唐淑芬 ，羅 媛

（江西省國(guó)土資源測(cè)繪工程總院有限公司，江西 南昌 330108）

0 引言

實(shí)事求是劃定“三區(qū)三線”是統(tǒng)籌發(fā)展與安全，堅(jiān)決落實(shí)嚴(yán)格保護(hù)耕地的基本國(guó)策。近年來(lái)，中央文件要求各地從實(shí)際出發(fā)，以國(guó)土空間規(guī)劃為依據(jù)，合理布局城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)“三區(qū)”空間，統(tǒng)籌劃定三條控制線（永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)紅線）?！叭齾^(qū)三線”劃定是當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃的核心要領(lǐng)，是當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和規(guī)劃產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略布局不可逾越的紅線，是保障國(guó)家糧食安全、促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要堡壘。2019年，國(guó)家有關(guān)部委在全國(guó)范圍內(nèi)相繼開展了永久基本農(nóng)田核實(shí)整改及生態(tài)保護(hù)紅線優(yōu)化工作，工作取得了初步進(jìn)展。之后國(guó)土空間規(guī)劃隨即開展，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定由此納入“三區(qū)三線”劃定工作中。但由于國(guó)家機(jī)構(gòu)改革前，三條控制線由不同職能部門管理，無(wú)法統(tǒng)籌一致，“三區(qū)三線”劃定采用的底圖數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，導(dǎo)致“三區(qū)三線”劃定范圍相互重疊、零星錯(cuò)落，無(wú)法做到不交叉、不重疊、相互不打架。國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后，“三區(qū)三線”劃定工作由自然資源部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，針對(duì)“三區(qū)三線”劃定工作中存在的突出問題，自然資源部逐一突破解決，重新構(gòu)建科學(xué)合理有序的國(guó)土空間規(guī)劃布局體系，堅(jiān)持國(guó)土空間的唯一性和底線思維，落實(shí)三條控制線的優(yōu)先順序。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳同步下發(fā)了《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》[1]，進(jìn)一步為“三區(qū)三線”劃定工作指明了方向。2022年自然資源部下發(fā)《自然資源部關(guān)于在全國(guó)開展“三區(qū)三線”劃定工作的函》（自然資函〔2022〕47號(hào)），要求在國(guó)土變更調(diào)查成果底圖上開展“三區(qū)三線”劃定工作，統(tǒng)籌優(yōu)化農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)空間布局，協(xié)調(diào)空間矛盾沖突，形成主體功能明顯、高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)新格局[2-3]，為“三區(qū)三線”劃定工作提供了指導(dǎo)意見和政策依據(jù)。

合理劃定永久基本農(nóng)田是保護(hù)耕地和確保國(guó)家糧食安全的重要基礎(chǔ)。耕地是我國(guó)最為寶貴的資源，是農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根基命脈，是國(guó)家糧食安全的基石，永久基本農(nóng)田是耕地中的精華，耕地和永久基本農(nóng)田相互依賴、共生共存，加強(qiáng)耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)涉及糧食安全、生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。本研究以農(nóng)業(yè)大縣鄱陽(yáng)縣為例，以2020年國(guó)土變更調(diào)查成果為底圖，多措并舉統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，綜合考慮永久基本農(nóng)田質(zhì)量和數(shù)量，優(yōu)化縣域內(nèi)永久基本農(nóng)田布局。

