遲朋

（中鐵建生態(tài)環(huán)境有限公司，重慶 400000）

1 引言

PPP 項(xiàng)目是當(dāng)前城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的重要運(yùn)作模式，是對(duì)傳統(tǒng)僅依賴政府財(cái)政資金與專項(xiàng)資金的投融資模式的一種新型變革。其通過積極引入社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)，可以有效平滑政府財(cái)政支出，增加公共服務(wù)設(shè)施供給，優(yōu)化項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配，降低全壽命周期成本，提高公共服務(wù)效率，同時(shí)助力政府職能轉(zhuǎn)變。但是PPP 項(xiàng)目在投資控制方面仍然存在前期經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)不客觀、融資渠道單一、投資控制不嚴(yán)格、投資回報(bào)周期長等常見問題，在具體項(xiàng)目實(shí)施中容易出現(xiàn)投資失控、回報(bào)率低下等利后果，影響項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營口碑與投資回報(bào)成效[1]。

2 PPP 項(xiàng)目投資方面的常見問題分析

2.1 項(xiàng)目前期經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)不客觀

前期經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)是PPP 項(xiàng)目全過程投資控制的重要環(huán)節(jié)，通過對(duì)PPP 項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、投入產(chǎn)出比、發(fā)展前景、示范作用等進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，可以切實(shí)提高項(xiàng)目造價(jià)投資的合理性。當(dāng)前，PPP 投資模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中大行其道，社會(huì)資本涌入項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營中，以謀求更高的經(jīng)濟(jì)效益。PPP 項(xiàng)目存在過度包裝的問題，建設(shè)方過分夸大自身的融資能力，以及項(xiàng)目投資回報(bào)收益，忽視投資的各類風(fēng)險(xiǎn)，如項(xiàng)目審批風(fēng)險(xiǎn)、工程變更風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)、通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)等。不客觀、不全面的項(xiàng)目前期經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)會(huì)影響項(xiàng)目審批決策與造價(jià)投資的正確性，增加項(xiàng)目投資與造價(jià)管理的風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 項(xiàng)目投資過程控制力度弱

PPP 項(xiàng)目通常總投資規(guī)模大、工程量大，建設(shè)過程涉及諸多審批手續(xù)的辦理，以及施工要素的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以便在有限的工期內(nèi)完成項(xiàng)目建設(shè)并投入運(yùn)營使用。當(dāng)前，不少PPP 項(xiàng)目的投資控制力度不足，主要體現(xiàn)在因區(qū)域規(guī)劃而產(chǎn)生的工程大規(guī)模變更、因投資主體對(duì)本土審批手續(xù)不了解而產(chǎn)生的開工時(shí)間延遲、因投資主體對(duì)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容掌握不夠產(chǎn)生的投資額度不足或可研報(bào)告不科學(xué)等，上述因素均會(huì)增加PPP 項(xiàng)目的工程造價(jià)[2]。

2.3 項(xiàng)目運(yùn)營缺少投資管控

PPP 項(xiàng)目的實(shí)施由政府與其他社會(huì)投資主體共同參與，投資主體的關(guān)注重心在項(xiàng)目建設(shè)以及項(xiàng)目投資回報(bào)方面，對(duì)后續(xù)項(xiàng)目的運(yùn)營與管理缺乏持續(xù)性的關(guān)注。一些PPP 項(xiàng)目的投資主體未能充分考量運(yùn)營管理階段的投資風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目方也未在投資估算中科學(xué)核算運(yùn)營成本、資源經(jīng)營成本等。PPP 項(xiàng)目全過程投資控制缺乏科學(xué)性，在一定程度上增加了項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。

