張瑞萍 潘 鑫

(甘肅政法大學(xué)環(huán)境法學(xué)院, 蘭州 730070)

2013年我國(guó)全面開展以完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度、明晰產(chǎn)權(quán)主體為目標(biāo)的自然資源確權(quán)登記工作，推進(jìn)并實(shí)施統(tǒng)一的自然資源確權(quán)登記成為了我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重大課題。黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出了要對(duì)河流、森林、山嶺等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)，以保障自然資源資產(chǎn)所有權(quán)制度的順利推行。伴隨著改革進(jìn)程的不斷推進(jìn)，中央對(duì)國(guó)家公園保護(hù)工作的重視程度不斷提升，并將國(guó)家公園列入自然生態(tài)空間范疇之內(nèi)，賦予國(guó)家公園對(duì)其區(qū)域內(nèi)的水流、山嶺、森林等自然資源進(jìn)行確權(quán)登記的權(quán)能。雖然國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記是自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度的重要內(nèi)容之一，但并不是完全等同于自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度，其有著功能和價(jià)值層面的獨(dú)立性和特殊性，因此不能照搬照抄后者的主要內(nèi)容與制度規(guī)定，否則便會(huì)有落入傳統(tǒng)自然資源管理體制“重利用、輕保護(hù)”窠臼之嫌。鑒于此，在梳理分析其概念、主要內(nèi)容以及立法演進(jìn)的基礎(chǔ)上，檢視我國(guó)國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記制度的不足，并通過考察域外各國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建具有中國(guó)特色的國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記制度。

1 自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記與國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記的關(guān)系梳理

1.1 自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記

1.1.1 概念界定及內(nèi)涵要素

“自然性”和“資源性”是自然資源的兩種基本屬性，因此不同的學(xué)科和領(lǐng)域根據(jù)研究的需要對(duì)“自然資源”的概念和定義在文本表述和屬性傾向方面也會(huì)有所差異?！掇o?！分懈鄰?qiáng)調(diào)的是自然資源的“自然”屬性，將“自然資源”定義為天然存在的自然物；《大英百科全書》中更多強(qiáng)調(diào)的是自然資源的“資源”屬性，將“自然資源”定義為人類可以利用的自然生成物；而社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域兼顧這兩種基本屬性，將“自然資源”定義為能夠?yàn)楫?dāng)下和未來的人類社會(huì)帶來經(jīng)濟(jì)價(jià)值層面或生態(tài)價(jià)值層面的有益性環(huán)境因素的總稱[1]。從不同的領(lǐng)域?qū)ψ匀毁Y源的概念界定可以看出，各種自然資源屬性具有關(guān)聯(lián)性，且其在功能上具有一體性的特點(diǎn)。因此針對(duì)“自然資源”展開的各項(xiàng)活動(dòng)必須尊重其基本屬性，在確保兼顧“自然性”與“資源性”的特點(diǎn)基礎(chǔ)上對(duì)自然資源進(jìn)行整體、全面的管理與保護(hù)。

在尊重自然資源的基本屬性和堅(jiān)持“山水林田湖草是生命共同體”的基本理念下，有關(guān)自然資源確權(quán)登記的思考絕非呆板地、孤立地聚焦于靜態(tài)規(guī)范文本，而應(yīng)是整體地、動(dòng)態(tài)地理解自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記形成的制度結(jié)構(gòu)[2]。因此，可以認(rèn)為自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記在確定各種資源要素生態(tài)關(guān)系的基礎(chǔ)上，對(duì)自然資源進(jìn)行整體登記[3]，是由登記機(jī)關(guān)將自然資源所有權(quán)、內(nèi)容、公共控制情況記錄在冊(cè)，并對(duì)社會(huì)進(jìn)行公示的一種行為[4]。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記這一法律行為應(yīng)具有以下要素特征：一是以自然生態(tài)空間為登記單元；二是以公共管制為導(dǎo)向；三是由中央或地方政府組織確權(quán)登記機(jī)關(guān)開展相關(guān)工作。

1.1.2 自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度的歷史沿革

我國(guó)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度以2007年《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》）的頒布和2019年《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》為基礎(chǔ)，3個(gè)階段體現(xiàn)了自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度的歷史沿革脈絡(luò)。

第一階段即在2007年《物權(quán)法》頒布之前。囿于缺乏專門、統(tǒng)一且明晰的法律規(guī)范作為制度的指引，此階段自然資源進(jìn)行確權(quán)登記的制度依據(jù)散見于各類不同的單行法，例如《中華人民共和國(guó)草原法》①《中華人民共和國(guó)草原法（2002年修訂版）》第十一條第一款：依法確定給全民所有制單位、集體經(jīng)濟(jì)組織等使用的國(guó)家所有的草原，由縣級(jí)以上人民政府登記，核發(fā)使用權(quán)證，確認(rèn)草原使用權(quán)。、《中華人民共和國(guó)森林法》②《中華人民共和國(guó)森林法（1998年修正版）》第三條第二款：國(guó)家所有的和集體所有的森林、林木和林地，個(gè)人所有的林木和使用的林地，由縣級(jí)以上地方人民政府登記造冊(cè)，發(fā)放證書，確認(rèn)所有權(quán)或者使用權(quán)。等法律條文中；自然資源確權(quán)登記的職權(quán)也分散于地方人民政府及其下屬的草原、森林等專門行政機(jī)關(guān)。在此階段自然資源確權(quán)登記行為更多表現(xiàn)為行政確認(rèn)的性質(zhì)[5]，這為后續(xù)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度的設(shè)立奠定了良好的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。但由于不同的行政主管部門負(fù)責(zé)不同類型自然資源的確權(quán)登記事項(xiàng)而導(dǎo)致的管理體系混亂、登記內(nèi)容重疊等現(xiàn)象成為此階段亟須解決的主要問題與矛盾。

第二階段即在2007年《物權(quán)法》頒布之后。為紓解分散的管理體制帶來的登記混亂問題、整合各類國(guó)土空間和自然資源并形成高效的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度，全國(guó)人民代表大會(huì)于2007年頒布《物權(quán)法》并于第十條第二款規(guī)定“國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度”，這為自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度提供了法律依據(jù)。但在此階段的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記更多地呈現(xiàn)出不動(dòng)產(chǎn)登記的性質(zhì)，體現(xiàn)出保護(hù)自然資源所有權(quán)和充分實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效能產(chǎn)出的制度功能與目的。

第三階段即在2019年《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》頒布之后。自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等五部委通過總結(jié)近年來自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)具體實(shí)際，于2019年共同頒布了《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》。該辦法共設(shè)置了總則、自然資源登記簿、登記單元、登記一般程序與登記信息管理與應(yīng)用等五大項(xiàng)主要框架要求與具體實(shí)施細(xì)節(jié)，明確了要開展包括國(guó)家公園在內(nèi)的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的相關(guān)工作?！蹲匀毁Y源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》不僅在登記內(nèi)容方面囊括了采礦權(quán)等準(zhǔn)物權(quán)的確權(quán)登記工作，更是在登記單元方面拓展到所有自然生態(tài)空間，這一深層次的制度革新意味著制度理念的轉(zhuǎn)變-由注重經(jīng)濟(jì)價(jià)值的產(chǎn)出到注重生態(tài)價(jià)值的維護(hù)，也意味著至此我國(guó)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度進(jìn)入了新的歷史階段。

