吉園園 周吟

1.南京國圖信息產(chǎn)業(yè)有限公司 江蘇 南京 210000

2.華東勘測設計研究院有限公司 浙江 杭州 311500

1 城市更新的概念及實施要求

1.1 概念認知

城市更新的概念非常廣泛，廣義的城市更新概念聚焦土地要素，指在已經(jīng)開發(fā)利用的土地上、以及附著在土地上的建筑、公益和市政設施、空間環(huán)境，為實現(xiàn)功能完善、品質提升、活力再造目標的重建、改造和修繕行為[1]。狹義的城市更新則更聚焦權益人參與，尤指當?shù)鼐用?、不動產(chǎn)權利人參與的重建、改造、改善行為，其特點是在原有權利基礎上，通過城市設計等工作，安排一套城市更新制度，實現(xiàn)就地的產(chǎn)權重建、功能完善、品質提升，促進地區(qū)活力復蘇、提升?？傮w而言。當前城市更新，是指堅持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主，開展的優(yōu)化空間形態(tài)、完善片區(qū)功能、增強安全韌性、改善居住條件、保護傳承歷史文化、促進社會發(fā)展、提升環(huán)境品質的活動[2]。

1.2 實施要求

城市更新是一項涉及眾多利益主體、耗費時間長、工作內(nèi)容復雜的系統(tǒng)性格、綜合性工程，因涉及要素眾多，城市更新落地實施必須通過法治保障，讓城市更新工作更加有章可循，才能很好的推動其建設發(fā)展。從主體上看，城市更新涉及主體包括土地、房屋權利人、開發(fā)商及政府等；從程序上看，城市更新包括劃定更新區(qū)域、啟動程序、申請立項、審批、規(guī)劃、土地征收、開發(fā)建設等眾多階段及流程；而從權利義務的角度看，城市更新受到民法、行政法等多重法律的調(diào)整因城市更新而產(chǎn)生的一系列專業(yè)、復雜及多樣化的權利義務關系，需要法律的明確指引與保障。

以南京市為例，為高效推動城市更新工作, 在法規(guī)、政策、技術標準、操作層面相繼出臺了相關政策，以加強頂層設計、規(guī)劃引領、法治保障，筑牢政策保障和法規(guī)支持體系。

表1 南京市城市更新相關政策

2 夾心邊角區(qū)域定義

圖1 夾心邊角區(qū)域示意

夾心邊角區(qū)域顧名思義指在相對完整的開發(fā)片區(qū)、地塊周邊及內(nèi)部零星、瑣碎的待開發(fā)建設地塊。在廣東省三舊改造相關政策文件中明確了夾心邊角區(qū)域的三類類型，即邊角地、夾心地、插花地，俗稱“三地”，其概念含義為在城市規(guī)劃區(qū)或者村莊建設規(guī)劃區(qū)內(nèi)難以單獨出具規(guī)劃條件、被“三舊”改造范圍地塊與建設規(guī)劃邊沿或者線性工程控制用地范圍邊沿分隔（割）、被“三舊”改造范圍地塊包圍或者夾雜于其中、與“三舊”改造范圍地塊形成交互楔入狀態(tài)且面積小于3畝的地塊。本文借鑒廣東三地定義示意，將夾心邊角區(qū)域以邊角地、夾心地、插花地三類示意，但不局限于地塊面積，重點聚焦在城市開發(fā)邊界內(nèi)，在已征轉地塊周邊，權屬性質為集體農(nóng)用地，需辦理農(nóng)用地轉用或土地征收手續(xù)的影響地塊、片區(qū)整體開發(fā)的零星、鎖碎、夾心地塊。

3 夾心邊角區(qū)域城市更新的必要性及實施難點

城市更新是城市政府通過優(yōu)化配置城市土地資源和空間資源，提升城市功能，改善人文環(huán)境的綜合整治活動。夾心地、邊角地作為城市中重要的存量土地資源，城市肌體的重要組成部分在城市更新中具有重要的位置。

3.1 實施必要性

從規(guī)模數(shù)據(jù)來看：城市發(fā)展區(qū)域，尤其是早期老城空間，由于規(guī)劃技術水平、土地要素管理限制，夾心地邊角地規(guī)模較大，且大部分處于閑置未利用狀態(tài)。面向未來的城市發(fā)展，尤其是土地資源緊張的區(qū)域而言，每一寸土地都彌足珍貴。作為重要的土地開發(fā)挖潛資源，夾心邊角區(qū)域不容忽視[3]。

圖2 夾心邊角區(qū)域示意

從空間位置來看：夾心邊角區(qū)域受規(guī)劃建設、開發(fā)時序、歷史遺留等原因影響而沒有開發(fā)建設，其空間位置大都處于城市發(fā)展的先導區(qū)，如原產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、原老城集中居住區(qū)，且區(qū)域因閑置呈現(xiàn)“臟、亂、差”現(xiàn)象，不僅浪費了寶貴的城市空間，而且給城市環(huán)境質量和人民生活質量帶來了不良影響。

