耿 卓 王洪廣

(廣東外語外貿(mào)大學 法學院,廣州 510420)

提要： 自然資源部公布的《耕地保護法(草案)》(征求意見稿)統(tǒng)籌集成和銜接轉(zhuǎn)化以往耕地保護立法、政策,是耕地保護法治化的最新成果,但存在立法概念精確化不足、立法目標貫徹不徹底、法律體系協(xié)調(diào)性不夠等問題,以其制度完善為路徑提升耕地保護法治化水平具有必要性。以往政策主導的耕地保護實踐和新時代現(xiàn)代化實踐的新要求型塑了耕地保護法治化的現(xiàn)實邏輯,因此耕地保護法治化應(yīng)注重貫徹新的實踐要求,以耕地保護政策的立法轉(zhuǎn)化為核心,兼顧法律內(nèi)外體系的協(xié)調(diào)性和科學性。在問題導向、系統(tǒng)觀念和人民至上理念的指導下,耕地保護法治化應(yīng)以夯實耕地保護制度根基、提升耕地保護制度實效、共享耕地保護多元價值為路向,通過激勵約束機制的創(chuàng)新來轉(zhuǎn)變耕地保護立法理念,通過基礎(chǔ)概念精準化和制度規(guī)范協(xié)調(diào)化來增強耕地保護立法科學性,通過健全耕地跨區(qū)域占補平衡、永久基本農(nóng)田特殊保護和耕地生態(tài)保護之輪作休耕等制度來明確耕地保護立法重點。在法治化水平提升過程中不斷增強耕地保護制度體系的穩(wěn)定性和協(xié)調(diào)性,助益新時代耕地保護。

新時代以來,黨和國家持續(xù)加碼耕地保護,形成了最嚴格的耕地保護政策體系。2023年7月習近平總書記主持召開中央財經(jīng)委員會第二次會議時再次強調(diào)“切實加強耕地保護、全力提升耕地質(zhì)量、穩(wěn)步拓展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間”[1]。但從實踐情況來看,當前耕地保護面臨政策治理主導而依法治理不足等突出問題,法學視角的學術(shù)研究也尚未深入,如何發(fā)揮法治“穩(wěn)預期、利長遠、固根本”的保障作用,持續(xù)提升耕地保護制度體系的科學性、協(xié)調(diào)性和穩(wěn)定性值得深入思考。2022年9月自然資源部公布的《耕地保護法(草案)》(征求意見稿)(以下簡稱《征求意見稿》)確認和鞏固了新時代以來糧食安全保障的成果,是耕地保護法治化的最新立法回應(yīng),也是未來繼續(xù)強化耕地保護的法治抓手,為我們探討耕地保護法治化的進路提供了立法契機和分析對象。因此本文將在新的時代背景下,結(jié)合以往耕地保護的實踐探索來分析《征求意見稿》的制度不足和改進方向,以期通過《征求意見稿》的制度完善來明晰新時代耕地保護法治化的路向,助推耕地保護法治化水平向更高層次躍升。

一、耕地保護法治化的現(xiàn)實困境

以往政策主導的耕地保護實踐為耕地保護法治化奠定了基礎(chǔ),但耕地保護法治化不同于耕地保護政策的法治化,后者是前者的核心但不是全部,耕地保護法治化除了要解決耕地保護政策如何轉(zhuǎn)化為法律規(guī)則外,還要關(guān)注以往耕地保護法律制度的集成統(tǒng)合,以及耕地保護法治體系的科學性、協(xié)調(diào)性問題。除了政策主導的耕地保護實踐之外,中國式現(xiàn)代化是新時代黨領(lǐng)導人民進行的最偉大實踐,這一實踐的具體要求將通過農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化這一中觀實踐的傳導,落實到耕地保護的價值理念和具體規(guī)則之中,也對耕地保護法治化提出了新要求。《征求意見稿》的制度設(shè)計需要政策實踐和新時代新要求的雙重檢視,以明晰耕地保護法治化的困境所在。

(一)國家政策主導耕地保護實踐

以政策為主導的耕地保護實踐為耕地保護法治化奠定了堅實基礎(chǔ)。黨的十八大以來,中央先后實施了一系列硬措施強化耕地保護,相關(guān)政策的演進路徑可以總結(jié)為以數(shù)量為主轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)量和質(zhì)量雙重保護,再到數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)三位一體保護的演進模式,形成了系統(tǒng)性政策體系和全局性治理機制[2],既有堅守也有創(chuàng)新,在守成和進取中構(gòu)筑了最嚴格保護耕地的制度基礎(chǔ)。政策主導耕地保護實踐的具體特點可以總結(jié)如下：(1)數(shù)量和質(zhì)量并舉。國家不斷出臺新舉措切實落實耕地18億畝保有量,完善耕地占補平衡和增減掛鉤結(jié)余指標跨省域調(diào)劑使用制度,在優(yōu)化土地資源配置、緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張等方面起到了積極作用[3];一方面通過土地整治補充耕地,另一方面嚴格控制耕地轉(zhuǎn)用,從進出兩方面確保耕地數(shù)量不減少。在耕地數(shù)量有保障的基礎(chǔ)上,更加強調(diào)耕地質(zhì)量的提升,其中永久基本農(nóng)田特殊保護和高標準農(nóng)田建設(shè)是提升耕地質(zhì)量的基本路徑,農(nóng)田水利建設(shè)、中低產(chǎn)田改造等是提升耕地質(zhì)量的重要手段。同時構(gòu)建耕地監(jiān)測和評價體系對耕地保護予以可視化考核,進一步加強耕地保護督察和執(zhí)法監(jiān)督。(2)注重生態(tài)價值發(fā)揮。中央制定了一系列具體制度多角度確保了耕地生態(tài)功能的實現(xiàn),如農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息、重金屬污染地修復、退耕還林還草、生態(tài)補償、輪作休耕、土壤污染治理與修復技術(shù)推廣等制度不斷形成合力,在實現(xiàn)耕地生態(tài)價值方面發(fā)揮了重要作用。(3)構(gòu)建差異化保護制度。中央綜合研判、科學安排,不僅劃定了糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū),高標準農(nóng)田保護等項目優(yōu)先向“兩區(qū)”安排;而且科學劃定各類空間管控邊界,對耕地和永久基本農(nóng)田設(shè)置不同的管制目標和管制強度;還按照永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的順序,統(tǒng)籌劃定落實三條控制線,確定不同的保護和開發(fā)要求。這些差異化政策工具直接提升了耕地保護效果[4]。(4)不斷強化政府責任。國家不斷強化各級政府在耕地保護上的責任落實,不僅將高標準農(nóng)田建設(shè)納入地方各級政府耕地保護責任目標考核內(nèi)容,強化監(jiān)督考核和地方政府責任,還建立了糧食安全省長責任制和省級政府耕地保護責任目標考核機制,提出耕地保護黨政同責,耕地保護的監(jiān)督考核和激勵約束漸顯成效。

