摘要：全球海平面加速上升，對海岸生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境構(gòu)成威脅，影響沿海國家，特別是低地國家和島嶼國家的社會存續(xù)。中國沿海海平面上升速度高于全球平均速度，導(dǎo)致海岸生境受擠壓、灘涂損失、地下淡水資源受影響，加劇風(fēng)暴潮、洪澇和咸潮入侵災(zāi)害，不斷上升的海平面還限制了沿海國土空間規(guī)劃的可持續(xù)性。文章結(jié)合我國簽署的國際公約，將美國、荷蘭、澳大利亞和新西蘭在應(yīng)對海平面上升的法律法規(guī)政策及相關(guān)適應(yīng)性工作與我國在相關(guān)領(lǐng)域的立法實(shí)踐進(jìn)行了對比研究，從社會主義法治和地方立法角度深入分析，建議沿海地方政府通過加強(qiáng)區(qū)域小尺度的海平面上升預(yù)估和影響研究，將成果應(yīng)用于沿海開發(fā)管理，提升公眾認(rèn)知，逐步開展地方立法等手段，平衡氣候變化背景下海岸帶開發(fā)和環(huán)境保護(hù)之間的沖突。

關(guān)鍵詞：氣候變化;海平面上升;地方立法;海岸帶管理

中圖分類號：P7;D9 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1005-9857（2024）09-0036-12

0引言

鑒于當(dāng)前氣候變暖的嚴(yán)峻形勢，受海洋熱膨脹、冰川融化及陸地水儲量變化等多重因素疊加影響，全球平均海平面（Global Mean Sea Level，GMSL）持續(xù)上升，不僅加劇了沿海地區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，還對沿海生態(tài)系統(tǒng)造成了嚴(yán)重?fù)p失。

海平面上升歸因、預(yù)測和影響預(yù)估等研究備受國內(nèi)外學(xué)者關(guān)注[1-2]，自氣候變化政府間專門委員會（TheIntergovernmental Panelon Climate Change，IPCC）發(fā)布第一次氣候變化評估報(bào)告（ClimateChange-TheIPCCScientificAssessment，IPCCFAR）以來，歷次報(bào)告均有專門章節(jié)對海平面上升趨勢及其影響進(jìn)行預(yù)測和深入分析，最新一期報(bào)告（IPCCAR6）指出，無論未來排放情景如何，在2041—2060年間，全球范圍內(nèi)將有約10億人面臨海平面上升等氣候?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)[3]。一些學(xué)者專注于冰川、熱膨脹和陸地水儲量等不同因素對GMSL上升貢獻(xiàn)的分析和預(yù)估[4-6]，中國、美國、荷蘭等主要海洋國家持續(xù)開展海平面上升的影響評估和預(yù)測工作，這對于深入理解全球及區(qū)域性海平面變化特征和影響至關(guān)重要。

近年來，美國、荷蘭、澳大利亞和新西蘭等國家在應(yīng)對海平面上升的政策和法律方面都做了很多有益的探索，雖然這些國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、法律體系框架等與我國存在一定差異，但基于我國行政法淵源的特殊性，我們?nèi)钥蓮乃麄兊膶?shí)踐中汲取借鑒大量寶貴的經(jīng)驗(yàn)和做法。國內(nèi)外學(xué)者對氣候變化背景下的海洋治理也開展了一些研究和分析，Beatley等[7]對美國海岸帶綜合治理立法和實(shí)踐的歷史沿革、進(jìn)展和問題等進(jìn)行了剖析;Fu 等[8]和Abel等[9]分別探討了海平面上升情景下美國和澳大利亞的適應(yīng)和應(yīng)對工作;李生輝[10]從理論和實(shí)踐兩個(gè)角度論證了海洋空間規(guī)劃與海岸帶管理、海洋保護(hù)區(qū)等管理框架的相關(guān)性;李夢琦等[11]分析總結(jié)了域外國家沿海地區(qū)適應(yīng)海平面上升的法律保障機(jī)制，并對可適用于我國沿海地區(qū)適應(yīng)海平面上升的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié);王震[12]基于氣候變化適應(yīng)能力提升視角開展了海洋領(lǐng)域資源開發(fā)與保護(hù)規(guī)劃研究。

《2022年中國海平面公報(bào)》指出，我國沿海海平面上升速率（4.0mm/a）高于全球平均水平（3.3±0.4mm/a），海平面上升風(fēng)險(xiǎn)和影響不斷加劇，隨著我國海岸帶開發(fā)和沿海城市化進(jìn)程的加快，海平面上升及相關(guān)海洋災(zāi)害對我國沿海經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)健康發(fā)展造成的不利影響不斷加大，擠壓和降低了我國國土空間規(guī)劃的可持續(xù)性以及海岸帶生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能，加重了沿海地區(qū)防災(zāi)減災(zāi)工作壓力[13]。我國在海平面上升應(yīng)對方面存在領(lǐng)域多重交叉，涉及多個(gè)主管部門，責(zé)任主體分散等情況，各部門間缺乏有效協(xié)調(diào)。同時(shí)，局地沿海相對海平面變化成因復(fù)雜[14]，研究難度大，相關(guān)工作鮮有開展，政策制定者缺乏科學(xué)依據(jù)。據(jù)此，為應(yīng)對海平面上升，必須及時(shí)總結(jié)并固化與此相關(guān)的研究和管理成果，推動科學(xué)研究的深入發(fā)展并促進(jìn)其實(shí)際應(yīng)用。同時(shí)，為確保制度穩(wěn)定，全面推行社會主義法治，應(yīng)該從立法角度出發(fā)，以實(shí)際需求為導(dǎo)向，進(jìn)行科學(xué)系統(tǒng)的管理規(guī)劃，確保各項(xiàng)工作有序、有效地開展。

本文側(cè)重梳理了美國、荷蘭、澳大利亞和新西蘭關(guān)于海平面上升應(yīng)對法律法規(guī)、政策及其實(shí)施情況，參考了《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》（以下簡稱《濕地公約》）和《生物多樣性公約》中關(guān)于氣候變化的條文，總結(jié)了我國在相應(yīng)領(lǐng)域頒布的法律法規(guī)和政策情況，并以促進(jìn)和推動相關(guān)領(lǐng)域的地方立法工作為最終目標(biāo)，立足于有中國特色的法制體系理念和《中華人民共和國立法法》關(guān)于地方立法的具體要求，對如何開展協(xié)調(diào)統(tǒng)一的海平面上升影響應(yīng)對工作和鞏固工作成果，圍繞基礎(chǔ)研究、技術(shù)應(yīng)用、公眾參與和法制機(jī)制等方面提出對策建議。

