張彥敏

（福建省環(huán)境科學(xué)研究院，福建 福州 350013）

事業(yè)單位未來一段時間的首要任務(wù)之一就是積極貫徹落實政府關(guān)于財政預(yù)算管理工作的有關(guān)要求。一是落實過緊日子要求。為了更好地造福于民，我國出臺了一系列惠企、惠民、惠農(nóng)的減稅降負政策和措施，各地財政將處于收緊狀態(tài)。作為提供公益服務(wù)主要載體的事業(yè)單位必須堅決落實“過緊日子”要求，用最少的錢辦最好的事。其中，高效的預(yù)算管理至關(guān)重要。二是強化單位資金管理。預(yù)算的事前、事中和事后管理，使事業(yè)單位各部門能夠協(xié)同合作、貫徹戰(zhàn)略、提高財政資源配置效率、資金使用效益，進而推動事業(yè)單位更好地履行社會服務(wù)職能。三是加大資金盤活力度。通過規(guī)范預(yù)算管理，提高資金使用的公開透明度，有效加強社會監(jiān)督，提高公信力；也有利于政府及時準(zhǔn)確掌握各單位資金運行狀況，防范財務(wù)風(fēng)險，提高政府對財政資金的整體統(tǒng)籌能力。但目前，事業(yè)單位預(yù)算管理的作用并沒有完全發(fā)揮出來，本文將深入研究其中存在的問題，并探討解決對策。

一、事業(yè)單位預(yù)算管理的內(nèi)容及特點

（一）事業(yè)單位預(yù)算管理的內(nèi)涵和內(nèi)容

事業(yè)單位預(yù)算管理是指以單位戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，全面預(yù)測和籌劃預(yù)算年度的全部經(jīng)濟活動及收支狀況，優(yōu)化資源配置，監(jiān)督、控制和分析預(yù)算執(zhí)行過程，評價、反饋和考核預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，指導(dǎo)改善經(jīng)營活動和資金收支，提高事業(yè)單位公共服務(wù)效率和質(zhì)量的管理活動。

事業(yè)單位預(yù)算管理的內(nèi)容是收入預(yù)算和支出預(yù)算。收入預(yù)算包括財政收入、事業(yè)收入、撥入?？詈推渌杖氲?，支出預(yù)算包括事業(yè)支出、上繳上級支出和經(jīng)營支出等。

（二）事業(yè)單位預(yù)算管理的特點

首先，事業(yè)單位預(yù)算管理的實質(zhì)在于“統(tǒng)”。需緊緊圍繞政府發(fā)展規(guī)劃，以達成各項工作目標(biāo)為業(yè)績導(dǎo)向，從保障各項工作任務(wù)順利實施的角度出發(fā)，全面統(tǒng)籌和預(yù)測其所需的財政資金，對各項資源進行科學(xué)優(yōu)化配置。

其次，事業(yè)單位預(yù)算管理的理念在于“效”。需秉承能效為先的理念，對全部財政資金的使用，實行全過程監(jiān)督及解析糾偏，對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進行客觀綜合評價，以績效為“海圖”，把穩(wěn)工作“航向”，控好進度“油門”，讓資金緊跟項目，緊跟重點支出，進而更好地推動工作開展、節(jié)約裕民。

最后，事業(yè)單位預(yù)算管理的重點在于“全”。預(yù)算管理絕不是一家之言，也不可閉門造車，要求部門全體干職全參與，全部業(yè)務(wù)全覆蓋，全體流程全跟蹤。

二、事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題及成因分析

（一）事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

1.預(yù)算編制存在的問題

一是編報不完整。部分事業(yè)單位沒有領(lǐng)會財政部門的編制要求，未明確項目資金使用計劃、使用時間，對年初工作計劃研究不透徹，經(jīng)費支出預(yù)計不充分，導(dǎo)致編制的預(yù)算不完整。

