鮑 軍 葉煒民

(1.水利部建設(shè)管理與質(zhì)量安全中心，北京 100038；2.水利部河湖保護(hù)中心，北京 100038)

1 河道采砂管理工作進(jìn)展

河道砂石是河床的重要組成部分，也是重要的建筑材料。河道采砂廣受社會(huì)關(guān)注，是河湖管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)[1]。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視河道采砂管理工作，2016年11月、2017年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳先后印發(fā)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長(zhǎng)制的指導(dǎo)意見》，作出全面推行河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制重大決策部署，明確要求各級(jí)河長(zhǎng)湖長(zhǎng)牽頭組織清理整治非法采砂等突出問題。水利部及有關(guān)部門會(huì)同各地堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，堅(jiān)持懲防并舉、疏堵結(jié)合、標(biāo)本兼治，切實(shí)加強(qiáng)河道采砂管理，強(qiáng)化體制機(jī)制法治管理，規(guī)范合法采砂，打擊非法采砂，全國(guó)河道采砂管理秩序總體平穩(wěn)向好。

1.1 法規(guī)制度不斷完善

現(xiàn)行法律法規(guī)中，《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》對(duì)河道采砂許可、河道采砂規(guī)劃等作出規(guī)定；《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》專門對(duì)長(zhǎng)江宜賓以下干流河道內(nèi)從事開采砂石及其管理活動(dòng)進(jìn)行了規(guī)范；四川、江西、湖北、湖南、廣東、廣西等六個(gè)省份出臺(tái)了專門規(guī)范河道采砂管理的地方性法規(guī)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ?最高人民檢察院關(guān)于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》將河道非法采砂入刑。水利部出臺(tái)《關(guān)于河道采砂管理工作的指導(dǎo)意見》，頒布實(shí)施《河道采砂規(guī)劃編制與實(shí)施監(jiān)督管理技術(shù)規(guī)范》、河道采砂許可電子證照標(biāo)準(zhǔn)，聯(lián)合國(guó)家發(fā)展改革委等部門出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)砂石行業(yè)健康有序發(fā)展的指導(dǎo)意見》，聯(lián)合交通運(yùn)輸部建立河道砂石采運(yùn)管理單制度等。法規(guī)制度體系逐步完善，為河道采砂管理工作奠定了有力的法治保障。

1.2 管理責(zé)任全面落實(shí)

《水利部關(guān)于河道采砂管理工作的指導(dǎo)意見》要求，有采砂管理任務(wù)的河道要逐級(jí)逐段落實(shí)采砂管理河長(zhǎng)、行政主管部門、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管以及行政執(zhí)法責(zé)任人，縣級(jí)以上水行政主管部門按照管理權(quán)限落實(shí)河道采砂管理責(zé)任人，并向社會(huì)公告。每年主汛期前，水利部商各地梳理更新采砂管理任務(wù)較重的重點(diǎn)河段、敏感水域，全面落實(shí)采砂管理責(zé)任人并向社會(huì)公告，其中2022年公告2753個(gè)重點(diǎn)河段、敏感水域的采砂管理責(zé)任人，2023年公告2906個(gè)重點(diǎn)河段、敏感水域的采砂管理責(zé)任人。《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》規(guī)定，長(zhǎng)江干流宜賓以下河道采砂管理實(shí)行地方人民政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，長(zhǎng)江水利委員會(huì)會(huì)同長(zhǎng)江宜賓以下沿線確定了采砂管理各級(jí)河長(zhǎng)、人民政府、行政主管部門、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管以及行政執(zhí)法責(zé)任人，每年向社會(huì)公告。依托河湖長(zhǎng)制平臺(tái)建立的采砂管理責(zé)任體系得到全面落實(shí)。

