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        黃河流域城市群推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制與路徑研究
        ——基于功能分工視角

        2024-02-21 05:13:46郭愛君朱瑜珂
        甘肅社會(huì)科學(xué) 2024年1期
        關(guān)鍵詞:分工黃河流域城市群

        郭愛君 朱瑜珂

        (蘭州大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院,蘭州 730000)

        提要: 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。中華人民共和國成立以來,黃河流域區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展經(jīng)歷了以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)的區(qū)域整合發(fā)展起始階段、以戰(zhàn)略疊加為重點(diǎn)的區(qū)域帶狀發(fā)展階段和以“大保護(hù)、大治理”為內(nèi)涵的區(qū)域高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展階段。城市群作為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的主要載體,其功能分工深化對(duì)于促進(jìn)形成分工協(xié)作、功能完善的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局將起到重要作用?;诖?通過對(duì)2003—2019年黃河流域城市群功能分工指數(shù)的特征事實(shí)分析,城市群功能分工能夠從提升要素資源的有效配置、推動(dòng)區(qū)域空間格局重塑和探索區(qū)域府際合作治理新模式三個(gè)方面推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。為此,要繼續(xù)以功能分工深化促進(jìn)黃河流域城市群在錯(cuò)位分工中良性發(fā)展,以網(wǎng)絡(luò)一體化為指引構(gòu)建黃河流域區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展空間格局,以制度化、多層次的合作契約機(jī)制推進(jìn)黃河流域區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

        一、引言

        區(qū)域協(xié)調(diào)作為落實(shí)新發(fā)展理念的重要方面,旨在解決區(qū)域“不平衡不充分的發(fā)展”問題,體現(xiàn)了高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生特點(diǎn)。黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央就推動(dòng)我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作出一系列重大部署,黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)運(yùn)而生。推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展,發(fā)揮黃河流域“平衡南北方,協(xié)同東中西”的作用[1],有助于解決當(dāng)下我國南北經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問題,為全面塑造區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局注入強(qiáng)大動(dòng)力。面對(duì)不平衡和不充分發(fā)展相互交織的現(xiàn)實(shí)條件,習(xí)近平總書記指出,我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化,中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式[2]。黨的二十大報(bào)告提出以城市群、都市圈為依托構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局的總體部署,明確了要以城市群作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本形態(tài)和主要支點(diǎn)。

        根據(jù)國家“十三五”規(guī)劃綱要對(duì)全國城市群的劃分,黃河流域地區(qū)包括七個(gè)城市群:以濟(jì)南、青島為中心城市的山東半島城市群,以鄭州為中心城市的中原城市群,以太原為中心城市的晉中城市群,以西安為中心城市的關(guān)中平原城市群,以銀川為中心城市的寧夏沿黃城市群,以呼和浩特為中心城市的呼包鄂榆城市群和以蘭州、西寧為中心城市的蘭西城市群。從黃河流域城市群主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)及占比來看,2019年黃河流域城市群面積約占黃河流域九省區(qū)總面積的24%,年末總?cè)丝诩s占黃河流域九省區(qū)人口總量的65%,地區(qū)GDP約占黃河流域九省區(qū)GDP總量的68%。由此可見,城市群已經(jīng)成為承載黃河流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素的主要空間形式,也是健全黃河流域區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制的重要推動(dòng)力量。

        需要指出的是,我國城市群發(fā)展雖已取得積極成效但仍處于初級(jí)發(fā)展階段。城市群在空間層次上實(shí)現(xiàn)了聚集,但受其內(nèi)部大中小城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模懸殊、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)問題突出的影響,當(dāng)前城市群核心聯(lián)動(dòng)不足、分工協(xié)作不緊密、發(fā)展各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象依然存在。因此,如何發(fā)揮城市群跨越行政邊界的空間屬性推動(dòng)形成分工明確、功能互補(bǔ)、錯(cuò)位發(fā)展的城市群功能分工格局,是新時(shí)代我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展向更高水平邁進(jìn)的重要命題。

        城市群功能分工是區(qū)域分工領(lǐng)域出現(xiàn)的新現(xiàn)象和新趨勢(shì)[3],即通過發(fā)揮中心城市與邊緣城市的比較優(yōu)勢(shì),促使城市群呈現(xiàn)出生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)集聚于中心城市、制造業(yè)集聚于外圍城市的“中心-外圍”結(jié)構(gòu)[4]。隨著我國城市群發(fā)育日漸成熟,越來越多學(xué)者開始關(guān)注城市群功能分工所帶來的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。魏后凱[5]、Otsuka A[6]等從理論層面闡述了隨著國內(nèi)外城市群功能分工體系的完善,中心城市與邊緣城市在服務(wù)業(yè)與生產(chǎn)制造業(yè)職能維度上均有所提升,從而起到緩解城市群產(chǎn)業(yè)發(fā)展同質(zhì)化競爭、推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的作用。蘇紅鍵[7]、劉勝[8]等使用產(chǎn)業(yè)中觀數(shù)據(jù)或企業(yè)微觀數(shù)據(jù)考察我國城市群功能分工對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的影響,其檢驗(yàn)結(jié)果表明功能分工與地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長之間呈現(xiàn)出倒“U”形曲線關(guān)系,即功能分工深化水平超過某個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)后將會(huì)顯著促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長。本文在已有研究的基礎(chǔ)上,以黃河流域區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為研究對(duì)象,從功能分工這一視角切入,探究城市群功能分工推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制路徑,試圖對(duì)促進(jìn)黃河流域區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和地區(qū)經(jīng)濟(jì)合理布局提供決策參考。

        二、黃河流域區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的演化歷程

        中華人民共和國成立七十多年來,我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略基本形成了改革開放前平衡發(fā)展戰(zhàn)略期(1949—1978年)、改革開放后不平衡發(fā)展戰(zhàn)略期(1979—1998年)、新世紀(jì)以來區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略啟動(dòng)期(1999—2011年)和黨的十八大以來區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略深化期(2012年至今)的階段劃分[9-10]。隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略內(nèi)容在實(shí)踐中的不斷完善,黃河流域等重要功能區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略先后上升為國家重大區(qū)域戰(zhàn)略。回顧歷史,黃河流域區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展歷經(jīng)以下變化階段。

