王盟浩 李森圣 謝雯潔 陳 燦 李映霏 李海清

（1.中國(guó)石油西南油氣田公司天然氣經(jīng)濟(jì)研究所，四川 成都 610051；2.中國(guó)石油西南油氣田公司新能源事業(yè)部，四川 成都 610051；3.中國(guó)石油西南油氣田公司，四川 成都 610051）

0 引言

川渝地區(qū)是全國(guó)唯一實(shí)施天然氣郵票制管輸費(fèi)的區(qū)域，即天然氣進(jìn)入管網(wǎng)后，不論運(yùn)輸距離，均收取同樣的費(fèi)用。這是由川渝地區(qū)管網(wǎng)的復(fù)雜性造成。川渝地區(qū)既是國(guó)內(nèi)主要的產(chǎn)氣區(qū)，也是重要的用氣區(qū)域，管網(wǎng)特性在于連接上游氣區(qū)的同時(shí)，也連接了大量的用戶，形成了川渝地區(qū)的“環(huán)形管網(wǎng)”。環(huán)形管網(wǎng)難以確定產(chǎn)氣區(qū)天然氣的去向以及用戶的天然氣來(lái)源，因此采用郵票制對(duì)所有用戶收取同樣費(fèi)用。

早期川渝地區(qū)的管網(wǎng)建設(shè)主體僅有中國(guó)石油天然氣集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱中國(guó)石油）和中國(guó)石油化工集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱中國(guó)石化），川渝管輸費(fèi)基于中國(guó)石油管道成本及準(zhǔn)許收益率進(jìn)行核定，中國(guó)石化參照中國(guó)石油標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。隨著國(guó)家對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈改革的推進(jìn)，產(chǎn)輸分離在近年持續(xù)推進(jìn)［1-2］，川渝地區(qū)的管輸建設(shè)和運(yùn)營(yíng)主體也發(fā)生了變化，更多的主體加入到管網(wǎng)的建設(shè)中，并作為獨(dú)立主體運(yùn)營(yíng)部分管線，新增主體主要建設(shè)和運(yùn)營(yíng)支線管道。這些獨(dú)立主體新建的管線由省級(jí)發(fā)改委單獨(dú)核價(jià)，并獨(dú)立于環(huán)形管網(wǎng)對(duì)用戶收費(fèi)。

原有的郵票制機(jī)制基于上游企業(yè)產(chǎn)氣的前提設(shè)計(jì)，在目前多主體建設(shè)運(yùn)營(yíng)的新形勢(shì)下，產(chǎn)生了一些適應(yīng)性問題。對(duì)用戶而言，層層收費(fèi)易產(chǎn)生公平性問題。對(duì)于不同用戶，由于使用管線的運(yùn)營(yíng)主體不同，則會(huì)產(chǎn)生不同的管輸成本。僅使用中國(guó)石油或中國(guó)石化管網(wǎng)的用戶，僅需支付郵票制管輸費(fèi)；但使用了其他主體的管線的用戶，則需要承擔(dān)額外的管輸費(fèi)用，這造成了用戶之間由于區(qū)域因素造成的不公平局面。對(duì)各管輸建設(shè)運(yùn)營(yíng)主體而言，存在新建管線的核價(jià)與收費(fèi)問題。管輸費(fèi)核定需要政府相關(guān)部門按相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，在新建管線價(jià)格核定之前，管輸費(fèi)收取沒有明確標(biāo)準(zhǔn)，管輸運(yùn)營(yíng)主體難以實(shí)現(xiàn)期間的成本回收，由于新建管道的竣工驗(yàn)收周期往往較長(zhǎng)，在此期間管輸運(yùn)營(yíng)主體會(huì)承擔(dān)較大的財(cái)務(wù)壓力。對(duì)于政府部門而言，增加了管理上的難度。各管輸企業(yè)新建管線均需要政府進(jìn)行成本監(jiān)審后才能收費(fèi)，而隨著新建管線在線路量的增加，政府實(shí)施成本監(jiān)審需要付出的管理成本大幅度增加。

