吳進(jìn)進(jìn) 黃嘉嘉 丁 綺

內(nèi)容提要：預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金是為提高地方財(cái)政收支穩(wěn)定性而設(shè)置的逆周期工具，有利于實(shí)現(xiàn)跨年度預(yù)算平衡。本文使用中國省級(jí)面板數(shù)據(jù)，定量分析了經(jīng)濟(jì)與財(cái)政波動(dòng)性對(duì)地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收支決策的影響。研究發(fā)現(xiàn)：我國地方政府預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收入規(guī)模與財(cái)政收入增速的波動(dòng)性呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，與GDP 增速波動(dòng)性無關(guān)，當(dāng)期財(cái)政收入增速對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收入也有著顯著的正向影響。地方政府預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收支決策由財(cái)政收支驅(qū)動(dòng)，不受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)波動(dòng)性的影響。文章還總結(jié)了美國州政府預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收支決策的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，提出完善我國預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收支管理的對(duì)策建議。

一、引 言

當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，從高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。近年來，由于經(jīng)濟(jì)增速放緩、減稅降費(fèi)政策以及新冠疫情等因素影響，財(cái)政收入增速下滑，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。2022年全國一般公共預(yù)算收入比上年增長(zhǎng)0.6%，而全國一般公共預(yù)算支出比上年增長(zhǎng)6.1%。地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入比上年下降2.1%，地方一般公共預(yù)算支出比上年增長(zhǎng)6.4%①《2022 年財(cái)政收支情況》，財(cái)政部，http://gks.mof.gov.cn/tongjishuju/202301/t20230130_3864368.htm。，財(cái)政收支壓力加劇。

預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金是應(yīng)對(duì)短期財(cái)政收支壓力的重要財(cái)政工具，為穩(wěn)定地方預(yù)算收支提供了一個(gè)正式的逆周期調(diào)節(jié)措施。預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的建立基于法律授權(quán)，有著法定的收支規(guī)則和啟動(dòng)條件，具有較大的制度約束力（Hou，2004，2006）。2007 年，我國中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金建立。2018 年財(cái)政部印發(fā)《預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理暫行辦法》進(jìn)一步規(guī)范了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在保持年度間政府預(yù)算銜接和穩(wěn)定中的應(yīng)用。優(yōu)化預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收支管理，對(duì)改善政府收支差額擴(kuò)大引發(fā)的財(cái)政可持續(xù)問題具有重要的現(xiàn)實(shí)意義（張斌，2022）。

省級(jí)及以下政府的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金制度自2008 年建立，當(dāng)年有14 個(gè)?。▍^(qū)、市）正式建立了相關(guān)制度，2016 年全國所有?。▍^(qū)、市）都建立了相關(guān)制度。我國各級(jí)政府的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的收入主要來自財(cái)政超收收入和一般公共預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余收入，相關(guān)政策限定了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的規(guī)模，一般不得超過年度一般公共預(yù)算支出的5%。現(xiàn)行的預(yù)算管理制度對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金支出的規(guī)定較少，只是簡(jiǎn)單地提出預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金用于彌補(bǔ)以后年度預(yù)算資金的不足，主要作用是調(diào)節(jié)收入短缺與收支差額，滿足跨年度預(yù)算平衡的需要。另外，如果預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模超過一般公共預(yù)算支出的5%，應(yīng)加大沖減赤字或化解政府債務(wù)支出力度。

從資金規(guī)模來看（見圖1），無論是安排（儲(chǔ)備）預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金還是調(diào)入（使用）預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，2010 年后的增速都非常迅速。其中，地方政府安排預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模從2008 年的129億元增長(zhǎng)到2013 年的2379 億元。2014 年修訂的《預(yù)算法》正式將預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金制度納入法治軌道，各省大幅擴(kuò)大了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收入迅速?zèng)_破10000 億元。相比之下，調(diào)入（使用）預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的規(guī)模一直低于安排（儲(chǔ)備）預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的規(guī)模。2011 年，地方政府調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金總額不超過100 億元，在2014 年后增長(zhǎng)到超過1000 億元，到2016年超過8000 億元，支出占基金收入的比重達(dá)到80%。2012 年以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展開始步入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入增速下滑，地方財(cái)政收入缺口持續(xù)拉大，地方政府更加重視預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的收入調(diào)節(jié)效用，開始提高基金動(dòng)用規(guī)模以彌補(bǔ)收支缺口。