        (一)以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)的區(qū)域整合發(fā)展起始階段(1949—1977年)

        黃河流域區(qū)域協(xié)調(diào)的首要著力點(diǎn)是黃河治理的協(xié)同問題。幾千年來,“三年兩決口,百年一改道”幾乎是黃河的常態(tài),洪水災(zāi)害大多發(fā)生在下游,但其根源卻在上、中游,單純治理下游難以達(dá)到預(yù)期目的[11]。新中國成立伊始,在認(rèn)真總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,黨和國家決定把全流域作為一個(gè)整體進(jìn)行治理,開展了規(guī)模浩大的黃河流域綜合考察、水文資料整編、地形測繪、地質(zhì)勘察和專項(xiàng)研究工作。1955年7月,黃河流域歷史上第一個(gè)綜合治理開發(fā)規(guī)劃《關(guān)于根治黃河水害和開發(fā)黃河水利的綜合規(guī)劃的決議》在全國人大一屆二次會(huì)議上審議通過,開啟了中華民族全面治理黃河的新篇章。此后,山西、陜西、甘肅等地大規(guī)模開展植樹造林和水土保持工程建設(shè),極大改善了黃河中上游地區(qū)的自然生態(tài)環(huán)境。三門峽水利樞紐的基本建成,劉家峽、鹽鍋峽、青銅峽等大型水電工程的建造,人民勝利渠、鹽環(huán)定、景泰川等引黃灌溉工程的修建,在防洪、供水、灌溉、發(fā)電等方面發(fā)揮了重要作用。從干流到支流,直到流域內(nèi)的廣大地區(qū),新中國對(duì)黃河流域的治理從以單方面防范或局部區(qū)域治理為主轉(zhuǎn)入全流域整合發(fā)展新階段。

        按照國家“一五”計(jì)劃“發(fā)展運(yùn)輸業(yè)和郵電業(yè),主要是鐵路的建設(shè),同時(shí)發(fā)展內(nèi)河和海上的運(yùn)輸,擴(kuò)大公路、民用航空和郵電事業(yè)的建設(shè)”[12]的安排部署,隴海線、包蘭線、蘭青線全線建成通車,途經(jīng)華北平原、關(guān)中平原、河套平原,連接了包頭、鄭州、西安、蘭州、銀川等重要城市,組成了貫穿黃河流域最主要的鐵路干線。山東、河南、陜西、甘肅等沿黃省份在修復(fù)原有公路的同時(shí),開展大規(guī)模公路建設(shè),蘭新黃河鐵路橋、青銅峽黃河鐵橋、京廣鐵路鄭州黃河大橋等一批跨黃橋梁也相繼竣工,為黃河流域東西互聯(lián)、黃河兩岸南北互通提供了重要支撐。

        (二)以戰(zhàn)略疊加為重點(diǎn)的區(qū)域帶狀發(fā)展階段(1978—2018年)

        黨的十一屆三中全會(huì)開啟了我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新征程,重新構(gòu)建了以發(fā)展東部沿海地區(qū)外向型經(jīng)濟(jì)為重點(diǎn)的區(qū)域發(fā)展新戰(zhàn)略。按照鄧小平同志的戰(zhàn)略構(gòu)想,1983年“七五”計(jì)劃明確了效率優(yōu)先、非均衡發(fā)展的戰(zhàn)略要求,首次把全國劃分為東、中、西三大經(jīng)濟(jì)地帶,其中東部沿海地帶包含黃河下游的山東省,中部地帶包含黃河中游的內(nèi)蒙古自治區(qū)、河南省和山西省,西部地帶包含黃河上中游的青海省、四川省、甘肅省、寧夏回族自治區(qū)以及陜西省,黃河流域以其橫跨東中西三大板塊的區(qū)位優(yōu)勢(shì)成為推動(dòng)區(qū)域板塊融合發(fā)展的主抓手。

        進(jìn)入21世紀(jì)后,國家“十一五”規(guī)劃確定了“推進(jìn)西部大開發(fā)、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地、促進(jìn)中部地區(qū)崛起、鼓勵(lì)東部地區(qū)率先發(fā)展”的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總戰(zhàn)略。2012年黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局,黃河流域生態(tài)文明建設(shè)成為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局的重要組成部分。2013年《黃河流域綜合規(guī)劃(2012—2030年)》獲國務(wù)院正式批復(fù),為黃河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展指明了具體方向。此后中央相繼提出“一帶一路”倡議、京津冀協(xié)同發(fā)展和長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展三大戰(zhàn)略,形成了“四大板塊+三大戰(zhàn)略”的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略體系。在此基礎(chǔ)上,黃河流域九省區(qū)以西中東帶狀聯(lián)動(dòng)發(fā)展格局疊加國家各級(jí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略,成為我國重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的主要軸線,也為構(gòu)建起全方位、多層次的區(qū)域協(xié)調(diào)戰(zhàn)略體系奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但此階段黃河流域區(qū)域治理仍是基于行政區(qū)劃的屬地管理模式,各版塊經(jīng)濟(jì)差距較大,發(fā)展極化現(xiàn)象明顯,“縱向分級(jí)、橫向分散”“條塊結(jié)合、以塊為主”[13]的“碎片化”流域治理格局仍然是制約黃河流域協(xié)調(diào)發(fā)展的瓶頸。

        (三)以“大保護(hù)、大治理”為內(nèi)涵的區(qū)域高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展階段(2019年至今)