在此背景下，對(duì)環(huán)形管網(wǎng)的管輸價(jià)格機(jī)制進(jìn)行改革具有緊迫性和必要性。通過研究在當(dāng)前川渝天然氣產(chǎn)業(yè)鏈改革背景下的環(huán)形管網(wǎng)管輸價(jià)格機(jī)制問題，討論幾種可能的方案，分析了各改革方案可能面臨的困難及相應(yīng)的解決措施，對(duì)于川渝地區(qū)管輸費(fèi)相關(guān)政策改革提供了方向路徑及理論參考。

1 目標(biāo)狀態(tài)

基于川渝管網(wǎng)面臨的問題，從產(chǎn)業(yè)整體、用戶端、各管輸運(yùn)營(yíng)建設(shè)主體和政府部門等4 個(gè)方面進(jìn)行，分析環(huán)形管網(wǎng)改革需要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)狀態(tài)。

1）整體上，優(yōu)化管輸產(chǎn)業(yè)資源配置，促進(jìn)管輸企業(yè)投資運(yùn)營(yíng)效率優(yōu)化與提升。管輸產(chǎn)業(yè)是天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的重要環(huán)節(jié)，其資源配置效率直接影響著天然氣的供應(yīng)成本和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。優(yōu)化管輸產(chǎn)業(yè)資源配置，要通過價(jià)格手段合理調(diào)控，優(yōu)化管線建設(shè)規(guī)劃和運(yùn)營(yíng)效率，提高建設(shè)管線的利用率和運(yùn)行效率，增強(qiáng)管輸企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。

2）用戶端而言，實(shí)現(xiàn)用戶統(tǒng)一管輸成本。在統(tǒng)一的管輸成本下，對(duì)于居民而言，不同地區(qū)居民具有相同的用氣成本有助于社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)，從而提升居民的滿意度。對(duì)于企業(yè)而言，不同地區(qū)的企業(yè)用戶能夠具有相同的用氣成本，有助于企業(yè)實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)。

3）各管輸運(yùn)營(yíng)建設(shè)主體而言，實(shí)現(xiàn)明確的收費(fèi)依據(jù)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于管輸運(yùn)營(yíng)建設(shè)主體，管輸費(fèi)的收取需要明確依據(jù)，這種依據(jù)在過去一直依賴于政府對(duì)各條管線的成本監(jiān)審，如果實(shí)施一區(qū)一價(jià)，核定統(tǒng)一的管輸運(yùn)價(jià)率，則有助于各主體按照相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，減少了相應(yīng)的流程環(huán)節(jié)。從而保證各主體的合理收益，激勵(lì)其加大管輸設(shè)施的投入和建設(shè)。

4）對(duì)政府而言，簡(jiǎn)化管理程序，統(tǒng)一管輸費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。政府部門需要簡(jiǎn)化管理程序，統(tǒng)一管輸費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以提高管理效率和效果。這樣既可以減輕政府部門的監(jiān)管負(fù)擔(dān)和成本，也可以增強(qiáng)其公信力。

2 方案思路分析及比選

目前，可行的價(jià)格模式有三種：郵票制模式、一線一價(jià)模式和區(qū)域運(yùn)價(jià)率模式［3-5］。這三種模式各有特點(diǎn)和適用場(chǎng)景，但也存在一定的局限性和問題。下面分別對(duì)這三種模式進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

將各主體支線管道都納入郵票制價(jià)格收費(fèi)，可以有效統(tǒng)一用戶端價(jià)格，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。但是，如果單一執(zhí)行綜合作價(jià)的郵票制模式，也存在一些問題，主要在于如何在上游和管輸企業(yè)之間分配管輸費(fèi)用，以及如何確定結(jié)算量和結(jié)算金額。由于不同條管線的成本和收益不同，如果按照統(tǒng)一的綜合作價(jià)進(jìn)行結(jié)算，可能會(huì)導(dǎo)致某些管線的收益過高或過低，造成管輸企業(yè)之間分配合理，影響管輸企業(yè)的投資積極性和運(yùn)營(yíng)效率。

