□文/申少晨 萬立軍，2

（1.哈爾濱師范大學經濟與管理學院 黑龍江·哈爾濱；2.宿遷學院管理學院 江蘇·宿遷）

[提要］ 我國政府在相應政策文件中明確提出要依托社區(qū)發(fā)展多樣化的養(yǎng)老服務，肯定了社區(qū)在養(yǎng)老中的重要作用。發(fā)展型社會政策與社區(qū)養(yǎng)老在價值、主體以及實踐三個方面具有邏輯契合性。在發(fā)展型社會政策視角下構建并研究社區(qū)養(yǎng)老服務支持體系，有利于解決目前社區(qū)服務在價值、供給及老年人參與方面存在的問題，促進社區(qū)養(yǎng)老服務優(yōu)化。

一、問題提出

隨著中國老齡化進程加快，老年人口在總人口中所占比例持續(xù)增加，老年人的“養(yǎng)老”問題成為社會亟待解決的關鍵問題。在老齡化加劇、養(yǎng)老負擔加重的情形下，社區(qū)養(yǎng)老能夠實現(xiàn)讓老年人“就地養(yǎng)老”，有效降低社會養(yǎng)老成本，增強養(yǎng)老服務的便利性。社區(qū)養(yǎng)老服務供給主體能夠通過制定個性化服務滿足老年人的不同需求，服務具有非制度性、服務性、社會性等特點。在社區(qū)養(yǎng)老的過程中，健康完整的社區(qū)養(yǎng)老服務支持體系是保證養(yǎng)老服務有效開展的關鍵，是養(yǎng)老服務的基礎，構建服務支持體系能夠理清各方支持力量，優(yōu)化社區(qū)服務。

社區(qū)養(yǎng)老近年來提倡的多元主體參與、增強老年人自身能力、促進養(yǎng)老服務進一步發(fā)展等觀點改變了以往單一主體參與、老年人被動照顧的情況，向積極老年社會政策轉變，與發(fā)展型社會政策在理念上具有一致性。但現(xiàn)有對社區(qū)養(yǎng)老的研究多集中于養(yǎng)老供需、養(yǎng)老模式、服務成效等內容上，很少對養(yǎng)老服務支持體系進行研究，也很少將社區(qū)養(yǎng)老與發(fā)展型社會政策相聯(lián)系。在發(fā)展型社會政策視角下構建社區(qū)養(yǎng)老服務支持體系不僅探討?zhàn)B老服務獲得的支持力量，同時為社區(qū)養(yǎng)老相關研究提供了一種新的理論視角。

二、發(fā)展型社會政策與社區(qū)養(yǎng)老服務內在邏輯契合性

（一）發(fā)展型社會政策。發(fā)展型社會政策改變了以往傳統(tǒng)的社會政策形式，超越了以市場為主導的“補缺型”社會政策與以政府為主導的“制度型”社會政策，將發(fā)展觀嵌于社會政策中。其核心理念是社會與經濟協(xié)調發(fā)展，進行社會投資，提倡多元主體共同參與到社會政策中，通過各種手段與方式保證社會公平，消除社會排斥。發(fā)展型社會政策主要代表學者有米奇利、吉登斯等人。美國社會政策學家米奇利將發(fā)展觀與社會政策結合起來，認為發(fā)展型社會政策能夠有效改變社會與經濟之間的“扭曲發(fā)展”，解決因“扭曲發(fā)展”而產生的諸多社會問題，深刻改變了傳統(tǒng)社會政策中以經濟為主的發(fā)展理念。社會學家吉登斯提出“第三條道路”，提倡“無責任即無權利”的思想，主張實施積極的社會福利與社會投資，用“社會投資國家”取代之前的福利國家概念。