1.2 國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記

1.2.1 概念的厘清與界定

“國(guó)家公園”這一概念的提出與使用最早發(fā)跡于美國(guó)，首先由美國(guó)學(xué)者卡特琳提出，然而其并沒有對(duì)國(guó)家公園的概念進(jìn)行明確清晰的表述。伴隨著第一個(gè)國(guó)家公園-美國(guó)黃石國(guó)家公園的建立和《黃石法案》的頒布，國(guó)家公園第一次有了完整的、正式的文本表述：為了造福人民而被規(guī)劃成為公眾的公園和活動(dòng)場(chǎng)所[6]。我國(guó)對(duì)國(guó)家公園的研究啟動(dòng)時(shí)間較晚、研究歷史較短，且對(duì)國(guó)家公園的概念界定產(chǎn)生了一定的爭(zhēng)論。在國(guó)家公園研究初期階段，國(guó)內(nèi)的大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為國(guó)家公園屬于自然保護(hù)地的延伸范疇。伴隨著國(guó)際社會(huì)對(duì)國(guó)家公園理論研究的逐漸深入，不再簡(jiǎn)單地將國(guó)家公園理解為自然保護(hù)地體系內(nèi)部概念，而是兼具科學(xué)、人文等多屬性的，承載學(xué)術(shù)科研、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、娛樂教育等多功能的重要自然資源，賦予了國(guó)家公園新的內(nèi)涵。隨著自然資源管理體制的建設(shè)發(fā)展，2017年頒布的《建立國(guó)家公園體制總體方案》第一次從國(guó)家政策規(guī)范層面對(duì)國(guó)家公園作出界定，即國(guó)家公園是由國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理的特定陸地或海洋區(qū)域，主要目的是保護(hù)具有國(guó)家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)，以實(shí)現(xiàn)自然資源的科學(xué)保護(hù)和合理利用。

我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃將國(guó)家公園納入到禁止開發(fā)的范圍之內(nèi)，禁止在國(guó)家公園核心區(qū)內(nèi)進(jìn)行一切非必要的人為活動(dòng)，這反映出國(guó)家公園的各項(xiàng)開發(fā)、利用與管理工作須堅(jiān)持以保護(hù)生態(tài)為價(jià)值目標(biāo)，國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記工作也不例外。與不動(dòng)產(chǎn)登記框架體系下的保護(hù)財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的手段與目標(biāo)不同，國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記更多地反映出公法的性質(zhì)與生態(tài)保護(hù)的義務(wù)面向，是以“國(guó)家公園”這一生態(tài)空間和地理空間為基礎(chǔ)要素和登記單元[7]，將其范圍內(nèi)的自然資源一并予以登記、標(biāo)注和記載，以有效識(shí)別各類自然資源的權(quán)屬界限的行為。國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記制度不僅體現(xiàn)了保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性與原真性的價(jià)值目標(biāo)，更彰顯了山水林田湖草生命共同體理念，是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的重要制度手段，因此必須落實(shí)“嚴(yán)格保護(hù)、整體保護(hù)、系統(tǒng)保護(hù)”的國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記制度理念。

1.2.2 國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記的立法演進(jìn)

雖然目前我國(guó)尚未頒布《國(guó)家公園法》，但是從不斷更新的國(guó)家方針政策和其他法律法規(guī)文件看，國(guó)家公園體制的建設(shè)逐漸得到重視并朝著法治化的方向邁進(jìn)。1992年頒布出臺(tái)的《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法實(shí)施細(xì)則》第一次提及“自然資源資產(chǎn)”這個(gè)概念，雖然并未明確提出“國(guó)家公園”的概念，但是為后續(xù)國(guó)家公園體制的建設(shè)做了較好的鋪墊。隨著我國(guó)各類自然資源行政管理活動(dòng)中暴露出諸多矛盾與沖突，亟須出臺(tái)相應(yīng)政策以解決此類難題。2013年黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)國(guó)家公園制度的確立和國(guó)家公園體制建設(shè)工作的開始。2015年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中對(duì)國(guó)家公園的所有權(quán)要求采用所有權(quán)分級(jí)行使制度。在2017年9月頒布的《建立國(guó)家公園體制總體方案》中明確了國(guó)家公園可以依法對(duì)其區(qū)域內(nèi)水流、森林、山嶺等自然生態(tài)空間進(jìn)行確權(quán)登記。2019年頒布的《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》提供了具有中國(guó)特色的保護(hù)國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境的方案。自然資源部等五部委頒布的《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》中對(duì)自然資源確權(quán)登記與所有權(quán)分級(jí)行使制度做出綱領(lǐng)性規(guī)定，為自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作提供了支撐與依據(jù)。綜上，雖然我國(guó)并未出臺(tái)或?qū)嵤ｉT統(tǒng)一的《國(guó)家公園法》，但是國(guó)家公園體制與國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記制度已經(jīng)進(jìn)入了有條不紊、循序漸進(jìn)的建設(shè)過程。

1.3 二者的關(guān)系梳理

1.3.1 登記目標(biāo)

《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）規(guī)定我國(guó)的自然資源歸屬國(guó)家和集體所有①《中華人民共和國(guó)憲法》第九條：礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第十條：城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。，并于2018年成立自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。然而部分自然資源的所有權(quán)歸屬并不明晰，在實(shí)踐中劃分自然資源歸屬國(guó)家所有或集體所有的界限十分模糊，針對(duì)有爭(zhēng)議的資源類型往往采用“非集體即國(guó)有”的簡(jiǎn)單排除法以確定權(quán)屬。實(shí)踐的做法會(huì)造成自然資源的所有權(quán)權(quán)屬爭(zhēng)議，更是存在引發(fā)“公地悲劇”的潛在隱患。為解決上述因權(quán)屬不明晰造成的自然資源利用困境，國(guó)家設(shè)立自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度并以加強(qiáng)自然資源產(chǎn)權(quán)管理、明晰自然資源產(chǎn)權(quán)內(nèi)容、提高自然資源利用率與加強(qiáng)自然資源保護(hù)為目標(biāo)，以期通過完善產(chǎn)權(quán)制度實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源的保護(hù)性利用[8]。明確自然資源所有權(quán)的權(quán)利歸屬和內(nèi)容、保護(hù)所有權(quán)人的合法權(quán)益、最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)價(jià)值向經(jīng)濟(jì)價(jià)值的轉(zhuǎn)換與產(chǎn)出是自然資源確權(quán)登記的主要目標(biāo)和制度功能。