一線一價(jià)模式根據(jù)每條管線實(shí)際成本和合理收益率確定一個(gè)單一的管輸價(jià)格［6-8］。這種模式沿用過去的慣例，成本明確，便于管理。但是，一線一價(jià)模式不利于用戶端價(jià)格的統(tǒng)一和資源的優(yōu)化配置。由于不同條管線的價(jià)格不同，可能會(huì)導(dǎo)致不同地區(qū)的用戶面臨不同的用氣成本，造成社會(huì)不公平。同時(shí)，由于不同條管線的價(jià)格不同，可能會(huì)導(dǎo)致用戶在選址時(shí)受到價(jià)格因素的影響，造成產(chǎn)業(yè)布局的低效和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的不協(xié)調(diào)。

區(qū)域運(yùn)價(jià)率模式根據(jù)全省支線的綜合成本，核定一個(gè)統(tǒng)一的運(yùn)價(jià)率［9-10］。根據(jù)用戶距離管線的遠(yuǎn)近和用氣量大小確定最終的管輸價(jià)格。在區(qū)域運(yùn)價(jià)率模式下，四川省內(nèi)所有用戶按照同一個(gè)運(yùn)價(jià)率支付管輸費(fèi)用，但管輸費(fèi)用隨著距離和用氣量的變化而變化。

綜上，郵票制模式全省綜合作價(jià)可以有效統(tǒng)一用戶端價(jià)格，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，但是難以實(shí)現(xiàn)有效的結(jié)算和分配。而一線一價(jià)模式和運(yùn)價(jià)率模式可用于管輸企業(yè)之間的結(jié)算和分配，但是難以實(shí)現(xiàn)用戶端價(jià)格的統(tǒng)一［11-14］。在設(shè)計(jì)新的價(jià)格模式時(shí)，應(yīng)考慮兼顧各種方法優(yōu)勢(shì)，形成適合四川省實(shí)際的創(chuàng)新方案。

基于以上分析，考慮川渝地區(qū)管網(wǎng)的現(xiàn)狀及改革目標(biāo)，管輸價(jià)格機(jī)制改革的整體思路為：在用戶端，采用郵票制模式，統(tǒng)一綜合作價(jià)，實(shí)現(xiàn)用戶統(tǒng)一管輸成本，其中，中國(guó)石油所屬的管線部分的管輸費(fèi)包含在門站價(jià)內(nèi)，由國(guó)家發(fā)展改革委統(tǒng)一管理，而其他主體所屬的支線管道管輸費(fèi)則屬于省內(nèi)短距離管輸費(fèi)，由省級(jí)發(fā)展改革委核定價(jià)格，二者共同形成用戶端的郵票制價(jià)格；在其他主體所屬的支線管道管輸費(fèi)分配和結(jié)算方面，采用運(yùn)價(jià)率模式或一線一價(jià)模式，保證各條管線的合理收益和結(jié)算效率。這種思路既可以實(shí)現(xiàn)公平、合理、適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的管輸價(jià)格機(jī)制，也可以促進(jìn)管道建設(shè)與運(yùn)行效率提升，維持天然氣產(chǎn)業(yè)鏈利潤(rùn)的合理分配。

在郵票制收取的管輸費(fèi)用分配結(jié)算方面，需要根據(jù)四川省實(shí)際情況，在統(tǒng)一運(yùn)價(jià)率和原有的一線一價(jià)模式下，選擇合適的價(jià)格結(jié)算模式。在具體管輸費(fèi)用分配方面，存在以下三個(gè)可行方案：