3 PPP 項(xiàng)目全過程投資控制的實(shí)施策略

3.1 項(xiàng)目概況

3.1.1 項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容

為實(shí)現(xiàn)雨水資源化管理、減輕特殊氣象條件下的城市內(nèi)澇問題，萊西市大力推進(jìn)自然寄存、自然滲透、自然凈化的“海綿城市”建設(shè)，通過進(jìn)一步完善雨污管網(wǎng)建設(shè)、推進(jìn)河道綜合整治工程和提升城區(qū)環(huán)境，修復(fù)城市水生態(tài)，涵養(yǎng)水資源，增強(qiáng)城市防澇能力，恢復(fù)河道生態(tài)。該項(xiàng)目共包括37 項(xiàng)工程，包括：道路建設(shè)工程（共14 項(xiàng)）、小區(qū)改造工程（3 項(xiàng)）、污水管道工程（4 項(xiàng)）、人行道板鋪裝工程（9 項(xiàng)）、綠化工程（3 項(xiàng)）、焦格莊河治理工程（1 項(xiàng)）、環(huán)衛(wèi)工程（1 項(xiàng)）、萊西北站北廣場建設(shè)工程（1 項(xiàng)）、防洪溝工程（1 項(xiàng)）。

3.1.2 項(xiàng)目運(yùn)作方式

為進(jìn)一步創(chuàng)新投融資機(jī)制，緩解地方政府的財(cái)政壓力，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及運(yùn)維服務(wù)水平，萊西市政府研究決定，擬采用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式推進(jìn)本項(xiàng)目實(shí)施。由項(xiàng)目公司具體負(fù)責(zé)融資、建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)，以及移交全部基礎(chǔ)設(shè)施。運(yùn)營期內(nèi)項(xiàng)目公司可通過項(xiàng)目范圍內(nèi)的附屬廣告、停車位等的運(yùn)營獲得使用者付費(fèi)收入，同時(shí)獲得政府方基于績效評(píng)價(jià)的可行性缺口補(bǔ)助。合作期滿后，由項(xiàng)目公司將全部資產(chǎn)無償移交政府指定機(jī)構(gòu)。

3.2 客觀科學(xué)開展PPP 項(xiàng)目前期經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)

PPP 項(xiàng)目建設(shè)與實(shí)施中，造價(jià)投資的合理管控有賴于前期客觀且科學(xué)的經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)。萊西市海綿城市項(xiàng)目啟動(dòng)之前，圍繞項(xiàng)目實(shí)施的各項(xiàng)工序，包括可行性研究、資金審批、項(xiàng)目開工手續(xù)、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目勘察、海綿設(shè)施布設(shè)安裝、海綿設(shè)施運(yùn)行情況監(jiān)測設(shè)備的后續(xù)維養(yǎng)等，進(jìn)行了科學(xué)的成本分析與測算，充分論證了融資渠道的可行性、項(xiàng)目實(shí)施的經(jīng)濟(jì)性與必要性?？紤]到各個(gè)要素的價(jià)格具有市場波動(dòng)性，萊西市海綿城市建設(shè)項(xiàng)目利用項(xiàng)目信息管理系統(tǒng)對(duì)項(xiàng)目初期的技術(shù)信息、生產(chǎn)信息、財(cái)務(wù)信息、材料成本信息等進(jìn)行管理和更新，為PPP 項(xiàng)目方科學(xué)、客觀、精準(zhǔn)估算項(xiàng)目投資信息，以及為項(xiàng)目建設(shè)成本提供動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)，提高了PPP 項(xiàng)目前期經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確性。

