李東興,張小波,劉志勇*,石吉寶
(1.成都市勘察測(cè)繪研究院,四川 成都 610081;2.四川省城市信息化測(cè)繪工程技術(shù)研究中心,四川 成都 610081)
2011年全國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作會(huì)議上明確提出了質(zhì)量強(qiáng)國(guó)的概念,2016 年全國(guó)兩會(huì)《政府工作報(bào)告》中更是首次提出要建設(shè)質(zhì)量強(qiáng)國(guó),隨后質(zhì)量強(qiáng)國(guó)建設(shè)內(nèi)容再次出現(xiàn)在2022年《政府工作報(bào)告》中,并被明確為2022年政府工作任務(wù)之一。2022年8月國(guó)務(wù)院還專門成立了國(guó)家質(zhì)量強(qiáng)國(guó)建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組,2022 年10 月更是出現(xiàn)在黨的二十大報(bào)告中,這些充分體現(xiàn)了黨和政府對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的高度重視。質(zhì)量是興國(guó)之道、富國(guó)之本、強(qiáng)國(guó)之策[1],對(duì)于測(cè)繪地理信息產(chǎn)品、工程和服務(wù)(以下統(tǒng)稱為測(cè)繪地理信息產(chǎn)品)而言,質(zhì)量管理和控制是核心環(huán)節(jié)之一,不僅關(guān)乎工程建設(shè)項(xiàng)目的施工成本和質(zhì)量,而且事關(guān)人民群眾的日常生活和人身安全[1-2],更與國(guó)家建設(shè)、發(fā)展和國(guó)防安全息息相關(guān)。為保障并提升測(cè)繪地理信息產(chǎn)品的總體質(zhì)量水平,各類測(cè)繪單位是整個(gè)工作流程中不可或缺的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。質(zhì)量體系完善的單位,測(cè)繪地理信息產(chǎn)品的優(yōu)良率明顯偏高,而質(zhì)量體系存在漏洞的單位,不合格產(chǎn)品頻繁出現(xiàn),對(duì)于城市測(cè)繪單位而言更是如此。
不同于水利水電、地質(zhì)礦產(chǎn)、交通運(yùn)輸?shù)阮愋蜏y(cè)繪單位,城市測(cè)繪單位更多的是為城鄉(xiāng)建設(shè)、規(guī)劃和管理提供技術(shù)服務(wù)保障,隨著全國(guó)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革的完成,還被賦予為自然資源調(diào)查、監(jiān)測(cè)與管理提供及時(shí)高效的測(cè)繪地理信息服務(wù)的職責(zé)[3]。2020年以前,在城市測(cè)繪領(lǐng)域,以城市勘測(cè)院或測(cè)繪院為代表的各級(jí)事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)占有絕對(duì)統(tǒng)治地位和大量市場(chǎng)份額,這些單位大多成立于20世紀(jì)50年代或改革開(kāi)放之初,普遍存在人員結(jié)構(gòu)老化、高學(xué)歷人員偏少、職能劃分模糊、管理體系滯后等問(wèn)題[4]。隨著測(cè)繪領(lǐng)域“放管服”改革的實(shí)施以及信息化、智能化、復(fù)合化城市測(cè)繪時(shí)代的來(lái)臨,眾多小微城市測(cè)繪單位如雨后春筍般涌現(xiàn),互聯(lián)網(wǎng)頭部企業(yè)也紛紛跨界而來(lái)[3],給傳統(tǒng)城市測(cè)繪單位帶來(lái)了嚴(yán)峻的市場(chǎng)挑戰(zhàn)和技術(shù)危機(jī),正倒逼其轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念、調(diào)整經(jīng)營(yíng)思路、完善管理體系、創(chuàng)新技術(shù)方法、拓寬服務(wù)范圍,通過(guò)合理的人才梯隊(duì)建設(shè)和科學(xué)的管理體制優(yōu)化來(lái)保證自身的可持續(xù)發(fā)展。