        2019年9月,習(xí)近平總書記在河南鄭州主持召開黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì),首次將黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為國家重大戰(zhàn)略,并強(qiáng)調(diào)指出“治理黃河,重在保護(hù),要在治理”[14]。此項(xiàng)戰(zhàn)略的提出使得黃河流域區(qū)域發(fā)展從單一指向經(jīng)濟(jì)目標(biāo)轉(zhuǎn)向社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境耦合協(xié)調(diào)式發(fā)展,實(shí)施空間也從地理位置內(nèi)的九省區(qū)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)區(qū)域和流域單元并重的復(fù)合區(qū)域,開創(chuàng)了黃河流域高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展的新局面。2020年10月,黨的十九屆五中全會(huì)指出“推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展是新時(shí)代新發(fā)展階段構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展國土空間布局的重大戰(zhàn)略部署”。2021年,國家“十四五”規(guī)劃在“優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局,促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”篇章中提出要“扎實(shí)推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展”,將黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展列為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容,同年10月,中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》,對(duì)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展作出全面系統(tǒng)部署,提出黃河流域要形成“一帶五區(qū)多點(diǎn)”空間布局和“一軸兩區(qū)五極”的發(fā)展動(dòng)力格局。而后,黨的二十大把促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展擺在更加重要的位置,并明確指出要“推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、長三角一體化發(fā)展,推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展”以增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展平衡性協(xié)調(diào)性。

        在此背景下,沿黃九省區(qū)陸續(xù)協(xié)商發(fā)布了《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展省際合作聯(lián)席會(huì)議合作共識(shí)》《推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略合作協(xié)議》《加快互聯(lián)互通推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展共同宣言》等文件,積極推動(dòng)黃河流域自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)聯(lián)盟、黃河流域生態(tài)保護(hù)修復(fù)協(xié)同創(chuàng)新共同體等合作組織的組建工作,在加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、深化科技創(chuàng)新合作、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)分工布局、共同擴(kuò)大開放合作方面攜手發(fā)力,力求形成一體化協(xié)調(diào)推進(jìn)的區(qū)域發(fā)展共識(shí)。

        三、黃河流域城市群功能分工的特征事實(shí)分析

        發(fā)達(dá)國家城市群的發(fā)展經(jīng)歷證實(shí),城市群作為大量城市在一定空間范圍內(nèi)的組合或集聚,本質(zhì)上是資源要素按照一定規(guī)律不斷在各城市流動(dòng)與配置的網(wǎng)絡(luò)化城市體系,因而必然帶來不同城市之間的功能分工,特別是隨著城市群發(fā)育水平的不斷提高,城市群功能分工程度也在不斷深化。通過測度2003—2019年黃河流域城市群功能分工指數(shù),厘清其功能分工現(xiàn)狀與時(shí)空演變邏輯,將為后續(xù)研究功能分工對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的影響機(jī)制提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

        (一)黃河流域城市群功能分工測度

        理論界對(duì)城市群分工的測量方法較多,目前較常見的是基于區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)分工或者產(chǎn)業(yè)鏈的區(qū)域分工,使用區(qū)位指數(shù)、行業(yè)分工指數(shù)、地區(qū)專業(yè)化指數(shù)等方法進(jìn)行測算。其中區(qū)位指數(shù)被廣泛用來從總體上評(píng)價(jià)城市群的分工程度,其現(xiàn)實(shí)依據(jù)和邏輯原理是城市群功能分工呈現(xiàn)早期中心城市制造業(yè)聚集到生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與制造業(yè)同時(shí)集聚,再到生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)在中心城市集聚、制造業(yè)在外圍城市集聚的基本趨勢(shì)。

        本文參考齊謳歌、趙勇[15]的測算方法,以城市群中心城市“生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)從業(yè)人員/制造業(yè)從業(yè)人員”與外圍城市“生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)從業(yè)人員/制造業(yè)從業(yè)人員”的比值來測度城市群功能分工水平。具體計(jì)算公式如下:

        本文以黃河流域七大城市群作為研究樣本,測算其2003—2019年城市群功能分工水平。所涉數(shù)據(jù)主要來自EPS數(shù)據(jù)平臺(tái)、《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》,缺失數(shù)據(jù)通過各省市統(tǒng)計(jì)年鑒相應(yīng)補(bǔ)充,針對(duì)個(gè)別缺失值依據(jù)線性插值法補(bǔ)齊。

        (二)黃河流域城市群功能分工指數(shù)的現(xiàn)狀分析

        如圖1所示,2019年黃河流域七大城市群的功能分工指數(shù)均大于1,表示黃河流域城市群中心城市的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與外圍城市的生產(chǎn)制造業(yè)分工較為合理,城市群整體分工形態(tài)趨于成熟??梢钥闯?城市群的功能分工程度與其經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度并未表現(xiàn)出完全一致性,但總體而言經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的城市群,其功能分工程度也較高。城市群功能分工指數(shù)位居前列的呼包鄂榆城市群、關(guān)中平原城市群2019年的地區(qū)生產(chǎn)總值均與中原城市群有較大差距,但其功能分工指數(shù)都在中原城市群之上。究其原因,呼包鄂榆城市群是典型的資源型城市群,生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)主要集中在中心城市呼和浩特,呈現(xiàn)出明顯的單中心集聚趨勢(shì);包頭、鄂爾多斯和榆林則以依托資源加工的重化工業(yè)為主,三市生產(chǎn)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)增加值占到其地區(qū)生產(chǎn)總值的比重均超過50%,導(dǎo)致城市群整體功能分工水平高于其他城市群。同理,關(guān)中平原城市群功能分工指數(shù)高與西安作為西北經(jīng)濟(jì)中心所發(fā)揮的總部聚集效應(yīng)密不可分,交通運(yùn)輸業(yè)、金融業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)大部分在中心城市西安聚集,對(duì)城市群的產(chǎn)業(yè)布局有著絕對(duì)的影響力,而寶雞、天水等邊緣城市只分布少量基礎(chǔ)制造業(yè),致使該城市群功能分工指數(shù)較高。