1 研究設(shè)計(jì)

1.1 研究對象的選定

我國主流的行政法淵源是指具體由某些特定的國家機(jī)關(guān)按照一定的程序所制定和頒布的具有規(guī)范性的文件[15]，而國際公約的國內(nèi)轉(zhuǎn)化是我國落實(shí)履約的一項(xiàng)重要舉措，因此在研究對象的選定上重點(diǎn)關(guān)注了《濕地公約》和《生物多樣性公約》等我國已簽署的國際公約，重要海洋國家以及我國相應(yīng)領(lǐng)域的法律、法規(guī)、行政規(guī)章、法律解釋、其他規(guī)范性文件等。

1.1.1 《濕地公約》和《生物多樣性公約》

《濕地公約》是一項(xiàng)關(guān)于“保護(hù)和可持續(xù)利用濕地”的國際公約，核心理念是濕地在可持續(xù)發(fā)展的背景下保持濕地的生態(tài)特性的“明智使用”，于1972年2 月2 日簽署。目前有包括中國在內(nèi)的171個(gè)締約方簽署了《濕地公約》。

《生物多樣性公約》于1993年正式生效，確立了保護(hù)生物多樣性、可持續(xù)利用其組成部分以及公平合理分享由利用遺傳資源而產(chǎn)生的惠益三大目標(biāo)，標(biāo)志著全球生物多樣性保護(hù)開啟了新紀(jì)元[16]。

1.1.2 美國海岸帶管理聯(lián)邦法、州法及其配套制度

美國海岸帶地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模龐大，美國國家海洋與大氣管理局（NOAA）的最新報(bào)告指出，2020—2050年，美國沿岸平均海平面上升幅度為0.25～0.30m，據(jù)此影響，未來美國沿海地區(qū)即便沒有風(fēng)暴影響，其洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)也會增加，到2050年，具有典型破壞性的洪水的發(fā)生頻率預(yù)計(jì)將10倍以上增加，達(dá)到4次/a，部分地區(qū)可能更高。

體系上，美國聯(lián)邦《海岸帶管理法》（CoastalZoneManagementActof1972）為政府指導(dǎo)開發(fā)利用和保護(hù)海岸帶資源提供了法律依據(jù)，并在其中對管理海平面上升影響做出相應(yīng)規(guī)定，根據(jù)《海岸帶管理法》“聯(lián)邦一致性”原則[17-18]，一些沿海州成立了海平面上升特別工作機(jī)構(gòu)，開展海平面上升社會經(jīng)濟(jì)影響評估，制定并實(shí)施了州《海岸帶法》或州《海岸帶管理法》等海平面相關(guān)地方性政策法規(guī)和技術(shù)規(guī)程，一些判例法也成為政府管理氣候變化適應(yīng)行動的有力指導(dǎo)。

1.1.3 荷蘭三角洲法及其配套制度

預(yù)計(jì)到2050年，荷蘭沿海海平面將上升15～40cm。相較于其他國家，荷蘭的地理位置、人口現(xiàn)狀、地形地貌等決定了氣候變化和海平面上升風(fēng)險(xiǎn)對其影響更甚。為了限制潛在災(zāi)害的影響，荷蘭政府設(shè)立三角洲委員會研究如何管理和應(yīng)對極端條件下的氣候變化和海平面上升。根據(jù)三角洲委員會2008年發(fā)布的調(diào)查建議報(bào)告，荷蘭決定創(chuàng)建三角洲計(jì)劃，以應(yīng)對洪水風(fēng)險(xiǎn)、淡水供應(yīng)和海平面上升的長期影響，該計(jì)劃的法律依據(jù)是在《包含與水資源管理和使用有關(guān)的規(guī)則》（WaterAct，107號法，《水法》）基礎(chǔ)上修訂的《關(guān)于水安全和淡水供應(yīng)的三角洲法》（DeltaAct，《三角洲法》）。荷蘭還為此創(chuàng)立了三角洲基金，為三角洲計(jì)劃提供經(jīng)費(fèi)支持。

1.1.4 澳大利亞和新西蘭適應(yīng)氣候變化和防災(zāi)減災(zāi)法律制度

最新一期澳大利亞政府《國家環(huán)境狀況報(bào)告》（AustraliaStateofEnvironment2021 ）指出，海平面上升對澳大利亞沿岸地區(qū)影響巨大，但海岸帶氣候變化適應(yīng)性工作尚在初期階段，遠(yuǎn)不能滿足應(yīng)對未來氣候變化需要，鑒于紅樹林、鹽沼及貝類珊瑚礁等代表性生態(tài)系統(tǒng)在抵御極端天氣事件、防護(hù)海岸侵蝕以及提升生物多樣性與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)方面的關(guān)鍵作用，澳大利亞未來的工作重心將放在海岸帶生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)修復(fù)上。

在減輕和適應(yīng)氣候變化立法方面，澳大利亞有3項(xiàng)應(yīng)對氣候變化相關(guān)的國家政策明確考慮了海平面上升對自然生態(tài)環(huán)境和社會經(jīng)濟(jì)民生造成的影響和應(yīng)對策略，分別是：《國家氣候恢復(fù)和適應(yīng)戰(zhàn)略》（NationalClimate Resilienceand AdaptationStrategy2021-2025）、《大堡礁2050長期可持續(xù)計(jì)劃》（TheReef2050Plan）和《國家抗災(zāi)戰(zhàn)略》（NationalStrategyforDisasterResilience），在與氣候變化相關(guān)的判例中有難民人權(quán)和土地利用等問題涉及海平面上升及其影響。

澳大利亞每個(gè)州都有關(guān)于海岸開發(fā)的管理辦法或立法，但只有部分領(lǐng)域在海岸帶綜合管理工作中考慮了氣候變化影響，由于集水區(qū)委員會、港務(wù)局和其他區(qū)域管理機(jī)構(gòu)的存在，針對海平面上升的管理局面復(fù)雜，政策缺乏明確性。

島國新西蘭受海平面上升影響更甚，在新西蘭《氣候變化應(yīng)對法》[Climate Change Response（ZeroCarbon）AmendmentAct2019]授權(quán)下，新西蘭逐步開展對海平面上升等氣候變化影響的研究，并逐步將研究結(jié)果應(yīng)用于政府規(guī)劃和管理工作中。