以黨的十八大以來的政策為指導,立足改革實踐,新近立法修法對耕地保護政策有限立法轉(zhuǎn)化,其中以《黑土地保護法》和第四次修正的《土地管理法》為主。但整體來看,耕地保護政策的立法轉(zhuǎn)化對耕地保護法治化的支持仍有不足,在我國人多地少國情沒有變、耕地“非糧化”“非農(nóng)化”問題依然突出、守住耕地紅線的基礎(chǔ)尚不穩(wěn)固的現(xiàn)實下[1],仍需結(jié)合以往政策主導的耕地保護實踐來審視《征求意見稿》的制度設(shè)計是否體系完備、系統(tǒng)科學、回應(yīng)現(xiàn)實。

(二)新時代現(xiàn)代化實踐的新要求

新時代現(xiàn)代化實踐對耕地保護提出了新要求。農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化的重要組成部分,耕地保護又是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ),通過“中國式現(xiàn)代化(宏觀)—農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化(中觀)—耕地保護(微觀)”這一制度傳導路徑,中國式現(xiàn)代化的各項要求能夠具體指導耕地保護法治化水平提升。這就需要注重土地制度運行的動態(tài)性和過程性[5],把耕地保護置于中國式現(xiàn)代化這一不斷展開的新時代方位：(1)中國式現(xiàn)代化以黨的領(lǐng)導為根本保障,在耕地保護領(lǐng)域就體現(xiàn)為深入貫徹黨中央關(guān)于耕地保護的政策要求,但政策主導下的耕地保護存在源頭治理和綜合治理不足、地方政府權(quán)力濫用、管控有余而激勵不足等缺陷。法治要求法律具有明確性、穩(wěn)定性,強調(diào)規(guī)則之治和程序之治,恰好能夠彌補政策治理的不足。因此要夯實黨領(lǐng)導立法的制度建設(shè)[6],遵循依法轉(zhuǎn)化、科學轉(zhuǎn)化、適時轉(zhuǎn)化、有限轉(zhuǎn)化原則[7],通過政策的立法轉(zhuǎn)化來提升耕地保護法治化水平,實現(xiàn)黨的領(lǐng)導和依法治國的有機統(tǒng)一。(2)中國式現(xiàn)代化以和平發(fā)展為前提,農(nóng)業(yè)農(nóng)村歷史性發(fā)展為“黨和國家戰(zhàn)勝各種艱難險阻、穩(wěn)定經(jīng)濟社會發(fā)展大局,發(fā)揮了‘壓艙石’作用”[8],而耕地保護在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中更具基礎(chǔ)性。新時代需要通過法治化手段進一步加強耕地保護制度體系的科學性、協(xié)調(diào)性和穩(wěn)定性,保障糧食安全,為各項事業(yè)發(fā)展奠定更加堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。(3)中國式現(xiàn)代化以實現(xiàn)人口規(guī)模巨大的共同富裕為價值追求。而耕地保護具有強烈的正經(jīng)濟外部性[9],具有協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、激發(fā)農(nóng)民主體力量等多重效應(yīng)。合理確定利益分配格局是法治的基本功能,面對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)營方式優(yōu)化,不僅需以法治化手段切實保障種糧農(nóng)民利益、調(diào)動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的積極性[10],更需要進一步激發(fā)耕地保護綜合價值,提升耕地數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)全要素綜合生產(chǎn)能力,形成耕地保護價值外溢分配規(guī)則,促進農(nóng)民農(nóng)村共同富裕。(4)中國式現(xiàn)代化以人與自然和諧共生為主要內(nèi)容,以耕地為代表的土地集約節(jié)約利用和以國土空間優(yōu)化為重要內(nèi)容的新發(fā)展格局是物質(zhì)文明躍升的重要途徑。以農(nóng)耕文明為核心的鄉(xiāng)村文化是精神文明在鄉(xiāng)村的集中體現(xiàn),故保護耕地是協(xié)調(diào)物質(zhì)文明和精神文明的紐帶。另外,耕地資源具有社會財產(chǎn)和自然資源雙重屬性[11],作為自然資源,通過輪作休耕等制度協(xié)調(diào)耕地的生產(chǎn)和生態(tài)功能,本身就是尊重自然、順應(yīng)自然的體現(xiàn),以規(guī)則為核心的法治無疑是促進相關(guān)制度功能釋放的有效手段。

新時代現(xiàn)代化實踐對耕地保護的新要求或轉(zhuǎn)化為耕地保護立法的目標,從宏觀層面指導耕地保護法治化水平提升,或轉(zhuǎn)化為具體的耕地保護規(guī)則,在微觀上影響耕地保護法治化實效,因此新時代現(xiàn)代化實踐的新要求也是檢視耕地保護法治化最新成果之《征求意見稿》立法科學性和完備性的重要維度。

(三)耕地保護法治化的問題檢視

政策實踐維度的檢視就是要考察《征求意見稿》是否對運行良好、成熟可行的耕地保護政策進行了立法轉(zhuǎn)化,進而強化耕地保護政策法治化對耕地保護法治化的支撐,而現(xiàn)代化實踐新要求維度的檢視就是要考察《征求意見稿》的具體制度設(shè)計是否準確、全面貫徹了新時代耕地保護的理念追求。

1.立法概念精確化不足

概念是法律的基石。法律概念是刻畫法律現(xiàn)象的基礎(chǔ)[12],本質(zhì)是各種法律事實的抽象概括,其內(nèi)涵和外延相對確定,具有特定的法律意義,構(gòu)筑了整部法律的明確性和規(guī)范性。從理論意義上講,概念的精確性直接影響立法的科學性,從現(xiàn)實意義看,概念的非精確性導致概念內(nèi)涵和外延的不確定,可能給實踐中耕地、永久基本農(nóng)田和農(nóng)業(yè)設(shè)施用地識別帶來困難,進而影響永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界有序劃定,對整個國土空間優(yōu)化和土地利用分類管制產(chǎn)生體系化負面效應(yīng),不利于糧食安全和生態(tài)安全保障。

農(nóng)地和永久基本農(nóng)田概念不夠精準。《征求意見稿》第3條第2款和第3款分別從用途和管制兩個角度對耕地、永久基本農(nóng)田的概念進行了定義,但未臻精確。耕地是一個重要的中間概念,最接近的上位概念是農(nóng)用地,下位概念包括黑土地和(永久)基本農(nóng)田等,其內(nèi)涵和外延的確定既要考慮耕地的自然屬性,也要考慮耕地在上下位概念中的體系地位,僅從用途角度界定,難以準確揭示耕地的法律特性。該條對永久基本農(nóng)田的定義基本承繼了《基本農(nóng)田保護條例》中的表述,管制色彩濃厚,體現(xiàn)了法律的實用性,但精確性和科學性有待斟酌。