各類自然資源具有顯而易見的雙重性，即具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的生態(tài)資源和具有生態(tài)價(jià)值的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)性資源，因此其登記目標(biāo)應(yīng)當(dāng)兼顧經(jīng)濟(jì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值方能平衡其二重性質(zhì)。針對(duì)國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記制度的目標(biāo)，在明晰國(guó)家公園內(nèi)部自然資源所有權(quán)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園現(xiàn)代化管理的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家公園內(nèi)部自然資源的生態(tài)保護(hù)，強(qiáng)調(diào)一切行為應(yīng)當(dāng)有利于維護(hù)國(guó)家公園的生態(tài)價(jià)值，不能一味地追求自然資源的經(jīng)濟(jì)效益和資產(chǎn)化管理而輕視國(guó)家公園內(nèi)部生態(tài)環(huán)境要素的保護(hù)，在出臺(tái)的諸多政策文件的表述中對(duì)實(shí)現(xiàn)此登記目標(biāo)也有諸多體現(xiàn)和具體要求?！督?guó)家公園體制總體方案》中指出應(yīng)在做好國(guó)家公園自然資源本底情況調(diào)查的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家公園生態(tài)功能的維持②《建立國(guó)家公園體制總體方案》第（十四）條：健全嚴(yán)格保護(hù)管理制度。加強(qiáng)自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護(hù)，做好自然資源本底情況調(diào)查和生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測(cè)，統(tǒng)籌制定各類資源的保護(hù)管理目標(biāo)，著力維持生態(tài)服務(wù)功能，提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力。，這不僅是對(duì)國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記目標(biāo)的明確，更是對(duì)形成以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的法治建設(shè)頗有啟迪意味。

雖然自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記目標(biāo)與國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記目標(biāo)有交叉重合的部分，即是將生態(tài)空間單元內(nèi)的自然資源的生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值，然而前者更注重的是經(jīng)濟(jì)價(jià)值的最大化產(chǎn)出，后者更注重的是生態(tài)價(jià)值的最大程度保護(hù)[9]。法學(xué)語(yǔ)境中對(duì)自然資源的法治化管理也是以經(jīng)濟(jì)利益為出發(fā)點(diǎn)，主要表現(xiàn)為：以憲法為基礎(chǔ)依據(jù)，以民法的形式將自然資源國(guó)家所有權(quán)視為一項(xiàng)重要的私法所有權(quán)，借此建立了一套比較完整的自然資源開發(fā)與利用的法律規(guī)范，并具有一定的秩序生成作用[10]。但是就國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記而言，優(yōu)先保護(hù)內(nèi)部自然資源的生態(tài)價(jià)值應(yīng)當(dāng)貫穿于登記工作與管理工作的全過程，相關(guān)立法工作也必須堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先與綠色發(fā)展觀的指導(dǎo)思想，而不能直接套用自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的制度內(nèi)容。這從國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)的各類政策文件中可見一斑，不僅要求堅(jiān)持“生態(tài)保護(hù)”，更強(qiáng)調(diào)“保護(hù)自然”的目標(biāo)要求，同時(shí)也提出“保護(hù)生物多樣性”的重要任務(wù)①《建立國(guó)家公園體制總體方案》在“基本原則”中指出“堅(jiān)持將山水林田湖草作為一個(gè)生命共同體，統(tǒng)籌考慮保護(hù)與利用”；在“主要目標(biāo)”中指出“國(guó)家重要自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性得到有效保護(hù)，形成自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的新體制新模式，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，保障國(guó)家生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。，上述均是國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記制度的價(jià)值目標(biāo)更加側(cè)重于生態(tài)價(jià)值保護(hù)的有力體現(xiàn)。

1.3.2 登記對(duì)象

根據(jù)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》的規(guī)定，各類自然資源的所有權(quán)和所有自然生態(tài)空間是自然資源確權(quán)登記制度的登記對(duì)象②《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》第三條：對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、無(wú)居民海島以及探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源等自然資源的所有權(quán)和所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記，適用本辦法。。具體而言，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的登記對(duì)象是現(xiàn)勢(shì)自然資源[4]，即在自然生態(tài)空間范圍內(nèi)可以勘探、開發(fā)、評(píng)估與利用的自然資源，一些非自然資源要素例如果園等不在自然資源確權(quán)登記對(duì)象范疇內(nèi)，其針對(duì)的是自然資源的所有權(quán)。這點(diǎn)與不動(dòng)產(chǎn)登記框架下對(duì)使用權(quán)進(jìn)行登記的行為有所差異，是為了維護(hù)國(guó)家和集體的所有權(quán)權(quán)益并最終使大眾公民能夠享有生態(tài)利益。

現(xiàn)行的法律法規(guī)及政策文件對(duì)國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記的對(duì)象有著明確具體的說明?！蹲匀毁Y源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》規(guī)定獲批的國(guó)家公園應(yīng)當(dāng)劃定并作為獨(dú)立的登記單元?！督?guó)家公園體制總體方案》中規(guī)定國(guó)家公園可以依法、獨(dú)立地對(duì)區(qū)域內(nèi)水流、森林、山嶺等所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記，如此遞進(jìn)式、層次清晰的規(guī)定為國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記工作奠定了良好的基礎(chǔ)。國(guó)家公園作為獨(dú)立自然生態(tài)空間有其完整性和代表性，其所擁有的自然資源及其稟賦特性具有承載區(qū)域內(nèi)全要素自然資源確權(quán)的示范功能，因此將國(guó)家公園這一自然生態(tài)空間內(nèi)部的自然資源一并予以登記、標(biāo)注和記載對(duì)自然資源的保護(hù)性開發(fā)與利用具有重要的制度意義。

1.3.3 所有權(quán)行使主體

根據(jù)《憲法》規(guī)定，我國(guó)的自然資源分為國(guó)家所有與集體所有兩種類型，與之相對(duì)應(yīng)自然資源所有權(quán)人可分為國(guó)有自然資源所有權(quán)人與集體自然資源所有權(quán)人，其中集體自然資源所有權(quán)人在《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》中已有詳細(xì)規(guī)定并作出制度安排，因此國(guó)有自然資源所有權(quán)人是自然資源確權(quán)登記制度的重要主體。根據(jù)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》的規(guī)定，自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者的職責(zé)③《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》第（五）條指出：“明確國(guó)務(wù)院授權(quán)國(guó)務(wù)院自然資源主管部門具體代表統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。”。在行使所有權(quán)的實(shí)際過程中，既可以由自然資源部直接行使自然資源所有權(quán)以及其他相關(guān)管理權(quán)能，也可以由中央委托省級(jí)和市（地）級(jí)政府代理行使所有權(quán)，或法律授權(quán)省級(jí)、市（地）級(jí)或縣級(jí)政府針對(duì)特定自然資源代理行使所有權(quán)。

國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記制度的所有權(quán)行使主體在《建立國(guó)家公園體制總體方案》中均有明確的說明和規(guī)定。所有權(quán)行使主體包括中央政府與地方政府，“國(guó)家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府和省級(jí)政府分級(jí)行使。其中，部分國(guó)家公園的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使，其他的委托省級(jí)政府代理行使。條件成熟時(shí)，逐步過渡到國(guó)家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使?！边@樣規(guī)定既可以保證中央政府對(duì)國(guó)家公園的事權(quán)管理和保護(hù)修復(fù)，又可以因地制宜地規(guī)劃國(guó)家公園內(nèi)部的具體內(nèi)容，避免因?yàn)樾畔⒉顚?dǎo)致的管理效果欠佳和地方政府積極性不夠與配合度不高。