1.1.5 我國相應(yīng)領(lǐng)域的法律法規(guī)和相關(guān)配套制度

我國目前沒有出臺針對氣候變化的法律，為有效防范氣候變化不利影響和風(fēng)險(xiǎn)，生態(tài)環(huán)境部等17個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略2035》，指導(dǎo)各級地方政府和行業(yè)部門強(qiáng)化適應(yīng)氣候變化行動舉措?？紤]到海平面上升的主要影響，國內(nèi)法律法規(guī)和相關(guān)配套制度在空間規(guī)劃領(lǐng)域有《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域有《海洋觀測預(yù)報(bào)管理?xiàng)l例》，而在《中華人民共和國濕地保護(hù)法》（以下簡稱《濕地保護(hù)法》）和《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》）中沒有文字明確海平面上升的影響和風(fēng)險(xiǎn)，但為落實(shí)海洋生態(tài)保護(hù)工作要求，減緩濕地退化，嚴(yán)格劃定和保護(hù)生態(tài)保護(hù)紅線，必須考慮氣候變化下海平面上升情況和其對海岸帶生態(tài)系統(tǒng)和沿海濕地的影響。

1.2 研究方法

海平面上升及相關(guān)影響研究是多學(xué)科交叉課題，立法管轄權(quán)責(zé)部門眾多，各國法律體系差異大，主要海洋國家雖認(rèn)識到其影響，但僅少數(shù)發(fā)達(dá)國家納入氣候變化適應(yīng)性計(jì)劃。地方政府缺乏科學(xué)規(guī)范的適應(yīng)性指導(dǎo)，立法考量程度和重點(diǎn)考慮領(lǐng)域各異。立法比較研究資源稀缺，資料收集難度大。

（1）本文研究的法律、法規(guī)和政策涉及土地規(guī)劃、海洋藍(lán)色經(jīng)濟(jì)、海岸帶生態(tài)涵養(yǎng)保護(hù)修復(fù)、海洋防災(zāi)減災(zāi)、基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)和氣候變化適應(yīng)等多個(gè)領(lǐng)域（表1）。通過全面收集和分析這些領(lǐng)域的資料，可以更加清晰地了解海平面上升的影響，制定相應(yīng)的應(yīng)對策略，以保障沿海地區(qū)人民的生命財(cái)產(chǎn)安全和社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。相關(guān)領(lǐng)域可能受海平面上升影響而我國現(xiàn)行專門法中未要求加以考慮的，如《濕地保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域使用管理法》）、《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）、《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》（以下簡稱《土地管理法實(shí)施條例》）和《中華人民共和國海島保護(hù)法》（以下簡稱《海島保護(hù)法》）等，也是本文的研究對象。

（2）在分析世界主要海洋大國相關(guān)立法時(shí)，要充分考慮其立法理念和法律體系與我國的異同，不局限于我國法律體系下的“法”之概念。如，荷蘭作為典型的大陸法系國家，其《三角洲法》中規(guī)定，在國土空間規(guī)劃、海岸帶開發(fā)以及防災(zāi)減災(zāi)工作中，必須充分考慮海平面上升的影響。然而，關(guān)于如何具體開展這些工作，以及基于何種考量提出管理理念等問題，則依賴于其衍生出的《三角洲計(jì)劃》。通過深入分析《三角洲計(jì)劃》和三角洲基金的關(guān)注重點(diǎn)，可以更加清晰地了解荷蘭對于海平面上升影響的管理方向。

（3）立法為民，法貴惠民。本文關(guān)注的域外海洋國家在立法和行政過程中有的根據(jù)海平面變化情況及時(shí)更新沿海設(shè)施防洪標(biāo)準(zhǔn)，以確保沿海城市和居民的安全;有的約束管理政府、企業(yè)等利益相關(guān)方在管理和開發(fā)海岸帶資源時(shí)充分考慮海平面上升影響，為人類社會的可持續(xù)發(fā)展做出積極貢獻(xiàn)，確保各類開發(fā)項(xiàng)目不僅滿足當(dāng)前需求，同時(shí)也保護(hù)了下一代的環(huán)境利益。因此，本文在充分考慮了民生需求后提出了相關(guān)政策建議。

總體來說，本文主要以國際、國內(nèi)受海平面上升影響的各個(gè)領(lǐng)域管理現(xiàn)狀為主要對比點(diǎn)，通過對部門法、專門法、政府令、法規(guī)、政策、規(guī)劃等多層級資料進(jìn)行搜集、分析，首先對域外國家內(nèi)部層級資料開展縱向比較研究，其次與我國海洋環(huán)保、防災(zāi)減災(zāi)、海岸帶規(guī)劃和海岸帶生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)等方面針對海平面上升及其影響的法律、法規(guī)和政策分領(lǐng)域開展橫向比較研究，最終形成覆蓋國際公約、主要海洋國家和我國相關(guān)領(lǐng)域的法律政策現(xiàn)狀說明，探討影響施政的關(guān)鍵問題，提出針對地方政府的管理和立法建議。

2 國外海平面上升法律政策情況

在全球氣候政治舞臺，各國承擔(dān)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”。而承擔(dān)國際義務(wù)的差異導(dǎo)致他們應(yīng)對氣候變化的立法進(jìn)程、形式和內(nèi)容不同。這與現(xiàn)有立法狀態(tài)關(guān)系不大，但受氣候變化影響的大小和對氣候變化的態(tài)度有一定關(guān)聯(lián)。應(yīng)對氣候變化的政策與法律措施的有效性取決于一國立法中確立的具體制度的有效性，而非該國在該領(lǐng)域的立法數(shù)量[19]。

2.1 美國海平面上升相關(guān)法律政策情況

海平面上升給美國沿海各州帶來了兩大挑戰(zhàn)。一是如何在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，保護(hù)海岸帶生態(tài)系統(tǒng)，平衡資源開發(fā)和生態(tài)保護(hù)的需求。二是如何在應(yīng)對第一項(xiàng)挑戰(zhàn)的同時(shí)有效減輕逐漸加劇的海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。