二是預(yù)算編制不科學(xué)。部分事業(yè)單位預(yù)算編制方法單一，沒有結(jié)合不同業(yè)務(wù)活動特點采用不同的編制方法，依舊采用增量預(yù)算編制法編制預(yù)算，即參照上年預(yù)算數(shù)經(jīng)過增減調(diào)整即得出本年預(yù)算數(shù)，該方法局限于上一年度預(yù)算數(shù)，缺少以實際依據(jù)為基礎(chǔ)，沒有根據(jù)本年事業(yè)單位實際情況和未來工作計劃來規(guī)劃預(yù)算年度的經(jīng)費需求，造成預(yù)算編制不能適應(yīng)財政預(yù)算管理改革的要求，因此在后期執(zhí)行過程中頻繁出現(xiàn)預(yù)算調(diào)整及追加的現(xiàn)象。

三是預(yù)算編制不切實際。一些經(jīng)費出現(xiàn)“漫天要價”的現(xiàn)象，預(yù)算經(jīng)費多報，卻又因為執(zhí)行不到位而直接導(dǎo)致年底結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)增多。

四是預(yù)算編制的項目不夠細化。部分事業(yè)單位預(yù)算編制項目不夠細化，給了某些業(yè)務(wù)部門“渾水摸魚”的機會，造成單位資源配置不合理，該保的項目經(jīng)費緊張，而相關(guān)重要程度較低的項目經(jīng)費預(yù)算充足，預(yù)算約束力未能得到彰顯。

五是項目預(yù)算重復(fù)編報。部分事業(yè)單位出現(xiàn)一些項目重復(fù)編報問題，導(dǎo)致經(jīng)費相互擠占，費用支出無計劃、無定額，或是有計劃定額但流于形式。

六是預(yù)算與業(yè)務(wù)脫節(jié)。一些事業(yè)單位預(yù)算編制時，程序簡單，溝通不暢，財務(wù)部門閉門造車，獨立完成預(yù)算編報工作，導(dǎo)致編制出來的預(yù)算與業(yè)務(wù)脫節(jié)，預(yù)算形同虛設(shè)。

2.預(yù)算執(zhí)行存在的問題

一是事業(yè)單位部分項目的實施存在前松后緊問題。資金支出時間安排不合理，有些項目負責(zé)人為了完成年度考核任務(wù)年末突擊花錢，既給單位造成資源浪費，也嚴(yán)重降低了財政資金的使用效率。

二是對于單位其他收入資金的預(yù)算執(zhí)行率不夠重視。監(jiān)管力度不夠，非財政資金沒有制定合理的經(jīng)費使用計劃，預(yù)算開支調(diào)整隨意性大及成本控制意識淡薄，資金使用缺乏規(guī)范性。

三是預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控不到位。預(yù)決算的定期公開是反映政府年度財政資金分配的重要體現(xiàn)，也是社會公眾參與社會監(jiān)督的體現(xiàn)，同時也能讓政府及時把握各單位運行情況。盡管每年事業(yè)單位都會在門戶網(wǎng)上公示本單位的預(yù)決算執(zhí)行情況，但是預(yù)決算的公開內(nèi)容讓公眾難以理解。預(yù)決算的公開公示的文字部分更是避重就輕，避實就虛。另外，公開的預(yù)算內(nèi)容大多為大類的經(jīng)濟科目，并沒有細化到具體項目的支出及其用途。目前大部分事業(yè)單位的預(yù)算公開公示時間一般為上年的11月，決算公開公示時間一般為次年的8月。公示內(nèi)容的時間跨度長，反映出來的數(shù)據(jù)是整個年度的數(shù)據(jù)之和，時效性不強，導(dǎo)致公眾不能及時起到監(jiān)督作用。