        圖1 2019年黃河流域七大城市群功能分工情況

        位列中游的山東半島城市群、中原城市群和晉中城市群功能分工水平趨于一致,中心城市與外圍城市產(chǎn)業(yè)分工與城市功能發(fā)展較為協(xié)調(diào),產(chǎn)城功能融合與空間整合發(fā)展格局基本形成[16],但與長三角等成熟城市群相比,鄭州、太原等中心城市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、創(chuàng)新能力和輻射帶動(dòng)能力相對(duì)較弱,尤其是濟(jì)南和青島作為山東半島城市群的雙核心,對(duì)周邊城市的虹吸效應(yīng)明顯,在產(chǎn)業(yè)協(xié)作、大都市圈培育、城市聯(lián)動(dòng)發(fā)展等方面還比較欠缺,城市群一體化發(fā)展的能力和機(jī)制建設(shè)還需進(jìn)一步加強(qiáng)。

        處于末位的寧夏沿黃城市群和蘭西城市群的功能分工指數(shù)較低,城市群產(chǎn)業(yè)分工還處于萌發(fā)階段,區(qū)內(nèi)城市數(shù)量少、結(jié)構(gòu)松散,城市規(guī)模等級(jí)分布趨于“扁平化”。蘭州、銀川等中心城市表現(xiàn)出了較強(qiáng)的壟斷性,但受經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、人口數(shù)量、區(qū)位條件等因素影響,新興產(chǎn)業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展落后,專業(yè)化分工廣度不夠、深度不足,未能發(fā)揮出中心城市的龍頭帶動(dòng)作用。其余邊緣城市仍然停留在中低端制造業(yè)為主的技術(shù)水平,對(duì)于承接中心城市的技術(shù)外溢和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移困難重重,各種資源無法在區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)有效配置,尚未形成城市發(fā)展聯(lián)動(dòng)的整體態(tài)勢(shì)。

        (三)黃河流域城市群功能分工指數(shù)的時(shí)序演變分析

        如圖2所示,從時(shí)序變化來看,2003—2019年的17年間黃河流域七大城市群功能分工指數(shù)整體呈現(xiàn)波動(dòng)上升趨勢(shì)。2003年,流域內(nèi)各城市群功能分工分異狀況明顯,呼包鄂榆城市群的功能分工指數(shù)遠(yuǎn)高于其他城市群;寧夏沿黃城市群與蘭西城市群功能分工指數(shù)僅有0.5,遠(yuǎn)低于流域內(nèi)平均水平;關(guān)中、晉中、山東半島及中原城市群的功能分工指數(shù)在1.5左右且相互間差距較小。2003—2011年期間,除呼包鄂榆城市群功能分工指數(shù)在2004—2007年間大幅下降、寧夏沿黃城市群功能分工指數(shù)在同時(shí)期內(nèi)小幅上升外,其余城市群的功能分工指數(shù)波動(dòng)不甚明顯,處于低水平穩(wěn)定階段。隨著黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為國家重大發(fā)展戰(zhàn)略,流域內(nèi)各城市群功能分工指數(shù)從2012年開始表現(xiàn)出較快增長態(tài)勢(shì),關(guān)中、晉中及中原城市群增長幅度較為明顯并在此之后始終保持較高水平,呼包鄂榆城市群、寧夏沿黃城市群與蘭西城市群功能分工指數(shù)則表現(xiàn)出了先增長后回落的態(tài)勢(shì),并在2015年后趨于穩(wěn)定。

        圖2 2003—2019年黃河流域七大城市群功能分工變動(dòng)趨勢(shì)

        從黃河流域上中下游分段來看,除呼包鄂榆城市群外,黃河流域中下游城市群的功能分工水平普遍高于上游城市群,這與我國東、中、西三大經(jīng)濟(jì)地帶發(fā)展不平衡相吻合。山東半島城市群作為黃河下游唯一的城市群在觀察期內(nèi)始終處在較低幅度的波動(dòng)增長狀態(tài),一方面,山東半島實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成熟、產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)成完整,群內(nèi)城市經(jīng)濟(jì)韌性強(qiáng)使得城市群功能分工格局穩(wěn)定;另一方面,多中心城市群所帶來的首位城市地位不突出限制了濟(jì)南、青島極化效應(yīng)的發(fā)揮,導(dǎo)致山東半島城市群功能分工演進(jìn)不如預(yù)期。黃河流域中游城市群中,2012年以前關(guān)中平原城市群與晉中城市群功能分工指數(shù)交錯(cuò)上升,2012年后關(guān)中平原城市群功能分工水平增長速度強(qiáng)勢(shì),相比于2003年增長了63%,功能分工水平在中游城市群中處于領(lǐng)先地位,而中原城市群功能分工指數(shù)表現(xiàn)低迷,可能還是由于城市群早期優(yōu)勢(shì)職能大都集中在礦業(yè)與工業(yè),造成地區(qū)產(chǎn)業(yè)與區(qū)域融合及互動(dòng)性不強(qiáng),阻礙了高質(zhì)量現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)集群向中心城市集聚[17]。2016年國務(wù)院批復(fù)實(shí)施《中原城市群發(fā)展規(guī)劃》,這為中原城市群職能定位指明了戰(zhàn)略方向,在一系列戰(zhàn)略規(guī)劃的引領(lǐng)下,中原城市群功能分工指數(shù)有所上升。位于黃河上游的呼包鄂榆城市群、寧夏沿黃城市群和蘭西城市群功能分工變動(dòng)趨勢(shì)表現(xiàn)大同小異。呼包鄂榆城市群功能分工指數(shù)始終位列黃河流域七大城市群之首,初期便達(dá)到較高水平,隨后處于下降—持平—上升的“U”形波動(dòng)中,近年來呼包鄂榆城市群功能分工指數(shù)下降幅度較大,這種發(fā)展趨勢(shì)也從側(cè)面反映了資源型城市群在后期顯示出可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力不足的現(xiàn)象。寧夏沿黃城市群和蘭西城市群功能分工指數(shù)在2012年前持續(xù)處于低位狀態(tài),其后逐年穩(wěn)步提升,尤其在“一帶一路”倡議提出后國務(wù)院批準(zhǔn)建立了寧夏內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū),對(duì)于沿黃城市群深度融入國內(nèi)國際雙循環(huán)、構(gòu)建全方位全領(lǐng)域開放新格局起到了積極作用??傮w來說,作為我國西部欠發(fā)達(dá)省區(qū)的城市群,黃河上游城市群功能分工程度低、提升難的現(xiàn)狀在短時(shí)期內(nèi)還難以逆轉(zhuǎn)。