農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地概念不科學。《征求意見稿》第20條第2款定義了農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地,在第25條規(guī)定了農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的用途管制,創(chuàng)設(shè)了新的集體建設(shè)用地類型,由此產(chǎn)生了規(guī)則體系協(xié)調(diào)難題。一方面,在轉(zhuǎn)用階段,《土地管理法》第4條規(guī)定土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地,依照文義解釋,農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地不再屬于農(nóng)用地,按照耕地進出平衡制度管制顯然有違概念及規(guī)范的邏輯性與體系性[13],按第五章建設(shè)占用耕地管制的規(guī)則進行轉(zhuǎn)用較為妥當,如此便存在割裂耕地與農(nóng)業(yè)設(shè)施用地之嫌,又存在受制于批轉(zhuǎn)程序、不便操作的難題。另一方面,在實際利用階段,作為集體建設(shè)用地類型之一,如何協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地與其他農(nóng)地權(quán)利的關(guān)系,其能否獨立出租、轉(zhuǎn)讓和抵押甚至是入市流轉(zhuǎn)等也不無疑問。

2.立法目標貫徹不徹底

跨區(qū)域耕地占補平衡政策轉(zhuǎn)化略顯保守。耕地占補平衡制度對保證耕地數(shù)量、優(yōu)化國土空間、促進區(qū)域均衡發(fā)展等具有不可替代的作用[14],承載了保障糧食安全和實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的立法目標,具有重要意義?！墩髑笠庖姼濉穬H第9條、第11條分別明確了補充耕地國家統(tǒng)籌的對象條件和跨區(qū)域耕地占補平衡的依據(jù)。除此之外,有關(guān)跨區(qū)域耕地占補平衡的申請和批準程序、相關(guān)費用的收支標準和管理、耕地補充任務(wù)的承擔與落實等細則均未明確,使得跨區(qū)域耕地占補平衡的實施仍需政策加以規(guī)范,法治化程度還不夠高。

永久基本農(nóng)田保護制度不甚完備。永久基本農(nóng)田特殊保護制度是實現(xiàn)“藏糧于地”戰(zhàn)略的重要依托[15],對耕地綜合生產(chǎn)能力的保障承載著保障糧食安全的立法目標,但《征求意見稿》相關(guān)制度不盡合理：第13條第2款規(guī)定各省級行政區(qū)永久基本農(nóng)田劃定比例不得低于區(qū)域內(nèi)耕地80%,與我國耕地資源分布的現(xiàn)實相背離[16];第14條從反面規(guī)定了永久基本農(nóng)田劃定范圍,內(nèi)含了協(xié)調(diào)糧食安全和生態(tài)保護目標沖突的價值追求,但永久基本農(nóng)田劃定已經(jīng)基本完成,該款似未考慮耕地保護法實施后永久基本農(nóng)田的退出和補劃問題。

輪作休耕和生態(tài)退耕制度不精細。生態(tài)文明建設(shè)立法目標具有生態(tài)安全和資源永續(xù)利用兩個維度,二者都以耕地的生態(tài)目標實現(xiàn)為基本前提?！墩髑笠庖姼濉返?0條規(guī)定了輪作休耕制度,但是僅明確“應(yīng)當按照規(guī)定進行輪作休耕”,對于該“規(guī)定”是指代中央政策性文件①還是日后立法、修法,尚不得知。第42條明確了生態(tài)退耕的范圍,而第20條規(guī)定生態(tài)退耕不適用進出平衡規(guī)定,因此實施生態(tài)退耕可能陷入保障耕地生態(tài)與維持耕地數(shù)量的兩難境地。

3.法律體系協(xié)調(diào)性不夠

耕地保護立法進路相對明確。《征求意見稿》公布之前,以《土地管理法》及其實施條例、《基本農(nóng)田保護條例》和《黑土地保護法》為主的法律規(guī)范已經(jīng)構(gòu)筑了耕地保護的基本規(guī)則體系,但“存在缺乏統(tǒng)籌集成、有效銜接和與時俱進”等不足[17]。因此,耕地保護立法的進路應(yīng)是梳理和集成現(xiàn)有法律規(guī)定,再根據(jù)政策實踐進行制度完善和創(chuàng)新,為落實最嚴格的耕地保護提供一部邏輯嚴謹、體例科學、與時俱進、反映當下耕地保護實踐和新時代耕地保護需求的法律。就此而言,《征求意見稿》的立法重點有二：一是對現(xiàn)有法律規(guī)定的集成統(tǒng)籌,二是對當前政策實踐的立法轉(zhuǎn)化。

政策法律的集成統(tǒng)籌相對機械。無論是法律的統(tǒng)籌集成還是政策的立法轉(zhuǎn)化,都不是被動的、機械的,而是面向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)營方式優(yōu)化等新時代需求和以往政策規(guī)范無法解決的耕地保護難題進行制度調(diào)整和重構(gòu),以形成制度化、實效化、長效化的耕地保護機制,這也是耕地保護法治化的意義所在。但從《征求意見稿》的制度規(guī)則來看,部分條文對現(xiàn)有法律規(guī)范的銜接轉(zhuǎn)化并不順暢,存在制度沖突和缺失等問題,面向中國式農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化實踐進行的合理制度補充也有所不足,不利于耕地保護法的實施和耕地保護合力的形成。例如,《征求意見稿》多處規(guī)定的土地綜合整治就可能涉及承包地調(diào)整,從而產(chǎn)生如何與《農(nóng)村土地承包法》立法目的之“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”相協(xié)調(diào)的難題。

二、耕地保護法治化的時代路向

黨的二十大報告明確提出繼續(xù)推進實踐基礎(chǔ)上理論創(chuàng)新的“六個堅持”,其中就包含堅持系統(tǒng)觀念、問題導向和人民至上[18],既契合土地資源開發(fā)利用與保護的特點要求,也契合法治中國和社會主義法治精神的價值內(nèi)核[19],為我們創(chuàng)新耕地保護制度,持續(xù)推進耕地保護法治化提供了方法論。在科學的理念原則和方法指導下,耕地保護法治化的時代路向可以概括如下：第一,遵循實踐邏輯,注意從多角度、全方位審視耕地保護基礎(chǔ)性概念,在概念準確明晰的基礎(chǔ)上完善基礎(chǔ)性制度,通過全面周全的制度設(shè)計來夯實耕地保護根基;第二,突出重點、久久為功,針對耕地保護數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)三方面的要求,以重點制度為抓手,構(gòu)建體系化機制以增強耕地保護法治化實效;第三,轉(zhuǎn)變以管制手段為主的傳統(tǒng)耕地保護觀念,正視耕地保護的綜合價值和顯著外部性,通過法治手段合理分配耕地保護利益,激發(fā)權(quán)利人保護耕地的積極性,以人為本實現(xiàn)耕地保護價值共享。