四是各部門工作銜接不到位。大部分單位業(yè)務(wù)部門在將預(yù)算方案上報后就完全沒有后續(xù)跟蹤，財務(wù)部門有異議也沒有及時反饋交流，另外，財務(wù)部門缺乏對項目實際情況的了解導(dǎo)致預(yù)算方案編制不合理。其他業(yè)務(wù)部門也不夠重視預(yù)算，造成資金的浪費并且預(yù)算得不到有效的執(zhí)行。

3.預(yù)算考評存在的問題

一是預(yù)算考評制度無法落實。一些事業(yè)單位的預(yù)算考評制度不完善，或者制度無法有效落實，缺乏相對應(yīng)的剛性約束，獎懲辦法不明，形同虛設(shè)，無法有效及時地監(jiān)督預(yù)算管理。

二是績效評價方法使用不到位?？冃гu價工作數(shù)據(jù)搜集難度較大，準(zhǔn)確性未能落實。評價方法單一，沒有根據(jù)不同部門業(yè)務(wù)特點設(shè)置個性化評價指標(biāo)，導(dǎo)致不能公平、公正、客觀地評價每個部門及員工的預(yù)算執(zhí)行績效。此外，預(yù)算評價指標(biāo)多采用財務(wù)指標(biāo)，缺乏非財務(wù)指標(biāo)，特別是缺乏針對服務(wù)質(zhì)量的評價指標(biāo)，而事業(yè)單位的主要宗旨就是為社會提供公共服務(wù)，因此服務(wù)質(zhì)量評價指標(biāo)的缺乏導(dǎo)致預(yù)算管理難以落實事業(yè)單位的經(jīng)營目標(biāo)。

三是評價結(jié)果沒有得到有效反饋。預(yù)算績效評價結(jié)果反饋未落實，未實行全過程績效評價結(jié)果應(yīng)用，預(yù)算各階段考核機制不健全，實際運用難以推進。

四是未應(yīng)用預(yù)算評價結(jié)果實施必要的獎罰激勵措施。預(yù)算評價結(jié)果沒有納入單位年度考核指標(biāo)，對于預(yù)算完成好的部門和員工，沒有給予獎勵，而預(yù)算完成不好的部門和員工也沒有給予相應(yīng)的處罰，嚴(yán)重挫傷了部門及員工開展預(yù)算管理的積極性，損害單位預(yù)算管理的文化氛圍，極易形成惡性循環(huán)。

（二）事業(yè)單位預(yù)算管理問題的成因分析

1.對預(yù)算管理認(rèn)識不足

事業(yè)單位對預(yù)算管理認(rèn)識不足是造成其上述預(yù)算管理問題的主要原因之一。首先，一些單位管理人員沒有意識到預(yù)算管理的重要性，甚至忽視了預(yù)算管理工作，直接導(dǎo)致單位在預(yù)算管理制度、機構(gòu)設(shè)置等方面存在不合理和人員配備不完善的情況，最終影響單位預(yù)算制定和預(yù)算執(zhí)行的效果。其次，還有一些單位的業(yè)務(wù)部門覺得預(yù)算編制是財務(wù)一個部門的工作，缺乏全員參與，并且缺少部門之間的有效溝通，使預(yù)算編制工作變得沒有依據(jù)，與實際業(yè)務(wù)需求脫節(jié)，起不到應(yīng)有的作用。

2.預(yù)算管理體系有待完善

預(yù)算管理體系不完善、不健全是導(dǎo)致事業(yè)單位預(yù)算管理問題的另一個主要原因。首先，現(xiàn)階段的事業(yè)單位各部門之間對預(yù)算管理職責(zé)歸屬的看法各異，部分單位預(yù)算管理組織體系建設(shè)不完善，組織僅限于預(yù)算編制層面，有的部門認(rèn)為預(yù)算管理工作與自身工作幾乎沒有關(guān)聯(lián)，在預(yù)算編制工作中置身事外，全員參與預(yù)算編制的意識沒有真正植根于事業(yè)單位的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行以及監(jiān)督和統(tǒng)籌工作中去，這將大大影響預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，預(yù)算編制不夠精準(zhǔn)。

