摘要：國際海底區(qū)域蘊藏豐富的關(guān)鍵礦產(chǎn)資源，具有極高的戰(zhàn)略價值，得益于深海科技的快速發(fā)展，國際社會正邁入全方位推進(jìn)深海采礦的階段。目前國際海底管理局負(fù)責(zé)制定與深海采礦相關(guān)的規(guī)則、條例和程序，由于2021年瑙魯觸發(fā)“兩年規(guī)則”，使得國際海底管理局需要加快推進(jìn)制度建設(shè)。然而受到多方利益因素影響，圍繞深海采礦管理制度的討論成為爭論焦點，大致有30余個制度議題懸而未決，致使《深海采礦規(guī)章（草案）》未能如期通過，深海采礦行動也未能順利推進(jìn)。中國作為國際海底區(qū)域開發(fā)的重要參與者與貢獻(xiàn)者，應(yīng)助力完善現(xiàn)有深海資源開發(fā)制度，加強深?？茖W(xué)研究，提高深海資源開發(fā)能力，并積極構(gòu)建深海采礦藍(lán)色伙伴關(guān)系，協(xié)助國際海底管理局推進(jìn)深海采礦制度建設(shè)。

關(guān)鍵詞：深海采礦;國際海底管理局;國際海底區(qū)域制度;《深海采礦規(guī)章（草案）》

中圖分類號：P7;D9 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1005-9857（2024）09-0059-11

0 引言

國際海底區(qū)域蘊藏著豐富的礦產(chǎn)資源，富含鎳、銅、錳、鈷、稀土等關(guān)鍵金屬，對電子制造、國防工程、電信基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展至關(guān)重要。同時，國際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源有利于可再生能源技術(shù)發(fā)展，助力推動全球清潔能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，未來將成為國家能源安全的重要保障。如果能獲得國際海底管理局（InternationalSeabedAuthority，ISA）的授權(quán)，“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開采（以下簡稱“深海采礦”）將可能成為人類歷史上最大的采掘業(yè)。ISA 是負(fù)責(zé)制定深海采礦規(guī)則、條例和程序（Rules，RegulationsandProcedures）的機構(gòu)，ISA 自2014年以來長期面臨來自國際社會的壓力，需要在既定時間內(nèi)制定并正式通過《區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源開采規(guī)章（草案）》（以下簡稱《深海采礦規(guī)章（草案）》）。2021年6月，瑙魯觸發(fā)了《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日lt;聯(lián)合國海洋法公約gt;第十一部分的協(xié)定》下的“兩年規(guī)則”，即ISA 理事會須在兩年內(nèi)完成開發(fā)規(guī)章的制定。然而，在2023年7月ISA第28屆大會上，各締約國首次就“暫停深海采礦”議題展開激烈爭論，既定于本次會議通過的深海采礦規(guī)章再次陷入困境，深海采礦遭遇到前所未有的合法性危機。

中國長期以來都是國際海底區(qū)域活動的主要參與者，致力于推動深海采礦向標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；l(fā)展，促進(jìn)國際海底資源實現(xiàn)公平合理的分配。然而，《深海采礦規(guī)章（草案）》出臺持續(xù)受阻，加劇海底博弈與競爭，損害中國等ISA 締約國的海洋利益，威脅全球關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的穩(wěn)定。因此，研究《深海采礦規(guī)章（草案）》的發(fā)展現(xiàn)狀，探索各方產(chǎn)生分歧與矛盾的根本原因，對于解決現(xiàn)存的深海采礦困境具有重要意義，從而幫助ISA 理事會與大會在2025年順利完成制定《深海采礦規(guī)章（草案）》的既定目標(biāo)，維護(hù)公平合理的深海秩序。

1 深海采礦管理制度的概況

對深海采礦的管理可以追溯到20世紀(jì)70年代初，聯(lián)合國宣布國家管轄范圍以外的海底及其礦產(chǎn)資源是人類的共同遺產(chǎn)，應(yīng)為所有人的利益對其進(jìn)行管理?！堵?lián)合國海洋法公約》之后肯定了這一原則，并設(shè)立ISA 負(fù)責(zé)管理“區(qū)域”內(nèi)活動，為全人類的利益而開發(fā)深海礦產(chǎn)資源，確保有效保護(hù)海洋環(huán)境不受深海采礦活動可能產(chǎn)生的有害影響。ISA 負(fù)責(zé)審核并通過有關(guān)深海礦產(chǎn)資源勘探的規(guī)則、條例和程序，目前已向國際社會授予31份深海礦產(chǎn)資源勘探合同，覆蓋約150 萬m2 的海底面積。自2014年以來，ISA 一直在嘗試制定管理深海礦產(chǎn)資源開采的規(guī)則、條例和程序;2019年3月，ISA 法律和技術(shù)委員會（LegalandTechnicalCommission）向理事會提交了《深海采礦規(guī)章（草案）》;2022年1月，ISA 法律和技術(shù)委員會向理事會提供了一套標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)方針草案供其審查。

ISA 理事會是國際海底制度中的執(zhí)行機構(gòu)，是由168個成員國中選出的36個成員國組成。自成立以來，ISA 理事會致力于制定深海資源開發(fā)合同財務(wù)條款、深海環(huán)境保護(hù)等具體制度事項等內(nèi)容，統(tǒng)領(lǐng)協(xié)調(diào)負(fù)責(zé)各個領(lǐng)域的談判工作組，受新冠疫情影響，大多數(shù)工作組于2022年才正式投入到工作之中。

2021年6月，瑙魯觸發(fā)“兩年規(guī)則”，ISA 需要在2023年7月的大會上通過《深海采礦規(guī)章（草案）》[1]。然而30余個國家陸續(xù)表明預(yù)防性暫?；驎和Ｉ詈２傻V的立場，諸多國際組織也發(fā)出停止深海采礦的聲明，加之多個締約國在諸多關(guān)鍵性議題上存在嚴(yán)重的矛盾與分歧，致使《深海采礦規(guī)章（草案）》并未如期通過，ISA 理事會也明確在沒有通過《深海采礦規(guī)章（草案）》的情況下，不會推進(jìn)深海礦產(chǎn)資源從勘探階段邁向開采階段。