國(guó)務(wù)院測(cè)繪地理信息主管部門發(fā)布的國(guó)測(cè)國(guó)發(fā)[2015]17 號(hào)《測(cè)繪地理信息質(zhì)量管理辦法》等法律法規(guī)明確要求各類測(cè)繪單位須建立覆蓋本單位測(cè)繪地理信息業(yè)務(wù)范圍的質(zhì)量管理體系,健全規(guī)范質(zhì)量管理行為,確保本單位測(cè)繪地理信息產(chǎn)品質(zhì)量合格。按照GB/T 24356-2023《測(cè)繪成果質(zhì)量檢查與驗(yàn)收》和GB/T 18316-2008《數(shù)字測(cè)繪成果質(zhì)量檢查與驗(yàn)收》等國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)規(guī)范的要求,測(cè)繪成果(含數(shù)字測(cè)繪成果)質(zhì)量通過(guò)兩級(jí)檢查一級(jí)驗(yàn)收的方式進(jìn)行控制[5-6],該方式普遍被城市測(cè)繪單位所采用。兩級(jí)檢查一級(jí)驗(yàn)收的質(zhì)量保障體系要求城市測(cè)繪單位實(shí)施測(cè)繪成果質(zhì)量的過(guò)程檢查、最終檢查以及項(xiàng)目管理單位的質(zhì)量驗(yàn)收,成果質(zhì)量錯(cuò)漏按A、B、C、D 四類劃分,質(zhì)量等級(jí)按照優(yōu)、良、合格、不合格四級(jí)評(píng)定[5]。兩級(jí)檢查一級(jí)驗(yàn)收制度的確定和實(shí)施保障了過(guò)去近30年城市測(cè)繪單位成果總體質(zhì)量水平的穩(wěn)步提升。
城市測(cè)繪工作主要是為城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)與管理提供時(shí)空信息數(shù)據(jù)的支撐和服務(wù),考慮其所處的工作環(huán)境,大致可分為4類[7]:①基礎(chǔ)測(cè)繪類,按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定,由地方政府組織實(shí)施的測(cè)繪基準(zhǔn)和基礎(chǔ)控制網(wǎng)建設(shè)、4D測(cè)繪產(chǎn)品、基礎(chǔ)航空攝影、實(shí)景三維城市等項(xiàng)目生產(chǎn),根據(jù)地方基礎(chǔ)測(cè)繪規(guī)劃分年度實(shí)施,體量大但數(shù)量少;②政府服務(wù)類,為確保城市建設(shè)和管理高效開(kāi)展,由政府相關(guān)部門組織開(kāi)展,如地下管線普查、國(guó)土空間調(diào)查、信息化服務(wù)平臺(tái)開(kāi)發(fā)維護(hù)、界線測(cè)繪等,一般通過(guò)招投標(biāo)獲得,合同額較大,數(shù)量卻有限;③市場(chǎng)參與類,通常為保障工程建設(shè)項(xiàng)目的順利實(shí)施和驗(yàn)收或社會(huì)各界個(gè)性化需求而進(jìn)行的測(cè)繪項(xiàng)目,如多測(cè)合一、市政測(cè)繪、軌道交通第三方測(cè)量、變形監(jiān)測(cè)、實(shí)測(cè)現(xiàn)狀,一般由各類企事業(yè)單位委托或通過(guò)招投標(biāo)獲得,大多數(shù)項(xiàng)目單體金額較小,但業(yè)務(wù)量較大;④應(yīng)急保障類,為公共突發(fā)事件和防災(zāi)減災(zāi)工作提供應(yīng)急測(cè)繪地理信息保障,一般為政府指令性任務(wù),更注重的是社會(huì)效益而非經(jīng)濟(jì)效益。上述城市測(cè)繪工作內(nèi)容中,市場(chǎng)參與類項(xiàng)目通常占城市測(cè)繪單位年?duì)I業(yè)收入的70%以上,項(xiàng)目總數(shù)的90%以上;在小微城市測(cè)繪單位中的占比更高。