1）省內(nèi)支線管道統(tǒng)一運(yùn)價(jià)率。該方案可以有效簡(jiǎn)化管理程序，統(tǒng)一管輸費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。這種方式可以減少對(duì)各條管道的成本監(jiān)審和價(jià)格核準(zhǔn)的工作量，降低了管理成本和時(shí)間。主要劣勢(shì)在于需要協(xié)調(diào)多個(gè)管輸主體的利益，操作難度較大?？赡茉斐筛鳁l管道的收入與其成本脫鉤，不能反映其真實(shí)的經(jīng)營(yíng)狀況和投資回報(bào)。

2）省內(nèi)支線管道按照“一線一價(jià)”單獨(dú)核價(jià)。此方案下，省內(nèi)支線管道按照老辦法單獨(dú)核價(jià)，可操作性較大。保持各條管道的成本反映，有利于管輸主體的收益保障和投資回報(bào)。該方案主要劣勢(shì)在于，維持原有“一線一價(jià)”機(jī)制，無(wú)法達(dá)到簡(jiǎn)化管輸價(jià)格監(jiān)管流程的目的。

3）省內(nèi)支線管道管道按照老線老辦法、新線統(tǒng)一運(yùn)價(jià)率。此方案可接受度更大、操作性更強(qiáng)。兼顧老線和新線的利益，避免對(duì)已有投資造成損失，同時(shí)也促進(jìn)新線的建設(shè)和發(fā)展，優(yōu)化新線的投資決策。這種方式可以保持老線的原有價(jià)格水平，不影響其基于原有政策作出的投資決策，保持原有收入和回報(bào)。同時(shí)，也可以通過統(tǒng)一新線的運(yùn)價(jià)率，優(yōu)化新線的投資建設(shè)，擴(kuò)大市場(chǎng)供應(yīng)能力和覆蓋范圍。

因此，管輸費(fèi)用分配結(jié)算方面，省內(nèi)支線管道按照老線老辦法、新線統(tǒng)一運(yùn)價(jià)率是最為合理和可行的方案，能夠?qū)崿F(xiàn)改革目標(biāo)，促進(jìn)天然氣市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。

3 面臨問題及解決思路

本節(jié)討論以上改革思路下，可能面臨的問題及相應(yīng)的解決思路。

3.1 上游統(tǒng)一收費(fèi)

上游統(tǒng)一收費(fèi)模式下，由上游企業(yè)統(tǒng)一收取管輸費(fèi)用，下游用戶不再向管道企業(yè)支付管輸費(fèi)用。上游統(tǒng)一收費(fèi)面臨的主要問題是調(diào)配問題認(rèn)定，即如何確定上游企業(yè)對(duì)各條管道的輸送量和里程，以及如何協(xié)調(diào)上游企業(yè)之間的優(yōu)先級(jí)和調(diào)度權(quán)。

如果上游統(tǒng)一收費(fèi)，則需要由上游統(tǒng)一進(jìn)行調(diào)配運(yùn)行。從企業(yè)盈利角度，上游會(huì)優(yōu)先走自有管網(wǎng)，會(huì)存在氣量的調(diào)配和里程的公平性問題。如果一個(gè)上游企業(yè)同時(shí)擁有自己的管網(wǎng)和其他管道企業(yè)的股權(quán)，那么他可能會(huì)傾向于走自己的管網(wǎng)或者有利于自己的股權(quán)的管網(wǎng)，從而影響其他管道企業(yè)的利益和運(yùn)營(yíng)。

對(duì)于新建管線，管輸企業(yè)可以優(yōu)化自己投資決策，通過建設(shè)必要的管線，避免上游調(diào)配對(duì)自身利益的損害。但對(duì)于管輸企業(yè)已建管線，特別是部分聯(lián)絡(luò)線，可能會(huì)面臨輸送氣量損失的問題，從而影響產(chǎn)業(yè)的公平性。