2023年7月的ISA 大會上，《深海采礦規(guī)章（草案）》仍由各工作組以“零碎”方式進(jìn)行討論協(xié)商，大部分《深海采礦規(guī)章（草案）》的內(nèi)容都是在理事會會議上首次披露并進(jìn)行討論的，而將構(gòu)成《深海采礦規(guī)章（草案）》的附屬法律文本尚待理事會審議。

2023年11月，ISA 理事會會議繼續(xù)討論《深海采礦規(guī)章（草案）》，各成員同意在2024年3月舉行理事會會議之前準(zhǔn)備一份附屬法律文本。然而，關(guān)于規(guī)章草案制定是繼續(xù)以工作組的形式進(jìn)行還是在主席的指導(dǎo)下進(jìn)行，各方并未達(dá)成明確共識。

2023年7月，ISA 理事會討論在缺少《深海采礦規(guī)章（草案）》情況下的應(yīng)對措施，并表示決定繼續(xù)推進(jìn)《深海采礦規(guī)章（草案）》的制定工作，以期在2025年ISA 第30屆大會期間通過《深海采礦規(guī)章（草案）》。一部分締約國期望能明確一個具有約束力和可行性的時間節(jié)點來通過《深海采礦規(guī)章（草案）》;而另一部分締約國并不希望《深海采礦規(guī)章（草案）》能如期出臺。盡管各方存在不同意見，但I(xiàn)SA 理事會力求為締約國以及潛在承包方在內(nèi)的利益攸關(guān)方提供進(jìn)行深海資源開發(fā)的機遇。不過考慮到深海采礦仍然面臨嚴(yán)峻的監(jiān)管問題，尚不清楚ISA 于2025年通過《深海采礦規(guī)章（草案）》的“目標(biāo)”是否具有現(xiàn)實可行性。

2 深海采礦存在重大監(jiān)管問題的識別與分類

從公共物品屬性與資源分配制度層面來看，深海礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)價值巨大，涉及復(fù)雜的國際政治博弈，易引起的國際海洋權(quán)益糾紛，具有明顯的外部效應(yīng)。同時，現(xiàn)有的國際制度與框架難以實現(xiàn)對國際海底區(qū)域的有效監(jiān)督，深海采礦活動存在重大的監(jiān)管問題，國際社會對深海采礦的合法性存在質(zhì)疑，導(dǎo)致《深海采礦規(guī)章（草案）》無法按期出臺。

ISA理事會在2023年7月的會議中明確要繼續(xù)擬定與深海采礦相關(guān)的規(guī)則、條例和程序，以期在ISA第30屆大會上通過系列草案[2]。本文援引《聯(lián)合國海洋法公約》第十一部分第一六○條第2款所論述的規(guī)則、條例和程序相關(guān)內(nèi)容，并結(jié)合ISA理事會所提出的指導(dǎo)方針、區(qū)域環(huán)境管理計劃等內(nèi)容對深海采礦存在的重大監(jiān)管問題進(jìn)行識別與分類。此外，還需要考慮到ISA 理事會成員國對深海采礦的不同態(tài)度，從歷屆會議中總結(jié)各方的分歧與爭論，對深海采礦的監(jiān)管問題進(jìn)行綜合性評估。

目前，《深海采礦規(guī)章（草案）》的出臺在以下3個方面存在顯著問題。①ISA 面臨溝通與協(xié)調(diào)困境?！渡詈２傻V規(guī)章（草案）》自談判伊始就在協(xié)調(diào)與溝通領(lǐng)域存在問題，諸多關(guān)鍵議題要么根本沒有討論過，要么只是以口頭發(fā)言或書面意見的形式進(jìn)行了簡要討論，缺少反復(fù)辯論與協(xié)商的過程，而且閉會期間各個工作組對談判文件的法律文本并未進(jìn)行有效的修訂與協(xié)商。②ISA 內(nèi)部存在“意見分歧”。從各方代表的發(fā)言和工作文件中可以明顯看出，ISA 理事會和其他各方在會議期間討論過的議題，包括通過閉會期間討論過的議題仍存在分歧，各締約國對深海資源開發(fā)與分配制度的協(xié)商難以在短期內(nèi)實現(xiàn)統(tǒng)一。③ISA 決策信息不充分。ISA理事會認(rèn)識到，《深海采礦規(guī)章（草案）》的落實需要更多的數(shù)據(jù)與資料，然而ISA 現(xiàn)有的機構(gòu)與能力難以滿足相關(guān)信息技術(shù)需求，國際社會對深海采礦的認(rèn)知仍有所欠缺。

具體來看，《深海采礦規(guī)章（草案）》深海采礦規(guī)章在經(jīng)濟(jì)財務(wù)、深海環(huán)境、制度建設(shè)、“檢查、遵守和執(zhí)行”機制等主要領(lǐng)域存在30余項監(jiān)管問題，各締約國圍繞這些問題需要存在廣泛的分歧，需要進(jìn)一步在科學(xué)研究的基礎(chǔ)上進(jìn)行討論。

表1闡述《深海采礦規(guī)章（草案）》存在重大的監(jiān)管問題，并按有關(guān)工作組的順序進(jìn)行排列。值得關(guān)注的是，隨著上述問題在ISA 理事會會議及大會會議中取得相應(yīng)的談判進(jìn)展，這些問題的致因也可能會相應(yīng)發(fā)生變化，因此需要密切關(guān)注歷屆ISA 會議取得的談判進(jìn)展，并做出系統(tǒng)性梳理。