        四、城市群功能分工推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的作用機(jī)制

        城市群功能分工通常建立在城市功能的互補(bǔ)性基礎(chǔ)上。分工深化使得各差別產(chǎn)業(yè)逐漸走向協(xié)同集聚,進(jìn)而增加區(qū)域依存度。因此,筆者將從微觀、中觀和宏觀三個(gè)層面展開,逐層對(duì)城市群功能分工推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的作用機(jī)制進(jìn)行論述。一是從微觀層面來講,城市群功能分工提升要素資源的有效配置;二是從中觀角度展開,城市群功能分工推動(dòng)區(qū)域空間格局重塑;三是站在宏觀的角度來看,城市群功能分工探索區(qū)域府際合作治理新模式(見圖3)。

        圖3 城市群功能分工推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的作用機(jī)制

        (一)城市群功能分工提升要素資源的有效配置

        功能分工是城市群產(chǎn)業(yè)分工逐漸由部門間分工轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)品間分工,進(jìn)而又演變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)鏈分工的最終環(huán)節(jié)。市場借助競爭與供求機(jī)制將人力、資本、技術(shù)在內(nèi)的各類要素資源從存量過剩的城市向收益更高的城市轉(zhuǎn)移。在此過程中,功能分工能夠促進(jìn)要素流動(dòng)和高效聚集,從而提高城市群的運(yùn)作效率與空間平衡,通過資源配置效應(yīng)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)與技術(shù)進(jìn)步效應(yīng)[18]推動(dòng)形成“要素流動(dòng)—空間集聚—內(nèi)生增長—新一輪要素流動(dòng)—更高層次的空間集聚”的長效循環(huán)累積機(jī)制,從而進(jìn)入中心城市與外圍城市、單一城市群與流域城市群分工明確、互利共贏的良性循環(huán)發(fā)展過程。

        從優(yōu)化資源配置的角度看,要素的“趨利性”流動(dòng)有助于要素資源實(shí)現(xiàn)最優(yōu)組合和最優(yōu)生產(chǎn)規(guī)模[19]。對(duì)中心城市而言,要素流入會(huì)通過集聚優(yōu)勢(shì)和規(guī)模紅利獲得更高的邊際回報(bào)率,對(duì)邊緣城市而言,要素收益率會(huì)跟隨留存要素所產(chǎn)生的更高邊際生產(chǎn)力得到進(jìn)一步提高,同時(shí)邊際回報(bào)率和邊際生產(chǎn)率的提升將會(huì)通過釋放市場需求促使經(jīng)濟(jì)增長,從而達(dá)成中心城市與邊緣城市生產(chǎn)的帕累托改進(jìn)。

        從實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的角度看,城市群功能分工通過影響企業(yè)的空間區(qū)位選擇,使得原本處于衰退期或生產(chǎn)技術(shù)未能得到升級(jí)的落后企業(yè)逐步退出中心市場,轉(zhuǎn)而遷徙至城市群邊緣中小城市。但與周邊地區(qū)的平均生產(chǎn)率相比,此類企業(yè)仍處在領(lǐng)先位置,因而引發(fā)生產(chǎn)要素動(dòng)態(tài)集聚在特定區(qū)域,固定成本隨之降低,產(chǎn)出規(guī)模增長比例高于要素投入增長比例,單位生產(chǎn)要素收益逐漸增大,中小城市規(guī)模效率最終得到提高。同時(shí)期,先進(jìn)制造業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)則會(huì)遵循路徑依賴在中心城市集中,從而能夠有效突破各地區(qū)所形成的地方保護(hù)主義以及由于行政邊界導(dǎo)致的市場分割,使得處在同一層次的生產(chǎn)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)空間的高效聚集,不僅有利于發(fā)揮知識(shí)溢出效應(yīng)以及共享更為專業(yè)的勞動(dòng)力市場,而且能夠增加集聚空間公共設(shè)施和服務(wù)的有效供給[20],大幅降低了各類生產(chǎn)成本,促使規(guī)模經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生。

        從促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步的角度看,一方面,中心城市勞動(dòng)力向外圍城市的流動(dòng)過程中導(dǎo)致了技術(shù)外溢,為外圍城市之后的生產(chǎn)創(chuàng)新活動(dòng)打下了基礎(chǔ)。隨著城市群內(nèi)部產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí),中心城市的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)企業(yè)利用自己的創(chuàng)新優(yōu)勢(shì),積極進(jìn)行產(chǎn)品及工藝方面的創(chuàng)新,而外圍的生產(chǎn)制造業(yè)企業(yè)因參與城市群分工體系,則需相應(yīng)提高自身的產(chǎn)品質(zhì)量與工藝水平以滿足客戶的需求,即中心城市企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新增強(qiáng)了外圍城市企業(yè)的創(chuàng)新意愿,并通過“創(chuàng)新—模仿—均衡—再創(chuàng)新—再模仿—均衡”的運(yùn)行方式持續(xù)增強(qiáng)城市群整體創(chuàng)新能力。同時(shí),外圍城市制造業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)工藝和產(chǎn)出效率改進(jìn)又進(jìn)一步反哺承接中心城市的制造業(yè)轉(zhuǎn)移,使得城市群的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化得以實(shí)現(xiàn)。另一方面,根據(jù)趨同發(fā)展機(jī)制,在城市群這個(gè)特定區(qū)域里,要素資源在很大程度上具有相似性,城市群功能分工的演進(jìn)會(huì)通過連接產(chǎn)業(yè)鏈下游的企業(yè)豐富生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié),為了獲得較高收益,低技術(shù)主體將會(huì)主動(dòng)向高技術(shù)主體學(xué)習(xí),反之高技術(shù)主體也會(huì)向下傳遞其新技術(shù)、新理念,受益于中心與外圍城市雙向交流的“干中學(xué)”做法,城市群內(nèi)做法和經(jīng)驗(yàn)逐漸趨同、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系更為緊密、組團(tuán)式發(fā)展更為集中。