為解決以上問題，建議認(rèn)定管輸企業(yè)已建管線的聯(lián)絡(luò)線部分，針對(duì)這些聯(lián)絡(luò)線，按照最低負(fù)荷率對(duì)管輸企業(yè)實(shí)施照付不議。為了解決調(diào)配問題認(rèn)定的問題，可以認(rèn)定已建聯(lián)絡(luò)線的最低負(fù)荷率，即每條聯(lián)絡(luò)線每年需要輸送一定比例的氣量，否則按照最低負(fù)荷率實(shí)施照付不議。最低負(fù)荷率可根據(jù)過去年份的這些聯(lián)絡(luò)線的平均負(fù)荷率確定。這樣可以保證管道企業(yè)的合理回報(bào)，避免因?yàn)樯嫌谓y(tǒng)一收費(fèi)而導(dǎo)致管道企業(yè)的投資決策失效或者運(yùn)營(yíng)成本增加。

3.2 綜合作價(jià)

綜合作價(jià)面臨的主要問題是各主體接受度的問題，不同地區(qū)和不同企業(yè)對(duì)綜合作價(jià)的態(tài)度和訴求存在差異，可能導(dǎo)致綜合作價(jià)難以推進(jìn)和實(shí)施。

用戶方面，對(duì)于綜合作價(jià)的接受度主要取決于他們?cè)械墓茌斮M(fèi)水平和用氣成本。對(duì)于承擔(dān)了較高短距離管輸費(fèi)地區(qū)的用戶會(huì)傾向支持全省綜合作價(jià)，綜合作價(jià)可以降低其用氣成本，避免多主體層層收費(fèi)的問題。但對(duì)于未承擔(dān)額外管輸費(fèi)的用戶，會(huì)傾向反對(duì)綜合作價(jià)，因?yàn)榫C合作價(jià)會(huì)小幅提升其用氣成本。

管輸企業(yè)方面，對(duì)于綜合作價(jià)的接受度主要取決于是否保留已投資管線的價(jià)格模式。對(duì)于管輸企業(yè)，現(xiàn)有已建的管道是根據(jù)一線一價(jià)的價(jià)格模式做的投資決策，如果把這些基于一線一價(jià)決策的管線綜合作價(jià)，則可能造成某些管線的嚴(yán)重虧損［15-16］。

不同地區(qū)用戶和管輸企業(yè)對(duì)綜合作價(jià)有不同的態(tài)度和訴求，可能導(dǎo)致綜合作價(jià)難以推進(jìn)和實(shí)施。為了解決用戶接受度的問題，可以在平衡各方利益和訴求的基礎(chǔ)上，制定合理的針對(duì)性方案和政策。以下是主要的思路：

1）通過維持原有的用戶優(yōu)惠，平衡各地區(qū)用戶的利益和訴求。即對(duì)于已經(jīng)享受了管輸費(fèi)減免或優(yōu)惠的地區(qū)，保留其待遇。對(duì)于增量部分，即新建或改造的管道，可以采用全省綜合作價(jià)，形成統(tǒng)一的用戶端價(jià)格。在充分考慮用戶接受度的情況下，實(shí)現(xiàn)管輸費(fèi)用的公平分擔(dān)，促進(jìn)天然氣市場(chǎng)發(fā)展。

2）要平衡管輸企業(yè)的利益和訴求，通過保留老線價(jià)格水平，維持其基于原有政策投資管線的收益水平。這也符合前文“老線老辦法、新線統(tǒng)一運(yùn)價(jià)率”的改革思路。

3.3 民生類高成本管線建設(shè)問題

統(tǒng)一運(yùn)價(jià)率模式下，管輸費(fèi)用是按照區(qū)域內(nèi)所有管道的平均成本來(lái)確定的。由于運(yùn)價(jià)率的統(tǒng)一，部分成本較高的管線無(wú)法得到足夠的收入來(lái)覆蓋其投資和運(yùn)營(yíng)成本，可能造成虧損或者無(wú)法回收成本的情況。部分涉及民生但成本高昂的管線則會(huì)由于投資回報(bào)的難以實(shí)現(xiàn)，出現(xiàn)建設(shè)推進(jìn)困難的問題。例如，偏遠(yuǎn)地區(qū)或者山區(qū)需要新建管道來(lái)保障供氣，但是由于地理?xiàng)l件和工程難度等因素，管道建設(shè)成本比較高。如果按照統(tǒng)一運(yùn)價(jià)率模式來(lái)收取管輸費(fèi)用，那么這些管道就會(huì)面臨虧損風(fēng)險(xiǎn)，從而影響這些地區(qū)的民生保障。