3 對《深海采礦規(guī)章（草案）》存在主要監(jiān)管問題的分析

《深海采礦規(guī)章（草案）》并未按“兩年規(guī)則”的期限通過，這反映深海采礦在管理制度層面存在諸多問題，各利益相關(guān)方的分歧依舊顯著，尤其是在經(jīng)濟(jì)利益分配、海洋環(huán)境保護(hù)、制度構(gòu)建等領(lǐng)域存在30余項監(jiān)管問題。

3.1 關(guān)于合同的財務(wù)條款和其他相關(guān)經(jīng)濟(jì)問題

（1）關(guān)于支付機制?！堵?lián)合國海洋法公約》要求開采承包商向ISA 付款，以換取開采礦物的權(quán)力，并責(zé)成ISA 審核開采合同的財務(wù)條件。各方爭論點主要集中在承包商應(yīng)向ISA 繳納費用的具體數(shù)額。ISA 于2019年設(shè)計多金屬結(jié)核的財務(wù)模型，該模型側(cè)重于最大限度地增加ISA 的收入，同時確保海底采礦相對于陸上采礦作業(yè)而言不具有競爭優(yōu)勢。非洲集團(tuán)對支付機制的設(shè)計提出異議，認(rèn)為支付制度的設(shè)計不應(yīng)圍繞采礦者或私營部門投資者，而應(yīng)確保深海采礦帶來的損失能得到足夠補償，并將陸地開采相同或類似礦物也納入補償范圍內(nèi)。

（2）關(guān)于發(fā)展中國家陸上采礦補償制度和經(jīng)濟(jì)規(guī)劃委員會的運作。2022年發(fā)表的一份研究報告中指出，13個發(fā)展中國家被確定為有可能因深海采礦的發(fā)展而遭受不利經(jīng)濟(jì)影響。ISA 法律和技術(shù)委員會建議理事會啟動建立經(jīng)濟(jì)援助基金的進(jìn)程，并制定獲得該基金資助的具體標(biāo)準(zhǔn)，而此舉引發(fā)各方爭議。非洲集團(tuán)和其他一些成員國支持經(jīng)濟(jì)規(guī)劃委員會（EconomicPlanningCommittee）及時投入運作。雖然經(jīng)濟(jì)規(guī)劃委員會是《聯(lián)合國海洋法公約》為提供相關(guān)經(jīng)濟(jì)補償議題的咨詢而設(shè)立的，但該機構(gòu)未圍繞審查“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源的供應(yīng)、需求和開采等因素制定一個完善補償機制，并且未考慮到深海采礦對發(fā)展中國家造成的潛在影響。盡管《聯(lián)合國海洋法公約》并不要求經(jīng)濟(jì)規(guī)劃委員會在《深海采礦規(guī)章（草案）》通過之前投入運作，但考慮經(jīng)濟(jì)補償問題的重要性與緊迫性，經(jīng)濟(jì)規(guī)劃委員會的建立將直接影響《深海采礦規(guī)章（草案）》談判協(xié)商結(jié)果[4]。

（3）關(guān)于公平分享財政和其他經(jīng)濟(jì)利益。ISA任務(wù)是促進(jìn)國際社會公平分享深海采礦帶來的財政和其他經(jīng)濟(jì)收益，特別需要照顧到發(fā)展中國家的利益和需求。ISA 財務(wù)委員會提出直接分配與資金池兩種模式來共享收益[5]，但I(xiàn)SA 沒有起草公平分享財政和其他經(jīng)濟(jì)利益的建議方案，并且ISA 理事會或大會也未詳細(xì)討論這一專題。在各國陸續(xù)加大開采其大陸架上深海礦物的背景下，也亟須制定類似的利益共享制度，而ISA 理事會關(guān)于利益共享制度的討論也尚無明確的結(jié)果[6]。鑒于對該議題的討論有限，現(xiàn)階段尚不清楚ISA 將如何推行這兩種利益共享制度，不過無論是施行直接分配或是資金池模式，都將會給《深海采礦規(guī)章（草案）》的制定帶來更大工作量。

3.2 關(guān)于保護(hù)深海環(huán)境問題

（1）關(guān)于環(huán)境損害容許標(biāo)準(zhǔn)的確定。為避免深海采礦嚴(yán)重?fù)p害海洋生態(tài)環(huán)境，《聯(lián)合國海洋法公約》要求將與深海資源開發(fā)相關(guān)的環(huán)境條款和范圍在ISA 的政策文件中進(jìn)一步闡明，然而目前ISA 尚未對相關(guān)問題進(jìn)行詳細(xì)說明[7]。近期，ISA 締約國就“嚴(yán)重?fù)p害”的定義和標(biāo)準(zhǔn)提出了一項建議，但該建議尚未得到詳細(xì)討論。有提案稱在法律和技術(shù)委員會評估工作申請計劃時，要在“有效保護(hù)環(huán)境”的基礎(chǔ)上引入其他額外的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。然而，理事會也尚未討論這一提案，目前尚不清楚是否會予以積極考慮在其他法律文本中設(shè)定額外的標(biāo)準(zhǔn)。上述問題突出表明，ISA 缺乏一個支配性的環(huán)境管理框架或政策，加劇圍繞環(huán)境損害容許標(biāo)準(zhǔn)的界定的分歧。

（2）關(guān)于將環(huán)境損害標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為環(huán)境閾值。ISA 理事會確定有必要制定環(huán)境閾值，將通過制定具有法律約束力的標(biāo)準(zhǔn)明確環(huán)境閾值。2023 年11月，法律和技術(shù)委員會成立3個閉會期間專家工作組，分別制定有關(guān)毒性、海底沉積和濁度以及噪音和光線的閾值，這些工作組的建議將于2024年11月提交ISA 理事會審議。2023年7月的ISA 大會期間，締約國和觀察員對擬議的工作方法表達(dá)關(guān)切，并對每個專家工作組最多10名專家的限額提出質(zhì)疑。締約國和觀察員認(rèn)為目前制定環(huán)境閾值標(biāo)準(zhǔn)局限于多金屬結(jié)核，缺乏對其他礦產(chǎn)資源的監(jiān)管，另外現(xiàn)階段環(huán)境閾值的制定還缺少相關(guān)環(huán)境基線數(shù)據(jù)[8]。