1 研究區(qū)域

1.1 區(qū)域概況

鄱陽(yáng)縣地處江西省東北部，西部緊臨鄱陽(yáng)湖，境內(nèi)東北高、西南低，東北部主要為低山地帶，向西南方向漸變?yōu)榍鹆旰秃^(qū)平原，鄱西南地區(qū)為濱湖平原地帶。鄱陽(yáng)縣全縣國(guó)土面積為4 215 km2，下轄14個(gè)建制鎮(zhèn)、15個(gè)鄉(xiāng)、1個(gè)街道辦、2個(gè)水庫(kù)管理局、1個(gè)農(nóng)科所，縣域內(nèi)常住總?cè)丝?18.41萬(wàn)人。鄱陽(yáng)縣緊靠鄱陽(yáng)湖流域，地勢(shì)平坦、土壤肥沃，耕地面積廣闊，素來(lái)具有“魚米之鄉(xiāng)、江南糧倉(cāng)”美譽(yù)，是重要的糧食生產(chǎn)區(qū)域。近年來(lái)，鄱陽(yáng)縣不斷地發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，加劇了經(jīng)濟(jì)建設(shè)與耕地保護(hù)尤其是永久基本農(nóng)田保護(hù)之間的矛盾。

1.2 數(shù)據(jù)來(lái)源

本文基礎(chǔ)數(shù)據(jù)主要來(lái)自于鄱陽(yáng)縣2018年和2020年變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)、2018年永久基本農(nóng)田劃定成果、“三區(qū)三線”劃定初步成果、2008—2021年底自然資源部監(jiān)管系統(tǒng)備案已依法批準(zhǔn)且落實(shí)占補(bǔ)平衡即將建設(shè)的報(bào)批范圍、國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”數(shù)據(jù)、飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)范圍、河湖范圍界限、2021年底自然資源部監(jiān)管系統(tǒng)備案的農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地范圍、2021年高清遙感影像等相關(guān)數(shù)據(jù)。

2 永久基本農(nóng)田劃定優(yōu)化

2.1 總體要求

永久基本農(nóng)田優(yōu)化在部省級(jí)政策文件的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持底線思維，以國(guó)土空間規(guī)劃為依據(jù)，將“三區(qū)三線”作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線。實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，嚴(yán)格落實(shí)上級(jí)分解下達(dá)的耕地、永久基本農(nóng)田等國(guó)土空間規(guī)劃約束性指標(biāo)，確保國(guó)家已經(jīng)明確的2020年全國(guó)18.65億畝耕地和15.46億畝永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)實(shí)至名歸，規(guī)模不減少，實(shí)行優(yōu)進(jìn)劣出，將不符合永久基本農(nóng)田要求的耕地調(diào)出，補(bǔ)劃相應(yīng)數(shù)量的優(yōu)質(zhì)耕地。同時(shí)，將永久基本農(nóng)田紅線放在“三區(qū)三線”首要位置，統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)、生態(tài)和城鎮(zhèn)“三區(qū)”空間，合理確定縣域范圍內(nèi)耕地、永久基本農(nóng)田、生態(tài)紅線和建設(shè)用地等約束性指標(biāo)，確保三條控制線不交叉、不重疊、不沖突。

2.2 優(yōu)化規(guī)則

合理劃定永久基本農(nóng)田的前提是確保耕地保護(hù)目標(biāo)的完成，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步篩選出優(yōu)質(zhì)耕地，確保永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)耕地質(zhì)量不降低、數(shù)量不減少。首先，根據(jù)自然資源部下發(fā)的“三區(qū)三線”劃定規(guī)則，對(duì)不適合納入耕地保護(hù)目標(biāo)任務(wù)的耕地進(jìn)行分類歸納，對(duì)耕地做到應(yīng)保盡保，確保國(guó)家糧食安全，守住耕地底線；其次，原永久基本農(nóng)田成果（2017年6月劃定）“應(yīng)留盡留”，避免“搭車調(diào)出”現(xiàn)有永久基本農(nóng)田中的優(yōu)質(zhì)可長(zhǎng)期穩(wěn)定利用的耕地，嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定的四種情形進(jìn)行調(diào)整；最后，綜合統(tǒng)籌“三區(qū)三線”，充分發(fā)揮永久基本農(nóng)田的天然屏障作用，可在城鎮(zhèn)周邊通過(guò)“開天窗”的形式予以保留，不劃入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，約束城市發(fā)展無(wú)序擴(kuò)展；此外，為保障國(guó)家重大工程項(xiàng)目規(guī)劃的順利落地以及城鎮(zhèn)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施，應(yīng)將其中的部分耕地調(diào)出永久基本農(nóng)田[4]，確保三條控制線不沖突、不重疊。