1.3 規(guī)劃體系基本建立

河道采砂規(guī)劃是河道采砂管理的依據(jù)，是規(guī)范河道采砂活動(dòng)的基礎(chǔ)。水利部頒布《河道采砂規(guī)劃編制與實(shí)施監(jiān)督管理技術(shù)規(guī)范》，指導(dǎo)流域管理機(jī)構(gòu)、各級(jí)水行政主管部門科學(xué)規(guī)范編制河道采砂規(guī)劃。長(zhǎng)江上游干流、長(zhǎng)江中下游采砂規(guī)劃，黃河、珠江、淮河流域重要河段采砂規(guī)劃，松花江遼河重要河段采砂規(guī)劃，漳河干流采砂規(guī)劃等大江大河重要河段采砂規(guī)劃全部批復(fù)實(shí)施，除長(zhǎng)江外，其他流域采砂規(guī)劃均為首次編制，填補(bǔ)了流域河道采砂管理規(guī)劃空白。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)各地編制批復(fù)2600多個(gè)采砂規(guī)劃，有采砂任務(wù)的河道基本實(shí)現(xiàn)采砂規(guī)劃全覆蓋，為河道采砂管理提供了規(guī)劃依據(jù)。

1.4 監(jiān)管合力初步形成

部級(jí)層面，水利部、公安部、交通運(yùn)輸部建立長(zhǎng)江河道采砂管理合作機(jī)制，使長(zhǎng)江河道采砂管理溝通聯(lián)系更加緊密；水利部、最高人民檢察院加強(qiáng)水行政執(zhí)法與檢察公益訴訟協(xié)作，聯(lián)合發(fā)布非法采砂公益訴訟典型案例；水利部、公安部共同制定《關(guān)于加強(qiáng)河湖安全保護(hù)工作的意見》，強(qiáng)化水行政執(zhí)法與刑事司法銜接；水利部、交通運(yùn)輸部建立推行河道砂石采運(yùn)管理單制度，強(qiáng)化河道砂石開采、運(yùn)輸、堆存全過程監(jiān)管；水利部設(shè)立12314監(jiān)督舉報(bào)平臺(tái)，暢通涉砂監(jiān)督舉報(bào)渠道，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用。流域?qū)用?，長(zhǎng)江水利委員會(huì)與公安部長(zhǎng)江航運(yùn)公安局、交通運(yùn)輸部長(zhǎng)江航務(wù)管理局簽訂合作框架協(xié)議，長(zhǎng)江省際邊界河段建立采砂管理合作協(xié)議；黃河水利委員會(huì)在直管河段構(gòu)建“河長(zhǎng)掛帥、黃委所屬有關(guān)單位牽頭、地方政府有關(guān)部門協(xié)同、社會(huì)監(jiān)督”的采砂管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制；淮河水利委員會(huì)積極推行省界地區(qū)河道采砂聯(lián)合監(jiān)管模式，先后組織簽訂《淮河干流蘇皖省界河段采砂管理協(xié)議》《河南、湖北淮河等跨界河段(水域)采砂聯(lián)合監(jiān)管協(xié)議》《河南、安徽淮河等跨界河段(水域)采砂聯(lián)合監(jiān)管協(xié)議》。地方層面，各地依托河湖長(zhǎng)制，建立“河湖長(zhǎng)+”機(jī)制，完善日常巡查監(jiān)管制度，積極運(yùn)用高清視頻監(jiān)控、GPS定位、電子圍欄等技術(shù)手段，對(duì)河道采砂開展常態(tài)化監(jiān)管。通過各方努力，上下游、左右岸、干支流聯(lián)防聯(lián)控，部門、區(qū)域共治共管的河道采砂監(jiān)管格局基本形成。