由于數(shù)據(jù)公開的問題，難以準(zhǔn)確計(jì)算2017 年以后的地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的總規(guī)模，本文選取數(shù)據(jù)較為齊全的17 個(gè)省份①17 個(gè)省份分別是北京、福建、甘肅、廣西、貴州、海南、河南、黑龍江、湖南、吉林、江蘇、遼寧、青海、上海、四川、新疆、云南。分析2008—2020 年預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收支的增長(zhǎng)趨勢(shì)（見圖2）?？傮w上，2017 年以來預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收入有下降的趨勢(shì)，導(dǎo)致這一變化的原因可能是經(jīng)濟(jì)下行問題的進(jìn)一步加劇，地方政府在減少基金儲(chǔ)備的同時(shí)，更加積極地動(dòng)用基金。2020 年是一個(gè)特殊的年份，我們可以看到地方政府大規(guī)模地補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，原因可能在于疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的沖擊較大，地方政府為彌補(bǔ)財(cái)政收入缺口，大規(guī)模儲(chǔ)備預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。

圖2 17 個(gè)省份預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收支狀況

由上述數(shù)據(jù)可以看出，隨著預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金制度的建立健全，其對(duì)穩(wěn)定預(yù)算收支、減輕財(cái)政壓力發(fā)揮了一定積極作用。但部分研究和國際經(jīng)驗(yàn)借鑒也表明，我國地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金制度起步晚，制度發(fā)展不成熟，對(duì)彌補(bǔ)預(yù)算收支缺口的貢獻(xiàn)度還不夠大，遠(yuǎn)低于一般債務(wù)和上級(jí)轉(zhuǎn)移支付收入（李燕、覃鈺路，2022；孫玉棟、吳哲方，2012）。多數(shù)觀點(diǎn)將地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金難以有效發(fā)揮預(yù)算穩(wěn)定效應(yīng)的原因指向基金收支的不充分性和不規(guī)范性。那么，什么因素塑造并制約了我國地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的收支決策行為？這一問題目前還缺少系統(tǒng)的實(shí)證研究。在財(cái)政收支壓力不斷加大的形勢(shì)下，亟須針對(duì)我國地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收支規(guī)模的決定因素開展研究，探究基金收支決策的實(shí)際過程。本研究在兩個(gè)方面加深了對(duì)我國地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收支決策的理解：首先，本文使用中國省級(jí)面板數(shù)據(jù)，定量分析了經(jīng)濟(jì)與財(cái)政波動(dòng)性對(duì)我國地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收支規(guī)模的影響。在此基礎(chǔ)上檢驗(yàn)了我國地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的收支規(guī)則是否合理，存在哪些問題，從而為完善我國預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金制度提供了經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。其次，從美國州政府預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)出發(fā)，總結(jié)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收支決策的要素和原則，提出了完善我國預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收支管理制度的對(duì)策建議。

二、文獻(xiàn)回顧與研究假設(shè)

學(xué)界圍繞預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收支的影響因素開展了豐富的實(shí)證檢驗(yàn)。西方學(xué)者的多數(shù)研究指出，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的目的是調(diào)整收支失衡，削平財(cái)政收入的波動(dòng)性，基金規(guī)模也應(yīng)該根據(jù)財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的波動(dòng)性來設(shè)置，在增長(zhǎng)高于預(yù)期時(shí)增加基金規(guī)模，低于預(yù)期時(shí)則增加基金支出（Wagner，2003；Wagner and Elder，2005）。根據(jù)財(cái)政部制定的《預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理暫行辦法》，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金主要用于彌補(bǔ)短收年份預(yù)算執(zhí)行的收支缺口，如果部分年份收支出現(xiàn)較大波動(dòng)，進(jìn)而引發(fā)顯著的收支缺口，那么就需要使用這筆基金予以彌補(bǔ)。因此，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金與財(cái)政收入波動(dòng)性，以及宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)波動(dòng)有著緊密的聯(lián)系。