進(jìn)入新時(shí)代,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)城市測(cè)繪地理信息空間數(shù)據(jù)的需求愈加旺盛[7],也對(duì)城市測(cè)繪成果的精細(xì)化、實(shí)時(shí)化、立體化、個(gè)性化、信息化提出了更高要求,更需要城市測(cè)繪單位對(duì)其測(cè)繪地理信息產(chǎn)品的生產(chǎn)過(guò)程進(jìn)行全流程管控。各類城市測(cè)繪單位,尤其是城市勘測(cè)院或測(cè)繪院,作為本地區(qū)城市測(cè)繪工作的核心力量,理應(yīng)在行業(yè)質(zhì)量體系建設(shè)方面起到表率作用,確保本單位質(zhì)量管理體系運(yùn)行的高效性、一致性、充分性和適用性[2,8]。
城市測(cè)繪單位可持續(xù)發(fā)展的前提是擁有一支年齡結(jié)構(gòu)合理的質(zhì)量、技術(shù)、經(jīng)營(yíng)和管理復(fù)合型人才隊(duì)伍,并建立科學(xué)的多元人才評(píng)價(jià)機(jī)制,因此城市測(cè)繪工程項(xiàng)目中需采用項(xiàng)目組或作業(yè)組(以下統(tǒng)稱為項(xiàng)目組)形式的項(xiàng)目管理模式,以人員彈性配置的項(xiàng)目組作為基本工作單元,通過(guò)固有資源的優(yōu)化配置和內(nèi)部協(xié)作、項(xiàng)目設(shè)計(jì)到實(shí)施的全流程協(xié)調(diào)一致、項(xiàng)目績(jī)效考核評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲的常態(tài)管理等一系列操作[9],保障本單位測(cè)繪地理信息產(chǎn)品質(zhì)量的優(yōu)良率和作業(yè)效率的穩(wěn)定高效。這種源于現(xiàn)代項(xiàng)目和績(jī)效管理的理論,將更有利于發(fā)揮各層次人員的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性,使單位近期目標(biāo)與遠(yuǎn)期目標(biāo)、局部利益與整體利益、個(gè)人發(fā)展與單位發(fā)展得到有機(jī)統(tǒng)一。以城市勘測(cè)院為例,通常以“高層管理者—中層管理者—基層項(xiàng)目組”的模式開(kāi)展各種管理體系建設(shè)與運(yùn)行,質(zhì)量技術(shù)副院長(zhǎng)兼任院總工程師,生產(chǎn)分院設(shè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)副分院長(zhǎng)和分院質(zhì)量技術(shù)總工程師等。
按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)規(guī)范要求,測(cè)繪成果質(zhì)量控制方式為兩級(jí)檢查一級(jí)驗(yàn)收,其中兩級(jí)檢查是對(duì)測(cè)繪單位內(nèi)部質(zhì)量管理體系建設(shè)的要求,一級(jí)驗(yàn)收是對(duì)項(xiàng)目管理單位的要求,即項(xiàng)目管理單位自行組織驗(yàn)收或委托具有資質(zhì)的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行質(zhì)檢[5]。