在價值層面，發(fā)展型社會政策提倡公平、發(fā)展、自由等價值理念。傳統(tǒng)社會政策依賴國家與政府，通過解決各種社會問題保證公民最終達到結果公平。發(fā)展型社會政策改變傳統(tǒng)政策“事后救助”的特征，從源頭保證公民的機會公平與自由，通過自由促進發(fā)展，通過發(fā)展達到自由。在主體層面，發(fā)展型社會政策提倡福利多元主義，主張多方主體共同參與，突破傳統(tǒng)社會政策中以市場為主和以政府為主的制度模式。在實踐層面，發(fā)展型社會政策主張進行社會投資，尤其是人力資本投資。教育、培訓等直接人力資本投資與福利、保險等間接人力資本投資共同提高人力資源的水平，進而提高就業(yè)率，穩(wěn)定社會環(huán)境，促進經濟與社會的和諧發(fā)展。

（二）發(fā)展型社會政策與社區(qū)養(yǎng)老服務的邏輯契合性

1、價值邏輯契合。發(fā)展型社會政策堅持公平這一社會政策基本的價值立場，并在此基礎上，加入了具有工具性作用的發(fā)展價值理念。除此之外，作為積極社會政策，普惠、互助、自由等價值理念也是發(fā)展型社會政策所倡導的。在發(fā)展型社會政策的價值理念中，實現(xiàn)了目的性價值與工具性價值的統(tǒng)一。

社區(qū)養(yǎng)老服務開展所依據(jù)的價值理念與發(fā)展型社會政策相契合。養(yǎng)老服務融入了發(fā)展的觀點，不僅隨著社會經濟變化而不斷發(fā)展，同時服務本身也是一種發(fā)展手段，幫助老年人走出困境，融入社會。老年人在社區(qū)中享有機會公平，獲取資源與服務的條件和途徑是一致的。多數(shù)社區(qū)服務覆蓋社區(qū)內全體老年人，部分服務針對特殊老年人，體現(xiàn)了普惠性福利與選擇性福利相結合。此外，社區(qū)鼓勵老年人參與到養(yǎng)老服務當中，開展互助養(yǎng)老，契合發(fā)展型社會政策倡導的互助理念。

2、主體邏輯契合。發(fā)展型社會政策倡導福利多元主義，提倡多個主體共同參與到社會政策及福利供給中。學者們大多將福利供給主體劃分為國家、市場與家庭，部分學者在此基礎上加入非營利組織以及互助部門。發(fā)展型社會政策提倡的福利多元主義超越了以往福利完全由國家或市場供給的二分局面，提高了其他部門在福利供給中的作用與地位，減輕了政府負擔。

近年來，社區(qū)養(yǎng)老相關政策文件中也多次提出社區(qū)養(yǎng)老參與主體應多元化，與發(fā)展型社會政策提倡的理念相契合。多主體共同參與社區(qū)養(yǎng)老的養(yǎng)老方式有利于養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展，除政府外其他供給主體的地位逐漸上升，有效緩解我國政府目前的養(yǎng)老壓力。服務供給主體能夠在社區(qū)養(yǎng)老中發(fā)揮自己的獨特作用，使養(yǎng)老服務朝著精細化、專業(yè)化發(fā)展。

3、實踐邏輯契合。發(fā)展型社會政策將社會消費與社會支出看作社會投資，主要是對社會資本、人力資本以及資產資本進行投資，對經濟與社會具有雙重發(fā)展作用。其中，人力資本投資是社會投資中最為重要的部分，通過教育、培訓、社會保障等手段使受助者達到“增能”的目的。人力資本投資關注點在受助者本身，通過提高受助者能力，幫助其走出困境，融入社會。

社區(qū)養(yǎng)老服務本身是對老年人力資本的投資，老年人力資本投資又支持社區(qū)養(yǎng)老服務進一步發(fā)展，這與發(fā)展型社會政策強調的投資理念相契合。在社區(qū)養(yǎng)老方面對老年人力資本進行投資，能夠使老年人的能力得到加強，觀念得以改善，身體健康水平提升，有助于老年人主動參與到養(yǎng)老服務中。同時，老年人力資本投資能夠有效緩解養(yǎng)老保險的壓力，改變“人口紅利”弱化的局面，維護社會穩(wěn)定。