聯(lián)邦層面，1972年簽署通過的《海岸帶管理法》要求聯(lián)邦和各州在其海岸帶管理政策中考慮海平面上升可能對沿海地區(qū)造成的影響，主要關(guān)注發(fā)展和空間規(guī)劃、環(huán)境和生態(tài)以及防災(zāi)減災(zāi)3個(gè)方面：要求沿海州在編制海岸帶規(guī)劃時(shí)必須考慮海平面上升影響;要研究和制定海平面上升適應(yīng)計(jì)劃，減少在可能受海平面上升影響的地區(qū)進(jìn)行不當(dāng)開發(fā);針對受海平面上升影響較大的地區(qū)，要編制特殊區(qū)域管理和保護(hù)計(jì)劃;要通過預(yù)測和管理潛在的海平面上升影響以預(yù)防和減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。《海岸帶管理法》的出臺為政府指導(dǎo)開發(fā)利用和保護(hù)全國海岸帶資源提供了法律依據(jù)，標(biāo)志著世界海岸帶綜合管理的開端。

地方層面，加利福尼亞州制定的《海岸法》（CoastAct）規(guī)定：加州海岸委員會和沿海地區(qū)地方政府負(fù)責(zé)規(guī)劃和監(jiān)管海平面上升的潛在影響，海岸帶開發(fā)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和審批要充分考慮海平面上升影響;691號議會提案要求加州公共信托土地所有人必須對海平面上升影響開展評估;S-13-08州長令要求加州海岸委員會和加州自然資源局分別編制《海平面上升政策指南》（CaliforniaCoastalCommissionSeaLevelRisePolicyGuidance）和《加州海平面上升應(yīng)對的統(tǒng)一行動和原則》（MakingCalifornia's Coast Resilientto Sea Level Rise：PrinciplesforAlignedStateAction）以幫助政府應(yīng)對海平面上升影響;B-30-15州長令指出加州政府機(jī)構(gòu)應(yīng)在其規(guī)劃和投資決策中考慮到海平面上升等氣候變化影響的適應(yīng)問題;經(jīng)由2516號議會提案確認(rèn)，加州向公眾發(fā)布了“應(yīng)對海平面上升”開放數(shù)據(jù)庫。

康涅狄格州要求沿海社區(qū)在制定社區(qū)減災(zāi)方案和復(fù)原力戰(zhàn)略時(shí)充分評估海平面上升影響;該州《洪水管理法》（Flood ManagementAct）要求當(dāng)?shù)馗鶕?jù)最新海平面上升預(yù)測結(jié)論更新沿海設(shè)施的防洪標(biāo)準(zhǔn);13-179號公共法要求海岸帶規(guī)劃工作考慮海平面上升的影響;18-82號公共法要求各級政府在開展社區(qū)規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃時(shí)使用康州政府認(rèn)可的海平面上升預(yù)測結(jié)果。

北卡羅來納州政府規(guī)定必須由指定單位發(fā)布官方海平面變化率數(shù)據(jù)、開展海平面政策法規(guī)研究，州政府還編制出臺了《沿海社區(qū)復(fù)原力計(jì)劃》（ResilientCoastalCommunitiesProgram）指導(dǎo)基層海平面上升應(yīng)對工作，《北卡羅來納土地沉積控制法》（NorthCarolinaSedimentationControlLaw）要求管理海平面上升引起的海岸侵蝕和土地沉降。

緬因州《沿海濕地法》（CoastalWetlandsPlanning，Protection，andRestorationAct）和《自然資源保護(hù)法》（NatureResourcesProtectionAct）限制了海平面上升和海岸侵蝕地區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的規(guī)模和密度，提高了對沿海設(shè)施可移動性的要求;《暴雨管理法》（Storm WaterManagement）要求各方在應(yīng)對洪水和海水入侵等減災(zāi)工作中要綜合考慮海平面上升影響。

得克薩斯州的《海岸侵蝕應(yīng)對計(jì)劃》（CoastalErosionPlanningandResponseAct）要求進(jìn)一步制訂應(yīng)對海平面上升風(fēng)險(xiǎn)的災(zāi)后恢復(fù)計(jì)劃;《開放海灘法》（TheTexasOpenBeachesAct）及相關(guān)司法解釋確立了“滾動地役權(quán)”政策以解決海平面上升造成的海岸帶公地和私地的權(quán)屬糾紛;《沙丘保護(hù)法》（DuneProtectionAction）要求保護(hù)沙丘作為沿海風(fēng)暴和海岸侵蝕的自然屏障，并禁止在距海岸線一定距離內(nèi)的開發(fā)活動。

佛羅里達(dá)州將海平面上升因素納入土地使用規(guī)劃、防災(zāi)減災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)和法律編制工作中;要求沿海社區(qū)在制訂社區(qū)減災(zāi)方案和復(fù)原力戰(zhàn)略時(shí)充分評估海平面上升影響;也在水生植物保護(hù)區(qū)專項(xiàng)管理工作引入了海平面上升適應(yīng)研究最新成果。

由于海平面上升可能影響沿岸水位、濕地狀態(tài)并對動植物生境造成破壞，美國涉及海平面上升影響適應(yīng)的判例法主要集中在生物多樣性保護(hù)、海岸帶開發(fā)、災(zāi)害損失追責(zé)和賠償、氣候變化適應(yīng)行動等方面，是《瀕危物種法》（Endangered SpeciesAct）、《清潔水法》（CleanWaterAct）、《國家環(huán)境政策法》（NationalEnvironmentalPolicyAct）等聯(lián)邦法律和諸多州法的補(bǔ)充。

2.2 荷蘭海平面上升相關(guān)政策法規(guī)情況

荷蘭西、北臨海，地處萊茵河、馬斯河和斯凱爾特河三角洲，全境低海平，很容易發(fā)生洪水[20]。約有900萬荷蘭人居住在低海拔高洪水風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，而這一地區(qū)貢獻(xiàn)了荷蘭70%的GDP[20-21]。

預(yù)計(jì)到2050年，荷蘭沿海海平面將上升15～40cm[21]。為了控制海平面上升帶來的潛在災(zāi)害的影響，荷蘭在《水法》基礎(chǔ)上，修訂頒布了《三角洲法》，設(shè)立三角洲委員會研究如何管理和應(yīng)對極端條件下的氣候變化和海平面上升影響，創(chuàng)建三角洲計(jì)劃，設(shè)立三角洲基金以應(yīng)對洪水風(fēng)險(xiǎn)、淡水供應(yīng)短缺及海平面上升影響下的空間適應(yīng)等問題，三角洲基金年度經(jīng)費(fèi)體量約為10億歐元。