財(cái)政收入的波動(dòng)性，一般是指當(dāng)期的財(cái)政收入實(shí)際增速偏離一般趨勢(shì)的現(xiàn)象。在財(cái)政增長(zhǎng)形勢(shì)較為穩(wěn)定的情況下，財(cái)政收入一般較為穩(wěn)定地增長(zhǎng)。然而，受到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等不穩(wěn)定因素的影響，財(cái)政收入經(jīng)常會(huì)偏離一般增長(zhǎng)趨勢(shì)，學(xué)者們通常把這種偏離定義為波動(dòng)性。由于預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的安排和調(diào)入的主要目的是調(diào)節(jié)跨年度預(yù)算動(dòng)態(tài)平衡，應(yīng)對(duì)財(cái)政波動(dòng)對(duì)預(yù)算穩(wěn)定的沖擊（陳平澤、劉星月，2023；朱俊立，2017；孫開、沈昱池，2016），當(dāng)財(cái)政收入增速高于一般趨勢(shì)時(shí)，即波動(dòng)性值較大，地方政府就應(yīng)當(dāng)更多儲(chǔ)備預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，同時(shí)減少預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的支出，抑制財(cái)政收入增長(zhǎng)過快可能引發(fā)的支出增長(zhǎng)膨脹，同時(shí)也為經(jīng)濟(jì)下行期可能出現(xiàn)的收支缺口做好準(zhǔn)備。相反，當(dāng)財(cái)政收入增速低于一般趨勢(shì)時(shí)，財(cái)政收入波動(dòng)性值減為負(fù)數(shù)，財(cái)政收支出現(xiàn)短缺，此時(shí)應(yīng)當(dāng)減少預(yù)算穩(wěn)定基金收入，或者增加基金支出，以彌補(bǔ)收支失衡問題。因此，總體上，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收支規(guī)模應(yīng)當(dāng)根據(jù)財(cái)政收入的波動(dòng)性值的大小來確定，也即財(cái)政收入波動(dòng)性的值越大，預(yù)算穩(wěn)定基金收入規(guī)模越大，支出規(guī)模越小。據(jù)此提出研究假設(shè)1：

假設(shè)1：財(cái)政收入增速波動(dòng)性越大，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收入越多，基金支出越少。

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的波動(dòng)性，也即當(dāng)期的經(jīng)濟(jì)實(shí)際增長(zhǎng)率與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率一般趨勢(shì)值的偏差。財(cái)政收入增長(zhǎng)的波動(dòng)一般與宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)密切相關(guān)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)波動(dòng)可能通過影響財(cái)政波動(dòng)而間接作用于政府預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收支決策。如果經(jīng)濟(jì)增速下滑，經(jīng)濟(jì)增速波動(dòng)性降低，財(cái)政收入有可能低于一般趨勢(shì)，造成財(cái)政收支缺口擴(kuò)大，政府使用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的動(dòng)力就會(huì)提高，基金支出越多。Wagner and Sobel（2006）研究了美國各州建立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金制度的動(dòng)力因素，發(fā)現(xiàn)短時(shí)間內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速的大幅下滑推動(dòng)州政府建立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金制度。相反，如果經(jīng)濟(jì)增速遠(yuǎn)超一般趨勢(shì)，波動(dòng)性較大，則財(cái)政收入的波動(dòng)性也隨著增加，如上文所述，政府應(yīng)當(dāng)增加基金收入，相應(yīng)地減少基金支出。因此，經(jīng)濟(jì)增速的波動(dòng)性也是影響預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收支決策的重要的因素之一。據(jù)此提出研究假設(shè)2：

假設(shè)2：GDP 增速波動(dòng)性越大，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收入越多，基金支出越少。

由于我國預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金正處于初創(chuàng)階段，2014 年才從中央向地方全面鋪開，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收入規(guī)則尚不健全?！额A(yù)算法》《預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理暫行辦法》等法律和政策文件都沒有明確規(guī)定基金收支規(guī)模需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)或財(cái)政收入的波動(dòng)性確定。由于地方政府可能受領(lǐng)導(dǎo)者特征、任期、晉升激勵(lì)、政治利益等短期因素的影響，自主地控制預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收支規(guī)模（席毓、魏文池，2022）。因此，地方政府可能更關(guān)注當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)或財(cái)政收入增速對(duì)財(cái)政收支和公共服務(wù)供給的沖擊，當(dāng)經(jīng)濟(jì)增速或財(cái)政收入增速明顯下滑時(shí)，地方政府為了穩(wěn)定財(cái)政收入，傾向于增加預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金支出，減少基金儲(chǔ)備。相反，當(dāng)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入較快增長(zhǎng)時(shí)，地方政府傾向于增加基金收入，減少基金支出。因此，本文提出研究假設(shè)3 和假設(shè)4：

假設(shè)3：當(dāng)期GDP 增速越高，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收入越多，基金支出越少。