（3）關(guān)于環(huán)境基線數(shù)據(jù)。基線數(shù)據(jù)是預(yù)測和評估深海采礦環(huán)境影響的重要組成部分，是制定《深海采礦規(guī)章（草案）》的關(guān)鍵。因此，ISA 有責(zé)任為環(huán)境基線數(shù)據(jù)要求，包括采樣頻率、范圍和質(zhì)量等制定具體條例，以確保采礦承包商可以將數(shù)據(jù)進(jìn)行有效匯總，從而進(jìn)行深海環(huán)境評估，協(xié)助ISA 評估深海礦產(chǎn)資源勘探與開發(fā)申請。法律和技術(shù)委員會指出，承包商提供的數(shù)據(jù)在調(diào)查設(shè)計質(zhì)量、抽樣分布和環(huán)境研究方面差異很大，承包商的采樣也沒有充分關(guān)注物候?qū)W和遠(yuǎn)洋生態(tài)系統(tǒng)研究[9]。

（4）關(guān)于試驗采樣?！渡詈２傻V規(guī)章（草案）》規(guī)定承包商在提交開采申請之前需要進(jìn)行小規(guī)模試采，以驗證采礦所帶來的環(huán)境影響，然而這一議題并未在ISA 系列會議中獲得正式協(xié)商的授權(quán)，各代表就試驗采樣的強制性手段、時間限制以及管制程序等方面存在分歧意見。盡管各方認(rèn)為現(xiàn)在需要加強關(guān)于深海礦產(chǎn)資源勘探合同下試驗采樣的現(xiàn)行條例和建議，但截至2023年11月的ISA 理事會會議結(jié)束，有關(guān)試驗采樣的議題并未得到充分討論。

（5）關(guān)于承包商環(huán)境影響監(jiān)測。深海礦產(chǎn)資源勘探法規(guī)要求承包商建立保留參照區(qū)域和影響參照區(qū)域，但具體制度運作卻缺少相關(guān)細(xì)節(jié)規(guī)定。除保留參照區(qū)域和影響參照區(qū)域的設(shè)計外，ISA 還需要就制定環(huán)境影響監(jiān)測系統(tǒng)的類型展開討論，近期，ISA 提出了3種不同監(jiān)測系統(tǒng)技術(shù)的備選方案，這些方案存在巨大差異，仍需要大量的時間進(jìn)行協(xié)商[10]。另外，《深海采礦規(guī)章（草案）》并未就承包商之間存在的開采區(qū)域重疊問題進(jìn)行解釋，這不僅給確定環(huán)境監(jiān)測帶來障礙，同時也影響環(huán)境閾值的制定。

（6）關(guān)于環(huán)境補償基金。《深海采礦規(guī)章（草案）》需要設(shè)立環(huán)境補償基金來解決國際海底利益爭端，明確與深海資源開發(fā)相關(guān)的賠償責(zé)任。目前，《深海采礦規(guī)章（草案）》要求ISA 理事會在商業(yè)開采之前建立環(huán)境補償基金制度。但在2023 年11月理事會會議上，成員國之間就環(huán)境補償基金的實施時間、籌集模式、管理制度、提款程序等方面存在較大分歧[11]。部分締約國提議ISA 財務(wù)委員會需要負(fù)責(zé)起草有關(guān)環(huán)境補償基金的實施細(xì)則，以供ISA 理事會進(jìn)行決策，然而現(xiàn)實狀況是ISA 財務(wù)委員會并未開展相關(guān)工作，這也延緩環(huán)境補償基金的出臺進(jìn)程[12]。

（7）關(guān)于區(qū)域環(huán)境管理計劃。區(qū)域環(huán)境管理計劃是以區(qū)域治理為基礎(chǔ)的政策工具，旨在協(xié)助ISA有效管理深海生態(tài)環(huán)境。目前，ISA 已為克拉里昂-克利珀頓區(qū)通過了一項區(qū)域環(huán)境管理計劃，其他地區(qū)的區(qū)域環(huán)境管理計劃正處于早期開發(fā)階段。通過ISA 理事會的討論可知，各方就區(qū)域環(huán)境管理計劃的法律性質(zhì)及涵蓋要素存在意見分歧，區(qū)域環(huán)境管理計劃的約束力受到質(zhì)疑。在ISA 理事會各屆會議上，成員國還關(guān)注到區(qū)域環(huán)境管理計劃的總體目標(biāo)模糊，計劃制定缺乏透明度、問責(zé)機制和參與性等問題，并且與其他領(lǐng)域的海洋開發(fā)行為存在相斥現(xiàn)象等問題，以上問題都需要開展長期且深入的研究來解決。

（8）關(guān)于區(qū)域環(huán)境影響監(jiān)測?！堵?lián)合國海洋法公約》責(zé)成ISA 法律與技術(shù)委員會編寫國際海底活動對環(huán)境影響的評估報告，并就制定和執(zhí)行環(huán)境監(jiān)測方案向ISA 理事會提出建議?，F(xiàn)行的《深海采礦規(guī)章（草案）》并未涉及關(guān)于區(qū)域環(huán)境評估或監(jiān)測的規(guī)定，也并未在決策中考慮如何制定相關(guān)規(guī)定?？死锇?克利伯頓區(qū)和北方中大西洋海脊的區(qū)域環(huán)境管理計劃提出要進(jìn)行區(qū)域環(huán)境監(jiān)測，但沒有明確負(fù)責(zé)執(zhí)行具體的監(jiān)測任務(wù)的主管部門[13]。如果ISA 理事會意圖制定區(qū)域環(huán)境管理計劃充當(dāng)推動環(huán)境影響監(jiān)測的手段，那么ISA 理事會需要明確區(qū)域環(huán)境影響監(jiān)測的現(xiàn)實作用與責(zé)任主體，并通過完善《深海采礦規(guī)章（草案）》使監(jiān)測行動更多的法律約束力。