(一)夯實耕地保護制度根基

夯實耕地保護制度根基需要堅持系統(tǒng)觀念。系統(tǒng)觀念要求把握整體性原則、開放性原則和層次性原則[20],具體到耕地保護法治化領(lǐng)域,整體性原則要求在制度設(shè)計過程中綜合考慮耕地數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)要素,致力于耕地綜合生產(chǎn)能力的提升;開放性原則要求耕地保護法治化要與時俱進,既考慮過往和當下耕地保護實踐,也要面向未來構(gòu)建符合歷史發(fā)展方向的耕地保護規(guī)則體系;層次性原則指數(shù)量是耕地保護的基礎(chǔ),質(zhì)量是耕地保護的關(guān)鍵,生態(tài)是耕地保護的高階追求。堅持系統(tǒng)觀念就要宏觀審視耕地保護立法在中國特色社會主義法治體系中的定位,做好法律的體系協(xié)調(diào)和銜接適用[21],協(xié)調(diào)好耕地保護具體要素以及立法目標之間的內(nèi)在張力。

耕地和永久基本農(nóng)田概念界定應(yīng)考慮質(zhì)量和生態(tài)要素。耕地用途管制的法理基礎(chǔ)在于耕地(集體)所有權(quán)并非純粹的私權(quán),本質(zhì)是社會的所有權(quán),即法律創(chuàng)造的一項合理分配資源的社會制度[22]。社會的所有權(quán)思想由德國學者耶林首倡,原本是為所有權(quán)的社會化提供理論支持,對解釋我國集體所有權(quán)的制度功能也不無價值。從整體主義出發(fā)構(gòu)建的集體所有權(quán)的社會性無疑來源于耕地所承載的多種社會公益,而影響耕地多重社會公益實現(xiàn)的耕地質(zhì)量和生態(tài)要素又是一般耕地和永久基本農(nóng)田界分的直接標準,所以在對耕地和永久基本農(nóng)田進行定義時應(yīng)當回復本源,從整體性原則出發(fā),充分考慮耕地上下生態(tài)要素之間相互依存、不能分割的關(guān)系[23],兼顧法概念的內(nèi)在理性需求,彰示最嚴格耕地保護的價值追求。

農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地應(yīng)回歸農(nóng)用地本質(zhì)。與耕地概念及用途管制密切相關(guān)且存在爭議的還有“農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地”這一概念。2015年國務(wù)院《關(guān)于積極發(fā)揮新消費引領(lǐng)作用加快培育形成新供給新動力的指導意見》首次出現(xiàn)“農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地”表述,雖然自然資源部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門后來制定規(guī)范性文件時也有所使用,但此概念并未上升為法律概念。法律上與農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地最為相近的概念是《土地管理法》第4條第2款的“農(nóng)田水利用地”。隨著一、二、三產(chǎn)業(yè)融合、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系逐漸形成[24],農(nóng)田水利用地恐難涵蓋所有農(nóng)業(yè)設(shè)施用地類型(如農(nóng)業(yè)倉儲用地),創(chuàng)新概念表述確有必要。但這些農(nóng)業(yè)設(shè)施及其用地,相當于耕地的“從物”,是支撐耕地綜合生產(chǎn)能力的關(guān)鍵要素,也同樣承載耕地的經(jīng)濟、生態(tài)和社會價值,自應(yīng)適用用途管制,從而明顯區(qū)別于建設(shè)用地。因此農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地這一概念應(yīng)剔除“建設(shè)”之意,回歸農(nóng)用地之本質(zhì),以協(xié)調(diào)耕地保護立法的內(nèi)在邏輯理性。

(二)提升耕地保護制度實效

提升耕地保護制度實效需要堅持問題導向。這要求立足于人口規(guī)模大、耕地數(shù)量少的基本國情,針對耕地資源分布不均衡和耕地保護中已經(jīng)遇到的突出問題,構(gòu)建因地制宜、切實有效、體現(xiàn)中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村實際的制度規(guī)則,還要協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間與生態(tài)空間和生活空間布局的沖突,以及耕地保護內(nèi)在多重價值張力,不斷提升耕地保護強度,實現(xiàn)耕地質(zhì)量提升和耕地資源集約高效利用。

永久基本農(nóng)田的劃定比例應(yīng)考慮各省份耕地質(zhì)量現(xiàn)狀。從2017年全國耕地面積構(gòu)成的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看,全國耕地中低質(zhì)量的旱田占比高達54.4%;分省份和地理區(qū)域來看,耕地質(zhì)量和等級差異也較大[25]。法的內(nèi)容是由生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系支配之下特定的社會物質(zhì)條件決定的,受客觀規(guī)律制約[26]。而耕地資源稟賦的差異體現(xiàn)了不同地區(qū)耕地利用層面生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系發(fā)展的差異,構(gòu)建統(tǒng)一的法律制度缺乏現(xiàn)實基礎(chǔ)。因此應(yīng)尊重基層實踐,突出分類施策[27],永久基本農(nóng)田劃定比例這類差異化事項根據(jù)各省份耕地資源稟賦合理確定更為適宜。

耕地數(shù)量的維持需要考慮永久基本農(nóng)田的退出和補劃。針對現(xiàn)實中永久基本農(nóng)田保護和生態(tài)保護紅線交叉重疊這一突出問題,中央政策文件逐漸形成了生態(tài)保護紅線效力優(yōu)先的政策導向,位于生態(tài)核心保護區(qū)的永久基本農(nóng)田需要有序退出?！墩髑笠庖姼濉返?4條落實政策要求,明確規(guī)定“位于自然保護地核心保護區(qū)的耕地”不得劃為永久基本農(nóng)田。與此相銜接,應(yīng)在協(xié)調(diào)耕地生態(tài)和糧食安全的前提下,明確永久基本農(nóng)田退出和補劃規(guī)則,強化耕地保護立法的可實施性。

輪作休耕制度規(guī)則的細化應(yīng)從其行政管理或行政規(guī)劃的本質(zhì)出發(fā)。有學者認為輪作休耕不構(gòu)成管制性征收,在理論上屬于“財產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)”之范疇,由此引起的貨幣補助本質(zhì)上是一種行政激勵或誘導行政行為[28];但其實施一般具有強制性,且采取“與原有的種植收益相當,不影響農(nóng)民收入”的貨幣補助標準[29],激勵和誘導性特點不突出。若將輪作休耕界定為管制性征收,則其實施需遵循征收程序,又未免過于嚴苛。我們認為,輪作休耕已超越財產(chǎn)所負社會義務(wù)但未至管制性征收之強度,本質(zhì)上屬于土地行政管理或規(guī)劃行為。從域外經(jīng)驗看,美國、歐盟和日本在輪作休耕耕地的精準識別、規(guī)模及模式的確定、補償標準和手段的市場化等方面積累了一些經(jīng)驗,在糧食安全和生態(tài)安全視角下審慎確定休耕規(guī)模是重中之重,具有一定的啟示意義[30]。

強化拋荒耕地治理應(yīng)著力發(fā)揮集體土地所有權(quán)人的組織能力。承包地“三權(quán)分置”為耕地流轉(zhuǎn)和新型經(jīng)營主體利用耕地提供了法律便利[31],但隨著耕地利用主體和經(jīng)營模式的多元化,以及農(nóng)村老齡化、空心化加劇,耕地低效利用甚至拋荒現(xiàn)象有擴散態(tài)勢。為加強耕地拋荒治理實效,耕地保護法可以著力發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主體作用、突出集體所有權(quán)管理權(quán)能對耕地利用行為的規(guī)范[32],賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織督促拋荒主體積極利用耕地、由其合理安排拋荒耕地再利用的權(quán)利。