其次，盡管諸多事業(yè)單位都建立自身的預(yù)算管理制度，但國家新修訂的預(yù)算法實施后，很多單位沒有同步對現(xiàn)有制度進行修訂完善，造成管控松散，缺少權(quán)威性，進而影響了部門的重大決策。

3.相關(guān)人員專業(yè)能力有待提高

全面預(yù)算要求預(yù)算管理人員不僅要具備預(yù)算管理的專業(yè)知識，更要熟悉業(yè)務(wù)流程、熟悉信息化平臺的操作，要求具有大局意識和全局觀，很多單位的預(yù)算管理人員目前并不具備相關(guān)能力，造成預(yù)算管理工作效率降低，資金使用不合理。此外，部分事業(yè)單位財務(wù)部門存在人少活多的情況，人員配備不健全，一人多崗的情況頻頻出現(xiàn)，同時，由于事業(yè)單位越來越重視內(nèi)部控制，要求財務(wù)人員一年一輪崗，導(dǎo)致很多工作還沒有做熟悉就又需要適應(yīng)新的工作內(nèi)容，基于此，很多財務(wù)人員無法抽出更多精力系統(tǒng)地學(xué)習(xí)總結(jié)預(yù)算管理的精髓，從而導(dǎo)致從業(yè)人員專業(yè)質(zhì)量不高，預(yù)算管理工作更多的是流于表面應(yīng)付，而欠缺潛心鉆研和出于本單位長遠發(fā)展的深遠考慮。

三、加強事業(yè)單位預(yù)算管理的對策

（一）增強預(yù)算管理意識

1.強化各級領(lǐng)導(dǎo)干部預(yù)算管理理念

改變事業(yè)單位內(nèi)部單位負責(zé)人和各級領(lǐng)導(dǎo)干部預(yù)算管理的思想觀念，認(rèn)真學(xué)習(xí)和貫徹政府制定的預(yù)算管理相關(guān)決策和部署，樹立、加強預(yù)算管理理念。積極調(diào)動單位全體職工的積極性，配合做好單位預(yù)算工作。協(xié)調(diào)各部門之間預(yù)算工作配合，認(rèn)清預(yù)算工作并非財務(wù)部門一家要做的事，督促所有與預(yù)算有關(guān)聯(lián)的部門全員參與預(yù)算編制。

2.加強對預(yù)算管理的宣傳

事業(yè)單位內(nèi)部由院辦公室牽頭，匯集預(yù)算管理的指導(dǎo)思想、基本特征、主要內(nèi)容，發(fā)展方向等，會同財務(wù)一起在單位內(nèi)部各個部門進行有效的宣傳，引導(dǎo)各部門干部、一般人員切實貫徹預(yù)算管理工作全面執(zhí)行，努力營造單位內(nèi)部人人講預(yù)算、事事求預(yù)算的濃厚氛圍。

3.強化行政事業(yè)單位預(yù)算管理人員的職責(zé)

可以從兩個角度出發(fā)：一方面，結(jié)合追責(zé)制度、責(zé)任制度，明確單位的預(yù)算責(zé)任，并完成對預(yù)算指標(biāo)的下達。同時，對權(quán)責(zé)不明確的預(yù)算執(zhí)行主體進行監(jiān)督與處罰。另一方面，做好預(yù)算執(zhí)行分析，定期組織對跟蹤管理的預(yù)算執(zhí)行情況展開分析討論，并針對性提出問題，推進執(zhí)行優(yōu)化。