3.3 關(guān)于檢查，遵守與執(zhí)行問題

（1）關(guān)于檢查、遵守與執(zhí)行的結(jié)構(gòu)和機制?！堵?lián)合國海洋法公約》要求ISA 對“區(qū)域”內(nèi)的活動行使必要的控制，并為此目的建立指導(dǎo)和監(jiān)督檢查員隊伍的機制。各締約國一致認(rèn)為，有關(guān)檢查、遵守與執(zhí)行結(jié)構(gòu)與制度的建立不應(yīng)受到政治干預(yù)，同時也要具備專業(yè)的知識與能力，保持較高的透明度。締約國對檢查、遵守與執(zhí)行機制的構(gòu)成存在分歧，部分代表認(rèn)為需要成立獨立運作的機構(gòu)，而另一部分代表認(rèn)為要基于ISA 法律和技術(shù)委員會的職能來實現(xiàn)檢查、遵守與執(zhí)行的管理[14]。2023年11月，ISA 理事會會議上，各方圍繞法律和技術(shù)委員會是否具備足夠的專業(yè)知識與監(jiān)管合法性進(jìn)行爭論。此外，部分締約國認(rèn)為ISA 并不具備合規(guī)戰(zhàn)略，也缺乏檢查與執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)程序，并指出ISA 秘書處目前發(fā)揮檢查、遵守與執(zhí)行制度的主要職能，存在諸多監(jiān)管不透明問題，因而ISA 亟須建立一個可信、公平公正、具有權(quán)威性的監(jiān)管制度。

（2）關(guān)于檢查員的作用、權(quán)力和任命。假設(shè)各方就檢查、遵守與執(zhí)行的制度結(jié)構(gòu)達(dá)成協(xié)議，那么ISA 理事會將需要重新評估有關(guān)檢查員的任命、作用和權(quán)力等基本問題。2023年11月，ISA 理事會會議各方對于檢查員是否能夠進(jìn)行未經(jīng)報備的檢查存在不同的意見，并對檢查員在法律和實踐方面的代理權(quán)提出異議。此外，ISA 理事會尚未就檢察員的具體合規(guī)權(quán)力達(dá)成一致，包括權(quán)力行使程序、證據(jù)要求以及上訴程序等，《深海采礦規(guī)章（草案）》還需要制定檢查員的行為守則和征聘制度[12]。

（3）關(guān)于管轄權(quán)的問題。深海采礦歸根結(jié)底取決于各國的合作，因此不可避免地存在管轄權(quán)矛盾。盡管ISA 的管理框架規(guī)定了國家的監(jiān)管職責(zé)，但有關(guān)各國司法管轄區(qū)與ISA 和《深海采礦規(guī)章（草案）》之間的關(guān)系卻并未得到明確解釋[15]?，F(xiàn)有國際海底區(qū)域制度對國家在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與公海邊界范圍的權(quán)利、責(zé)任與義務(wù)界定不清，導(dǎo)致監(jiān)管缺失或重疊現(xiàn)象，易引發(fā)國際爭端，對現(xiàn)行國際海底區(qū)域制度的權(quán)威性帶來挑戰(zhàn)。

3.4 關(guān)于制度事項的問題

（1）關(guān)于有效控制?！皣屹澲敝贫却_?！堵?lián)合國海洋法公約》需要締約國對私人承包商的行為向國際社會負(fù)責(zé)?！堵?lián)合國海洋法公約》要求承包商具有擔(dān)保國的國籍或擔(dān)保國能對在其管轄下深海采礦進(jìn)行有效控制。然而，《聯(lián)合國海洋法公約》沒有對“有效控制”作出定義，如果承包商的資產(chǎn)和所有權(quán)在擔(dān)保國境外，就缺乏對承包商的有效管轄權(quán)。目前尚不清楚關(guān)于這一復(fù)雜問題將如何解決，一方面，ISA 可能不愿意干預(yù)國家主權(quán)和改變既有的制度安排;另一方面，如果因有效控制問題而不能獲得國家的有力支持，可能會損害《聯(lián)合國海洋法公約》第十一部分的權(quán)威性以及ISA 進(jìn)行有效監(jiān)管的能力。

（2）關(guān)于開發(fā)工作計劃申請的審查程序和標(biāo)準(zhǔn)。ISA 理事會尚未充分討論關(guān)于開發(fā)工作計劃申請審查程序的法規(guī)草案。自“兩年規(guī)則”觸發(fā)以來，國際社會對首個深海礦產(chǎn)資源開采申請的審查力度會有所加強，這將會帶來法律層面的矛盾，為ISA評估開發(fā)工作計劃的審查程序和標(biāo)準(zhǔn)帶來阻礙。關(guān)于ISA 法律和技術(shù)委員會于2019年遞交的《深海采礦規(guī)章（草案）》意見中提及要進(jìn)一步與利益攸關(guān)方之間展開磋商，明確審查程序和評估標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)則。

（3）關(guān)于保密制度。ISA 擁有重要的數(shù)據(jù)管理功能，有部分聲音批評深海礦產(chǎn)資源勘探制度賦予ISA 承包商過多的自由裁量權(quán)。近期，一份國家聯(lián)合提案建議增加一項新條例，確保公布所有環(huán)境數(shù)據(jù)以及非機密的數(shù)據(jù)。2023年7月，ISA 大會上部分代表團(tuán)反對《深海采礦規(guī)章（草案）》將公眾咨詢權(quán)限制在開發(fā)申請的環(huán)境計劃中;2023年11月，ISA 理事會會議上，成員國對機密信息的分類標(biāo)準(zhǔn)也存在分歧[5]，包括分類是否應(yīng)直接由秘書處決定還是設(shè)立專門的保密委員會來進(jìn)行仲裁。同時，各方對數(shù)據(jù)應(yīng)被列為機密的時限，以及ISA 應(yīng)在網(wǎng)站上公布數(shù)據(jù)和信息的時長也存在意見分歧。