對(duì)于城市測(cè)繪工作而言,大多數(shù)工程項(xiàng)目體量小、金額低,且多為僅服務(wù)于工程建設(shè)項(xiàng)目階段性設(shè)計(jì)施工或建設(shè)單位向政府部門備案、審批和驗(yàn)收,項(xiàng)目管理單位往往不會(huì)組織驗(yàn)收工作,一般經(jīng)過(guò)一級(jí)驗(yàn)收工作的工程數(shù)量占比不足5%,這樣城市測(cè)繪單位的成果質(zhì)量管控便會(huì)缺失重要一環(huán),而僅存的兩級(jí)檢查又難以有效保障測(cè)繪地理信息產(chǎn)品質(zhì)量的穩(wěn)定,因此成都市勘察測(cè)繪研究院在成果質(zhì)量控制的內(nèi)部檢審流程中增加了項(xiàng)目組審查環(huán)節(jié),將兩級(jí)檢查擴(kuò)展為3級(jí)檢查,以彌補(bǔ)小型測(cè)繪工程項(xiàng)目一級(jí)驗(yàn)收環(huán)節(jié)的缺位,對(duì)于大中型測(cè)繪工程或項(xiàng)目管理單位有特殊質(zhì)量管控要求的項(xiàng)目,質(zhì)量控制實(shí)行3級(jí)檢查一級(jí)驗(yàn)收方式。其工作流程見(jiàn)圖1。
3 級(jí)檢查制度由項(xiàng)目組(具有項(xiàng)目負(fù)責(zé)人資格的項(xiàng)目組其他技術(shù)人員)的一級(jí)檢查(項(xiàng)目審查)、作業(yè)部門(分院)的二級(jí)檢查(項(xiàng)目審核)、質(zhì)量管理部門(通常為總工辦)的三級(jí)檢查(項(xiàng)目審定)組成,各環(huán)節(jié)線性流程設(shè)置、層層控制,上一級(jí)流程檢審合格后才能傳遞至下一級(jí)。3 級(jí)檢查制度將城市測(cè)繪單位全年承擔(dān)工程項(xiàng)目成果質(zhì)量控制覆蓋率由兩級(jí)檢查一級(jí)驗(yàn)收的不足5%提升至90%以上,保障落實(shí)了測(cè)繪地理信息產(chǎn)品成果質(zhì)量。對(duì)于項(xiàng)目總數(shù)中剩余不足10%的管線竣工覆土前跟蹤測(cè)量等過(guò)程性成果資料,在保證項(xiàng)目前兩級(jí)檢查(審查和審核)100%覆蓋率的基礎(chǔ)上,逐步提高審定環(huán)節(jié)的覆蓋率。
3級(jí)檢查制度能保障城市測(cè)繪單位的產(chǎn)品合格率,但對(duì)于如何進(jìn)一步提升測(cè)繪地理信息產(chǎn)品質(zhì)量的優(yōu)良率,加強(qiáng)項(xiàng)目全流程相關(guān)人員的管控才是根本之策。首先,一個(gè)質(zhì)量等級(jí)優(yōu)良的項(xiàng)目不是檢審出來(lái)的,而是做出來(lái)的,必須強(qiáng)化城市測(cè)繪單位全員的質(zhì)量意識(shí)和責(zé)任感[4],樹(shù)立“自己是項(xiàng)目中的一顆螺絲釘,任何一個(gè)螺絲釘?shù)墓收隙伎赡軐?dǎo)致項(xiàng)目整體的不合格”的思想;其次,對(duì)單位質(zhì)量管理體系文件進(jìn)行全員宣傳,從高層管理者(院領(lǐng)導(dǎo))、中層管理者(部門領(lǐng)導(dǎo))到職能部門技術(shù)和管理人員、各級(jí)檢審人員再到項(xiàng)目組組長(zhǎng)、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人以及全體作業(yè)人員,明確每個(gè)人經(jīng)營(yíng)、管理與質(zhì)量相關(guān)的崗位職責(zé),做到責(zé)任劃分清晰、權(quán)責(zé)協(xié)調(diào)一致,保證項(xiàng)目整體的高效組織和質(zhì)量提升,項(xiàng)目質(zhì)量直接責(zé)任人員崗位職責(zé)設(shè)置見(jiàn)表1;再次,加強(qiáng)項(xiàng)目事前指導(dǎo)、事中抽查、事后檢審的全流程質(zhì)量保障體系建設(shè),建立項(xiàng)目質(zhì)量信息傳遞、反饋、記錄、匯總、分析和應(yīng)用的機(jī)制,并提升頻率與效率,對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和各級(jí)檢審人員的資格認(rèn)定、任命與考核進(jìn)行常態(tài)化管理,對(duì)各級(jí)質(zhì)量直接責(zé)任人員進(jìn)行全方位評(píng)價(jià),做到相關(guān)人員能上能下,能者上、庸者下,合適者留、不合適者去;最后,對(duì)單位質(zhì)量管理體系文件運(yùn)行狀況定期進(jìn)行分