基于以上要求，得出劃定及優(yōu)化永久基本農(nóng)田的具體規(guī)則。

永久基本農(nóng)田劃入規(guī)則：1）永久基本農(nóng)田必須在納入耕地保護(hù)目標(biāo)的可長(zhǎng)期穩(wěn)定利用耕地上劃定；2）2020年變更數(shù)據(jù)中為耕地且集中連片的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田；3）黑土區(qū)耕地；4）重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地；5）在確保對(duì)生態(tài)功能不造成明顯影響的前提下，可將自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)外連片圖斑不小于5畝（山地、丘陵地區(qū)可按不小于3畝）的可長(zhǎng)期穩(wěn)定利用耕地，調(diào)出生態(tài)保護(hù)紅線，改劃為永久基本農(nóng)田。

永久基本農(nóng)田退出規(guī)則：1）原永久基本農(nóng)田內(nèi)的不穩(wěn)定利用耕地和非耕地；2）不納入耕地保護(hù)目標(biāo)的原永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)的耕地；3）以土壤污染詳查結(jié)果為依據(jù)，土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃分成果中劃定為嚴(yán)格管控類的耕地，且無(wú)法恢復(fù)治理的；4）近期擬實(shí)施的省級(jí)及以上能源、交通、水利等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目選址確實(shí)難以避讓，且已明確具體選址和規(guī)模，用地已統(tǒng)籌納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”擬占用的；5）經(jīng)依法批準(zhǔn)的原土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃明確的建設(shè)用地范圍，經(jīng)一致性處理后納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”的；6）城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)零星分布的圖斑；7）200 m2以下的獨(dú)立碎小圖斑；8）生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)擬調(diào)出的耕地。

2.3 永久基本農(nóng)田優(yōu)化分析

2.3.1 原永久基本農(nóng)田結(jié)合優(yōu)化規(guī)則分析

運(yùn)用ArcGIS軟件將原永久基本農(nóng)田范圍套合2020年變更數(shù)據(jù)庫(kù)及耕地保護(hù)目標(biāo)，結(jié)合優(yōu)化規(guī)則，提取出原永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)調(diào)出地類，進(jìn)行分類標(biāo)注，得出各類型調(diào)出情況面積，如表1所示。鄱陽(yáng)縣原永久基本農(nóng)田長(zhǎng)期穩(wěn)定耕地保留面積為126.24萬(wàn)畝，調(diào)出永久基本農(nóng)田29.38萬(wàn)畝，主要為2020年變更為非耕地地類、納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”重點(diǎn)項(xiàng)目清單占用耕地以及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)零星分布的原永久基本農(nóng)田，同時(shí)補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田51.26萬(wàn)畝，均為耕地保護(hù)目標(biāo)中的長(zhǎng)期穩(wěn)定耕地且與原永久基本農(nóng)田保留范圍連成一片。

表1 永久基本農(nóng)田調(diào)出情況分析表

2.3.2 永久基本農(nóng)田優(yōu)化前后對(duì)比

通過(guò)分析原永久基本農(nóng)田套合2020年變更數(shù)據(jù)庫(kù)情況及優(yōu)化調(diào)出情況，一部分圖斑已發(fā)生地類變更，一部分圖斑不符合永農(nóng)劃定規(guī)則，均需要調(diào)出永久基本農(nóng)田，因此需要對(duì)永久基本農(nóng)田任務(wù)缺口進(jìn)行補(bǔ)劃。根據(jù)“三區(qū)三線”劃定規(guī)則，永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)基于納入耕地保護(hù)目標(biāo)的可長(zhǎng)期穩(wěn)定利用耕地上劃定，優(yōu)先將優(yōu)質(zhì)耕地劃入永久基本農(nóng)田。難以或不宜長(zhǎng)期穩(wěn)定利用的耕地一般不劃入永久基本農(nóng)田，但位于原永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)的“三調(diào)”種植屬性標(biāo)注“種植糧食作物”或“糧與非糧作物”的水田，且難以退耕的口糧田等特殊情況，經(jīng)充分調(diào)查舉證，允許繼續(xù)保留。