        (二)城市群功能分工推動(dòng)區(qū)域空間格局重塑

        區(qū)域空間結(jié)構(gòu)的變化本質(zhì)上是生產(chǎn)要素、人口、就業(yè)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和功能等在城市之間的轉(zhuǎn)移或流動(dòng),是“產(chǎn)業(yè)分工與博弈”在地域空間的外部表現(xiàn)形式。從要素集聚到產(chǎn)業(yè)集聚再到城市集聚,區(qū)域空間結(jié)構(gòu)格局的演變過程經(jīng)歷了四個(gè)階段:節(jié)點(diǎn)離散型格局—“點(diǎn)-軸”分布型格局—“點(diǎn)軸面”復(fù)合型格局—網(wǎng)絡(luò)流動(dòng)型格局[21]。

        黃河流域區(qū)域空間格局形成初期,受地理位置、自然資源優(yōu)越條件的吸引,區(qū)域內(nèi)部形成了一些自然聚集的中心節(jié)點(diǎn),并借助公路、鐵路干線向外擴(kuò)張影響力,出現(xiàn)了以聊青軸(聊城—濟(jì)南—淄博—濰坊—青島,下同)、包大軸(包頭—呼和浩特—烏蘭察布—大同)等[22]為代表的“點(diǎn)-軸”布局式空間格局,區(qū)域內(nèi)要素、產(chǎn)業(yè)、人口均處于相對(duì)分散的狀態(tài),各城市之間的聯(lián)系較弱,中上游內(nèi)陸城市與下游城市基本處于各自獨(dú)立發(fā)展的階段,區(qū)域協(xié)調(diào)依然停留在沿河、沿交通網(wǎng)的低水平合作層面。如前文所述,隨著原有的城市專業(yè)分工逐漸向功能分工轉(zhuǎn)化,產(chǎn)業(yè)分布會(huì)顯示出先分散、再集聚、后擴(kuò)散的動(dòng)態(tài)軌跡,生產(chǎn)制造業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過程中形成“生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)集聚于中心城市,生產(chǎn)制造業(yè)集聚于外圍城市”的“中心-外圍”結(jié)構(gòu),黃河流域區(qū)域空間格局進(jìn)入了以城市群發(fā)展為引領(lǐng)的網(wǎng)絡(luò)流動(dòng)型空間格局發(fā)展時(shí)期。

        首先,城市群功能分工能夠促使本地區(qū)空間形態(tài)結(jié)構(gòu)從“單中心空間結(jié)構(gòu)”向“多中心空間結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)換。當(dāng)中心城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平以后,集聚不經(jīng)濟(jì)效應(yīng)開始凸顯,受環(huán)境、地價(jià)和外圍交通條件改善等因素的影響,中心城市職能開始向腹地低級(jí)別城市疏解,承接這部分職能的城市就會(huì)逐漸發(fā)展為依托中心城市生長的次中心城市,區(qū)域多中心發(fā)展結(jié)構(gòu)逐步形成。多中心空間結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出的產(chǎn)業(yè)分工格局特征表現(xiàn)為中心城市總部經(jīng)濟(jì)集聚、次中心城市承擔(dān)生產(chǎn)制造功能,其“選擇效應(yīng)”也會(huì)引導(dǎo)不同生產(chǎn)率的企業(yè)依據(jù)不同的效率需求進(jìn)駐不同規(guī)模的城市,從而使城市群產(chǎn)業(yè)分工層次得到明晰。在此階段,多等級(jí)、多類型的通道連接節(jié)點(diǎn)使城市的獨(dú)立性減弱,各城市間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益加強(qiáng),城市群之間從傳統(tǒng)的縱向分工向樹狀關(guān)聯(lián)狀態(tài)延伸,空間流動(dòng)性增強(qiáng),各地區(qū)不再是“封閉系統(tǒng)”,而是成為與其他地區(qū)產(chǎn)生聯(lián)動(dòng)反應(yīng)的“開放系統(tǒng)”。其次,城市群功能分工能夠強(qiáng)化都市圈的輻射帶動(dòng)效應(yīng)?!爸行?外圍”空間結(jié)構(gòu)的可能弊端會(huì)使周圍區(qū)域的要素、資源向中心城市不斷集中,容易使得距離中心城市較近的小城市陷入“集聚陰影”[23],擴(kuò)大局部經(jīng)濟(jì)差距,尤其是黃河流域大部分城市群尚處在發(fā)育雛形階段,對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的大尺度帶動(dòng)能力更是有限。但是功能分工通過有序的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和分工協(xié)同,最先提高了中心城市的首位度和競爭力,使得以“核心城市—衛(wèi)星城市—中等城市—小城市”為特征的都市圈加速成熟,從而能夠在小尺度、跨區(qū)域、精準(zhǔn)化的標(biāo)準(zhǔn)上發(fā)揮都市圈的綜合示范效應(yīng),縮減城市群發(fā)展過程中虹吸效應(yīng)的產(chǎn)生。