假設(shè)4：當(dāng)期財(cái)政收入增速越高，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收入越多，基金支出越少。

三、數(shù)據(jù)來源與變量設(shè)計(jì)

（一）變量設(shè)計(jì)

1.被解釋變量

本文研究的對(duì)象是各?。▍^(qū)、市）預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收支規(guī)模，借鑒Wei（2021），席毓、魏文池（2022）的做法，將被解釋變量設(shè)置為各?。▍^(qū)、市）人均預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收支數(shù)額，在數(shù)據(jù)分析中采用對(duì)應(yīng)年份的物價(jià)指數(shù)對(duì)其進(jìn)行平減消除通脹影響。

2.核心解釋變量

經(jīng)濟(jì)增速波動(dòng)性。借鑒既有文獻(xiàn)的做法（Hou，2006；Rodríguez-Tejedo，2012；Wei，2021），用當(dāng)年實(shí)際GDP 增速與一般趨勢(shì)的差額來測(cè)量，實(shí)際GDP 增速即當(dāng)年GDP 相比上一年度GDP 的增長(zhǎng)率。首先構(gòu)建實(shí)際GDP 增速（GDPgrowth）與年份（Year）的OLS 回歸模型（GDPgrowthit=α0+α1Year+εit），生成預(yù)測(cè)的GDP 增速的一般趨勢(shì)值，然后將GDP 實(shí)際增速減去一般趨勢(shì)值得到兩者的差額，即“經(jīng)濟(jì)增速波動(dòng)性”。

財(cái)政收入增速波動(dòng)性，即一般公共收入增速與一般趨勢(shì)值的差額，計(jì)算方法同上。

3.控制變量

包括地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政因素。具體而言，社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素包括少兒撫養(yǎng)比、老人撫養(yǎng)比，用以測(cè)量社會(huì)人口結(jié)構(gòu)，反映了勞動(dòng)人口規(guī)模和社會(huì)總體負(fù)擔(dān)情況，是公共財(cái)政收支的重要供給和需求因素，因而可能顯著影響著預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收支規(guī)模。少兒撫養(yǎng)比和老人撫養(yǎng)比越高，特別是隨著中國人口老齡化程度的不斷加重，財(cái)政支出的不斷擴(kuò)大（劉窮志、何奇，2013），地方財(cái)政收支壓力變大，地方政府可能傾向于在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政收入穩(wěn)定時(shí)增加預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收入，以應(yīng)對(duì)一般公共預(yù)算支出所需。當(dāng)然，地方政府從解決短期收支壓力角度考慮，也可能減少預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金存入，而是把資金用于當(dāng)前支出，因而導(dǎo)致預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收支規(guī)模的同時(shí)降低（席毓、魏文池，2022）。

財(cái)政因素包括人均轉(zhuǎn)移支付收入、一般公共預(yù)算收支實(shí)際增速、人均一般公共預(yù)算結(jié)余收入和人均一般公共預(yù)算超收收入。中央轉(zhuǎn)移支付收入是地方財(cái)政收入的主要來源之一，自有財(cái)力薄弱的地區(qū)對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付比較依賴，地方財(cái)政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)主要依靠轉(zhuǎn)移支付，沒有充足的資金用于補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收支。然而，由于財(cái)政支出依賴中央轉(zhuǎn)移支付，而中央轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定性可能面臨著風(fēng)險(xiǎn)，地方官員也可能基于理性會(huì)未雨綢繆，增加預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)資金（王小龍、余龍，2018）。因此，地方人均轉(zhuǎn)移支付收入可能對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收支有明顯影響。一般公共預(yù)算收入增速體現(xiàn)了政府財(cái)政收入增長(zhǎng)情況，研究表明，充足的財(cái)政收入能力為預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模的擴(kuò)張創(chuàng)造了資源條件（Wang，2017）。一般公共預(yù)算支出實(shí)際增速測(cè)量的是地方財(cái)政支出壓力的增長(zhǎng)情況，在不斷加大的支出壓力下，地方財(cái)政可能傾向于減少對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收入的補(bǔ)充，轉(zhuǎn)而增加預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金支出。為了化解超收收入和財(cái)政結(jié)余資金，我國預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的相關(guān)政策將一般公共預(yù)算結(jié)余收入和一般公共預(yù)算超收收入作為預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收入的重要來源。一般公共預(yù)算超收收入和一般公共預(yù)算結(jié)余收入①人均一般公共預(yù)算超收收入=（一般公共預(yù)算決算收入- 一般公共預(yù)算預(yù)算收入）/人口數(shù)。人均一般公共預(yù)算結(jié)余收入=一般公共預(yù)算結(jié)余收入/人口數(shù)。也應(yīng)對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收支產(chǎn)生積極影響。

