中的職責(zé)交叉和失位等問題。在省級部門的實(shí)踐中，湖南等地自然資源廳已將基礎(chǔ)地理信息中心和信息中心進(jìn)行合并，這樣能統(tǒng)一管理基礎(chǔ)地理信息和各類自然資源專題地理信息，促進(jìn)數(shù)據(jù)管理的高效協(xié)同。在明確負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，條件成熟的自然資源部門還可以考慮設(shè)置一名首席信息官（或信息官辦公室），專職負(fù)責(zé)本部門的自然資源數(shù)據(jù)治理工作。

4.2 數(shù)據(jù)協(xié)同方面

針對自然資源數(shù)據(jù)類別多、格式不一、來源分散等問題，通過實(shí)現(xiàn)“4個統(tǒng)一”（統(tǒng)一時空基準(zhǔn)、統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一分類分級），建立完善的自然資源數(shù)據(jù)體系，形成統(tǒng)一的自然資源“一張圖”，通過國土空間基礎(chǔ)信息平臺進(jìn)行統(tǒng)一管理，支撐自然資源管理與國土空間開發(fā)利用工作。

1）統(tǒng)一時空基準(zhǔn)。將各類自然資源數(shù)據(jù)統(tǒng)一在“一張圖”上的一個重要前提是建立統(tǒng)一的時空基準(zhǔn)框架?；A(chǔ)地理信息框架數(shù)據(jù)是反映各類自然和人文地理要素的最基礎(chǔ)和通用的數(shù)據(jù)，是其他自然資源數(shù)據(jù)共同的、唯一的空間基底。自然資源部門應(yīng)將擁有的基礎(chǔ)地理信息框架數(shù)據(jù)作為各類自然資源數(shù)據(jù)的時空基準(zhǔn)框架，加強(qiáng)對自然資源管理各項(xiàng)業(yè)務(wù)使用測繪基準(zhǔn)和坐標(biāo)系的管理，統(tǒng)一將2000國家大地坐標(biāo)系作為各項(xiàng)業(yè)務(wù)審批與監(jiān)管的坐標(biāo)基準(zhǔn)。自然資源部主導(dǎo)建設(shè)的實(shí)景三維中國[35]建成后，時空基準(zhǔn)將實(shí)現(xiàn)由二維向三維的轉(zhuǎn)變。

2）統(tǒng)一底圖。這里是指以三調(diào)數(shù)據(jù)和年度變更調(diào)查數(shù)據(jù)作為各類自然資源數(shù)據(jù)的底圖。三調(diào)數(shù)據(jù)是最權(quán)威和時效性好的反映地表各類自然地理要素狀況的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，將其作為各類自然資源數(shù)據(jù)的底圖，能夠使各類數(shù)據(jù)在內(nèi)容屬性上保持一致，避免沖突。

3）統(tǒng)一元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。元數(shù)據(jù)是關(guān)于數(shù)據(jù)的組織、數(shù)據(jù)域及其關(guān)系的信息，是關(guān)于數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)。元數(shù)據(jù)一經(jīng)建立，便可共享。只有統(tǒng)一各類自然資源數(shù)據(jù)的元數(shù)據(jù)，才能實(shí)現(xiàn)對各類自然資源數(shù)據(jù)的高效查詢、檢索、分析，杜絕信息缺失、重復(fù)和冗余。

4）統(tǒng)一分類分級。根據(jù)自然資源數(shù)據(jù)的屬性，將數(shù)據(jù)按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類、分級[12]。數(shù)據(jù)分類是依據(jù)數(shù)據(jù)的屬性或特征，按照特定的方法和原則進(jìn)行區(qū)分和歸類，再建立相應(yīng)的分類體系和排列順序。數(shù)據(jù)分級是通過數(shù)據(jù)的敏感程度確定數(shù)據(jù)類型，為制定不同類型數(shù)據(jù)的開放和共享策略提供支撐。