三、社區(qū)養(yǎng)老服務面臨的困境

（一）社區(qū)養(yǎng)老服務價值理念貫徹有所欠缺。社區(qū)養(yǎng)老服務倡導公平普惠互助等價值理念，但在實際開展服務過程中，價值理念的貫徹仍有所欠缺。盡管社區(qū)保證每一個社區(qū)老年人能夠獲得社區(qū)養(yǎng)老服務，但由于服務供需之間的差異、資源配置的不合理、服務評估的低效率等都會影響老年人接受養(yǎng)老服務的公平性。老年人往往得到的是自己不需要的服務，對于這種服務，多數(shù)老年人會選擇拒絕。社區(qū)養(yǎng)老提倡普惠理念，但由于資金與人才的短缺，普惠型的社區(qū)養(yǎng)老服務或難以開展，或服務質量較低。價值理念是社區(qū)養(yǎng)老服務開展的前提，是服務過程中應遵循的原則。從價值理念出發(fā)開展并審視養(yǎng)老服務，能夠及時找出并修正服務中影響貫徹價值理念的因素，進而優(yōu)化服務。

（二）社區(qū)養(yǎng)老服務主體供給能力與效率不足。盡管我國社區(qū)養(yǎng)老服務近年來不斷發(fā)展，范圍逐漸擴大，項目逐漸增多，但仍然難以滿足我國龐大的老年服務需求。社區(qū)養(yǎng)老服務在供給方面存在供給能力不足、供給水平不高、供給效率低等問題。在供給能力上，單一主體供給能力有限，多元主體參與其中緩解了服務供給的壓力，但仍然無法完全滿足老年人的需求，服務設施及服務人員缺口較大。在服務質量上，服務的供給水平不高，專業(yè)性服務難以通過社區(qū)、家庭等主體開展，需要專業(yè)性組織與機構提供。因此，應堅持多元主體參與社區(qū)養(yǎng)老服務，緩解單一主體供給壓力，拓展服務內容，提升服務質量，根據(jù)老年人需求開展專業(yè)性服務，保證服務的供需匹配。

（三）老年人參與社區(qū)養(yǎng)老服務程度較低。老年人是社區(qū)養(yǎng)老服務的實施對象，養(yǎng)老服務圍繞老年人展開。老年人作為服務的接受者，往往被動參加養(yǎng)老服務，極少主動參與到服務中成為服務供給方的一員。受傳統(tǒng)思想觀念影響，多數(shù)老年人對家庭更為依賴，將重心放在對家庭的照顧上，較少參加社區(qū)活動。此外，老年人的身體狀況、經濟情況、受教育水平、受保障程度等均會對老年人參與社區(qū)養(yǎng)老服務產生一定程度的影響。老年人身體健康、受教育水平較高、能夠擁有養(yǎng)老金及醫(yī)療方面的保障對其參加社區(qū)活動具有促進作用，反之則會抑制老年人參與社區(qū)活動與服務。因此，不僅社區(qū)養(yǎng)老服務要根據(jù)老年人需求進一步發(fā)展，同時在老年人自身能力、觀念、經濟、醫(yī)療等方面也應作出相應支持與保障，提高老年人參與程度。

四、發(fā)展型社會政策視角下社區(qū)養(yǎng)老服務支持體系構建

發(fā)展型社會政策在價值、主體、實踐三個方面與社區(qū)養(yǎng)老服務存在內在邏輯的一致性，在其視角下構建社區(qū)養(yǎng)老服務支持體系能夠改善養(yǎng)老服務現(xiàn)狀，解決養(yǎng)老服務存在的問題，保障服務長效實施。支持體系見圖1。（圖1）