相較于《水法》，修訂后的《三角洲法》更加注重減少與海平面上升、土壤沉降、干旱和極端降雨有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)?！度侵薹ā芬蠛商m所有堤防的安全標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)通過部長令進(jìn)一步規(guī)定，據(jù)此，在三角洲計(jì)劃支持下，充分考慮海平面上升情景后，荷蘭更新了其國家洪水安全標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)了對風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的保護(hù)，同時(shí)注重增強(qiáng)自然環(huán)境對沿海災(zāi)害的抵御作用，新防洪標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施將大幅提升荷蘭洪水風(fēng)險(xiǎn)的管理效益，如果所有的防洪系統(tǒng)在2050年達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，與洪水有關(guān)的群體風(fēng)險(xiǎn)預(yù)計(jì)將比2015年減少約45倍，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)將減少約20倍。

由海平面上升引起的沙地鹽堿化也危及荷蘭的淡水供應(yīng)，《三角洲法》相關(guān)條款明確指出，在制定減輕洪水和水資源短缺的發(fā)展規(guī)劃時(shí)，需全面考慮包括海平面上升在內(nèi)的預(yù)期氣候變化所產(chǎn)生的影響。在《2021年三角洲計(jì)劃》（DeltaProgramme2021）文本中，強(qiáng)調(diào)“關(guān)于淡水供應(yīng)的三角洲決定”是未來6年相關(guān)領(lǐng)域工作的綱領(lǐng)之一，建議未來工作著眼于如何進(jìn)一步減少主要水系統(tǒng)受氣候變化的影響和如何提高沙質(zhì)土壤淡水保留率，并在（國土）空間規(guī)劃中為淡水供應(yīng)保留更多余量，2022—2027年三角洲基金將提供8億歐元資金支持相關(guān)工作以提升荷蘭抵御淡水短缺的能力。

空間適應(yīng)方面，《三角洲法》規(guī)定“應(yīng)通過政府的授權(quán)來防止或補(bǔ)救海岸線的向陸遷移”。三角洲計(jì)劃在空間適應(yīng)方面的任務(wù)正在增加，提出了包括：開展極端氣候脆弱區(qū)定期調(diào)查，政府、私營部門、公眾統(tǒng)一行動，使各界充分認(rèn)識到氣候脆弱性風(fēng)險(xiǎn)并提升災(zāi)害援助能力和災(zāi)后恢復(fù)力等下一階段工作目標(biāo)。

2.3 澳大利亞海平面上升相關(guān)政策法規(guī)情況

澳大利亞海岸線長36735km，85%的人口居住在沿海地區(qū)，預(yù)計(jì)其未來海洋經(jīng)濟(jì)年增長率將保持在4%以上，2050年總產(chǎn)值達(dá)到1000億美元[22]。澳大利亞2016年《國家環(huán)境狀況報(bào)告》指出，海平面上升等氣候變化問題是影響澳大利亞環(huán)境的主要壓力。

澳大利亞《國家氣候恢復(fù)和適應(yīng)戰(zhàn)略》（以下簡稱《氣候戰(zhàn)略》）提出了一套涵蓋海岸帶、城市和建筑環(huán)境、農(nóng)業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)、水資源、自然生態(tài)系統(tǒng)、健康和福祉以及災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理等較為宏觀的適應(yīng)海平面上升等氣候變化影響的工作指導(dǎo)原則，對澳大利亞在應(yīng)對氣候變化方面的政府管理結(jié)構(gòu)和立法權(quán)責(zé)任等做出了規(guī)定，同時(shí)分別確定了私營部門、研究機(jī)構(gòu)和社區(qū)在應(yīng)對氣候變化中的責(zé)任。澳大利亞政府在《氣候戰(zhàn)略》指導(dǎo)下實(shí)施具體的氣候變化適應(yīng)項(xiàng)目，如“澳大利亞準(zhǔn)備計(jì)劃”項(xiàng)目獲得了政府6億澳元投資，用以幫助澳社區(qū)更好地應(yīng)對未來可能的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。

《大堡礁2050年長期恢復(fù)計(jì)劃》指出，海平面上升等氣候變化影響使珊瑚白化現(xiàn)象持續(xù)增加，可能會極大影響大堡礁的生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值，在大堡礁計(jì)劃的支持下，澳大利亞多個(gè)應(yīng)對海平面上升對大堡礁生態(tài)系統(tǒng)健康和生物多樣性影響的項(xiàng)目正在執(zhí)行。

《國家抗災(zāi)戰(zhàn)略》要求澳大利亞開展海平面上升情境下的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評估和繪圖等工作，要求各相關(guān)領(lǐng)域改進(jìn)海岸帶的土地使用方案和工程建設(shè)方案以應(yīng)對海平面上升等災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。

澳大利亞一些沿海州也出臺了一些針對海平面上升影響的法律和管理規(guī)定。為保護(hù)東南昆士蘭海岸住宅，當(dāng)?shù)卣ㄟ^《昆士蘭海岸計(jì)劃草案》（QueenslandCoastPlan）和《可持續(xù)規(guī)劃法》（SustainablePlanningAct）共同明確海岸規(guī)劃，旨在保護(hù)海岸并為不斷增長的人口提供服務(wù)，可通過建造防御設(shè)施預(yù)防海平面上升造成的海岸價(jià)值的損失，保護(hù)生態(tài)價(jià)值，保護(hù)海岸景觀。各級政府負(fù)責(zé)海岸帶區(qū)域劃分和用地審批，各相關(guān)政府機(jī)構(gòu)根據(jù)主體責(zé)任參與到用地審批中，州政府相較下級政府對用地規(guī)劃有優(yōu)先決定權(quán)。

判例法方面則有Dunford訴Gosford市議會案，該案中，原告申請拆除現(xiàn)有住宅并建造新住宅，政府基于新建筑不能避免海岸侵蝕的潛在風(fēng)險(xiǎn)而有違公共利益而拒絕申請，后原告提出訴訟請求，該案因?qū)＜艺J(rèn)為新住宅的建設(shè)方案已經(jīng)適當(dāng)考慮了海平面上升風(fēng)險(xiǎn)，原告的訴訟請求得到法庭支持。