防范耕地經(jīng)營中的違法風險需要完善農(nóng)業(yè)保險體系。在農(nóng)村經(jīng)營體系和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)市場化過程中,可能會因為耕地上的權(quán)利糾葛和農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性特點等引發(fā)各種顯性或隱性的耕地違法行為,可以以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為主要抓手,通過構(gòu)建符合市場化的保險體系防范和化解此類風險。美國《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》和法國農(nóng)業(yè)互助合作保險制度體系提供了他山之石[33]。耕地保護立法雖然無法對農(nóng)業(yè)保險的險種進行具體設(shè)計,但在堅持和落實集體土地所有權(quán)的法理基礎(chǔ)和新時代發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自身的現(xiàn)實需要下,可以構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟組織農(nóng)業(yè)保險支持制度。

(三)共享耕地保護多元價值

共享耕地保護多元價值應(yīng)當堅持人民至上理念。堅持人民至上就要建構(gòu)體現(xiàn)“人”的良法,追求實現(xiàn)“人”的善治[34],具體到耕地保護法治化領(lǐng)域,首先要重視農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者保護耕地的主體作用,改變以往重管控、輕激勵的耕地保護思路,構(gòu)建激勵機制以激發(fā)各方主體參與耕地保護的積極性,形成以政府與非政府協(xié)同及多向網(wǎng)絡(luò)化管理模式為核心的土地治理格局[35]。其次要在保障糧食安全的基礎(chǔ)上,以解決不均衡、不充分發(fā)展的社會主要矛盾和實現(xiàn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕為價值目標,通過制度的創(chuàng)新充分釋放耕地保護的經(jīng)濟、社會和生態(tài)價值。

耕地保護補償制度應(yīng)分層次從多個維度進行構(gòu)建。盡管《征求意見稿》第52條規(guī)定了耕地保護補償制度,但補償對象和義務(wù)主體錯位,實施細則亦有缺漏。關(guān)于耕地保護補償?shù)睦碚撘罁?jù),學界存在機會成本說、委托代理學說、外部性學說、公共物品學說、糧食安全學說等[36],我們認為機會成本說更為可取。為了實現(xiàn)耕地保護承載的公共利益而對耕地進行用途管制,本質(zhì)上是通過規(guī)劃手段限制了土地利用主體使用權(quán)的行使方式和限度,使其承受了提升耕地開發(fā)強度獲得更大收益的機會成本。因為耕地保護的不同目標追求對土地使用權(quán)的限制程度不同,所以耕地保護補償具有不同類型,補償對象為承擔耕地保護義務(wù)的實際主體,補償標準根據(jù)各類管控措施對耕地的限制和受償主體的影響程度綜合確定,補償方式也應(yīng)當因地制宜,還應(yīng)吸引社會資本豐富補償資金來源渠道。

耕地保護應(yīng)當全方位、多環(huán)節(jié)發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的主體作用。在耕地質(zhì)量建設(shè)與評價、耕地污染監(jiān)測與防控、耕地保護督察等制度中可以充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的監(jiān)督作用;在永久基本農(nóng)田劃定、土地開發(fā)復墾整理、高標準農(nóng)田建設(shè)等耕地保護措施中尊重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的參與權(quán);在生態(tài)退耕、永久基本農(nóng)田退出與補劃和建設(shè)占用耕地論證等制度中聽取權(quán)利者之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的意見;有效激勵家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進行適度規(guī)模經(jīng)營,吸收社會主體參與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),加快現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體系調(diào)整升級,提升耕地保護整體效果。

跨區(qū)域耕地占補平衡制度完善應(yīng)注重政策經(jīng)驗借鑒?？鐓^(qū)域耕地占補平衡的制度價值不僅在于尊重和順應(yīng)不同地區(qū)的耕地資源稟賦差異,調(diào)整耕地空間布局以優(yōu)化國土空間,還能釋放不同地區(qū)耕地和建設(shè)用地的比較優(yōu)勢,通過收益調(diào)節(jié)分配機制實現(xiàn)不同地區(qū)資源資金互補,實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展。2018年國家陸續(xù)推出3部文件,對國家統(tǒng)籌跨省域補充耕地進行部署,明確了跨區(qū)域耕地占補平衡的申報程序、占地資金收取標準及使用方式、補充耕地的落實原則和監(jiān)管機制②。耕地保護立法應(yīng)當對此政策有所轉(zhuǎn)化,以構(gòu)建更加完善的耕地占補平衡制度。

激發(fā)多元主體耕地保護活力應(yīng)當注重耕地保護利益的協(xié)調(diào)和共享。針對耕地保護產(chǎn)生的外部價值,應(yīng)當建立以外部性利益共享為理論依據(jù)的糧食生產(chǎn)利益協(xié)調(diào)機制,此制度在中央政策文件中被稱為“糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制”,部分學者將其稱為“橫向耕地保護補償”[37]。在法理上,補償?shù)那疤崾菍ω敭a(chǎn)權(quán)利造成了限制或剝奪,而基于耕地保護所產(chǎn)生的糧食安全和生態(tài)安全價值外溢的調(diào)節(jié)顯然不同于基于限制土地權(quán)利的補償,前者主要是利益創(chuàng)造主體和利益獲得主體存在錯位,權(quán)利限制或剝奪屬性不突出,橫向耕地保護補償本質(zhì)是不同省區(qū)間耕地保護外溢價值的有償購買。糧食生產(chǎn)利益協(xié)調(diào)機制不僅有利于創(chuàng)新經(jīng)濟均衡、充分和高質(zhì)量發(fā)展新模式,促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,還能通過外部性利益的調(diào)解實現(xiàn)資金和耕地的同向流動,規(guī)避跨區(qū)域耕地占補平衡制度實施中耕地集中化導致的深化貧困問題③。

三、耕地保護法治化體系的三維建構(gòu)

法思想、法技術(shù)和法規(guī)范是提升立法科學性的重要維度,而立法科學性是良法善治的前提,以耕地保護法治化的路向為指引,可以從以上三個維度完善《征求意見稿》相關(guān)制度規(guī)則,提升耕地保護法治化水平。

(一)從立法思想維度轉(zhuǎn)變耕地保護立法理念

以土地用途管制為核心的土地管理重懲罰輕激勵[23]122-135,《征求意見稿》亦沿襲傳統(tǒng)規(guī)制思路,激勵機制有待健全。

1.約束理念之貫徹

強化耕作層土壤剝離技術(shù)的應(yīng)用?！墩髑笠庖姼濉穬H規(guī)定了建設(shè)占用耕地時的耕作層土壤剝離,但除了建設(shè)占用耕地之外,在耕地質(zhì)量提升的各類實踐中,修整后的耕地亦往往因為耕作層被破壞而地力短期內(nèi)有所下降。為避免產(chǎn)生這樣的結(jié)果,在各類土地整治實踐中也應(yīng)當強調(diào)耕作層土壤剝離技術(shù)的運用,鼓勵耕地質(zhì)量提升時剝離耕作層儲存和回填,防范實踐操作中的破壞性整治行為。