2 我國(guó)國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記制度檢視

國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記制度對(duì)于推進(jìn)國(guó)家公園體制建設(shè)具有不可忽視的作用?？v使目前的制度規(guī)范具有一定的合理性，然而在實(shí)際運(yùn)行中卻暴露出諸多弊端與不足，對(duì)國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記制度形成了一定的阻礙與掣肘，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

2.1 制度定位不明晰

國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記制度的定位明確對(duì)完善以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系具有積極意義。對(duì)目前國(guó)家公園試點(diǎn)情況進(jìn)行梳理，中央在諸多法規(guī)政策文件中強(qiáng)調(diào)“國(guó)家公園的首要功能是重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護(hù)”①《建立國(guó)家公園體制總體方案》第（五）條：明確國(guó)家公園定位。國(guó)家公園是我國(guó)自然保護(hù)地最重要類型之一，屬于全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域管控范圍，實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)。國(guó)家公園的首要功能是重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護(hù)，同時(shí)兼具科研、教育、游憩等綜合功能。，然而囿于我國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)處于初步探索階段，許多制度細(xì)節(jié)并沒有明確的政策規(guī)定，導(dǎo)致在實(shí)踐運(yùn)行過程中仍然存在著生搬硬套自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度的現(xiàn)象，尤其體現(xiàn)在國(guó)家公園內(nèi)部自然資源的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬爭(zhēng)議與糾紛方面。在面臨自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議、省界糾紛、原住民承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)保障等復(fù)雜問題時(shí)，相關(guān)管理主體通常會(huì)直接適用自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度的規(guī)定，以“經(jīng)濟(jì)發(fā)展第一”為出發(fā)點(diǎn)處理各類自然資源所有權(quán)權(quán)屬糾紛。這不僅造成了國(guó)家公園內(nèi)部自然資源的浪費(fèi)，更是對(duì)原住民的基本生活形成了諸多不便，極易引發(fā)人地關(guān)系的沖突。

制度定位的不明晰是造成上述問題的重要根源之一。國(guó)家公園通常橫跨多個(gè)地區(qū)、包含多種自然資源，并關(guān)涉數(shù)以萬(wàn)計(jì)原住民的基本生活，堅(jiān)持以“生態(tài)保護(hù)第一”的制度定位與價(jià)值理念對(duì)其內(nèi)部自然資源進(jìn)行確權(quán)登記不僅是處理權(quán)屬糾紛的必要手段，更是維護(hù)國(guó)家公園生態(tài)系統(tǒng)的重要措施。國(guó)家公園作為具有生態(tài)整體性和社會(huì)公益性的重要自然保護(hù)地類型，對(duì)內(nèi)部自然資源的確權(quán)登記工作應(yīng)當(dāng)處理好矛盾的普遍性與特殊性的辯證關(guān)系，將其區(qū)別于傳統(tǒng)的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，因此要注重與強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)優(yōu)先、生態(tài)價(jià)值維護(hù)的理論底蘊(yùn)。

2.2 現(xiàn)有立法不科學(xué)

首先，表現(xiàn)在國(guó)家公園立法進(jìn)程的滯后。根據(jù)《建立國(guó)家公園體制總體方案》中對(duì)國(guó)家公園體制做出的發(fā)展規(guī)劃，到2020年我國(guó)國(guó)家公園體制的試點(diǎn)基本完成并整合設(shè)立一批國(guó)家公園，初步形成國(guó)家公園的總體布局，2025年初步建成以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，2030年建立更加健全的國(guó)家公園體制和更加完善的管理體制，2035年全面建成中國(guó)特色自然保護(hù)地體系。然而由于法律的滯后性與現(xiàn)實(shí)的多變性等各種因素，我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)家公園的立法進(jìn)程與已有的立法成果并未達(dá)到發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo),不利于完善我國(guó)的國(guó)家公園管理體制，更是對(duì)自然保護(hù)地體系的建立形成了阻礙。

其次，表現(xiàn)在現(xiàn)有立法的不完善。一方面，現(xiàn)有法律法規(guī)體系無(wú)法對(duì)國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記提供針對(duì)性指引。無(wú)論是《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》或《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》亦或是《自然保護(hù)區(qū)條例》中均沒有關(guān)涉國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記的直接表述，無(wú)法為制度的運(yùn)行提供專門依據(jù)。另一方面，《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）中相關(guān)規(guī)定具有登記豁免之嫌，不利于國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記工作的展開。根據(jù)《民法典》第二百零九條規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但是法律另有規(guī)定的除外。依法屬于國(guó)家所有的自然資源，所有權(quán)可以不登記?！痹摲晌谋倦m然沒有直接強(qiáng)制排除國(guó)家對(duì)自然資源所有權(quán)的登記能力，但“可以不登記”這一表述為登記豁免留下了部分解釋空間[3]。因?yàn)榉芍苯右?guī)定某些自然資源屬于國(guó)家所有，所以法律規(guī)定本身比登記行為具有更強(qiáng)的公示效果[11]。然而效力級(jí)別較高的《民法典》并未對(duì)自然資源的確權(quán)登記進(jìn)行明確表述，效力級(jí)別較低的部門規(guī)章并不具有確權(quán)登記的完整正當(dāng)權(quán)源，這種缺陷給國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記制度的建設(shè)與推行形成了一定的制約，與立法的價(jià)值觀念背道而馳。

最后，表現(xiàn)在國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記制度依據(jù)的缺失。我國(guó)目前并沒有實(shí)施專門的《國(guó)家公園法》對(duì)國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記給予一定的法律依據(jù)支持，《國(guó)家公園法（草案）》（征求意見稿）中針對(duì)確權(quán)登記表述為“國(guó)務(wù)院自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)將國(guó)家公園作為獨(dú)立自然資源登記單元，按照國(guó)家自然資源確權(quán)登記有關(guān)規(guī)定，對(duì)國(guó)家公園范圍內(nèi)自然資源所有權(quán)和所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記”，并沒有詳細(xì)的、具體的實(shí)施細(xì)節(jié)指引?，F(xiàn)階段我國(guó)國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記的依據(jù)是《建立國(guó)家公園體制總體方案》，其效力位階相對(duì)較低，不足以支撐整個(gè)登記制度的運(yùn)行。國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記制度依據(jù)的缺失會(huì)造成登記工作面臨“無(wú)法可依”的窘?jīng)r，也導(dǎo)致各地在國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)過程中出現(xiàn)不規(guī)范的做法，使得現(xiàn)行制度逐步推行的效率大幅降低，更是不利于如期實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園體制建設(shè)的未來規(guī)劃。