根據(jù)2020年國(guó)土變更調(diào)查統(tǒng)一口徑的數(shù)據(jù)，采用省級(jí)統(tǒng)一制作的耕地圖層（圈外耕地，包括可以長(zhǎng)期穩(wěn)定利用耕地、難以長(zhǎng)期穩(wěn)定利用耕地）統(tǒng)計(jì)鄱陽(yáng)縣耕地面積現(xiàn)狀，全縣2020年耕地總量183.912 7萬(wàn)畝，其中圈外耕地面積124 411.93 hm2，圈外耕地中長(zhǎng)期穩(wěn)定利用耕地面積122 549.86 hm2，難以長(zhǎng)期穩(wěn)定利用耕地面積1 862.07 hm2，扣除不納入耕地保護(hù)目標(biāo)類型后的耕地面積為180.487 3萬(wàn)畝。

將優(yōu)化后的永久基本農(nóng)田在耕地質(zhì)量、集中連片程度及劃定數(shù)量方面與原永久基本農(nóng)田進(jìn)行對(duì)比，如表2所示，可以看出優(yōu)化后的永久基本農(nóng)田面積從144.42萬(wàn)畝增加到166.30萬(wàn)畝；優(yōu)化前后耕地質(zhì)量等別均主要集中于6～10級(jí)之間，優(yōu)化后耕地質(zhì)量等別為6～8級(jí)的面積占比較大；優(yōu)化前耕地坡度等級(jí)主要集中于1～4級(jí)，優(yōu)化后耕地坡度等級(jí)集中于1～3級(jí)?？傮w而言，從耕地?cái)?shù)量和耕地質(zhì)量方面進(jìn)行比較，優(yōu)化后的永久基本農(nóng)田整體綜合水平有所提升。

表2 永久基本農(nóng)田優(yōu)化前后對(duì)比

3 結(jié)論

新形勢(shì)國(guó)土空間規(guī)劃背景下，永久基本農(nóng)田布局優(yōu)化規(guī)則不僅考慮永久基本農(nóng)田規(guī)劃建設(shè)占用及生態(tài)保護(hù)，而且利用耕地質(zhì)量等別和坡度等級(jí)進(jìn)行了“三線”之間的統(tǒng)籌劃定，既保障了糧食安全，又同時(shí)兼顧了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，讓“三線”統(tǒng)籌劃定達(dá)到了相對(duì)平衡狀態(tài)，改進(jìn)了生態(tài)文明建設(shè)背景下生態(tài)保護(hù)優(yōu)先[5-8]和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界避讓永久基本農(nóng)田[9-10]“一刀切”的劃定方式。鄱陽(yáng)縣優(yōu)化后的永久基本農(nóng)田劃定面積從144.42萬(wàn)畝增加到166.30萬(wàn)畝，永久基本農(nóng)田保護(hù)率高達(dá)88.25%，耕地坡度等級(jí)主要集中于1～3級(jí)，耕地質(zhì)量等別主要集中于6～10級(jí)，耕地坡度及耕地質(zhì)量較優(yōu)化前均有所提升；優(yōu)化后的永久基本農(nóng)田均為耕地保護(hù)目標(biāo)中的長(zhǎng)期穩(wěn)定耕地且與原永久基本農(nóng)田保留范圍連成一片，與生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界不沖突、不重疊，布局優(yōu)化規(guī)則實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡保、布局優(yōu)化、優(yōu)進(jìn)劣出、質(zhì)量提升”的目標(biāo)。