為解決民生類高成本管線的建設(shè)問題，可以考慮以下思路。

1）資金上的補(bǔ)貼。政府在一定期限內(nèi)或者一定范圍內(nèi)，對(duì)民生類高成本管線投資或者運(yùn)營(yíng)成本進(jìn)行補(bǔ)償，從而降低管道企業(yè)的虧損或者提高其回報(bào)。

2）政策上的優(yōu)惠。政府給予民生類高成本管線建設(shè)政策上的優(yōu)惠，如稅收、審批、土地、環(huán)保等方面，從而降低管道企業(yè)的負(fù)擔(dān)，提高其競(jìng)爭(zhēng)力。

3）建立運(yùn)價(jià)率分級(jí)機(jī)制。根據(jù)管道的成本水平，將管道分為不同的等級(jí)，對(duì)應(yīng)不同的運(yùn)價(jià)率，從而使高成本管線能夠獲得更高的收入，降低企業(yè)投資顧慮。對(duì)于普通等級(jí)的運(yùn)價(jià)率，由企業(yè)自行進(jìn)行投資決策。對(duì)于更高等級(jí)的運(yùn)價(jià)率，由省級(jí)發(fā)展改革委審查管線必要性和成本水平后，審批后才可投入建設(shè)。

4 結(jié)論與建議

通過研究在當(dāng)前天然氣產(chǎn)業(yè)鏈改革背景下的川渝地區(qū)環(huán)形管網(wǎng)管輸價(jià)格機(jī)制改革問題，提出了一種多種價(jià)格模式相結(jié)合的改革思路，并分析了可能面臨的問題及解決思路。研究得出以下結(jié)論：

1）改革目標(biāo)是整體上，優(yōu)化管輸產(chǎn)業(yè)資源配置，促進(jìn)管輸企業(yè)投資運(yùn)營(yíng)效率優(yōu)化與提升；用戶端實(shí)現(xiàn)用戶統(tǒng)一管輸成本；各管輸運(yùn)營(yíng)建設(shè)主體實(shí)現(xiàn)明確的收費(fèi)依據(jù)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；政府實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)化管理程序，統(tǒng)一管輸費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

2）改革思路為在用戶端，采用郵票制模式，對(duì)支線管道統(tǒng)一作價(jià)，結(jié)合現(xiàn)有門站價(jià)內(nèi)郵票制管輸費(fèi)，實(shí)現(xiàn)用戶統(tǒng)一管輸成本；在管輸費(fèi)分配和結(jié)算方面，結(jié)合運(yùn)價(jià)率模式和一線一價(jià)模式，保證支線管線的合理收益和結(jié)算效率。

3）管輸價(jià)格機(jī)制改革可能面臨調(diào)配認(rèn)定、各主體接受度、民生類高成本管線建設(shè)等問題，可以采取相應(yīng)的措施，如認(rèn)定聯(lián)絡(luò)線最低負(fù)荷率、維持原有用戶優(yōu)惠、保留老線運(yùn)價(jià)率、給予高成本管線適當(dāng)補(bǔ)貼等。

針對(duì)下一步的改革及相關(guān)研究，給出以下建議：

1）深入分析川渝地區(qū)管輸價(jià)格機(jī)制改革的影響，包括對(duì)用戶、管輸企業(yè)、上游企業(yè)、政府等各方的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，以及對(duì)天然氣市場(chǎng)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)化的作用。

2）建立川渝地區(qū)管輸價(jià)格機(jī)制改革的評(píng)估體系，制定相應(yīng)的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，定期評(píng)估改革的實(shí)施效果和問題，及時(shí)調(diào)整和完善改革方案和政策。