2.3 確權(quán)登記內(nèi)容不完善

首先，登記對(duì)象涵蓋性不足。根據(jù)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》的規(guī)定，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的最終目的是形成監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度①《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》第一條……規(guī)范自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，建立統(tǒng)一的確權(quán)登記系統(tǒng)，推進(jìn)自然資源確權(quán)登記法治化，推動(dòng)建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度……。國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記也不例外，這就要求在對(duì)國(guó)家公園進(jìn)行自然資源摸底情況調(diào)查與確權(quán)登記工作之時(shí)應(yīng)針對(duì)不同區(qū)域的地理情況，在《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》規(guī)定的“自然資源登記簿”基礎(chǔ)之上有所拓展，不可拘泥于概括性的文本規(guī)定。然而現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)登記對(duì)象的范圍僅作出了大致的列舉性規(guī)定，涵蓋的內(nèi)容只是包括水流、森林等常見的自然資源，對(duì)國(guó)家公園自然資源并未進(jìn)行說明。我國(guó)國(guó)土空間內(nèi)自然資源和生物資源的種類十分豐富，國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記的內(nèi)容也不能只停留在前述范圍之內(nèi)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家公園自身的實(shí)際情況和自然特征有所拓展。例如大熊貓國(guó)家公園等具有豐富的物種資源的生態(tài)環(huán)境單元，同時(shí)也包含具有地理環(huán)境特色的其他珍稀物種資源，這些獨(dú)特的自然資源應(yīng)該被納入到登記對(duì)象中，才能夠因地制宜地保護(hù)具有整體性與地域性特征的國(guó)家公園及其內(nèi)部整個(gè)自然資源系統(tǒng)。

其次，所有權(quán)主體不明確?，F(xiàn)行制度采用所有權(quán)分級(jí)行使制度，雖然具有一定的制度優(yōu)勢(shì)，但是這樣的規(guī)定在實(shí)踐操作中暴露出弊端。國(guó)家公園的開發(fā)利用以保護(hù)優(yōu)先為行動(dòng)原則，因此其各項(xiàng)所有權(quán)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)途徑也十分有限。由于職責(zé)的不同與信息的壁壘，導(dǎo)致中央和地方會(huì)對(duì)同一片區(qū)域國(guó)家公園的管理工作重心產(chǎn)生完全不同的認(rèn)識(shí)。地方政府作為保障當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的重要后盾與支撐，在分級(jí)行使所有權(quán)體制之下很有可能會(huì)過于重視國(guó)家公園內(nèi)部自然資源經(jīng)濟(jì)效能的產(chǎn)出，與中央提出的“保護(hù)優(yōu)先”價(jià)值理念相悖，對(duì)維護(hù)國(guó)家公園自然資源的生態(tài)價(jià)值造成了一定的制約，這樣的情況從近些年來的試點(diǎn)情況中也可窺見一二。事實(shí)上，國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記制度建立的本質(zhì)并非自然資源國(guó)家所有權(quán)的行使，而是憲法秩序下國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的履行[12]?！稇椃ā返诰艞l第二款規(guī)定“國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物”，以根本法和最高法的形式確定了國(guó)家需要履行的環(huán)境保護(hù)義務(wù)?？梢?，建立國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記制度是憲法規(guī)范中國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)與責(zé)任的重要體現(xiàn)，必須以國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)為依據(jù)，以國(guó)家公園管理事權(quán)為核心建立綜合有效的所有權(quán)行使主體，才能起到更好的保護(hù)效用[13]。

再次，國(guó)家公園管理主體分散。通過東北虎豹國(guó)家公園、三江源國(guó)家公園、神農(nóng)架國(guó)家公園等在內(nèi)的多個(gè)國(guó)家公園體制建設(shè)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)國(guó)家公園的管理主體主要分為三類：受中央政府委托的國(guó)家公園管理局、受中央政府委托的省級(jí)人民政府、受地方政府委托的地方國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)，與所有權(quán)分級(jí)行使制度形成了一一對(duì)應(yīng)。這些不同的國(guó)家公園管理主體也相繼出臺(tái)了包括《三江源國(guó)家公園條例(試行)》在內(nèi)的地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章以規(guī)范國(guó)家公園內(nèi)部的管理工作。然而這種分散的管理主體不僅引發(fā)了同所有權(quán)分級(jí)行使制度類似的弊端，更是造成了國(guó)家公園“九龍治水”的管理現(xiàn)狀：統(tǒng)一的行政管理職權(quán)被人為割裂分散至不同級(jí)別、不同類型的政府部門，使得國(guó)家公園自然資源所有權(quán)行使主體的權(quán)益無(wú)法得到真正的落實(shí)[14]，嚴(yán)重影響了整個(gè)制度的運(yùn)行效率和質(zhì)量。

2.4 登記平臺(tái)建設(shè)不成熟

《建立國(guó)家公園體制總體方案》中指出要“構(gòu)建國(guó)家公園自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)及統(tǒng)計(jì)分析平臺(tái)”，《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》中規(guī)定“自然資源確權(quán)登記信息納入不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)自然資源確權(quán)登記信息與不動(dòng)產(chǎn)登記信息有效銜接和融合”。國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記平臺(tái)系統(tǒng)的建設(shè)質(zhì)量和兩者之間協(xié)調(diào)與配合的程度將會(huì)直接影響到登記制度的運(yùn)作效率。我國(guó)自然資源和不動(dòng)產(chǎn)信息系統(tǒng)和登記平臺(tái)的建設(shè)時(shí)間較長(zhǎng)，運(yùn)行機(jī)制比較成熟，積累了大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。然而國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記制度尚處于初期階段，建設(shè)與運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)不足，相較于其余二者的登記平臺(tái)則顯得不成熟。如果不顧實(shí)際情況直接將三者進(jìn)行歸并合一，勢(shì)必會(huì)影響到整體的登記質(zhì)量與效率，甚至?xí)?dǎo)致功能失效等嚴(yán)重后果[4]。與此同時(shí)，《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》規(guī)定需要將一些信息向社會(huì)公開，由自然資源所在地市縣配合具有登記管轄權(quán)的登記機(jī)構(gòu)在政府門戶網(wǎng)站及指定場(chǎng)所進(jìn)行公告。然而許多地方在實(shí)踐操作中造成概念混淆，例如將林地質(zhì)量等同于森林質(zhì)量，或者直接選擇不公開相關(guān)信息，企圖蒙混過關(guān)、避免接受公眾的監(jiān)督。這種逃避問題的做法不僅嚴(yán)重違反了國(guó)家公園自然資源生態(tài)保護(hù)的價(jià)值理念，也不利于國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記制度的建設(shè)與完善。

3 域外國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記制度考察

美國(guó)的黃石國(guó)家公園是世界上的第一個(gè)國(guó)家公園，在歷經(jīng)多年的國(guó)家公園體制的建設(shè)后美國(guó)形成了世界較為領(lǐng)先的、完善健全的國(guó)家公園體制，完備的法律體系和透明公開的公眾參與制度是美國(guó)國(guó)家公園體制的特色；印度的社區(qū)共管制度與中央地方統(tǒng)分式管理體制在其復(fù)雜的國(guó)情之下取得了很大的成功；加拿大不列顛哥倫比亞省擁有健全統(tǒng)一的登記機(jī)構(gòu)與登記平臺(tái)，并對(duì)登記信息的管理有著豐富的經(jīng)驗(yàn)。這些國(guó)家的國(guó)家公園體制及確權(quán)登記制度均可以為我國(guó)提供豐富的經(jīng)驗(yàn)和借鑒，對(duì)彌補(bǔ)我國(guó)國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記制度的不足頗有裨益。