（二）加強培訓(xùn)，提高相關(guān)人員的專業(yè)能力

事業(yè)單位應(yīng)組織各部門學(xué)習(xí)和培訓(xùn)預(yù)算管理，將其有關(guān)的政策要求和工作內(nèi)容等進行解讀。通過分層次、分步驟、分任務(wù)的強化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷加深培訓(xùn)人員對預(yù)算編制的專業(yè)能力，使預(yù)算管理培訓(xùn)能夠更有效、更合理、更規(guī)范。業(yè)務(wù)處室等涉及預(yù)算的相關(guān)部門也要根據(jù)預(yù)算編制要求，加強財務(wù)知識的學(xué)習(xí)，同本部門的專業(yè)知識結(jié)合使用。此外，可適當(dāng)打開入職招聘渠道，引進更專業(yè)和綜合性強的技術(shù)人才，為預(yù)算管理質(zhì)量提高添磚加瓦，提高單位整體水平。

（三）建立嚴(yán)格的預(yù)算執(zhí)行分級審批制度

重大經(jīng)濟事項事前必須經(jīng)過集體論證決策。強化經(jīng)濟業(yè)務(wù)事前審批、事中控制、事后監(jiān)管，完善財務(wù)報銷管理制度，明確辦理審批手續(xù)的時間節(jié)點，拒絕事后補制事前審批單據(jù)。

首先，規(guī)范單位內(nèi)控制度。嚴(yán)格實施不相容崗位相分離，實行分級管理，多崗位復(fù)核。強化預(yù)算的剛性約束，實行“項目+經(jīng)濟分類額度雙管控”模式，“三公經(jīng)費”、會議費、培訓(xùn)費等重點科目出現(xiàn)超支，不予報銷，杜絕浪費。其次，建立預(yù)算執(zhí)行情況定期考評制度，至少每月向領(lǐng)導(dǎo)和部室反饋一次預(yù)算執(zhí)行情況，定期與不定期通報預(yù)算執(zhí)行進度，重大項目縮短通報的間隔時間。對預(yù)算執(zhí)行較慢和偏差較大的項目，要求項目負責(zé)人剖析問題，提出改進方案，預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組對方案進行研究和批準(zhǔn)，建立長效督促機制，要求業(yè)務(wù)部門整改落實；對于需要調(diào)整的預(yù)算，嚴(yán)格審核調(diào)整依據(jù)是否充分、是否與整體目標(biāo)匹配，按照法定的預(yù)算調(diào)整審批流程報批。

（四）科學(xué)建立預(yù)算考核體系，提高預(yù)算編制質(zhì)量

首先，落實預(yù)算編制責(zé)任。將預(yù)算編制的主體責(zé)任，根據(jù)職能分別落實到每個內(nèi)設(shè)、下屬部門，并明確編制流程上所有人員的編制責(zé)任，確保實際使用預(yù)算經(jīng)費的各責(zé)任部門和項目負責(zé)人，客觀、合理、準(zhǔn)確、真實、完整地編報年度工作任務(wù)預(yù)算。其次，建立健全獎懲機制。將預(yù)算編報的準(zhǔn)確性、執(zhí)行率納入單位內(nèi)部的考核細則，將預(yù)算執(zhí)行情況與個人年度考核結(jié)果掛鉤。對執(zhí)行率低于一定標(biāo)準(zhǔn)的部門負責(zé)人、經(jīng)辦人員，在推優(yōu)、提拔、重用、選派培訓(xùn)等方面實行一票否決。對執(zhí)行率高的相關(guān)人員，在推優(yōu)、提拔、重用、選派培訓(xùn)等方面優(yōu)先安排，進而壓實全員的預(yù)算管理責(zé)任，形成正確的預(yù)算編制工作導(dǎo)向。

四、結(jié)束語

隨著我國經(jīng)濟形勢的快速發(fā)展，事業(yè)單位要保證正常運行，并持續(xù)發(fā)揮著服務(wù)社會的作用，就必須從預(yù)算管理的理念、職責(zé)、制度和考核體系上下功夫，扎實穩(wěn)步推行預(yù)算管理工作，落實預(yù)算編制的科學(xué)化和精細化，才能有效促進財政資金的規(guī)范合理使用。