        (三)城市群功能分工探索區(qū)域府際合作治理新模式

        當(dāng)前,主體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡與區(qū)域行政劃分的剛性約束是阻礙黃河流域區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的兩大瓶頸,如何在謀求地區(qū)合作中滿足各方的利益訴求是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。在地方治理研究中,通常所認(rèn)為的區(qū)域合作是一種由橫向與縱向政府間關(guān)系組成的交互機(jī)制[24]。但無論是橫向合作還是縱向干預(yù),根植于“條塊結(jié)合”的央地關(guān)系與區(qū)域利益碎片化的影響,在負(fù)外部性較強(qiáng)的公共問題上,都會(huì)使得以政府為單一主體的治理模式容易陷入合作動(dòng)力不足的困境,而府際合作治理作為對(duì)分工機(jī)制的調(diào)控和反饋,可以從兩方面有效調(diào)節(jié)這一問題。一方面,城市群功能分工可以豐富府際合作治理的參與主體。區(qū)域協(xié)調(diào)治理涉及政策制定、政策實(shí)施、監(jiān)測監(jiān)督和事后評(píng)估等多環(huán)節(jié),需要宏觀、中觀、微觀等多維度管理協(xié)作,這就要求政府和非政府組織等相關(guān)主體密切合作[25]。區(qū)別于傳統(tǒng)“上傳下達(dá)”式的府際合作方式,城市群功能分工系統(tǒng)集政府、企業(yè)、產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織于一體,對(duì)于打破條塊分割,發(fā)揮多元主體作用,實(shí)現(xiàn)資源整合具有天然優(yōu)勢(shì)。多元主體協(xié)同參與不僅可以向政府獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策進(jìn)而填補(bǔ)單一治理模式下的短板缺陷,更能起到激勵(lì)參與主體積極性、提升區(qū)域合作整體效率的作用,最終形成多元參與、多維監(jiān)督、多樣激勵(lì)的長效合作治理新模式。另一方面,黃河流域區(qū)域治理實(shí)行屬地管理原則,這不可避免地會(huì)出現(xiàn)各自為政的問題,容易導(dǎo)致分割型的職能部門之間缺乏協(xié)同配合。城市群功能分工的演化結(jié)果使得黃河流域多中心特征十分明顯,形成了以濟(jì)南和青島為中心的環(huán)渤海地區(qū)增長極,以太原為中心的內(nèi)陸與環(huán)渤海地區(qū)聯(lián)動(dòng)增長極,以蘭州、西寧和西安為中心的西北地區(qū)增長極等多個(gè)區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)中心,也促使完成“去中心化”結(jié)束后的“多中心”治理結(jié)構(gòu)在這一過程中逐漸形成,即以某些城市為中心,然后向其他地區(qū)輻射和延伸的協(xié)同治理模式[26]。伴隨“單一中心”治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸嘀行摹敝卫斫Y(jié)構(gòu),治理模式也隨即從傳統(tǒng)的“垂直管理”向“協(xié)同聯(lián)動(dòng)”模式轉(zhuǎn)變,從而能夠平衡多方利益訴求、提升整體治理效能,最終增強(qiáng)府際合作治理的協(xié)同效應(yīng)。

        五、城市群功能分工推動(dòng)新時(shí)代黃河流域區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)踐路徑

        國家“十四五”規(guī)劃綱要提出“發(fā)展壯大城市群和都市圈,分類引導(dǎo)大中小城市發(fā)展方向和建設(shè)重點(diǎn),形成疏密有致、分工協(xié)作、功能完善的城鎮(zhèn)化空間格局”??梢?促進(jìn)城市間分工協(xié)作與功能互補(bǔ),已成為“十四五”期間我國推動(dòng)城市群發(fā)展及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要戰(zhàn)略部署。新時(shí)代背景下,以城市群功能分工推動(dòng)黃河流域區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展向更高水平和更高質(zhì)量邁進(jìn),要著眼于更有效率的發(fā)展、更富層次的發(fā)展、更具協(xié)作的發(fā)展。

        (一)以功能分工深化促進(jìn)黃河流域城市群在錯(cuò)位分工中良性發(fā)展

        完善要素市場化配置機(jī)制,加快推進(jìn)城市群公共服務(wù)一體化建設(shè)。首先,要進(jìn)一步加強(qiáng)流域內(nèi)、區(qū)域間的投資貿(mào)易往來與技術(shù)交流,破除限制要素自由流動(dòng)的各種體制機(jī)制障礙,促進(jìn)黃河流域城市群、沿黃區(qū)域和國內(nèi)國際市場的協(xié)同合作,以開放促進(jìn)共享,積極引導(dǎo)要素資源由下游保有量高地區(qū)向中上游保有量低地區(qū)轉(zhuǎn)移,不斷提高資源配置效率。其次,要推進(jìn)黃河流域各城市群基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)銜接,竭力縮小中心城市與外圍城市在公共教育、勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)方面的差距,引領(lǐng)帶動(dòng)城市群公共服務(wù)一體化。

        進(jìn)一步細(xì)分黃河流域城市群功能空間分工,強(qiáng)化中心城市與周邊城市產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作,依照不同城市群的功能定位和發(fā)展優(yōu)勢(shì),持續(xù)優(yōu)化功能分工格局。對(duì)于黃河上游城市群來說,要牢固樹立生態(tài)保護(hù)“一盤棋”思想,以提高各城市群資源環(huán)境承載能力為目標(biāo),扶持對(duì)城市群有重要支撐作用的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè),推動(dòng)以循環(huán)經(jīng)濟(jì)基地、生態(tài)建設(shè)示范區(qū)、復(fù)合型能源基地為重點(diǎn)的黃河流域上游城市群組團(tuán)式發(fā)展。對(duì)于黃河中游城市群來說,以鄭州、西安國家中心城市建設(shè)為契機(jī),圍繞西安“三中心兩高地一樞紐”六維體系建設(shè),將關(guān)中平原城市群打造成為國家向西開放的戰(zhàn)略支點(diǎn)和傳承中華文化的世界級(jí)旅游目的地,憑借鄭州地處國家“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局中陸橋通道和京哈京廣通道交匯處的區(qū)位條件,將中原城市群打造成為全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長極和重要的先進(jìn)制造業(yè)及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地,協(xié)同晉中城市群成為支撐中部崛起和輻射帶動(dòng)黃河流域中上游地區(qū)的區(qū)域增長極。對(duì)于黃河下游城市群來說,要提升山東半島城市群龍頭作用,強(qiáng)化濟(jì)青雙城聯(lián)動(dòng),支持濟(jì)南、青島進(jìn)入現(xiàn)代化國際大都市行列,將山東半島城市群著力打造成為我國北方開放新高地、京津冀和長三角重點(diǎn)聯(lián)動(dòng)發(fā)展區(qū)、藍(lán)色經(jīng)濟(jì)示范區(qū)和環(huán)渤海地區(qū)重要增長極。