析,通過(guò)旁站監(jiān)督、查閱記錄、單獨(dú)談話、匿名反饋等方式評(píng)價(jià)體系文件的運(yùn)行效率和實(shí)際適用性[9],發(fā)現(xiàn)不適用現(xiàn)實(shí)技術(shù)要求和作業(yè)習(xí)慣的條款應(yīng)及時(shí)整改或廢除,并逐級(jí)向部門領(lǐng)導(dǎo)、單位質(zhì)量管理部門、分管質(zhì)量的院領(lǐng)導(dǎo)和法人代表(院長(zhǎng))反饋各項(xiàng)質(zhì)量信息,以保證質(zhì)量體系建設(shè)的貫通性、一致性、充分性和適用性。
表1 城市測(cè)繪項(xiàng)目質(zhì)量直接責(zé)任人員與崗位質(zhì)量職責(zé)設(shè)置
為保證城市測(cè)繪單位質(zhì)量控制體系的高效運(yùn)行,應(yīng)對(duì)城市測(cè)繪工程項(xiàng)目需重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容和要求進(jìn)行細(xì)分,合理區(qū)分主次、優(yōu)先保障重點(diǎn),在3級(jí)檢查實(shí)施過(guò)程中,檢審人員應(yīng)重點(diǎn)檢查的內(nèi)容包括:①技術(shù)方案、技術(shù)設(shè)計(jì)、技術(shù)路線的符合性;②使用儀器設(shè)備和軟件的檢校、驗(yàn)證情況,指標(biāo)與項(xiàng)目設(shè)計(jì)的符合性;③引用資料的合法性、正確性和可靠性;④各項(xiàng)質(zhì)量指標(biāo)的符合性,包括數(shù)學(xué)精度、地理精度、觀測(cè)質(zhì)量、計(jì)算質(zhì)量、點(diǎn)位質(zhì)量、數(shù)據(jù)與結(jié)構(gòu)的正確性、要素的完備性和正確性等;⑤資料的整飾性、完整性和規(guī)范性;⑥其他需要檢查的內(nèi)容。審查人員重點(diǎn)檢查②~⑥,審核人員全面檢查,審定人員重點(diǎn)檢查①、③、⑤、⑥。各級(jí)檢審人員應(yīng)做好質(zhì)量問(wèn)題記錄和返工修改記錄,對(duì)檢審工程項(xiàng)目進(jìn)行質(zhì)量評(píng)分,并留檔保存。各級(jí)檢審環(huán)節(jié)的質(zhì)量評(píng)分記錄將是本單位項(xiàng)目負(fù)責(zé)人進(jìn)行月度、季度和年度量化考核和評(píng)價(jià)的重要依據(jù)之一。完整的檢審過(guò)程記錄文件和準(zhǔn)確的質(zhì)量評(píng)分記錄將穩(wěn)步提升3級(jí)檢查制度對(duì)城市測(cè)繪單位質(zhì)量的保障作用。
按照行業(yè)普遍做法,各級(jí)檢審工作通常在項(xiàng)目階段性工作完成并提交成果資料后進(jìn)行,常規(guī)性城市測(cè)繪工程項(xiàng)目3 級(jí)檢查工作同樣是后置進(jìn)行;但對(duì)于重大工程項(xiàng)目,時(shí)間緊、任務(wù)重,無(wú)法給3 級(jí)檢查預(yù)留足夠的檢審時(shí)間,因此需將檢審時(shí)間節(jié)點(diǎn)前移,在項(xiàng)目部分項(xiàng)完成后分批次完成相應(yīng)工作的3 級(jí)檢查,甚至是邊組織生產(chǎn)邊進(jìn)行外業(yè)檢查,這樣在資料提交時(shí)就僅剩下內(nèi)業(yè)檢查和內(nèi)部質(zhì)檢報(bào)告的編制工作,大幅縮短了3級(jí)檢查的檢審時(shí)間。