（4）關(guān)于爭端解決。深海采礦將會面臨復(fù)雜的領(lǐng)土主權(quán)、經(jīng)濟(jì)收益、環(huán)境污染以及商業(yè)糾紛等爭端，現(xiàn)有的聯(lián)合國海洋爭端解決機制難以應(yīng)對深海領(lǐng)域紛繁復(fù)雜的問題。2023年，ISA 理事會提出要完善深海資源開發(fā)的爭端解決機制，但成員國反應(yīng)卻分化嚴(yán)重，一部分成員國反對該提議，認(rèn)為《聯(lián)合國海洋法公約》中關(guān)于爭端解決的機制已經(jīng)十分充分;另一部分成員國表示希望日后在會議上進(jìn)一步探討該議題[12]。

（5）關(guān)于獨立的專家組（IndependentExpertise）?！渡詈２傻V規(guī)章（草案）》的制定依托于龐大的智力支持，需要科學(xué)、法律、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境以及其他學(xué)科的專家加入。ISA 法律和技術(shù)委員會的任務(wù)是向ISA理事會提供技術(shù)報告和建議，但鑒于能力與資源限制，法律和技術(shù)委員會難以獨立承載龐大的任務(wù)。2023年7月在ISA 大會上，大多數(shù)代表建議理事會在法律和技術(shù)委員會之外設(shè)立一個新的技術(shù)機構(gòu)，分擔(dān)法律和技術(shù)委員會現(xiàn)有的工作職能與責(zé)任，并擴大專家工作組的選拔范圍，保證智力決策的透明度，這可能需要在《深海采礦規(guī)章（草案）》中增加一個新的附件，或制定新的程序和行政措施[16]。

（6）關(guān)于公眾參與。利益攸關(guān)方的廣泛參與對ISA 決策至關(guān)重要，利益攸關(guān)方有效參與不僅僅是利益攸關(guān)方的相互協(xié)商，而是需要擁有獲取信息、參與決策和訴諸司法的機會。過分嚴(yán)格的數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則和保密制度可能會阻礙公眾對環(huán)境信息的獲取。ISA 的外聯(lián)活動限制在締約國和觀察員國之中，這些成員并不能代表所有利益攸關(guān)方。此外，由于缺乏行政行為司法審查標(biāo)準(zhǔn)，公眾在環(huán)境事務(wù)中訴諸司法的權(quán)利可能會受損，并且ISA 內(nèi)部并未設(shè)立任何投訴機制、舉報程序或監(jiān)察員[17]?，F(xiàn)階段，ISA 并未制定擴大利益攸關(guān)方參與深海治理的政策，僅在閉會期間工作組報告中再次強調(diào)了制定這一政策的必要性，但尚不清楚這一政策將于何時制定。

（7）關(guān)于技術(shù)轉(zhuǎn)讓?！堵?lián)合國海洋法公約》第十四部分的中心原則是促進(jìn)發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)讓與深海采礦相關(guān)的技術(shù)和專業(yè)知識，但《深海采礦規(guī)章（草案）》并未能很好地將這一原則付諸實踐，草案中僅僅只有兩處提及，且這兩處的適用范圍都很有限（僅適用于承包商與企業(yè)部的合資企業(yè)），并且只是作為一種激勵辦法，而不是分享專業(yè)知識或促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)讓的義務(wù)[18]。

3.5 其他討論事項

（1）關(guān)于責(zé)任。ISA 需要制定規(guī)則和程序，以確保在深海采礦對附近海域環(huán)境，人員和財產(chǎn)造成損害的情況下能及時且充分地進(jìn)行補償、賠償。但事實上，如果這些問題沒有在《深海采礦規(guī)章（草案）》中得到澄清，而是由各個擔(dān)保國自行決定，這可能會造成不一致的標(biāo)準(zhǔn)[19]。如果深海采礦被指控對環(huán)境或第三方利益造成任何意外損害，這可能進(jìn)一步導(dǎo)致多方訴訟。即使最近修訂的主席案文對責(zé)任問題進(jìn)行解釋，但《深海采礦規(guī)章（草案）》仍需就該議題進(jìn)一步調(diào)整，需要充分明確承包商責(zé)任，以及第三方如何索賠深海采礦帶來的損失。

（2）關(guān)于保險要求。《深海采礦規(guī)章（草案）》要求所有承包商向財務(wù)狀況良好、信譽狀況好的保險公司投保，但沒有披露更多的細(xì)節(jié)。在2023年3月的ISA 理事會會議上，幾個成員國要求進(jìn)一步澄清《深海采礦規(guī)章（草案）》中所述保險的種類和目的，一些成員國認(rèn)為深海采礦保險與標(biāo)準(zhǔn)的海上保險相似，而其他成員國則認(rèn)為該保險是為了確保ISA對承包商造成的損害給予適當(dāng)賠償而設(shè)立的。在2023年7月的會議上，各方表達(dá)了類似的觀點，且并未對保險要求達(dá)成共識。

（3）關(guān)于環(huán)境績效擔(dān)保。在許多國家的司法管轄區(qū)，環(huán)境績效擔(dān)?？梢云鸬筋愃朴趥淖饔?，在發(fā)生意外事件時提供資金，以支付承包商的承付款項和債務(wù)。目前，《深海采礦規(guī)章（草案）》僅限于承包商在采礦行動結(jié)束時使用環(huán)境績效擔(dān)保，而部分代表質(zhì)疑是否應(yīng)擴大環(huán)境績效擔(dān)保的適用范圍。