5）建立自然資源數(shù)據(jù)目錄[18]。在“4個統(tǒng)一”的基礎(chǔ)上，按照數(shù)據(jù)類別、層次和關(guān)系，建立自然資源數(shù)據(jù)目錄，形成數(shù)據(jù)使用的索引。省級以下自然資源主管部門按照統(tǒng)一目錄體系，在相應(yīng)分類層次下補(bǔ)充擴(kuò)展本地其他數(shù)據(jù)目錄，并更新到國家級數(shù)據(jù)資源目錄。各級自然資源主管部門在統(tǒng)一目錄體系下，可建設(shè)不同專題數(shù)據(jù)目錄，并保持對應(yīng)關(guān)系。按照“誰生產(chǎn)、誰負(fù)責(zé)”的原則，橫向上建立跨業(yè)務(wù)、跨行業(yè)協(xié)同的數(shù)據(jù)資源目錄和數(shù)據(jù)更新維護(hù)機(jī)制，縱向上建立國家、省、市、縣4 級協(xié)同聯(lián)動的數(shù)據(jù)資源目錄和數(shù)據(jù)更新維護(hù)機(jī)制。

4.3 業(yè)務(wù)協(xié)同方面

業(yè)務(wù)協(xié)同的目的是建立數(shù)據(jù)驅(qū)動型的自然資源業(yè)務(wù)運(yùn)行模式。通過建立“數(shù)據(jù)職責(zé)”清單，明確有關(guān)管理機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)治理職責(zé)。針對自然資源部門中相關(guān)管理機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)在數(shù)據(jù)治理方面的職責(zé)不夠明確、清晰，數(shù)據(jù)治理越位、錯位、失位現(xiàn)象同時存在的問題，對相關(guān)機(jī)構(gòu)的“數(shù)據(jù)職責(zé)”實(shí)行清單化管理[36]，明確各機(jī)構(gòu)在自然資源數(shù)據(jù)采集、存儲、歸檔、更新、共享、開放、應(yīng)用、保密安全等方面所應(yīng)擔(dān)負(fù)的職責(zé)，細(xì)化職責(zé)分工以及履行流程、方式、方法，加強(qiáng)數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)與數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)部門之間的協(xié)同性、線上與線下流程和業(yè)務(wù)的協(xié)同性，實(shí)現(xiàn)各業(yè)務(wù)事項(xiàng)一體化、事項(xiàng)清單標(biāo)準(zhǔn)化、動態(tài)化管理。在“數(shù)據(jù)職責(zé)”清單的基礎(chǔ)上，建立數(shù)據(jù)治理激勵和監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，不僅能提高數(shù)據(jù)擁有者的數(shù)據(jù)共享意愿，而且能避免數(shù)據(jù)濫用。

在國土空間基礎(chǔ)信息平臺構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化業(yè)務(wù)模塊。在統(tǒng)一技術(shù)框架、統(tǒng)一數(shù)據(jù)體系、統(tǒng)一業(yè)務(wù)清單的基礎(chǔ)上，搭建標(biāo)準(zhǔn)化的各業(yè)務(wù)模塊，提供豐富多樣的瀏覽查詢服務(wù)、空間分析服務(wù)和決策專題服務(wù)，實(shí)現(xiàn)共用一套數(shù)據(jù)、一套服務(wù)，智能化輔助業(yè)務(wù)審批和行政管理，形成統(tǒng)一、高效、互聯(lián)互通的自然資源管理、應(yīng)用和共享服務(wù)機(jī)制。

5 我國自然資源數(shù)據(jù)治理的實(shí)現(xiàn)路徑

5.1 完善數(shù)據(jù)治理相關(guān)法規(guī)政策

1）填補(bǔ)數(shù)據(jù)管理政策空白。對于土地利用數(shù)據(jù)、國家地理信息公共服務(wù)平臺數(shù)據(jù)等少數(shù)尚未建立管理制度的自然資源數(shù)據(jù)，應(yīng)盡快建立相應(yīng)的管理制度，明確管理機(jī)構(gòu)和管理職責(zé)；對于自然資源調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)、國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)等新出現(xiàn)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，應(yīng)盡快建立相應(yīng)的數(shù)據(jù)采集、質(zhì)檢、更新、提供使用等制度，便于數(shù)據(jù)的開放利用。