3.3 嚴(yán)格管控PPP 項(xiàng)目實(shí)施各環(huán)節(jié)成本

PPP 項(xiàng)目實(shí)施涉及設(shè)計(jì)、勘察、施工、運(yùn)營、養(yǎng)護(hù)等諸多環(huán)節(jié)，全過程投資控制需要對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)的實(shí)施成本進(jìn)行嚴(yán)格約束與管控，通過細(xì)部過程化控制，確保PPP 項(xiàng)目實(shí)施造價(jià)控制在投資估算可控范圍內(nèi)[3]。萊西市海綿城市建設(shè)項(xiàng)目在實(shí)施各環(huán)節(jié)成本控制時(shí)，將項(xiàng)目實(shí)施過程中涉及成本支出的設(shè)備、機(jī)械、材料、人員、管理等進(jìn)行逐一梳理，列明具體的成本支出項(xiàng)，并在具體實(shí)施過程中根據(jù)支出項(xiàng)，以及支出計(jì)劃嚴(yán)格管控支出過程。對(duì)于項(xiàng)目實(shí)施過程中涉及的工程變更等情況，萊西市海綿城市建設(shè)項(xiàng)目方將對(duì)工程變更內(nèi)容進(jìn)行嚴(yán)格審核把關(guān)，并通過支出項(xiàng)與支出計(jì)劃的內(nèi)部調(diào)整控制項(xiàng)目施工總成本。此外，為有效管控項(xiàng)目實(shí)施各環(huán)節(jié)成本，萊西市海綿城市建設(shè)項(xiàng)目方對(duì)用量較大的物料、設(shè)備等構(gòu)建了相對(duì)全面且詳細(xì)的信息庫，全面梳理并動(dòng)態(tài)管理物料與設(shè)備的市場采購價(jià)格、租賃價(jià)格、供應(yīng)商的渠道與聯(lián)系方式、市場價(jià)格波動(dòng)情況等，為材料采購計(jì)劃與設(shè)備租賃計(jì)劃制定提供準(zhǔn)確的成本核算依據(jù)。

3.4 科學(xué)管控PPP 項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)

投資風(fēng)險(xiǎn)分析與應(yīng)對(duì)是PPP 項(xiàng)目投資全過程管控的重要內(nèi)容。在萊西市海綿城市項(xiàng)目建設(shè)中，項(xiàng)目方圍繞政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目采購與融資風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)梳理，并列明各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)應(yīng)的承擔(dān)方，以便政府、社會(huì)資本等投資與運(yùn)營主體能夠厘清各自的職責(zé)以及所要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。萊西市海綿城市建設(shè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)以及風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方見表1 中。同時(shí)，針對(duì)項(xiàng)目建設(shè)中存在的風(fēng)險(xiǎn)，萊西市海綿城市建設(shè)項(xiàng)目方提出了相應(yīng)的應(yīng)對(duì)舉措，如加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)劃、篩選和評(píng)估的同時(shí)，通過建立和落實(shí)基于績效的評(píng)價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本的監(jiān)管，切實(shí)保障公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量得到改善，達(dá)到物有所值。例如，由實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定機(jī)構(gòu)依據(jù)PPP 項(xiàng)目合同約定的評(píng)價(jià)辦法對(duì)項(xiàng)目建設(shè)管理（包括工程質(zhì)量、建設(shè)工期、資金使用、安全文明、環(huán)境保護(hù)、組織管理、采購與合同、文檔資料等方面）進(jìn)行定期監(jiān)管評(píng)價(jià)，若項(xiàng)目建設(shè)出現(xiàn)缺陷，項(xiàng)目公司應(yīng)及時(shí)修復(fù)，否則實(shí)施機(jī)構(gòu)可提取項(xiàng)目公司提交的建設(shè)履約保函中的相應(yīng)金額用于缺陷修復(fù)。

表1 萊西市海綿城市建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)及分配情況

4 結(jié)語

PPP 項(xiàng)目投資運(yùn)作模式具有暢通社會(huì)資本投資、節(jié)約國家財(cái)政等諸多優(yōu)勢，但同時(shí)，社會(huì)資本與政府在PPP 項(xiàng)目運(yùn)行中也面臨著諸多風(fēng)險(xiǎn)。PPP 項(xiàng)目應(yīng)做好全生命周期的投資控制，通過客觀科學(xué)開展PPP 項(xiàng)目前期經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)，嚴(yán)格管控PPP 項(xiàng)目實(shí)施各環(huán)節(jié)成本，立足風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等多層次做好PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)把控工作，方能實(shí)現(xiàn)各方共贏。