（4）關(guān)于可行性研究?！渡詈２傻V規(guī)章（草案）》要求承包商在商業(yè)開采前12個月提交可行性研究報告，并給予承包商修訂其工作計劃的機會。部分代表團(tuán)對此規(guī)定提出質(zhì)疑，認(rèn)為在建造商業(yè)規(guī)模的采礦設(shè)備之前進(jìn)行可行性研究將會與目前《深海采礦規(guī)章（草案）》規(guī)定的開發(fā)程序產(chǎn)生沖突。所以，目前《深海采礦規(guī)章（草案）》關(guān)于可行性研究還十分模糊，并沒有任何具體的參考依據(jù)，各方的分歧也較大[20]。

（5）關(guān)于合理考慮其他海洋使用者?！渡詈２傻V規(guī)章（草案）》指出，承包商應(yīng)“遵守與從事其他活動的運營者商定的措施”，重點是電纜和管道供應(yīng)商，但是，規(guī)章草案并沒有指導(dǎo)ISA、承包商或擔(dān)保國如何查明正在合同區(qū)過境或鄰近合同區(qū)的第三方活動或資產(chǎn)的條款[21]。最新修訂的文本提供了一個新的方案，即利用區(qū)域環(huán)境管理計劃來識別和記錄其他海洋使用者，但由于時間有限，該方案并未在2023年11月的理事會會議上得到充分討論。

（6）關(guān)于壟斷。需要防止承包商壟斷“區(qū)域”內(nèi)活動，但I(xiàn)SA 尚未商定用于批準(zhǔn)合同的“壟斷”定義。雖然《聯(lián)合國海洋法公約》附件三第六條第3款（c）項有關(guān)于壟斷的案例，但依舊存在界定模糊的情況。在2023年3月的理事會會議上，一些成員國和觀察員呼吁進(jìn)一步闡述和定義壟斷行為[22]。

（7）關(guān)于企業(yè)的運作與管理?！堵?lián)合國海洋法公約》設(shè)立了企業(yè)部作為管理ISA 采礦業(yè)務(wù)的職能部門，目的是防止一個具有排他性的國家集團(tuán)或私人集團(tuán)凌駕于其他國家之上。2023年7月，ISA 理事會決定設(shè)立一名企業(yè)部臨時總干事，推動企業(yè)部業(yè)務(wù)能力的提升，但目前ISA 企業(yè)部的運作還處于建設(shè)階段，未來還需要不斷建設(shè)、完善其各項職能[23]。

（8）關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則。ISA 決定將以標(biāo)準(zhǔn)（具有約束力）和準(zhǔn)則（不具有約束力）的附屬條款為參考來制定《深海采礦規(guī)章（草案）》。ISA 理事會接受法律和技術(shù)委員的建議，將標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則的制定分為3個階段：第一階段在通過深海采礦規(guī)章之前完成;第二階段是在收到工作計劃申請之前完成;第三階段是在采礦活動開始之前完成。ISA 法律和技術(shù)委員會編制了10份第一階段標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則制定的初稿，但理事會尚未對此標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則草案進(jìn)行審議，而第二階段與第三階段的制定任務(wù)尚未推進(jìn)。2023年11月的ISA 理事會會議上，各成員國并未就標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則的制定達(dá)成共識，諸多爭議性議題依舊存在。

4 中國應(yīng)對路徑考量

長期以來，中國都是國際海底區(qū)域活動的主要參與者，致力于推動深海采礦的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)模化發(fā)展，維護(hù)發(fā)展中國家共享深海資源的權(quán)益。因此，在當(dāng)下深海采礦步入“十字路口”的關(guān)鍵階段，中國應(yīng)積極采取措施，保障深海采礦依法有序推進(jìn)。

（1）完善現(xiàn)有深海資源開發(fā)制度，維護(hù)公平公正的深海秩序?，F(xiàn)階段，深海采礦呈現(xiàn)平行開發(fā)制度特征，ISA 與主權(quán)國家同時擁有開發(fā)授權(quán)，因此中國應(yīng)積極發(fā)揮引領(lǐng)示范作用，在完善深海資源開發(fā)制度中貢獻(xiàn)力量[24]。應(yīng)積極推動ISA 內(nèi)部機構(gòu)改革，完善ISA 內(nèi)部職能。目前，國際社會質(zhì)疑ISA缺乏專業(yè)的環(huán)境評估制度與監(jiān)管制度，從而在深海環(huán)境保護(hù)方面難以形成共識。中國可以推動ISA機構(gòu)改革，主導(dǎo)建立與法律和技術(shù)委員會平行的環(huán)境機構(gòu)來加強環(huán)境科學(xué)研究，分擔(dān)現(xiàn)有機構(gòu)的治理壓力，并建立如環(huán)境管理委員會等監(jiān)管機構(gòu)，確保深海環(huán)境保護(hù)的順利推行。中國作為深海采礦的主要推動者，應(yīng)注重統(tǒng)一國際海底區(qū)域活動的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化“環(huán)境補償基金”等關(guān)鍵事項，加強對深海采礦的環(huán)境監(jiān)督，積極收集與整理深海勘探的科學(xué)數(shù)據(jù)，為通過開發(fā)規(guī)章提供充分的數(shù)據(jù)支持[25]。中國應(yīng)完善深海采礦的利益分配制度，維護(hù)合作共贏、公平公正的深海秩序。諸多發(fā)展中國家擔(dān)憂在利益分配中被邊緣化，因此，在ISA 框架下中國應(yīng)堅持利益共享政策，建立全球多邊利益共享體系，幫助ISA 提高深海資源勘探的信息通明度，鼓勵更多的行為體參與到深海資源開發(fā)之中，并建立有效的磋商機制，協(xié)調(diào)承包商、主權(quán)國家與ISA 之間的分配關(guān)系，制定合理的支付模型。此外，中國在ISA框架下需要統(tǒng)籌《深海采礦規(guī)章（草案）》與《國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用協(xié)定》（以下簡稱《BBNJ協(xié)定》）資源開發(fā)制度的構(gòu)建，化解國際海底區(qū)域制度與BBNJ協(xié)定養(yǎng)護(hù)規(guī)則的沖突，針對管理職能沖突而提出前瞻性的解決方案，強化中國在海洋管理機構(gòu)中的地位與作用。