2）完善數(shù)據(jù)開放共享政策。從根本上講，各類自然資源數(shù)據(jù)是自然資源部門在履行行政管理職能過程中制作或獲取的，屬于政府信息。根據(jù)《政府信息公開條例》中“以公開為常態(tài)、不公開為例外”的原則，應(yīng)積極推動各類自然資源數(shù)據(jù)向社會開放共享。抓緊梳理土地、測繪、礦產(chǎn)、海洋、林草等領(lǐng)域的數(shù)據(jù)開放共享政策，對于沒有明確法律依據(jù)不予公開的數(shù)據(jù)，應(yīng)及時向社會公開。

5.2 加強(qiáng)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[18]

1）完善自然資源“一張網(wǎng)”。進(jìn)一步加強(qiáng)自然資源網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全面整合自然資源部門現(xiàn)有的各個信息網(wǎng)絡(luò)資源，建成包括涉密內(nèi)網(wǎng)、業(yè)務(wù)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)（政務(wù)外網(wǎng)）和自然資源應(yīng)急通信網(wǎng)在內(nèi)的自然資源“一張網(wǎng)”，與國家電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)和外網(wǎng)有機(jī)相連；整合現(xiàn)有國土資源云和測繪、國土衛(wèi)星遙感、海洋領(lǐng)域已有的云計算基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)化資源配置，建立自然資源云，適當(dāng)使用安全有保障的社會公有云資源，形成自然資源云基礎(chǔ)設(shè)施體系。

2）完善國土空間基礎(chǔ)信息平臺。建立與其他政府部門以及社會數(shù)據(jù)的匯集機(jī)制，對于更新周期較長的相對靜態(tài)數(shù)據(jù)，通過建立部門間的數(shù)據(jù)共享機(jī)制，一次性獲取、定期批量更新，匯集到國土空間基礎(chǔ)信息平臺；對于日常高頻更新的數(shù)據(jù)，借助各級政府統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享平臺或建立部門間網(wǎng)絡(luò)專線，通過數(shù)據(jù)共享服務(wù)接口實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)獲??；對于百度地圖、高德地圖等互聯(lián)網(wǎng)地理信息數(shù)據(jù)和與自然資源、國土空間有關(guān)的社會經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、人類活動數(shù)據(jù)、城鄉(xiāng)運(yùn)行數(shù)據(jù)、社交網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)，通過協(xié)議購買、交換、搜集等方式獲取，在邏輯上進(jìn)行分類，與自然資源“一張圖”數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)。

提升平臺支撐服務(wù)功能，為自然資源調(diào)查監(jiān)測評價、國土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督、行政審批、政務(wù)服務(wù)、監(jiān)管決策等應(yīng)用提供基礎(chǔ)支撐平臺，為各級政府和相關(guān)部門的智慧城市、智慧交通等應(yīng)用提供自然資源數(shù)據(jù)支撐。

5.3 加強(qiáng)自然資源數(shù)據(jù)治理人才培養(yǎng)

自然資源數(shù)據(jù)治理的成功實(shí)踐，離不開一支綜合素質(zhì)過硬的專業(yè)人才隊(duì)伍[1,36]。自然資源數(shù)據(jù)治理人才包括首席信息官、首席數(shù)據(jù)官以及其他專門從事數(shù)據(jù)治理的人才。數(shù)據(jù)治理人才需要具備大數(shù)據(jù)能力、溝通能力、協(xié)調(diào)能力和多學(xué)科知識能力[1]。