擴充耕地違法行為制止、檢舉和控告主體,合理確定受理部門。為充分發(fā)揮民眾的監(jiān)督力量,防范和及時制止擅自改變耕地用途、損害耕地等違法行為,可以擴大耕地違法行為制止權(quán)、檢舉和控告權(quán)主體。由于耕地資源的公共性和耕地保護規(guī)范的公法性,任何主體都有制止、檢舉和控告耕地違法行為的權(quán)利,且鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府距離耕地違法行為地最近,由其作為受理主體,不僅方便權(quán)利人行使檢舉、控告權(quán),也方便耕地違法調(diào)查的開展。

適當限縮耕地保護公益訴訟條件。耕地承載多重社會公益,存在導致公益濫訴損害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者利益的可能,因此應(yīng)對耕地保護公益訴訟條件適當限縮：一方面從公益訴訟的主觀條件和限度條件著手,另一方面從檢察機關(guān)檢察權(quán)的謙抑性出發(fā)[38],可以參考《民法典》中的環(huán)境污染和生態(tài)破壞責任規(guī)定,對于故意破壞耕地導致嚴重損毀、生態(tài)破壞,或者國家利益、社會公共利益受到嚴重侵害的,既可以由人民檢察院發(fā)出檢察建議督促有關(guān)機關(guān)、組織或個人請求行為人恢復耕地耕作條件,也可以在前述建議無效時由檢察院或公益性社會組織依法提起公益訴訟。

以促進耕地利用為核心健全耕地拋荒應(yīng)對機制。充分發(fā)揮集體土地所有權(quán)人在農(nóng)地經(jīng)營中的功能[39],建議《征求意見稿》明確規(guī)定拋荒主體拋荒耕地達到一定期限時,由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)出通知督促其恢復耕種或流轉(zhuǎn),否則由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代耕。需要說明的是,即使出現(xiàn)拋荒行為,耕地權(quán)利人的物權(quán)性土地權(quán)利也不應(yīng)當然被剝奪,對債權(quán)性耕地權(quán)利人,也要尊重債的相對性,僅農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與拋荒主體存在耕地債權(quán)利用合同時,方可解除合同收回拋荒耕地。

2.激勵理念之落實

以機會成本理論為基礎(chǔ),完善耕地保護補償機制。為充分發(fā)揮耕地權(quán)利人合理利用和保護耕地的積極性,應(yīng)當以機會成本理論為基礎(chǔ),準確界定耕地保護補償?shù)牧x務(wù)主體、補償對象,細化耕地保護補償實施細則?？梢越ǜ乇Ｗo補償、永久基本農(nóng)田保護補償和耕地生態(tài)保護補償在內(nèi)的耕地保護補償制度;對承擔耕地保護義務(wù)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、國有農(nóng)場和實際農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者進行合理補償;建立以財政支持為主要來源、社會資本為重要補充的耕地保護補償基金制度;明確因地制宜采用資金、項目和技術(shù)補償?shù)确绞郊右詫嵤?/p>

以外部性利益共享為理論基礎(chǔ),創(chuàng)新耕地保護利益協(xié)調(diào)機制。為充分釋放耕地保護的經(jīng)濟、社會和生態(tài)價值,建構(gòu)鄉(xiāng)村社會場域的地利共享秩序[40],建議《征求意見稿》以耕地保護外部性利益共享理論為基礎(chǔ),構(gòu)建糧食生產(chǎn)利益協(xié)調(diào)機制。明確對耕地和永久基本農(nóng)田保護任務(wù)重、耕地保護目標責任完成好、糧食產(chǎn)量和糧食商品率高的地區(qū)和承擔耕地保護任務(wù)多的省份進行獎勵,可以以人均糧食需求量為基礎(chǔ),測度耕地保護外溢價值,通過省域橫向財政轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)耕地保護利益協(xié)調(diào)④,以利益驅(qū)動糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)形成耕地保護合力。

發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險制度防范市場風險的作用。推進資源要素市場化改革、加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場是我國經(jīng)濟體制改革的重點,改革往往伴隨著風險?！墩髑笠庖姼濉窇?yīng)當明確具備特別法人地位的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在農(nóng)業(yè)要素市場化改革過程中發(fā)揮起防范市場風險的主體作用。途徑之一就是支持建立農(nóng)業(yè)綜合保險制度,特別是在耕地規(guī)模流轉(zhuǎn)過程中,具有經(jīng)濟基礎(chǔ)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以在耕地流出主體的授權(quán)下,以集體收入統(tǒng)一參保相應(yīng)的農(nóng)業(yè)保險,也可以在耕地市場化經(jīng)營過程中,通過合同條款制約新型市場化農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體購買相應(yīng)險種,以分散耕地違法風險實現(xiàn)后承擔損失的壓力。

(二)從立法技術(shù)維度強化概念體系的科學性

耕地、永久基本農(nóng)田和農(nóng)業(yè)設(shè)施用地這些基本概念構(gòu)筑了耕地保護法的基石,耕地保護法的體系定位以及與其他法律制度的協(xié)調(diào)也彰顯了耕地保護立法的科學性。

1.法律概念的精準化

進一步精確耕地和永久基本農(nóng)田概念內(nèi)涵。綜合考慮耕地物理屬性、生態(tài)和質(zhì)量要素,在實用性和準確性之間進行合理平衡,建議將耕地界定為：具有良好性狀和肥力的地表耕作層,每年可種植一季及以上糧、棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)作物,具有重要經(jīng)濟價值和生態(tài)價值的土地。將永久基本農(nóng)田界定為：按照一定時期人口和經(jīng)濟社會發(fā)展對糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品的需求,依據(jù)國土空間規(guī)劃確定的不得擅自占用或者改變用途,性狀好、肥力高,經(jīng)濟和生態(tài)價值顯著,實行特殊保護的耕地。

明確農(nóng)業(yè)設(shè)施用地屬性,暢通多元利用通道。充分考慮農(nóng)業(yè)設(shè)施用地在農(nóng)地權(quán)利體系中的地位,面向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)營方式轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實需要,協(xié)調(diào)耕地進出平衡和耕地占補平衡制度對農(nóng)業(yè)設(shè)施用地審批和使用的體系化形塑。建議將“農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地”概念修正為“農(nóng)業(yè)設(shè)施用地”,在第20條明確農(nóng)業(yè)設(shè)施用地劃定后,既可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者進行農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè),也可以通過出租、合作經(jīng)營等方式吸引社會資本進行投資建設(shè),同步探索有償使用機制,為農(nóng)地適度規(guī)模化經(jīng)營奠定基礎(chǔ)。