3.1 美國(guó)國(guó)家公園法律體系特色啟示

一方面，美國(guó)建立了完備、多元的國(guó)家公園法律體系。美國(guó)針對(duì)國(guó)家公園開展了諸多立法工作，既包括基本法律《國(guó)家公園基本法》，也包括許多授權(quán)性立法和單行法等法律規(guī)范[15]，制定綱領(lǐng)性規(guī)定的基本法與制定實(shí)施細(xì)節(jié)的其他法律規(guī)范相互結(jié)合構(gòu)成了美國(guó)完備的國(guó)家公園法律體系。為了解決基本法可能無(wú)法全覆蓋不同區(qū)域和地理環(huán)境的問題情形，美國(guó)制定了大量的授權(quán)性立法，允許每個(gè)國(guó)家公園根據(jù)自身的地理特征和生態(tài)環(huán)境進(jìn)行單獨(dú)授權(quán)立法[16]，做到了各個(gè)公園行使權(quán)利和管理建設(shè)時(shí)既能保證各種行為有法可依，又能保證管理工作的科學(xué)高效。上位法與下位法的層層相扣，基本原則與具體規(guī)則的互相嵌套，共同構(gòu)成了美國(guó)完備高效的國(guó)家公園法律體系。這點(diǎn)對(duì)我國(guó)國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記制度法律規(guī)范體系的建立具有重要的借鑒意義，為我國(guó)“一園一法”的國(guó)家公園體制建設(shè)目標(biāo)提供了可行的路徑指引。

另一方面，美國(guó)形成了切實(shí)、高效的國(guó)家公園公眾參與制度。通過《國(guó)家環(huán)境政策法》中確立的公眾參與機(jī)制在美國(guó)國(guó)家公園體制的建設(shè)中得到了更徹底的貫徹實(shí)施，從國(guó)家公園的選址、界定到經(jīng)濟(jì)價(jià)值的變現(xiàn)與管理，整個(gè)過程均充分保障了民眾的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，同時(shí)通過傾聽不同代表的意見建議平衡了各方的利益，避免了政府與公民之間的矛盾沖突。美國(guó)國(guó)家公園管理局建立專門的信息公開網(wǎng)站，便于公民可以在網(wǎng)站中隨時(shí)查閱有關(guān)國(guó)家公園建設(shè)的各類信息并針對(duì)建設(shè)中的各類問題提出意見或者建議，保障了公民的信息查閱權(quán)與建議權(quán)，使得保護(hù)國(guó)家公園而帶來的生態(tài)利益真正地惠及大眾。完備的法律體系和透明公開的公眾參與制度共同為美國(guó)國(guó)家公園體制的實(shí)施保駕護(hù)航，同時(shí)也確保了國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記、開發(fā)利用等制度的妥善運(yùn)行，為我國(guó)國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記制度中公眾參與機(jī)制的設(shè)立和完善提供了重要的借鑒經(jīng)驗(yàn)。

3.2 印度國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記制度的特色啟示

印度與我國(guó)一樣同為亞洲的發(fā)展中國(guó)家，對(duì)自然資源和國(guó)家公園的保護(hù)工作不如其他發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)豐富，但是印度的國(guó)家公園體制建設(shè)仍然取得了較大的成功，這對(duì)我國(guó)國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記制度的完善具有十分重要的借鑒意義。印度根據(jù)不同的保護(hù)對(duì)象與自然資源類型，形成了以國(guó)家公園為核心，以野生動(dòng)植物保護(hù)區(qū)、森林保護(hù)區(qū)、社區(qū)保護(hù)地為主要內(nèi)容的自然保護(hù)地體系，并根據(jù)不同的保護(hù)地采取不同的行政管理體制。適合歸于地方管理的自然保護(hù)地實(shí)行地方管理體制，適合中央與地方共同管理的自然保護(hù)地則實(shí)行央地共管體制。在自然保護(hù)地體系內(nèi)，印度最重視對(duì)國(guó)家公園的保護(hù)，確立了中央與各邦政府合作管理國(guó)家公園的方式-中央與地方統(tǒng)分式管理體制：由中央政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃、提供資金和技術(shù)支撐，由邦政府因地制宜地在國(guó)家公園內(nèi)部實(shí)施各類事項(xiàng)。此種做法既能為國(guó)家公園的建設(shè)提供由中央背書的保障體系，又能發(fā)揮地方在國(guó)家公園保護(hù)工作中的靈活性，提高整個(gè)國(guó)家公園體制的管理效率，為我國(guó)國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記管理體制的完善提供了可行的借鑒思路。

考慮到印度自身的特殊國(guó)情，為了紓解國(guó)家公園內(nèi)的原住民與政府之間的矛盾，避免過度依賴生態(tài)資源的原住民喪失原有生活水平，印度創(chuàng)設(shè)了聯(lián)合森林共管和生態(tài)發(fā)展項(xiàng)目，提出了聯(lián)合森林管理和資源共享戰(zhàn)略[17]，將當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)納入到國(guó)家公園自然資源保護(hù)范疇并以立法的形式逐步確立社區(qū)共管制度，使得社區(qū)內(nèi)的原住民可以參與到國(guó)家公園的管理工作當(dāng)中，很大程度上緩解了國(guó)家公園建設(shè)與社區(qū)居民之間的矛盾沖突，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家公園自然資源的保護(hù)與居民基本生活權(quán)利的保護(hù)并行不悖的和諧局面。同為發(fā)展中國(guó)家的印度創(chuàng)立的社區(qū)共管制度為我國(guó)國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記制度的完善提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，尤其是在解決集體所有與國(guó)家所有自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議、國(guó)家公園原住民問題等方面具有重要的借鑒意義[18]。

3.3 加拿大國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記制度的特色啟示

加拿大不列顛哥倫比亞省建立了統(tǒng)一規(guī)范的登記機(jī)構(gòu)與登記系統(tǒng)，負(fù)責(zé)不列顛哥倫比亞省自然資源確權(quán)工作的政府部門較冗雜、需要進(jìn)行登記的自然資源種類較復(fù)雜，因此專門的登記機(jī)構(gòu)成為該省具備較高的自然資源管理效率的重要原因。不列顛哥倫比亞省選擇將關(guān)涉土地、資源等方面的自然資源權(quán)益集中在“土地與資源統(tǒng)一登記處”統(tǒng)一進(jìn)行登記，使得登記的質(zhì)量和效率較之其他登記方式獲得了明顯的提高。其中主要登記的權(quán)益包括土地和資源的使用限制、用途管制等等在內(nèi)的共計(jì)260余項(xiàng)內(nèi)容，幾乎覆蓋了自然資源的全部權(quán)益[19]。加拿大不列顛哥倫比亞省設(shè)立專門的登記機(jī)構(gòu)對(duì)自然資源進(jìn)行確權(quán)登記的做法對(duì)解決我國(guó)目前確權(quán)登記制度中內(nèi)容重疊、權(quán)屬不清以及部門間互相推諉等問題具有重要的借鑒意義。