        (二)以網(wǎng)絡(luò)一體化為指引構(gòu)建黃河流域區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展空間格局

        以網(wǎng)絡(luò)一體化為指引,以“八縱八橫”路網(wǎng)主骨線為主軸,以黃河流域七大城市群為支撐,將都市圈培育作為切入點(diǎn),加快推進(jìn)城市群一體化和都市圈同城化進(jìn)程,構(gòu)建以“增長軸帶—城市群—都市連綿區(qū)—都市圈—中心城市—縣城—特色城鎮(zhèn)”為層級(jí)的高質(zhì)量區(qū)域發(fā)展增長極體系[27]。

        要形成黃河流域高質(zhì)量發(fā)展空間格局,關(guān)鍵在于“抓兩頭,帶中間”。首先,要加快交通網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通,合力打造絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶運(yùn)輸走廊,形成貫穿上中下游的大通道。以陸橋通道為基礎(chǔ)建設(shè)鄭州—西安—蘭州—西寧增長軸帶,形成蘭西、關(guān)中、中原城市群聯(lián)動(dòng)發(fā)展;以京蘭通道以及京包、包蘭鐵路為基礎(chǔ)打造呼和浩特—包頭—銀川—中衛(wèi)—蘭州增長軸帶,強(qiáng)化呼包鄂榆城市群和寧夏沿黃城市群的聯(lián)動(dòng);以青銀通道為基礎(chǔ)建造青島—濟(jì)南—石家莊—太原—銀川發(fā)展軸,形成貫通黃河流域下中上游、東中西部的發(fā)展軸線;以包西高鐵為基礎(chǔ)培育包頭—鄂爾多斯—榆林—延安—西安發(fā)展軸,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)呼包鄂榆城市群與中原城市群協(xié)調(diào)發(fā)展。其次,要加快實(shí)施“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略,全面提高省會(huì)城市首位度、擴(kuò)大省會(huì)城市的輻射范圍,集中力量率先打造省會(huì)城市核心競爭力,以省會(huì)城市為中心加快培育建設(shè)青島、濟(jì)南、鄭州、西安和太原等黃河流域都市圈,使一小時(shí)通勤都市圈成為黃河流域城市群發(fā)展的主導(dǎo)作用單元。通過“大通道”“小圈層”建設(shè),以點(diǎn)帶線以線成面,著力解決黃河流域城市群輻射帶動(dòng)力不強(qiáng)、空間結(jié)構(gòu)松散的問題,增強(qiáng)發(fā)展軸帶和核心圈層的集聚效應(yīng),實(shí)現(xiàn)多元尺度的協(xié)同發(fā)展。

        (三)以制度化、多層次的合作契約機(jī)制推進(jìn)黃河流域區(qū)域協(xié)同發(fā)展

        可以說,“有效市場”在城市群功能分工過程中始終發(fā)揮主導(dǎo)力量,但要解決在此過程中產(chǎn)生的要素流通梗阻、交易成本高筑等問題,應(yīng)使“有為政府”發(fā)揮作用。一方面,要積極探索建立健全黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展頂層設(shè)計(jì),健全和完善黃河流域九省區(qū)生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展聯(lián)席會(huì)議制度以及地方政府層面的溝通協(xié)商平臺(tái),通過流域資源管理和利用的協(xié)商機(jī)制,全力協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目建設(shè)中的堵點(diǎn)、痛點(diǎn)、難點(diǎn),達(dá)成抱團(tuán)取暖、共同發(fā)展的共識(shí),形成流域大保護(hù)、大治理、大利用的多方工作機(jī)制,推進(jìn)流域各省區(qū)高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展的新格局形成[28]。

        另一方面,要推動(dòng)區(qū)域內(nèi)一體化發(fā)展和區(qū)域間交流協(xié)作,構(gòu)建內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、合作共贏的區(qū)域合作格局。首先,按照區(qū)域一體化的發(fā)展要求,充分發(fā)揮各類社會(huì)主體的積極性,建立多元合作機(jī)制,同步進(jìn)行包括生態(tài)環(huán)境共建機(jī)制、產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同機(jī)制在內(nèi)的黃河流域協(xié)同發(fā)展機(jī)制完善工作,建立跨區(qū)域的成果和利益共享機(jī)制,有效化解多方利益沖突。其次,要面向國際和國內(nèi)兩個(gè)市場,對(duì)外搶抓“一帶一路”建設(shè)發(fā)展機(jī)遇,積極融入新亞歐大陸橋、中蒙俄、中國—中亞—西亞等國際經(jīng)濟(jì)合作走廊建設(shè),對(duì)內(nèi)主動(dòng)對(duì)接京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角區(qū)域一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等國家區(qū)域重大發(fā)展戰(zhàn)略,圍繞基礎(chǔ)設(shè)施共建共享、多領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)合作、文化交流等項(xiàng)目開展跨界合作,提升上下游、干支流、左右岸地區(qū)間的生態(tài)環(huán)境治理系統(tǒng)性,推動(dòng)豫魯、黃河“幾”字彎、晉豫陜黃河金三角地區(qū)一體化,形成區(qū)域發(fā)展合力,探索省際交界地區(qū)合作發(fā)展新路徑。

        注 釋:

        ①按照《行業(yè)分類國家標(biāo)準(zhǔn)》,將交通運(yùn)輸、倉儲(chǔ)和郵政業(yè),信息傳輸、計(jì)算機(jī)服務(wù)和軟件業(yè),金融業(yè),房地產(chǎn)業(yè),租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè),科學(xué)研究、技術(shù)服務(wù)和地質(zhì)勘查業(yè)確定為生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。

        ②按照《行業(yè)分類國家標(biāo)準(zhǔn)》,將采礦業(yè),制造業(yè),電力、燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè),建筑業(yè)確定為生產(chǎn)制造業(yè)。

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