2.法律制度的協(xié)調(diào)化

明確不同法律規(guī)范中耕地保護規(guī)則的銜接適用關(guān)系。耕地保護法在土地管理法律規(guī)范體系中處于中間位階,既是《土地管理法》的特別法,又是《黑土地保護法》的一般法,還要和《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)業(yè)法》等共同構(gòu)筑農(nóng)業(yè)永續(xù)發(fā)展地力條件的法治保障。耕地保護法的這一體系特點決定了其實施不是孤立的、靜態(tài)的,而是系統(tǒng)的、協(xié)調(diào)的,故應(yīng)斟酌其他法律規(guī)定,對到底適用一般規(guī)定還是適用特別規(guī)定加以明確,以強化土地管理法律之間的銜接適用。

強化《征求意見稿》與《土地管理法》的體系協(xié)調(diào)。(1)《征求意見稿》第7條規(guī)定“編制國土空間規(guī)劃應(yīng)當堅持耕地保護優(yōu)先”,與《土地管理法》第18條的規(guī)定“編制國土空間規(guī)劃應(yīng)當堅持生態(tài)優(yōu)先”不一致。鑒于土地管理法是土地管理的基本法律,加之農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型的時代需要,其規(guī)定的生態(tài)優(yōu)先應(yīng)當繼續(xù)堅持。(2)《土地管理法》第30條第3款規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當制定開墾耕地計劃”,而《征求意見稿》第36條第2款將耕地開墾計劃的制定主體變更為縣級以上人民政府,并要求以國土空間規(guī)劃為依據(jù),似乎降低了土地開墾的管控力度,可能會給地方政府擠占生態(tài)空間開墾耕地留下空子,因此建議維持土地管理法上述規(guī)定。(3)《土地管理法》第44條和第58條關(guān)于農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和國有土地使用權(quán)收回的規(guī)則應(yīng)當適用于《征求意見稿》第51條規(guī)定的國有耕地的收回、轉(zhuǎn)用。需要說明的是,因公共利益收回國有耕地后,對承包人等權(quán)利主體的補償不能直接適用《土地管理法》有關(guān)征收補償標準的相關(guān)規(guī)定,因為征收本質(zhì)上是耕地所有權(quán)主體的變更,而國有耕地收回僅涉及耕地用途轉(zhuǎn)變。雖然如此,國有耕地收回畢竟是基于公共利益由國家公權(quán)力對私權(quán)的剝奪,實質(zhì)上屬于征收,對土地權(quán)利人理應(yīng)類推適用對被征收人補償?shù)囊?guī)定,立法宜明確此種類推以保護相關(guān)權(quán)利人。

適度突破《農(nóng)村土地承包法》的制度束縛,面向農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營探索耕地調(diào)整的制度空間。農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的法政策具有多重內(nèi)涵[41],不能教條化理解,為適當突破《農(nóng)村土地承包法》第27條、第28條對土地承包關(guān)系調(diào)整的制度束縛,順應(yīng)土地集中連片整治和適度規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)實需要,應(yīng)當把握耕地保護立法契機,探索土地承包關(guān)系適度調(diào)整的制度空間。建議《征求意見稿》第39條明確耕地集中連片建設(shè)和土地規(guī)模經(jīng)營盡量保持原有土地承包關(guān)系不變,確有必要調(diào)整的,以不減損當事人合法權(quán)益、不影響農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定為原則,適用《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于土地承包關(guān)系調(diào)整的相關(guān)規(guī)定。

(三)從制度規(guī)范維度明確耕地保護立法重點

耕地占補平衡、永久基本農(nóng)田特殊保護和輪作休耕、生態(tài)退耕分別是從數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)三個要素提升耕地保護能力最為重要的制度規(guī)則,應(yīng)成為耕地保護立法的重中之重。

1.健全跨區(qū)域耕地占補平衡制度

為充分釋放跨區(qū)域耕地占補平衡的制度功能,優(yōu)化耕地分布空間,國家有關(guān)政策應(yīng)當被合理轉(zhuǎn)化為《征求意見稿》的制度規(guī)則,要點如下[42]：(1)規(guī)范程序。申請補充耕地國家統(tǒng)籌的,由省、自治區(qū)、直轄市提出需要國家統(tǒng)籌的耕地數(shù)量、水田規(guī)模和糧食產(chǎn)能,自然資源部組織對補充耕地國家統(tǒng)籌申請的評估論證,會同財政部報國務(wù)院審批,批準之日起30日內(nèi)由自然資源部復函省、自治區(qū)、直轄市人民政府。(2)收取資金。申請補充耕地國家統(tǒng)籌的省、自治區(qū)、直轄市,應(yīng)當足額繳納跨區(qū)域補充耕地資金,具體標準根據(jù)基準地價、產(chǎn)能地價和省份調(diào)節(jié)系數(shù)綜合確定,對國家重大公益性建設(shè)項目,應(yīng)當減免收費。(3)明確用途?？缡∮蜓a充耕地資金總額納入省級財政向中央財政的一般公共預算轉(zhuǎn)移性支出,在中央財政和地方財政年終結(jié)算時上解中央財政。主要用做承擔補充耕地任務(wù)省份補充耕地所需經(jīng)費,可以劃定一定比例建立耕地保護基金,其余全部用于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。(4)強化落實。承擔國家統(tǒng)籌耕地補充任務(wù)的省、自治區(qū)、直轄市,應(yīng)當耕地后備資源豐富、耕地生態(tài)保護良好。嚴格補充耕地質(zhì)量驗收要求,補充后,自然資源部根據(jù)全國農(nóng)村土地整治監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng),對新增耕地進行復核,如有必要,會同有關(guān)部門進行實地檢查。認定合格的,按程序報國務(wù)院備案。

2.強化永久基本農(nóng)田特殊保護制度

合理確定永久基本農(nóng)田劃定范圍和比例。《基本農(nóng)田保護條例》第10條第2款規(guī)定“交通沿線、城市和村莊以及集鎮(zhèn)建設(shè)用地周邊的耕地”應(yīng)當優(yōu)先劃入基本農(nóng)田保護區(qū),其規(guī)范意義在于提升耕地保護等級,限制建設(shè)用地擠占農(nóng)業(yè)空間,這在當下仍有重要意義,故建議將該規(guī)定增補到《征求意見稿》第13條第1款。另外,為了協(xié)調(diào)永久基本農(nóng)田保有量要求與不同地區(qū)耕地資源稟賦差異之間的矛盾,永久基本農(nóng)田劃定和管理應(yīng)當尊重客觀規(guī)律、因地制宜,根據(jù)各地耕地資源稟賦分類規(guī)定,建議相應(yīng)修改第13條第2款。新增第3款：建立永久基本農(nóng)田儲備區(qū),進行土地開發(fā)、復墾、整理和高標準農(nóng)田建設(shè)[43],逐步提升永久基本農(nóng)田劃定比例。