1.5 打擊非法采砂持續(xù)見效

水利部連續(xù)多年組織開展非法采砂專項(xiàng)整治行動(dòng)，指導(dǎo)地方常態(tài)化開展暗訪檢查，對(duì)非法采砂保持高壓嚴(yán)打態(tài)勢(shì)，發(fā)現(xiàn)一起、打擊一起。2021年9月至2022年8月，水利部組織開展為期一年的全國(guó)河道非法采砂專項(xiàng)整治行動(dòng)，累計(jì)查處非法采砂行為5839起，查扣非法采砂船舶488艘、挖掘機(jī)具1334臺(tái)，拆解“三無”“隱形”采砂船693艘；移交公安機(jī)關(guān)案件179件，其中涉黑涉惡線索26條；追責(zé)問責(zé)相關(guān)責(zé)任人145人，形成有力震懾。2021年3—12月，水利部聯(lián)合公安部、交通運(yùn)輸部、工業(yè)和信息化部、市場(chǎng)監(jiān)管總局開展長(zhǎng)江采砂綜合整治，查獲非法采砂船舶185艘(其中隱形采砂船舶27艘)、非法運(yùn)砂船舶563艘、非法移動(dòng)船舶327艘，組織拆除歷年扣押的非法采砂船舶1559艘。2022年，黃河流域河道非法采砂專項(xiàng)整治行動(dòng)共查處(制止)非法采砂行為1466起，立案查處997起。通過打擊非法采砂行為，規(guī)模性非法采砂行為得到有效遏制，全國(guó)河道采砂秩序總體平穩(wěn)可控且明顯向好。

1.6 統(tǒng)一開采管理模式得到推廣應(yīng)用

長(zhǎng)期以來，全國(guó)各地主要采取傳統(tǒng)的拍賣方式出讓河道砂石開采權(quán)，為獲得開采權(quán)并獲得高額利潤(rùn)，部分競(jìng)爭(zhēng)者高價(jià)甚至天價(jià)中標(biāo)，開采過程中超量超范圍開采，破壞河床，嚴(yán)重影響防洪安全、生態(tài)安全。2009年，江西省九江市率先探索河道砂石統(tǒng)一開采經(jīng)營(yíng)管理模式，對(duì)鄱陽湖九江水域采砂實(shí)行“統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一開采經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一規(guī)費(fèi)征收、統(tǒng)一綜合執(zhí)法、統(tǒng)一利益分配”的“五統(tǒng)一”管理模式，建立了政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)、齊抓共管的工作格局，走出了一條實(shí)現(xiàn)鄱陽湖砂石資源保護(hù)開發(fā)的新路[2]。之后，部分地區(qū)學(xué)習(xí)借鑒九江模式，結(jié)合本地實(shí)際進(jìn)行河砂統(tǒng)一開采管理。2019年2月，水利部出臺(tái)《關(guān)于河道采砂管理工作的指導(dǎo)意見》，提出積極探索推行河道砂石統(tǒng)一開采經(jīng)營(yíng)。2020年3月，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)家發(fā)展改革委等15部門出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)砂石行業(yè)健康有序發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出鼓勵(lì)和支持河砂統(tǒng)一開采管理，推進(jìn)集約化、規(guī)?；_采。2021年5月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化“證照分離”改革 進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)主體發(fā)展活力的通知》，進(jìn)一步明確鼓勵(lì)和支持河砂統(tǒng)一開采管理，河砂統(tǒng)一開采管理上升為國(guó)家政策。目前，江西、湖北、湖南等10多個(gè)省份推行規(guī)?；y(tǒng)一開采，取得良好成效。

2 河道采砂管理存在的問題及分析

近年來，國(guó)內(nèi)主要江河來沙量大幅下降[3]，河道砂石可采量逐年減少，受供需矛盾影響，在暴利驅(qū)使下，一些大江大河“隱形”盜采、中小河流“螞蟻搬家式”偷采、借疏浚名義非法采砂等行為仍時(shí)有發(fā)生，河道采砂管理還存在一些困難和問題。

2.1 現(xiàn)行法律法規(guī)不健全

國(guó)家層面的法律法規(guī)中，除國(guó)務(wù)院2001年出臺(tái)的針對(duì)長(zhǎng)江宜賓以下干流河道采砂管理的《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》外，至今未有其他的河道采砂管理專門法律法規(guī)。2008年起，制定河道采砂管理?xiàng)l例多次被列入國(guó)務(wù)院年度立法工作計(jì)劃，但至今尚未出臺(tái)。全國(guó)范圍內(nèi)沒有統(tǒng)一的河道采砂管理法律法規(guī)，導(dǎo)致部分地區(qū)存在多頭管理、權(quán)責(zé)不清等問題；一些地區(qū)因未出臺(tái)有關(guān)地方性法規(guī)，甚至出現(xiàn)行政處罰沒有依據(jù)的情形。