（2）加大對深海的研究力度，提升深海資源開發(fā)能力。雖然部分發(fā)達(dá)國家抵制深海采礦，但是并沒有停止對深海的科學(xué)研究，中國依舊面臨西方的技術(shù)壟斷。因此，中國應(yīng)提升深海資源開發(fā)能力，攻關(guān)深海采礦的核心技術(shù)。一方面，要大力發(fā)展環(huán)境監(jiān)測與健康評估技術(shù)，引領(lǐng)綠色采礦研發(fā)方向，國家需要加大環(huán)境保護(hù)技術(shù)的科研投資，研發(fā)智能化環(huán)境健康監(jiān)測技術(shù)，構(gòu)建礦區(qū)環(huán)境影響評估體系，建立海洋環(huán)境信息數(shù)據(jù)庫，向國際社會證明深海采礦的可行性，另外還需要大力發(fā)展海洋生態(tài)修復(fù)技術(shù)，利用海底先進(jìn)設(shè)備進(jìn)行生態(tài)監(jiān)測、自主修復(fù)以及反饋監(jiān)測，保護(hù)海洋生物的深海棲息地;另一方面，要致力于提升深?？碧脚c開發(fā)技術(shù)，緊緊把握核心技術(shù)發(fā)展方向，著力開展精準(zhǔn)、穩(wěn)定、可靠的深海礦產(chǎn)勘查，發(fā)展海底勘探全流程數(shù)字化技術(shù)、復(fù)雜環(huán)境近底探測和取樣技術(shù)、大型智能勘探機器人制造技術(shù)等，推進(jìn)深海開采技術(shù)革新，發(fā)展綠色、智能、安全、高效、協(xié)同的深海采礦技術(shù)，重點對制約深海采礦商業(yè)化進(jìn)程的關(guān)鍵技術(shù)進(jìn)行突破[26]。此外，中國應(yīng)進(jìn)一步完善深海采礦業(yè)的宏觀政策，促進(jìn)國家相關(guān)部門形成戰(zhàn)略性、前瞻性、綜合性的科技決策，并補充制定深海礦產(chǎn)開采法律框架與執(zhí)行準(zhǔn)則，推動深海采礦的商業(yè)化發(fā)展，健全深海資源開發(fā)制度。

（3）積極構(gòu)建深海采礦藍(lán)色多邊伙伴關(guān)系。中國要積極參與深海海底治理，在ISA 框架下與其他國家建立合作關(guān)系，提升中國在深海事務(wù)中的影響力。積極與發(fā)展中國家建立緊密合作關(guān)系，彌補發(fā)展中國家在深海資源開發(fā)領(lǐng)域的短板。中國可以發(fā)揮首腦外交的作用，加強與發(fā)展中國家就藍(lán)色經(jīng)濟(jì)與深海采礦等領(lǐng)域的對話協(xié)商[27]，簽訂深海合作框架協(xié)議及備忘錄，就深海資源開發(fā)能力建設(shè)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、科技交流與技術(shù)培訓(xùn)等關(guān)鍵領(lǐng)域制訂援助方案，幫助發(fā)展中國家提升話語權(quán)。另外，還可以鼓勵企業(yè)與太平洋島國、拉丁美洲國家及企業(yè)建立合作開發(fā)關(guān)系，為太平洋島國、拉丁美洲國家提供參與深海采礦的機遇。發(fā)達(dá)國家的私營企業(yè)長期以承包商身份贊助太平洋沿岸國家進(jìn)行深海資源勘探與開發(fā)，中國的五礦集團(tuán)公司等國有企業(yè)也應(yīng)積極“走出去”，與其他國家的海洋采礦企業(yè)建立合作關(guān)系，采用合資的形式聯(lián)合開發(fā)作業(yè)，提供先進(jìn)的項目管理與項目融資支持，更為有效地開發(fā)ISA保留區(qū)域，滿足更多國家直接參與到深海采礦利益分配的訴求。

5 結(jié)語

通過既有研究可知，當(dāng)前《深海采礦規(guī)章（草案）》的制定面臨30余個重要的監(jiān)管問題，各方的意見分歧明顯，鑒于談判的復(fù)雜性和動態(tài)性，也很難預(yù)測這些問題何時能得到妥善解決。同時，由諸多國際組織、國家以及社會團(tuán)體組成的抵制深海采礦“陣營”日益壯大，呼吁預(yù)防性暫停或暫停深海采礦，阻礙深海礦產(chǎn)資源從勘探邁向商業(yè)化開采階段。依據(jù)現(xiàn)有狀況而言，ISA 還需要更多的時間與資源來充分研究與深海資源開發(fā)相關(guān)的規(guī)則、條例和程序，彌合各方的分歧與矛盾，因此基于龐大的任務(wù)量與時間壓力，在2025年ISA 第三十屆大會上通過《深海采礦規(guī)章（草案）》的目標(biāo)還存在巨大的阻力與不確定性。在深海采礦步入關(guān)鍵階段的時間節(jié)點下，中國應(yīng)堅持推動深海采礦業(yè)的平穩(wěn)發(fā)展，不斷完善現(xiàn)有的深海資源開發(fā)制度，協(xié)助ISA出臺關(guān)鍵性法律法規(guī)，維護(hù)公平公正的國際海底秩序，同時也要提升深海資源開發(fā)能力，推動技術(shù)革新，強化頂層設(shè)計并充分發(fā)揮戰(zhàn)略規(guī)劃的引領(lǐng)作用，以發(fā)展中國家、深海采礦企業(yè)和國際環(huán)保組織為對象積極構(gòu)建深海采礦藍(lán)色多邊伙伴關(guān)系。

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