城市測(cè)繪單位工程項(xiàng)目雖然普遍體量小、金額低,但數(shù)量較多[7],大型城市測(cè)繪單位每年的測(cè)繪地理信息工程項(xiàng)目總數(shù)動(dòng)輒達(dá)到上萬(wàn)項(xiàng),面對(duì)海量的工程項(xiàng)目,3級(jí)檢查制度難免會(huì)產(chǎn)生疏漏,因此在開(kāi)展3級(jí)檢查工作的同時(shí),還需結(jié)合部門質(zhì)量運(yùn)行狀況考核結(jié)果、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人質(zhì)量檢審統(tǒng)計(jì)結(jié)果以及質(zhì)量評(píng)分情況、項(xiàng)目特點(diǎn)等,及時(shí)對(duì)所有項(xiàng)目實(shí)施單位內(nèi)部質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督抽查,對(duì)于出現(xiàn)項(xiàng)目檢審或抽查結(jié)果不合格頻次較高、B 類及以上質(zhì)量錯(cuò)漏個(gè)數(shù)較多的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人,應(yīng)適度加大其負(fù)責(zé)項(xiàng)目的抽查頻率。
經(jīng)過(guò)幾十年的建設(shè)與發(fā)展,以城市勘測(cè)院或測(cè)繪院為代表的大中型城市測(cè)繪單位已形成了一套科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、高效透明、全域覆蓋、公平公正的管理體系,為保證測(cè)繪地理信息產(chǎn)品和國(guó)家測(cè)繪地理信息事業(yè)質(zhì)量的提升做出了巨大貢獻(xiàn)[1]。在測(cè)繪領(lǐng)域“放管服”改革的背景下,準(zhǔn)入門檻的降低勢(shì)必導(dǎo)致質(zhì)量管控風(fēng)險(xiǎn)的增加,可能會(huì)出現(xiàn)部分小微城市測(cè)繪單位只追求經(jīng)濟(jì)效益,對(duì)于提高產(chǎn)品質(zhì)量充耳不聞,甚至惡意低價(jià)中標(biāo)、按照建設(shè)單位意愿隨意篡改測(cè)量數(shù)據(jù)等“劣幣驅(qū)逐良幣”的不良現(xiàn)象,隨著各級(jí)政府部門測(cè)繪產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查力度和頻率的不斷加大,測(cè)繪行業(yè)質(zhì)量強(qiáng)制國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范的完善以及全國(guó)測(cè)繪成果質(zhì)量統(tǒng)一監(jiān)管平臺(tái)的建立[1-2],城市測(cè)繪工作領(lǐng)域?qū)⒖焖龠M(jìn)入充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),健全的質(zhì)量管理體系和良好的產(chǎn)品質(zhì)量保證,將給城市測(cè)繪單位帶來(lái)明顯的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。
隨著實(shí)景三維、新型基礎(chǔ)測(cè)繪、傾斜攝影測(cè)量、激光雷達(dá)掃描等新業(yè)態(tài)城市測(cè)繪技術(shù)的應(yīng)用和實(shí)施,在堅(jiān)守產(chǎn)品質(zhì)量底線的前提下,需按照需求應(yīng)用導(dǎo)向,依據(jù)不同應(yīng)用場(chǎng)景采用不同表現(xiàn)要素和數(shù)據(jù)精度指標(biāo),優(yōu)化質(zhì)檢手段和方法,創(chuàng)新質(zhì)檢方案和體系,給予新技術(shù)、新業(yè)態(tài)充分的發(fā)展空間[10-11]。在城市測(cè)繪3 級(jí)檢查工作中,要充分利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算技術(shù)和各種質(zhì)檢軟件[12],加強(qiáng)測(cè)繪成果質(zhì)量檢查的信息化建設(shè),對(duì)多類多源空間數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)進(jìn)行有效組織和管理,進(jìn)一步提升城市測(cè)繪單位測(cè)繪地理信息產(chǎn)品質(zhì)量檢查工作的質(zhì)量和效率。