2.2 非法采砂隱蔽性強(qiáng)

非法采砂利潤(rùn)豐厚，多為團(tuán)伙作案，有的甚至涉黑涉惡。非法采砂團(tuán)伙內(nèi)部組織嚴(yán)密、分工明確，望風(fēng)盯梢等反偵察手段多樣并不斷升級(jí)，其作案工具大多是“三無”“隱形”采砂船，有的甚至能瞬間傾倒盜采砂石毀滅證據(jù)。作案時(shí)間大多在夜間和節(jié)假日，作案地點(diǎn)大多在交界水域或在干支流流竄，精準(zhǔn)打擊難度大。

2.3 涉砂船舶監(jiān)管涉及部門多

河道采砂多為水采，也就是利用挖泥船、采砂船、吸砂泵等采砂設(shè)備開采河道內(nèi)的砂石。采砂船舶作為主要作業(yè)工具，其管理涉及多個(gè)部門職責(zé)，如水利部門負(fù)責(zé)采砂船的作業(yè)和集中?？抗芾?；工業(yè)和信息化部門負(fù)責(zé)船舶造修企業(yè)行業(yè)管理；交通運(yùn)輸部門(海事、船級(jí)社)負(fù)責(zé)船舶證書核發(fā)、造船圖紙審批及船舶航行安全等管理。目前，絕大多數(shù)非法采砂船為“三無”采砂船和經(jīng)非法改裝的“隱形”采砂船，除非正在進(jìn)行非法采砂作業(yè)，水利部門無權(quán)管理。不同管理部門對(duì)采砂船舶的屬性定義理解存在較大分歧，監(jiān)管主體責(zé)任難以壓實(shí)，源頭管控力度不夠。

2.4 疏浚砂利用管理不規(guī)范

河道疏浚砂指的是在河道、湖泊、水庫、人工水道等管理范圍內(nèi)實(shí)施涉水工程建設(shè)或維護(hù)性清淤疏浚項(xiàng)目所產(chǎn)生的砂、石和土。疏浚砂上岸綜合利用，變廢為寶，在一定程度上緩解了砂石供需矛盾，取得了良好效益。但有的疏浚項(xiàng)目立項(xiàng)、審批不規(guī)范，個(gè)別地區(qū)為了“賣砂”而疏浚，借疏浚名義非法采砂，擾亂河道采砂秩序，威脅河道安全。

2.5 水行政執(zhí)法能力不足

當(dāng)前，基層水行政執(zhí)法隊(duì)伍面臨一定困境，部分地區(qū)水行政執(zhí)法隊(duì)伍無統(tǒng)一執(zhí)法制式服裝和標(biāo)志，執(zhí)法經(jīng)費(fèi)和執(zhí)法裝備保障機(jī)制不健全，面對(duì)日益復(fù)雜嚴(yán)峻的河道采砂執(zhí)法形勢(shì)，水行政執(zhí)法能力不足問題更加凸顯。以四川省瀘州市為例，全市從事一線河道采砂管理執(zhí)法人員只有19人，平均每500km岸線僅有1人，還同時(shí)承擔(dān)侵占河道、水土流失防治、水利工程管護(hù)等執(zhí)法監(jiān)管工作，任務(wù)十分繁重，執(zhí)法效果難以得到有效保障。

3 強(qiáng)化河道采砂管理的對(duì)策建議

為鞏固河道采砂管理穩(wěn)定向好的局面，進(jìn)一步提升河道采砂管理水平，針對(duì)存在的主要問題，提出以下對(duì)策建議。

3.1 盡早出臺(tái)河道采砂管理?xiàng)l例

2019年，水利部組織開展了河道采砂管理?xiàng)l例立法調(diào)研[4]，起草了《河道采砂管理?xiàng)l例(征求意見稿)》，并發(fā)布公告向社會(huì)公開征求意見。2021年，國(guó)務(wù)院將制定河道采砂管理?xiàng)l例列入年度立法工作計(jì)劃。建議盡早出臺(tái)河道采砂管理?xiàng)l例，從國(guó)家層面通過法規(guī)形式統(tǒng)一規(guī)范河道采砂管理工作，厘清管理責(zé)任，為管理者和執(zhí)行者提供法律依據(jù)，為地方性法規(guī)制修訂提供上位法支撐，十分必要和迫切。