1）高校應(yīng)加強(qiáng)跨學(xué)科復(fù)合型人才培養(yǎng)。自然資源數(shù)據(jù)治理需要具備跨學(xué)科、交叉專業(yè)知識和能力的復(fù)合型人才。因此，相關(guān)高校應(yīng)加強(qiáng)學(xué)科布局，設(shè)置政府?dāng)?shù)據(jù)治理專業(yè)，整合管理、自然資源、行政、信息管理、大數(shù)據(jù)理論與技術(shù)等相關(guān)學(xué)科的資源，加強(qiáng)不同學(xué)院與不同專業(yè)之間的交流，培養(yǎng)跨學(xué)科復(fù)合型人才。在注重培養(yǎng)數(shù)據(jù)治理技術(shù)的同時，注重培養(yǎng)數(shù)據(jù)管理方面的理論和知識。

2）自然資源部門應(yīng)加強(qiáng)數(shù)據(jù)治理人員培訓(xùn)。自然資源部門應(yīng)加快組建數(shù)據(jù)治理的專業(yè)隊(duì)伍，加強(qiáng)對數(shù)據(jù)治理人員的培訓(xùn)。將數(shù)據(jù)治理人員培訓(xùn)作為一項(xiàng)長期工作，建立長效培訓(xùn)機(jī)制，制定針對性強(qiáng)的培訓(xùn)計劃和完善的培訓(xùn)內(nèi)容，除了大數(shù)據(jù)治理方面的知識和實(shí)踐，還應(yīng)加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享、國外政府?dāng)?shù)據(jù)治理方面的專業(yè)知識培訓(xùn)。為了使培訓(xùn)切實(shí)有效，應(yīng)建立培訓(xùn)考核機(jī)制，督促數(shù)據(jù)治理專業(yè)人員加強(qiáng)學(xué)習(xí)。

5.4 提升公眾和社會參與度

1）提升公眾參與度。公共需求理論認(rèn)為，“社會的公共需求決定著公共政策制定和政府公共服務(wù)的內(nèi)容和目標(biāo)選擇，這是因?yàn)檎挥胁粩酀M足公民的需求才能增進(jìn)其合法性”[37]。為改變目前政府單向管理數(shù)據(jù)的現(xiàn)狀，需要切實(shí)吸納公眾和企業(yè)等參與到數(shù)據(jù)治理全過程中。自然資源部應(yīng)堅持需求導(dǎo)向，通過在部網(wǎng)站上開辟調(diào)查專欄等方式，廣泛收集社會公眾和企業(yè)對數(shù)據(jù)開放的意見和建議，據(jù)此明確數(shù)據(jù)開放的重點(diǎn)內(nèi)容，提高數(shù)據(jù)開放的針對性、精準(zhǔn)性。

2）提升社會參與度。高校和科研院所是挖掘和激活政府?dāng)?shù)據(jù)價值的重要力量，自然資源部門應(yīng)聯(lián)合高校、科研院所、地理信息相關(guān)企業(yè)等，舉辦多種形式的數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)新活動，營造數(shù)據(jù)開放氛圍，豐富數(shù)據(jù)開放生態(tài)，搭建數(shù)據(jù)開放政校合作平臺，深入推動數(shù)據(jù)應(yīng)用[38]。數(shù)據(jù)治理應(yīng)充分發(fā)揮市場的力量，吸引企業(yè)參與。在明確數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上[39]，自然資源部可通過數(shù)據(jù)換服務(wù)的方式，將價值大的原始數(shù)據(jù)向企業(yè)開放，換取企業(yè)向社會提供更好的數(shù)據(jù)開放服務(wù)，鼓勵企業(yè)對數(shù)據(jù)進(jìn)行深層次開發(fā)利用。

6 結(jié) 語

總體來看，我國政府部門以數(shù)據(jù)分析作為決策支撐并沒有形成氣候，將數(shù)據(jù)分析作為核心競爭力的更是屈指可數(shù)[40]。本文重點(diǎn)分析了今后一個時期自然資源數(shù)據(jù)治理的總體框架和實(shí)現(xiàn)路徑，在上述各項(xiàng)任務(wù)基本完成后，未來需要加強(qiáng)自然資源數(shù)據(jù)分析挖掘。自然資源部要真正履行好“兩統(tǒng)一”職責(zé)，要高度重視自然資源數(shù)據(jù)分析挖掘，充分利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)，推動自然資源治理朝著智能化方向發(fā)展。