加拿大不列顛哥倫比亞省專門登記系統(tǒng)的設(shè)立，為整合紛繁復(fù)雜的自然資源數(shù)據(jù)提供了技術(shù)與信息支持。土地與資源統(tǒng)一登記處負(fù)責(zé)管理的登記系統(tǒng)中不僅登記了關(guān)涉自然資源的基礎(chǔ)信息，例如所有權(quán)信息、邊界信息等，也記載了自然資源的其他重要信息，例如地圖信息、公有土地信息與私有土地信息等，為社會(huì)提供了清晰透明的自然資源管理狀況[20]。公眾也可以通過系統(tǒng)來查詢有關(guān)自然資源的各類信息與使用狀況，充分保障了公民的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。為了解決諸多負(fù)責(zé)部門之間信息不通暢有可能造成的效率低下問題，該系統(tǒng)設(shè)置了支持各部門、跨機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息查詢的鏈接。我國(guó)國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記平臺(tái)建設(shè)處于初步探索階段，加拿大不列顛哥倫比亞省登記系統(tǒng)的管理機(jī)制為我國(guó)國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記平臺(tái)的建設(shè)提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

4 我國(guó)國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記制度的完善路徑

4.1 明確國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記制度的特殊定位

我國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)登記制度針對(duì)自然資源權(quán)利雖然有保護(hù)性規(guī)定，但受限于傳統(tǒng)所有權(quán)思想，這些規(guī)定的本質(zhì)內(nèi)容仍然是對(duì)財(cái)產(chǎn)性權(quán)利進(jìn)行規(guī)范和保護(hù)。例如自然資源的使用權(quán)、采礦權(quán)等基本的資源財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，更多強(qiáng)調(diào)的是天然的自然資源（客體物）經(jīng)過法律賦予的權(quán)利（所有權(quán)、使用權(quán)、他物權(quán)等）轉(zhuǎn)化成為經(jīng)濟(jì)收益的過程。此種立法價(jià)值理念是以經(jīng)濟(jì)效益為先的體現(xiàn)，在宏觀層面存在因過分注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展而對(duì)生態(tài)系統(tǒng)造成破壞的隱患。國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記制度作為新型登記制度，需要對(duì)上述傳統(tǒng)的規(guī)定和理念進(jìn)行突破，從生態(tài)整體主義角度出發(fā)，注重國(guó)家公園內(nèi)部各類自然資源的整體性、公益性與特殊性，完成從傳統(tǒng)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)到整體生態(tài)權(quán)受益的轉(zhuǎn)變。雖然國(guó)家公園并非完全開放的社會(huì)區(qū)域，但是可以吸納和利用部分社會(huì)資源，例如通過開發(fā)生態(tài)旅游、生態(tài)特產(chǎn)、碳匯產(chǎn)品，構(gòu)建生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)利益反哺于生態(tài)保護(hù)的完整產(chǎn)業(yè)鏈。

在特殊自然生態(tài)空間下，國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記制度實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)部自然資源的調(diào)查評(píng)估和原真性保護(hù)，這點(diǎn)與劃分權(quán)利主體和權(quán)利使用邊界的自然資源確權(quán)登記制度有著定位上的區(qū)別。將以維護(hù)生態(tài)利益、注重生物多樣性保護(hù)，作為國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記的工作原則，有利于國(guó)家公園體制的建設(shè)與完善。因此，明確國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記制度的特殊定位，強(qiáng)調(diào)國(guó)家公園內(nèi)部自然資源的生態(tài)整體性與地域差異性，并注重國(guó)家公園生態(tài)價(jià)值的維護(hù)，對(duì)建設(shè)符合我國(guó)國(guó)情的國(guó)家公園體制具有重要作用。無(wú)論是立法理念的轉(zhuǎn)變或是生態(tài)價(jià)值的轉(zhuǎn)化實(shí)現(xiàn)都需要明確國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記制度的特殊定位：堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，綠色發(fā)展先行，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家公園內(nèi)部自然資源探明、各類自然資源所有權(quán)權(quán)屬邊界的厘清與國(guó)家公園生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值化與貨幣化轉(zhuǎn)變。

4.2 構(gòu)建國(guó)家公園法律體系

建立健全的國(guó)家公園法律法規(guī)體系，以法律的形式明確國(guó)家公園自然資源的所有權(quán)，才能保證國(guó)家公園空間內(nèi)部的自然資源得到合理保護(hù)與開發(fā)利用?！蛾P(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》中明確指出要加快推進(jìn)自然保護(hù)地相關(guān)法律法規(guī)和制度建設(shè)，提出建設(shè)各類自然公園的相關(guān)管理規(guī)定?！督?guó)家公園體制總體方案》也要求制定有關(guān)國(guó)家公園的法律法規(guī)。雖然《國(guó)家公園法》的制定列入全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃，卻仍停留在草案與征求意見稿階段；因此應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)國(guó)家公園或者自然保護(hù)地的統(tǒng)一立法工作，制定法律、法規(guī)以及規(guī)范性文件，建立較為完備的國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記法律體系。

首先，在《國(guó)家公園法》中明確我國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)應(yīng)當(dāng)遵循的原則，規(guī)定相關(guān)的法律責(zé)任，為國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記制度的展開提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，詳細(xì)規(guī)定國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記制度的基本內(nèi)容，保障確權(quán)登記工作的開展有法可依；其次，在《國(guó)家公園法》的基礎(chǔ)上制定《國(guó)家公園管理?xiàng)l例》，對(duì)確權(quán)登記的具體內(nèi)容、所有權(quán)使用主體范圍、區(qū)域界限的劃定以及與周邊社區(qū)的協(xié)調(diào)等做出規(guī)定[21]，還需完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的實(shí)施細(xì)節(jié)，對(duì)生態(tài)保護(hù)轉(zhuǎn)移支付、各類生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金的合理使用與監(jiān)管等做出說明；再者，通過增加或修改相關(guān)的文本表述以加強(qiáng)與《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》和《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》的銜接，可以在《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》中對(duì)自然資源確權(quán)登記做出專門的規(guī)定，在《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》中對(duì)國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記做出明確的規(guī)定，保障法律體系內(nèi)部的遞進(jìn)性、適應(yīng)性和互通性；最后，必要時(shí)可以對(duì)《民法典》第二百零九條“依法屬于國(guó)家所有的自然資源，所有權(quán)可以不登記”的規(guī)定進(jìn)行修改，做到上位法與下位法之間的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)整個(gè)法律規(guī)范內(nèi)容與邏輯的體系化。