2.4 新西蘭海平面上升相關(guān)政策法規(guī)情況

新西蘭2020年氣候變化風(fēng)險(xiǎn)評估指出，極端天氣、干旱、火災(zāi)和海平面上升導(dǎo)致的建筑風(fēng)險(xiǎn)，是新西蘭最重要的氣候變化風(fēng)險(xiǎn)之一[23]。新西蘭NZSeaRise研究項(xiàng)目發(fā)布了分辨率為2km 的新西蘭降尺度海平面上升速率預(yù)測結(jié)果，新西蘭周邊大部分海域的海平面上升速率大約是全球平均速率的2倍，在高排放水平下預(yù)計(jì)到2050 年可能上漲67cm，海平面上升影響加劇。新西蘭包括海平面上升在內(nèi)的氣候變化影響應(yīng)對工作基于《氣候變化應(yīng)對法》開展，該法要求國家政府要評估和理解氣候變化帶來的風(fēng)險(xiǎn)，并采取行動管理這些風(fēng)險(xiǎn)的過程。據(jù)此，新西蘭環(huán)境部發(fā)布了《沿海災(zāi)害和氣候變化：新西蘭地方政府指導(dǎo)指南》（CoastalHazardsandClimateChange：GuidanceforLocalGovernmentsinNewZealand），具體指導(dǎo)地方政府如何適應(yīng)沿海災(zāi)害并制定氣候變化規(guī)劃，該指南定期更新，最新一版于2023年發(fā)布。

新西蘭政府于2022年發(fā)布其第一版氣候變化《國家適應(yīng)性戰(zhàn)略》，闡述了新西蘭政府適應(yīng)氣候變化工作的長期戰(zhàn)略，該份文件響應(yīng)了新西蘭《2020年國家氣候變化風(fēng)險(xiǎn)評估》中確定的風(fēng)險(xiǎn)，其中多處地方提到了海平面上升疊加其他海洋災(zāi)害對新西蘭沿海生態(tài)系統(tǒng)和人類社會都帶來潛在影響和風(fēng)險(xiǎn)，并提出要獲取足夠數(shù)據(jù)并開展個(gè)案研究以更好地認(rèn)識海平面上升影響，提出或更新對于規(guī)劃和資源管理等領(lǐng)域的應(yīng)對方案。

3 我國簽署的國際公約的相關(guān)規(guī)定

海平面上升是氣候變化帶來的全球性問題。聯(lián)合國等國際組織已發(fā)出倡議，并組織實(shí)施相關(guān)計(jì)劃，以應(yīng)對和適應(yīng)海平面上升帶來的影響。2022年聯(lián)合國海洋大會號召：制定和執(zhí)行各項(xiàng)措施，以減緩和適應(yīng)氣候變化，減少海平面上升的影響，實(shí)施基于自然的解決方案和基于生態(tài)系統(tǒng)的辦法，促進(jìn)碳固存和防止海岸侵蝕。

3.1 《濕地公約》

《濕地公約》的核心理念是濕地的“明智使用”，即在可持續(xù)發(fā)展的背景下保持濕地的生態(tài)特性。與海平面上升有關(guān)的決議內(nèi)容包括：

氣候變化與濕地：影響，適應(yīng)性和減輕（拉姆薩爾第八次會議.決議3），該決議強(qiáng)調(diào)了小島嶼發(fā)展中國家在生態(tài)、社會和經(jīng)濟(jì)方面對氣候變化，特別是海平面上升的影響的脆弱性。鼓勵(lì)各締約方開展?jié)竦毓芾?、修?fù)等工作以增加其對氣候變化影響和極端氣候事件的復(fù)原力。

海岸帶綜合管理中的濕地問題（拉姆薩爾第八次會議.決議4）指出，海平面上升進(jìn)一步引發(fā)海浪、風(fēng)暴波和浪涌導(dǎo)致的淹沒、風(fēng)暴洪水增加、海岸侵蝕加速、海水侵入地下水、潮汐水侵入河口和河流系統(tǒng)等問題，也同時(shí)對沿海濕地系統(tǒng)造成影響。海平面上升和氣候變化使沿海濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能力嚴(yán)重下降。沿海濕地，特別是小島嶼發(fā)展中國家的珊瑚礁、環(huán)礁、紅樹林等容易受到氣候變化和海平面上升的影響，且這種脆弱性可能因不當(dāng)?shù)耐恋厥褂煤烷_發(fā)而加劇。在最壞的情況下，一些低洼國家和島嶼的主要部分可能會被海平面上升淹沒。在其他地方，由于發(fā)展和防洪措施，沿海濕地向陸遷移受到限制，這種“沿海擠壓”將限制沿海濕地的規(guī)模和適應(yīng)能力。呼吁各締約方對海平面上升影響予以重視。

氣候變化與濕地（拉姆薩爾第十次會議.決議24），該決議鼓勵(lì)締約方和其他組織在可能的情況下，研究濕地在碳儲存和固存、適應(yīng)氣候變化（包括洪水和供水）以及減輕海平面上升影響方面的作用，并將其研究結(jié)果提供給《濕地公約》《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和其他相關(guān)進(jìn)程。

3.2 《生物多樣性公約》

《生物多樣性公約》自1993年生效以來，一直致力于維護(hù)地球生物資源的多樣性。盡管締約方曾通過“愛知目標(biāo)”設(shè)定了保護(hù)陸地和海洋的目標(biāo)，但多數(shù)國家未能完成。在聯(lián)合國《生物多樣性公約》締約方大會第十五次會議（COP15）上，各締約方確立了“3030目標(biāo)”，對保護(hù)生物多樣性和應(yīng)對氣候變化具有重要意義。我國作為早期簽署國，對全球生物多樣性給予高度重視，正在加快構(gòu)建自然保護(hù)地體系，而海平面上升和人工海防工程建設(shè)可能對沿海生物生境產(chǎn)生影響，需在自然保護(hù)地劃定工作中考慮。

4 國內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域法律政策情況

國務(wù)院發(fā)布《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》對陸海統(tǒng)籌的國土空間規(guī)劃工作提出了“開展氣候變化對海平面、水資源、農(nóng)業(yè)和生態(tài)環(huán)境等的影響評估”“沿海的城市化地區(qū)要加強(qiáng)海岸帶保護(hù)，在經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)、基礎(chǔ)設(shè)施等的布局方面強(qiáng)化應(yīng)對海平面升高的適應(yīng)性對策”等宏觀要求[24]。

在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域，《海洋觀測預(yù)報(bào)管理?xiàng)l例》專門規(guī)定了“國務(wù)院海洋主管部門負(fù)責(zé)組織海平面變化的預(yù)測和評估，并及時(shí)公布預(yù)測意見和評估結(jié)果”。上海市在《上海市處置海洋災(zāi)害專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案》中要求：“深入開展海平面上升對本市沿海海塘、海岸、港口、碼頭等海岸工程災(zāi)害防御能力影響的研究”[25]。