圖1 社區(qū)養(yǎng)老服務支持體系圖

（一）價值支持。發(fā)展型社會政策與傳統(tǒng)社會政策最大的不同是將“發(fā)展”的理念注入社會政策中，強調社會經濟協(xié)調發(fā)展，主張發(fā)展、公平、普惠、互助、集體、尊嚴等價值理念。這些價值理念對社區(qū)養(yǎng)老服務起到了支持作用，使得社區(qū)養(yǎng)老服務的開展具有必要性與合理性。

基于公平、發(fā)展、普惠等價值理念，我國社區(qū)養(yǎng)老服務也進一步發(fā)展。從服務內容上看，社區(qū)養(yǎng)老服務項目由少變多，服務向精細化發(fā)展，覆蓋范圍及領域逐漸拓寬，涵蓋與老年人相關的文化、醫(yī)療、日常照料等多個方面。從服務途徑與獲得機會上看，公平理念是為了保證社區(qū)內相同類型的老年人獲取同種養(yǎng)老服務的途徑與機會是一致的?；ブ彩俏覈陙硖岢酿B(yǎng)老方式之一，在社區(qū)內老年人能夠結成互助組織，開展互助服務，及時彌補社區(qū)工作出現(xiàn)的不足，使老年人需求得到有效滿足。保證老年人有品質有尊嚴地生活是我國養(yǎng)老服務發(fā)展不斷追求的目標。盡管我國社區(qū)養(yǎng)老服務在價值貫徹上仍有欠缺，但隨著價值理念深入人心，依據(jù)價值理念優(yōu)化與開展養(yǎng)老服務，能夠從源頭找出影響服務開展的原因，進而對資金不足、供需差異等具體問題進行解決。

（二）主體支持。發(fā)展型社會政策主張主體多元化，在社區(qū)養(yǎng)老方面則體現(xiàn)在服務供給主體的多元化。社區(qū)養(yǎng)老服務主要獲得了政府、社會組織、社區(qū)及家庭四類主體的支持。

在資金、政策以及監(jiān)管方面，政府提供了較大的支持。在資金方面，政府能夠在社區(qū)養(yǎng)老服務中起到最后的托底作用，降低養(yǎng)老服務因資金短缺而出現(xiàn)的風險。在政策方面，近年來我國各級政府出臺各項相應政策支持并規(guī)范社區(qū)養(yǎng)老的發(fā)展。此外，政府能夠對社區(qū)養(yǎng)老的模式、居民滿意度等方面進行評估，促進社區(qū)養(yǎng)老服務工作改進及完善。社會組織對于社區(qū)養(yǎng)老最大的支持在于能夠提供專業(yè)化的人才與服務，在社區(qū)內開展一系列適宜老年人的日?；顒?。與社區(qū)開展合作的醫(yī)療機構以及律師事務所等能夠在社區(qū)為老年人提供醫(yī)療服務及法律援助。社會組織支持下的專業(yè)型服務能夠提高服務質量，滿足老年人需求，提升老年人幸福感，促進社區(qū)養(yǎng)老服務持續(xù)發(fā)展。社區(qū)養(yǎng)老服務依托社區(qū)開展，社區(qū)的工作人員為社區(qū)養(yǎng)老日常事務的處理提供了人員支持，社區(qū)內部的場地、設施等為老年人開展各項活動提供了空間支持。近年來，我國在社區(qū)內部及周圍打造便民圈，極大滿足了老年人日?；顒有枨?。除社區(qū)本身的支持外，社區(qū)養(yǎng)老服務中最基礎的支持來自于家庭，家庭具有為老年人提供物質支持與精神支持的雙重作用，能夠有效緩解老年人的孤獨感，提高老年人幸福感。