3.2 切實(shí)提高河道采砂規(guī)劃和許可質(zhì)量

根據(jù)河湖管理權(quán)限，對(duì)具有采砂任務(wù)的河湖，落實(shí)保護(hù)優(yōu)先、綠色發(fā)展的要求，按照《河道采砂規(guī)劃編制與實(shí)施監(jiān)督管理技術(shù)規(guī)范》高質(zhì)量編制(修編)河道采砂規(guī)劃，確保規(guī)劃科學(xué)合理。嚴(yán)格按照批復(fù)的河道采砂規(guī)劃以及年度計(jì)劃實(shí)施許可，對(duì)于采砂規(guī)劃不到位、現(xiàn)場(chǎng)管理責(zé)任人不到位、日常監(jiān)管措施不到位，無可采區(qū)實(shí)施方案、堆砂場(chǎng)設(shè)置方案及河道修復(fù)方案的，不得采砂。適時(shí)對(duì)規(guī)劃和許可實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，倒逼采砂規(guī)劃和許可質(zhì)量提升。

3.3 大力推進(jìn)河道采砂智慧監(jiān)管

利用全國(guó)河湖長(zhǎng)制管理信息系統(tǒng)，結(jié)合數(shù)字孿生河湖建設(shè)，推進(jìn)河道采砂規(guī)劃、許可、開采等信息數(shù)據(jù)上圖，為實(shí)施采砂智慧監(jiān)管打牢數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。加快建設(shè)采砂管理重點(diǎn)河段、敏感水域視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)，充分運(yùn)用衛(wèi)星遙感、無人機(jī)、高清視頻監(jiān)控等設(shè)備和精準(zhǔn)定位、電子圍欄、智能識(shí)別等技術(shù)手段，對(duì)可采區(qū)、采運(yùn)砂機(jī)具、過駁轉(zhuǎn)運(yùn)區(qū)、堆砂場(chǎng)等進(jìn)行實(shí)時(shí)有效監(jiān)控，確保監(jiān)管全覆蓋、無盲區(qū)，可溯源、能倒查。

3.4 嚴(yán)厲打擊非法采砂

依托河湖長(zhǎng)制平臺(tái)，在河湖長(zhǎng)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，進(jìn)一步統(tǒng)籌各方力量，強(qiáng)化協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，形成上下統(tǒng)一、區(qū)域協(xié)調(diào)、部門聯(lián)動(dòng)的執(zhí)法監(jiān)管格局。嚴(yán)格落實(shí)日常巡查制度，堅(jiān)持暗訪與明查相結(jié)合，采取“人防+技防”，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、查處非法采砂問題。堅(jiān)持日常執(zhí)法與重點(diǎn)打擊相結(jié)合，適時(shí)開展專項(xiàng)整治行動(dòng)，集中時(shí)間集中力量嚴(yán)厲打擊非法采砂，形成強(qiáng)大威懾。做好水行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，嚴(yán)厲打擊非法采砂犯罪行為，深挖徹查“沙霸”及其背后保護(hù)傘。

3.5 不斷規(guī)范合法采砂

統(tǒng)籌河道生態(tài)保護(hù)和河砂資源利用，推廣各地實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)，大力推進(jìn)集約化、規(guī)?；⒁?guī)范化統(tǒng)一開采。推進(jìn)疏浚砂利用規(guī)范管理，研究出臺(tái)部級(jí)管理辦法，嚴(yán)把立項(xiàng)、審批關(guān)，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，嚴(yán)防以疏浚之名非法采砂。全面推行河道砂石采運(yùn)管理單制度，規(guī)范管理單印制、使用、開具、保管和歸檔等工作，加快紙質(zhì)管理單向電子管理單過渡，實(shí)現(xiàn)河道砂石開采、運(yùn)輸、堆存全過程監(jiān)管。