因此無論是土地資源角度還是空間資源角度，探索夾心邊角區(qū)域的城市更新路徑都是城市更新作為推動城市高質量發(fā)展行動指引的必然要求。

3.2 實施難點

新土地管理法增加第45條，首次對土地征收的公共利益進行界定，采取列舉方式明確，因軍事和外交、政府組織實施的基礎設施、公共事業(yè)、扶貧搬遷和保障性安居工程建設需要以及成片開發(fā)建設等六種情形，確需征收的，可以依法實施征收。這一規(guī)定縮小了征地范圍，雖限制政府濫用征地權但其嚴格限制對需辦理農(nóng)用地轉用或土地征收手續(xù)的影響地塊、片區(qū)整體開發(fā)的零星、鎖碎、夾心地塊。造成了難點[4]。

從公益性比例審核要求來看：以江蘇省為例，土地征收成片開發(fā)方案編制要求符合國土空間規(guī)劃、經(jīng)濟和社會發(fā)展的目標，公益性比例一般不低于40%（產(chǎn)城融合片區(qū)25%），且受限于形態(tài)規(guī)整，集中連片等編制要求，對于夾心邊角區(qū)域尤其是工業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚的夾心區(qū)域，其公益性比例劃定困難，即使位于產(chǎn)城融合區(qū)域，25%的公益性比例要求也難以達到。

從成片開發(fā)方案編制來看：夾心邊角區(qū)域其形態(tài)不規(guī)整、空間零碎，即使在符合公益性比例審查要求的前提下，易造成單一片區(qū)劃定面積過小、征收面積極小等情況，產(chǎn)生成片開發(fā)N多片區(qū)編制上報問題，造成公共資源的浪費。

總體來看，以成片開發(fā)建設這一路徑下的土地征收，其審核條件不適用于夾心邊角區(qū)域，但在該區(qū)域現(xiàn)狀建設條件及發(fā)展訴求要求通過征收來推動區(qū)域發(fā)展的情況下，極易造成土地征收程序與發(fā)展建設推動要求的現(xiàn)實矛盾?；貧w集體土地征收制度改革的核心，當前夾心邊角區(qū)域土地資源的浪費與保障被征地農(nóng)民的合法權益相悖。

4 夾心邊角區(qū)域土地征收利用策略

無論是土地征收，還是城市更新，終是圍繞土地資源這一要素載體，激活城市發(fā)展。因此筆者建議從土地征收、土地建設利用兩個角度出發(fā)，借助于城市更新行動的推動實施，解決夾心邊角區(qū)域土地征收利用難點。

（1）從土地征收角度，把握城市更新政策開通夾心邊角區(qū)域土地征收通道

江蘇省出臺的《關于實施城市更新行動的指導意見》明確了城市更新行動計劃、規(guī)劃、立項、土地供應的指導意見，提出了探索與存量改造相適應的建設、土地、規(guī)劃、財政、審批等政策建議。筆者建議對于涉及夾心邊角區(qū)域的土地征收，以城市更新的工作組織、規(guī)劃依據(jù)、編制申報等實施程序作為土地征收成片開發(fā)成片方案的前置程序，對于納入城市更新實施方案的片區(qū)，其內(nèi)部涉及的夾心邊角區(qū)域，其土地征收不以公益性比例、片區(qū)規(guī)整性等要求等作為審核要點，替代以納入城市更新必要性，納入城市更新的合規(guī)性作為方案審查重點。

表2 城市更新與土地征收成片開發(fā)政策梳理

（2）從土地利用角度，把握城市更新難點爭取夾心邊界區(qū)域開發(fā)建設權益

城市更新已經(jīng)進入一個新的發(fā)展階段，受開發(fā)建設周期、開發(fā)建設難度等影響，資金來源問題已成為城市更新能否成功的關鍵。在各地實踐及各地的政策指導中均提出尋求市場與公共利益的平衡、創(chuàng)新投資模式，探索城市更新多元化投融資機制，鼓勵社會資本、業(yè)主方、居民共同參與的城市更新實踐方式。筆者建議將夾心邊角區(qū)域的土地開發(fā)建設權益與城市更新資金利益相掛鉤。一方面：設立專項資金，對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市政基礎設施和公共服務設施涉及夾心邊角區(qū)域征收、開發(fā)建設的城市更新項目予以支持。另一方面設立利益統(tǒng)籌機制，對于經(jīng)營性開發(fā)項目，涉及夾心邊角區(qū)域開發(fā)建設的，以面積納入補償，配套容積、共享容積等概念進行容積率彌補以平衡更新項目開發(fā)建設缺口[5]。

5 總結

在當前土地制度及建設實踐中，征收土地尤其是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)區(qū)域的剩余集體土地，從推動地區(qū)開發(fā)建設的難度、開發(fā)建設的強度等各個方面來看，仍具有其征收不可替代性。因此將公共利益一致的城市更新行動與土地征收成片開發(fā)制度協(xié)同研究，探索實踐操作中的難點、痛點,提出夾心邊角區(qū)域土地征收利用策略仍具有其操作意義。