4.3 完善國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記內(nèi)容

因地制宜地劃入其他登記內(nèi)容以更全面地保護(hù)國(guó)家公園內(nèi)部的自然資源與生態(tài)環(huán)境[22]，針對(duì)類似大熊貓國(guó)家公園等擁有諸多珍稀物種的國(guó)家公園，可以將其中特有的、珍稀的物種資源作為重點(diǎn)登記和保護(hù)對(duì)象。《國(guó)家公園法（草案）》（征求意見稿）中關(guān)于國(guó)家公園的命名規(guī)定“特征要素應(yīng)當(dāng)選擇擬設(shè)立國(guó)家公園自然地理實(shí)體名稱、典型自然生態(tài)系統(tǒng)類型、旗艦物種等名稱”，對(duì)此類資源進(jìn)行確權(quán)登記彰顯了立法機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家公園內(nèi)的特殊性、有代表性的自然資源和生物資源保護(hù)工作的重視。同時(shí)在明晰自然資源產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，盡量將國(guó)有性質(zhì)的自然資源劃入登記范圍內(nèi)，針對(duì)法律規(guī)定屬于集體性質(zhì)的自然資源以贖買流轉(zhuǎn)或長(zhǎng)期協(xié)議的方式逐步劃歸國(guó)有[23]，盡可能減少所有權(quán)爭(zhēng)議。在借鑒加拿大不列顛哥倫比亞省做法的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)不同國(guó)家公園的實(shí)際情況，豐富登記權(quán)益的種類并完善登記信息，盡可能實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家公園內(nèi)部自然資源與生態(tài)資源的全覆蓋保護(hù)。

所有權(quán)行使主體是登記內(nèi)容的重要組成部分，明確所有權(quán)行使主體不僅可以避免職責(zé)部門的互相推諉，提高確權(quán)登記工作的效率，也對(duì)完善國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記制度有導(dǎo)向作用。目前國(guó)家公園的所有權(quán)分級(jí)行使制度在實(shí)踐中有弊端，可以借鑒印度在國(guó)家公園管理體制的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，充分利用中央和地方的不同優(yōu)勢(shì)，賦予各自國(guó)家公園管理職能，共同推進(jìn)國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記制度的完善。可在國(guó)家公園的全國(guó)試點(diǎn)工作完成后，國(guó)務(wù)院成立專門的國(guó)家公園主管部門，由該部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一行使國(guó)家公園自然資源所有權(quán)、管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)；同時(shí)在各地設(shè)立國(guó)務(wù)院國(guó)家公園主管部門的派出機(jī)構(gòu)，在上級(jí)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督下，負(fù)責(zé)不同區(qū)域的國(guó)家公園地方相關(guān)工作[24]；各級(jí)地方政府根據(jù)地方的自然特征與人文特征制定具有地方特色的國(guó)家公園工作方案、履行相關(guān)職責(zé)，與派出機(jī)構(gòu)共同管理區(qū)域內(nèi)的國(guó)家公園；最終形成由國(guó)務(wù)院國(guó)家公園主管部門統(tǒng)一部署并行使國(guó)家公園內(nèi)的自然資源所有權(quán)、地方政府行使轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)、社會(huì)管理等職責(zé)與派出機(jī)構(gòu)行使國(guó)家公園區(qū)域內(nèi)其他權(quán)利的所有權(quán)行使制度。

4.4 加強(qiáng)登記平臺(tái)的建設(shè)和公眾參與制度的實(shí)施

加拿大的不列顛哥倫比亞省建立的自然資源統(tǒng)一登記平臺(tái)和規(guī)范的登記信息系統(tǒng)對(duì)我國(guó)國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記平臺(tái)的建設(shè)有十分重要的借鑒意義。為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記平臺(tái)的完善升級(jí)，在統(tǒng)一登記平臺(tái)下實(shí)現(xiàn)信息化架構(gòu)模式的融合與互通，可以在現(xiàn)有的成熟的不動(dòng)產(chǎn)登記平臺(tái)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建專門的國(guó)家公園信息數(shù)據(jù)庫(kù)、完善信息共享機(jī)制和流程管理制度，有效地促進(jìn)部門之間的信息共享與協(xié)作。借助專業(yè)技術(shù)和專業(yè)人員，構(gòu)建具有確權(quán)登記信息功能、跨部門數(shù)據(jù)共享功能、綜合管理功能與便民查詢功能等綜合性功能于一體的登記平臺(tái)。在數(shù)據(jù)庫(kù)中建立國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)的分類標(biāo)準(zhǔn)和編碼體系，實(shí)現(xiàn)各類資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)信息分類統(tǒng)計(jì)查詢和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警等功能，更大程度地實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)、跨物種的國(guó)家公園的保護(hù)。例如祁連山國(guó)家公園、大熊貓國(guó)家公園不僅橫跨多個(gè)省份，更是涵蓋諸多不同種類的生物資源[25]。各省份登記平臺(tái)數(shù)據(jù)庫(kù)的建立與共享不僅能夠?yàn)閲?guó)家公園跨地區(qū)、跨物種自然資源的確權(quán)登記提供技術(shù)支撐，更能夠?yàn)閲?guó)家公園內(nèi)部生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)提供信息保障，更好地維護(hù)國(guó)家公園自然資源的原真性和完整性。

美國(guó)國(guó)家公園體制中公眾參與制度為我國(guó)國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記制度提供了重要的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)?？梢越?guó)家公園官方網(wǎng)站并開設(shè)數(shù)據(jù)公開欄目和民眾留言板欄目，公開國(guó)家公園內(nèi)部的自然資源資產(chǎn)管理情況、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)情況等不涉及國(guó)家秘密的部分內(nèi)容，保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。針對(duì)國(guó)家公園內(nèi)部或者附近居民切身利益的重大決策，及時(shí)聽取社會(huì)公眾的意見和建議，提高有關(guān)國(guó)家公園決策的科學(xué)性與民主性；保護(hù)國(guó)家公園內(nèi)原居民的基本生活權(quán)利和享受生態(tài)利益的權(quán)利，盡可能避免因國(guó)家公園建設(shè)導(dǎo)致的行政機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾之間的矛盾沖突。

5 結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，同時(shí)也是深化生態(tài)文明體制改革的重要時(shí)期，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，國(guó)家公園體制建設(shè)已成為我國(guó)生態(tài)文明體制改革的重要組成部分。全國(guó)各地設(shè)立了許多不同類型的國(guó)家公園，目前很大程度上完成了國(guó)家公園的試點(diǎn)工作，但暴露出的不足對(duì)整個(gè)國(guó)家公園體制的運(yùn)行造成了不利影響，因此建立系統(tǒng)化、科學(xué)化的國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記制度應(yīng)逐步提上日程。國(guó)家公園作為內(nèi)涵豐富的重要自然生態(tài)系統(tǒng)之一，對(duì)其內(nèi)部自然資源確權(quán)登記的行為有著獨(dú)特的法律價(jià)值與制度定位。為不斷完善我國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)，應(yīng)當(dāng)明確國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記制度的特殊定位，構(gòu)建完備的國(guó)家公園法律體系，完善國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記內(nèi)容，加強(qiáng)登記平臺(tái)的建設(shè)，保障社會(huì)公眾的知情權(quán)和參與度，最終形成統(tǒng)一規(guī)范高效的國(guó)家公園自然資源確權(quán)登記制度。