受海平面上升影響，海洋生態(tài)資源不斷受到擠壓，《海洋環(huán)境保護(hù)法》要求“國家在重點(diǎn)海洋生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等海域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)”[26]。了解和認(rèn)識海平面上升對海洋環(huán)境保護(hù)和提升海洋生態(tài)復(fù)原力至關(guān)重要，劃定生態(tài)功能區(qū)、敏感區(qū)和脆弱區(qū)紅線時(shí)，應(yīng)充分考慮海平面上升的影響。但現(xiàn)行法律中尚未明確此點(diǎn)，未來法律修訂或地方實(shí)施中，應(yīng)納入氣候變化影響，確保海洋生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。

沿海濕地對海平面上升反應(yīng)極其靈敏，疊加海溫升高和海岸帶開發(fā)等因素，沿海濕地除面臨退化威脅外還可能發(fā)生范圍、邊界移動，濕地特性改變等情況，《濕地保護(hù)法》要求“減緩人為因素和自然因素導(dǎo)致的濕地退化”[27]，但未明確要求在濕地資源調(diào)查、規(guī)劃和管理工作中考慮海平面上升影響。

《海域使用管理法》對海洋功能區(qū)劃做出規(guī)定，包括海洋功能區(qū)劃的審批以及修改權(quán)限，以及海洋功能區(qū)劃的公開和使用要求等。但沒有對海平面上升可能造成的岸線和海岸帶生態(tài)功能的改變、海岸災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)增加等可能引起海洋功能區(qū)劃改變、海域使用權(quán)益受損等情況加以考慮和規(guī)定。

《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》共同構(gòu)建了我國土地資源綜合管理的總章。因海平面上升等氣候變化影響，沿海岸線退縮和土地沉降風(fēng)險(xiǎn)可能威脅到土地利用規(guī)劃的權(quán)威性、長期性和穩(wěn)定性，也會造成土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議。雖然每10年一次的土地調(diào)查工作和每年進(jìn)行的土地變更調(diào)查可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)海岸帶土地功能變化趨勢，但如果在國土空間規(guī)劃初期將海平面上升風(fēng)險(xiǎn)納入考量，同時(shí)在出現(xiàn)爭議時(shí)及時(shí)引用科學(xué)評估結(jié)論，則能夠更加高效地管理我國海岸帶土地資源。

沿海島嶼受海平面上升影響尤甚，《海島保護(hù)法》對如何開展海島及周邊海域資源保護(hù)利用進(jìn)行了規(guī)定，具體包括對編制海島保護(hù)規(guī)劃和實(shí)施海島保護(hù)的具體要求，但沒有具體條款對海平面上升可能對海島陸地邊界、周邊海域生態(tài)系統(tǒng)、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和淡水資源等重大影響的管理和應(yīng)對做出規(guī)定。

5 結(jié)論與啟示

5.1 各國在海洋領(lǐng)域適應(yīng)氣候變化的立法和施政比較

美國在應(yīng)對海平面上升影響方面所開展的工作，涵蓋多個(gè)領(lǐng)域，具備顯著特色，首先，美國為適應(yīng)和應(yīng)對海平面上升影響的法制體系較為清晰明確，在聯(lián)邦《海岸帶管理法》及海岸帶管理計(jì)劃框架下，各沿海州根據(jù)本地實(shí)際開展州一級的法律制度修訂工作，這些工作涵蓋海岸帶開發(fā)、土地使用、物種保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)等諸多領(lǐng)域，所有法律提案都基于科學(xué)調(diào)查評估結(jié)論和海岸帶管理計(jì)劃、國家河口研究保護(hù)系統(tǒng)等長期研究項(xiàng)目成果。判例法，如環(huán)保組織對馬里蘭州提出工業(yè)雨水許可審批未考慮海平面上升對現(xiàn)有風(fēng)暴防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)影響的質(zhì)疑，作為美國法律體系的一類主要法律淵源，有益補(bǔ)充了聯(lián)邦和州法對海平面上升相關(guān)影響的治理依據(jù)。

荷蘭全境地勢低平，人口密度高，為滿足發(fā)展需要，圍墾大量土地用于國家發(fā)展，這些因素共同決定了海平面上升風(fēng)險(xiǎn)對其影響巨大，海平面上升影響的相關(guān)管理和立法工作圍繞洪水風(fēng)險(xiǎn)、淡水供應(yīng)短缺及空間適應(yīng)3個(gè)方面展開。與美國類似，荷蘭的立法和管理工作以每6年為一階段的“三角洲計(jì)劃”成果為基礎(chǔ)，該計(jì)劃的核心優(yōu)勢在于其戰(zhàn)略主旨的確定性，有力的資金政策支持和年度任務(wù)的靈活性。值得特別關(guān)注的是，“三角洲計(jì)劃”年度任務(wù)的靈活性是基于其子計(jì)劃“海平面上升知識計(jì)劃”的研究成果，該子計(jì)劃的實(shí)施確保了“三角洲計(jì)劃”的可行性和靈活性，并探索了未來可能的行動方向。荷蘭對海平面上升影響適應(yīng)工作的長期穩(wěn)定投入和其科學(xué)指導(dǎo)決策的成功經(jīng)驗(yàn)值得我國借鑒。

雖然澳大利亞政府對包括海平面上升在內(nèi)的氣候變化負(fù)面影響已具備了充分的認(rèn)識，但其沿海管理政策尤其是應(yīng)對海平面上升影響的政策仍有一定欠缺?！稓夂驊?zhàn)略》明確了澳大利亞政府在減輕和適應(yīng)海平面上升等氣候變化影響的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，要求各級政府應(yīng)出臺相應(yīng)規(guī)劃和法規(guī)管理氣候變化影響，但中央政府和州政府在海岸帶規(guī)劃上的立場差異，以及不同行業(yè)主管部門間角色定位差異增加了應(yīng)對海平面上升挑戰(zhàn)的復(fù)雜性和難度。澳大利亞因海岸侵蝕問題而對建筑許可提出質(zhì)疑的自然人訴政府判例則充分體現(xiàn)了科學(xué)評估海平面上升影響對于政府司法和行政決策的重要指導(dǎo)意義。