保障老年人獲取服務的便捷性以及滿足老年人多樣化的服務需求是社區(qū)養(yǎng)老服務持續(xù)發(fā)展的基礎，多元主體參與能夠依據(jù)各自特點與老年人需求為社區(qū)老年人提供專業(yè)化服務。服務由多方分擔有利于提升服務供給的質量與水平，主體之間互相協(xié)同與監(jiān)督，保證服務供給效率，促進養(yǎng)老服務供需匹配。

（三）老年人力資本投資支持。人力資本投資是發(fā)展型社會政策中最為核心的部分，是指對人員進行教育、培訓并通過社會保險等其他社會支持達到“增能”的目的，使人力資本能夠發(fā)揮最大價值。

老年人力資本投資能夠提高老年人對新興技術的應用能力，做到與時俱進。對老年人進行教育與培訓能夠改變老年人的認知觀念，使其重新認識自己的價值，主動參與活動，融于社會。此外，目前我國養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險基本實現(xiàn)全覆蓋，社會服務較為完善，這些間接投資使老年人經濟條件與健康狀態(tài)得到一定保證。國家與政府鼓勵老年人參與到社會各項事業(yè)中，老年人的地位不斷提升，老年人參與各項活動與事業(yè)的機會增多，不再是囿居于家中被人奉養(yǎng)的角色。社區(qū)養(yǎng)老服務針對老年人展開，老年人的參與及反饋是驗證社區(qū)養(yǎng)老服務是否具有價值與意義的重要指標之一。老年人力資本投資促使老年人繼續(xù)參與社會，不僅滿足老年人的物質經濟需求，同時老年人在此過程中創(chuàng)造出的社會價值也能夠滿足老年人的精神需求。老年人力資本投資轉變了老年人服務接受者這一單一角色，讓其從被動接受逐漸轉變?yōu)橹鲃訁⑴c。老年人能夠自發(fā)在社區(qū)內形成互助組織，開展志愿活動，在生活照料、文娛活動、精神慰藉、鄰里糾紛等方面發(fā)揮著重要作用。

綜上，發(fā)展型社會政策以超越“補缺型”社會政策與“制度型”社會政策的優(yōu)勢在20 世紀末成為社會政策領域關注的焦點，實現(xiàn)了社會政策的轉型。其將社會政策從以往被動的為經濟服務轉為積極進行人力資本開發(fā)，從單一主體轉變?yōu)槎嘣黧w，從選擇性福利轉向普惠性福利，從消費型社會政策轉向生產型社會政策。發(fā)展型社會政策將發(fā)展的理念注入社會政策中，主張的公平普惠價值理念、主體多元主義、人力資本投資等觀點在社區(qū)養(yǎng)老中得到良好體現(xiàn)，二者具有一致的內在關聯(lián)性。在發(fā)展型社會政策視角下對社區(qū)養(yǎng)老支持體系進行構建，具有科學性與邏輯性。

完整的社區(qū)養(yǎng)老服務支持體系擁有相應的價值理念貫穿其中，這是社區(qū)養(yǎng)老服務出發(fā)的起點。多元主體共同提供社區(qū)養(yǎng)老服務是我國一直倡導的養(yǎng)老方式，各個主體發(fā)揮自己的優(yōu)勢為社區(qū)養(yǎng)老服務提供支持。老年人本身對社區(qū)養(yǎng)老服務具有重要影響，老年人力資本投資改變社區(qū)養(yǎng)老服務對象的狀態(tài)，支持參與社區(qū)養(yǎng)老服務。發(fā)展型社會政策視角下構建社區(qū)養(yǎng)老服務支持體系能夠進一步優(yōu)化發(fā)展社區(qū)服務，貫徹落實公平普惠等理念，提高服務供給能力與水平，增強老年人參與積極性。在社區(qū)內構建出發(fā)展型養(yǎng)老模式能夠更加契合社會發(fā)展，完善我國養(yǎng)老服務體系，以發(fā)展型理念適應進程加快的老齡化社會。