完善永久基本農(nóng)田劃定工作機制?！墩髑笠庖姼濉返?5條第2款對《基本農(nóng)田保護條例》第11條第3款轉(zhuǎn)化時上收了省級政府授權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府驗收確認永久基本農(nóng)田劃定成果的權(quán)力,設(shè)區(qū)的市、自治州一級政府難以作為,可能會影響相關(guān)工作的銜接,故建議該條第2款補充規(guī)定設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府有關(guān)部門的協(xié)調(diào)義務(wù)。為構(gòu)建政府主導、多方主體參與下的永久基本農(nóng)田劃定實施體系,由縣級人民政府自然資源主管部門會同同級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門組織實施時,也應(yīng)發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主體作用,明確規(guī)定其成員的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

補充規(guī)定永久基本農(nóng)田退出和補劃制度。為了貫徹綠色發(fā)展理念,優(yōu)化生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間,保證把永久基本農(nóng)田建成適宜耕作、旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的現(xiàn)代化良田,針對耕地保護法實施后永久基本農(nóng)田保護紅線與生態(tài)保護紅線依法調(diào)整的問題,建議《征求意見稿》設(shè)立永久基本農(nóng)田退出和補劃制度。該制度的要點如下[44]：已經(jīng)位于生態(tài)保護核心區(qū)的永久基本農(nóng)田應(yīng)當安全有序退出,位于生態(tài)保護一般區(qū)的永久基本農(nóng)田根據(jù)對生態(tài)環(huán)境的影響程度決定是否退出;永久基本農(nóng)田退出的,應(yīng)當按照數(shù)量不減、質(zhì)量不降、布局穩(wěn)定的基本原則,優(yōu)先在縣域補劃,以市域為補充,確有困難的,申請省級人民政府統(tǒng)籌,具體要求參照耕地進出平衡相關(guān)規(guī)定;永久基本農(nóng)田的退出和補劃應(yīng)當嚴格遵循國土空間規(guī)劃相關(guān)規(guī)定。

3.細化輪作休耕和生態(tài)退耕制度

完善輪作休耕土地識別評價體系和實施細則。輪作休耕既是提升耕地質(zhì)量的手段,也是保持耕地生態(tài)功能的途徑,但一定程度上與糧食安全保障存在沖突,應(yīng)當進一步完善輪作地和休耕耕地的識別評價體系,綜合考慮一般耕地、永久基本農(nóng)田和高標準農(nóng)田等不同類型耕地的質(zhì)量現(xiàn)狀和承擔的糧食生產(chǎn)任務(wù),合理確定輪作區(qū)和休耕區(qū),以及輪作休耕期限;同步做好產(chǎn)能遷移規(guī)劃,以糧食安全為前提實現(xiàn)對輪作休耕的宏觀調(diào)控[45];鼓勵在水資源超載地區(qū)開展輪作休耕,輪作休耕應(yīng)當給予補償。

加強土地整治與生態(tài)退耕的制度互動。為協(xié)調(diào)耕地生態(tài)退耕與耕地保有量之間的內(nèi)在矛盾,充分發(fā)揮耕地的糧食產(chǎn)出作用和經(jīng)濟價值,兼顧耕地生態(tài),應(yīng)當充分發(fā)揮土地整治在生態(tài)退耕中的前置性作用?！墩髑笠庖姼濉返?2條規(guī)定的生態(tài)退耕分為兩類,第一類為質(zhì)量低下的耕地,主要是坡度過大、水土保持措施欠缺,第二類為生態(tài)嚴重損害的耕地,主要是嚴重沙化、荒漠化、石漠化和嚴重污染無法修復。為突破我國自然條件制約導致的耕地稀缺難題,可以對第一類生態(tài)退耕設(shè)置優(yōu)先土地整治前置性程序。

四、結(jié)語

黨的十八大以來的改革政策、實踐探索和制度革新,為耕地保護法治化提供了充足的實踐經(jīng)驗和堅實的政策基礎(chǔ),《征求意見稿》是以往耕地保護實踐的最新立法反映,承載了耕地保護法治化的使命。在新時代夯實耕地保護制度根基、提升耕地保護制度實效、共享耕地保護多元價值這一漸進式、分層次的路向指引下,以《征求意見稿》的規(guī)則完善為路徑進一步提升耕地保護法治化水平,需要轉(zhuǎn)變立法觀念、增強立法科學性、把握立法重點,通過體制機制創(chuàng)新深入落實耕地保護“量質(zhì)并重、嚴格執(zhí)法、系統(tǒng)推進、永續(xù)利用”等重大要求,為耕地保護的執(zhí)法和司法提供科學依據(jù),也為耕地保護的守法提供明確路徑,進而全方位、多角度推進耕地保護法律制度實施,形成耕地保護合力。及時、準確體認新時代耕地保護內(nèi)外環(huán)境制約帶來的新機遇和新挑戰(zhàn)對耕地保護法治化水平的提升也極其重要,對內(nèi)要持續(xù)關(guān)注耕地保護政策與耕地保護法律之間的互動、耕地經(jīng)營方式和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的現(xiàn)實需要,切實因時因勢提升耕地治理能力和治理水平;對外要拓寬視野,關(guān)注其他農(nóng)村土地制度改革,注重有益經(jīng)驗的吸收借鑒,強化改革之間的體系聯(lián)動,增強改革的系統(tǒng)性和協(xié)同性,共同助力農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展。

注 釋：

①中央政策文件主要有2016年農(nóng)業(yè)部等十部委辦局《關(guān)于印發(fā)探索實行耕地輪作休耕制度試點方案的通知》,2016年農(nóng)業(yè)部辦公廳《關(guān)于印發(fā)〈輪作休耕試點區(qū)域耕地質(zhì)量監(jiān)測方案〉的通知》。

②相關(guān)規(guī)定主要見于2018年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑管理辦法的通知》,2018年自然資源部《關(guān)于實施跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌有關(guān)問題的通知》和2018年財政部《關(guān)于印發(fā)跨省域補充耕地資金收支管理辦法和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑資金收支管理辦法的通知》。

③在當前糧食產(chǎn)銷區(qū)空間極化的趨勢下,糧食主產(chǎn)區(qū)特別是東北地區(qū)已經(jīng)陷入糧食貢獻越大、地方財政收入越少、農(nóng)民收入越低、經(jīng)濟發(fā)展越落后的怪圈。(參見黎莉莉、胡曉群、陳松柏：《新世紀中國糧食生產(chǎn)特征及糧食安全政策取向》,《宏觀經(jīng)濟研究》2023年第1期,第82-83頁。)

④跨區(qū)域財政轉(zhuǎn)移制度通過管制弱化區(qū)域和管制強化區(qū)域之間的橫向財政轉(zhuǎn)移,使得不同區(qū)域均能享受到國土空間優(yōu)化帶來的福利提升,有助于耕地保護的實施。(參見曹瑞芬、張安錄：《跨區(qū)域財政轉(zhuǎn)移制度的耕地保護效應(yīng)——以新增建設(shè)用地使用費為例》,《資源科學》2019年第9期,第1714頁。)