新西蘭地理位置、城市人口分布及對海洋資源的依賴使其非常關(guān)注氣候變化，特別是海平面上升的影響。因此，該國從制度、經(jīng)費(fèi)和研究等多個(gè)方面支持應(yīng)對海平面上升工作，是較早開展氣候變化立法的國家。

我國《海洋觀測預(yù)報(bào)管理?xiàng)l例》要求開展海平面變化預(yù)測和評估，但在海岸帶管理、海洋生態(tài)保護(hù)和國土空間規(guī)劃等領(lǐng)域，相關(guān)法規(guī)政策未涉及海平面上升適應(yīng)和應(yīng)對，因此海平面上升影響未被視為必要的管理因素。沿海?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）也未出臺相關(guān)地方性政策和行動計(jì)劃。政府部門在應(yīng)對海平面上升引發(fā)的負(fù)面影響和不利后果方面，存在無法可依、無章可循的問題。

5.2 對我國在適應(yīng)海平面上升影響工作的啟示

荷蘭、澳大利亞、新西蘭和美國在海洋領(lǐng)域的氣候變化方面已有立法和政策層面的舉措，對我國在相關(guān)領(lǐng)域的立法和司法實(shí)踐有重要的參考價(jià)值，如法律、法規(guī)和政策均有科學(xué)依據(jù)，立法目標(biāo)是維護(hù)公共利益，遵循高效路徑，與合理行政原則相符。相關(guān)國際法也強(qiáng)調(diào)了海平面上升的影響，呼吁在相關(guān)工作中考慮其影響。

我國政府已經(jīng)認(rèn)識到氣候變化可能對未來社會經(jīng)濟(jì)造成負(fù)面影響，然而，在行政層面上針對氣候變化的適應(yīng)行動，特別是針對海平面上升影響的行動，未獲得應(yīng)有重視，更未落實(shí)到制度中。究其原因，一是我國的氣候變化適應(yīng)戰(zhàn)略采取一攬子模式，海平面上升并未單獨(dú)列出，而是被視為氣候變化的綜合影響之一;二是局地相對海平面上升受溫室氣體排放、氣溫升高、冰蓋融化和陸地垂直運(yùn)動等諸多持續(xù)變動因素的共同影響，預(yù)測評估工作難度大;三是相較于風(fēng)暴潮、海嘯等天氣尺度海平面變化災(zāi)害，全球變暖引發(fā)的氣候尺度海平面變化率較小，短期影響不明顯，尚未得到充分重視;另外，現(xiàn)有海平面上升影響研究仍處于科學(xué)探索階段尚未實(shí)際應(yīng)用的，也在一定程度上阻礙了政府、涉海行業(yè)和公眾對海平面上升影響的全方位認(rèn)識。

綜上，為應(yīng)對海平面上升，建議各級政府著眼地區(qū)差異，考慮從以下4個(gè)方面逐步開展工作。

（1）技術(shù)層面上，鑒于不同地區(qū)的海平面變化差異可能導(dǎo)致截然不同的影響，需要依賴科學(xué)結(jié)論來指導(dǎo)海岸帶的開發(fā)和管理工作。國務(wù)院主管部門應(yīng)協(xié)助地方政府進(jìn)一步加強(qiáng)海平面變化觀測和預(yù)測，修訂完善地方性海平面變化調(diào)查、監(jiān)測和風(fēng)險(xiǎn)評估技術(shù)方法和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。地方政府應(yīng)盡快開展針對沿海防災(zāi)減災(zāi)、重大涉海工程建設(shè)、海岸帶生態(tài)保護(hù)和修復(fù)、自然岸線保護(hù)等領(lǐng)域應(yīng)對海平面上升威脅的方法研究工作，建立海平面上升影響適應(yīng)性工作方法庫和技術(shù)清單。

（2）行政層面，積極采取多種措施，將海平面上升評估、預(yù)測和影響的研究成果轉(zhuǎn)化為實(shí)際應(yīng)用，并形成制度固化。建議各地根據(jù)海平面上升實(shí)際狀況，細(xì)化“海陸一體”的國土空間規(guī)劃工作中關(guān)于海平面上升的宏觀要求，在有需要的地方充分考慮到海平面上升因素，修訂完善國土空間規(guī)劃、涉海工程建設(shè)和防護(hù)、海洋生態(tài)保護(hù)和修復(fù)等標(biāo)準(zhǔn)體系。

（3）社會參與，由于前期研究儲備不足，導(dǎo)致社會公眾對海平面上升的認(rèn)知相對有限。這種局限性在一定程度上影響了地方政府及相關(guān)行業(yè)和部門在應(yīng)對海平面上升問題上的力度與決策。建議相關(guān)政府部門盡量公開海平面上升觀測、評估和影響研究結(jié)果，并開展有針對性的解讀。地方政府也可以在考慮加大相關(guān)民生領(lǐng)域財(cái)政支出的同時(shí)，探索建立創(chuàng)新性多元資金投入機(jī)制，確保相關(guān)工作能夠獲得長期、穩(wěn)定、充足的資金保障。

（4）立法工作，海平面上升影響范圍廣泛，不宜通過專門法來調(diào)整與之相關(guān)的法律關(guān)系和行政管理活動。建議地方政府遵循行政法基本原則，基于地區(qū)性研究成果持續(xù)優(yōu)化和完善現(xiàn)行的地方性政策法規(guī)，力求實(shí)現(xiàn)其在相關(guān)領(lǐng)域的全面覆蓋，并逐步開展相關(guān)領(lǐng)域地方立法試點(diǎn)工作以確保法律制度的完備性和適配性。

總之，海平面上升對我國沿海地區(qū)推動高質(zhì)量發(fā)展形成掣肘，但由于其影響大小受沿岸地形地貌、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況等多方面影響，在國家重視的基礎(chǔ)上，各地也應(yīng)充分考慮其地區(qū)性差異，因勢利導(dǎo)減輕不利影響，加大相關(guān)民生支出，以幫助平衡開發(fā)利用海岸帶資源和保護(hù)海岸帶環(huán)境之間的沖突?，F(xiàn)階段，我國在相關(guān)領(lǐng)域建章立制的工作雖然取得了一定的進(jìn)展，但實(shí)際情況卻遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際管理需要，這一問題亟待解決，在完善法規(guī)和制度機(jī)制建設(shè)時(shí)要恪守科學(xué)立法、民主立法、依法立法等社會主義法治理念和原則，特別是合法行政、合理行政、信賴保護(hù)和高效等行政法基本原則。

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