（二）數(shù)據(jù)來源與樣本選擇

預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收支數(shù)據(jù)來源包含兩個(gè)部分：2008—2016 年的數(shù)據(jù)來源于《中國財(cái)政年鑒》，2016 年以后的數(shù)據(jù)源于對(duì)各省份政府官方網(wǎng)站、財(cái)政廳網(wǎng)站上公布的決算報(bào)告及報(bào)表的手工整理。解釋變量和控制變量的數(shù)據(jù)源于《中國財(cái)政年鑒》《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》、國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站等渠道。

樣本時(shí)間范圍從2008 年至2020 年，其中預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金支出要晚于收入，數(shù)據(jù)分布于2009—2020 年。另外，由于2017—2020 年部分省份沒有公開預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收支數(shù)據(jù)，因此最終的樣本數(shù)為324 個(gè)。變量的描述性統(tǒng)計(jì)見表1。

表1 變量描述性統(tǒng)計(jì)

四、我國地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收支影響因素分析

（一）基本模型檢驗(yàn)

1.預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收入規(guī)模的影響因素

首先使用固定效應(yīng)模型檢驗(yàn)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政波動(dòng)對(duì)省級(jí)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收入規(guī)模的影響。統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果（見表2）表明，財(cái)政收入增速波動(dòng)性顯著影響了地方政府預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收入規(guī)模，實(shí)際財(cái)政收入增速波動(dòng)性每多1%，地方政府增加12.85 元的人均預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收入。然而，經(jīng)濟(jì)增速的波動(dòng)對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收入沒有顯著影響。上述發(fā)現(xiàn)表明，我國地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收入一定程度上是由財(cái)政收入的波動(dòng)性決定的，當(dāng)財(cái)政收入增幅高于一般趨勢(shì)時(shí)，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收入隨之增長(zhǎng)。但是地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收入并沒有和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的波動(dòng)性存在明顯的關(guān)聯(lián)。

表2 地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收入的影響因素分析（雙向固定效應(yīng)模型）

分析結(jié)果還發(fā)現(xiàn)，當(dāng)期的財(cái)政收入增速對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的收入有著顯著的正向影響，當(dāng)年的一般公共預(yù)算收入增速每提高1%，人均預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收入增長(zhǎng)12.93 元，基金收入很大程度上取決于財(cái)政收入的變化。當(dāng)年的財(cái)政收入增長(zhǎng)得快，財(cái)政部門就安排更多的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，反之，財(cái)政收入增速放緩，財(cái)政收支矛盾突出，財(cái)政部門就減少補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金①我們還在模型中加入了收支矛盾變量，即一般公共預(yù)算支出/一般公共預(yù)算收入，發(fā)現(xiàn)收支矛盾顯著減少了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的規(guī)模。限于篇幅，結(jié)果未在文中報(bào)告，留存?zhèn)渌?。。此外，?jīng)濟(jì)的實(shí)際增速對(duì)基金收入的影響也不顯著，表明政府安排預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金并不會(huì)考慮當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況。

影響預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收入規(guī)模的其他因素方面：首先，檢驗(yàn)結(jié)果表明，無論是當(dāng)年的還是滯后一期的預(yù)算超收收入，均對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收入的影響不顯著，超預(yù)算收入對(duì)基金收入的貢獻(xiàn)不明顯。這一發(fā)現(xiàn)也驗(yàn)證了部分學(xué)者的觀點(diǎn)，即大部分超收收入轉(zhuǎn)化為預(yù)算超支支出（馬蔡琛，2009）。其次，滯后一期的一般公共預(yù)算結(jié)余收入對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收入有著顯著的正向影響，這在表2的列（1）至列（4）中都得到了驗(yàn)證，平均而言，人均每1 元的一般公共預(yù)算結(jié)余收入可以帶動(dòng)約0.15元—0.18 元的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收入。

另外，當(dāng)年的基金收入很大程度上取決于上年度的收入，兩者的相關(guān)系數(shù)高達(dá)0.5②限于篇幅，滯后一期的人均預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收入的影響系數(shù)未在表2 中報(bào)告，留存?zhèn)渌?。。總體而言，地方財(cái)政部門一般根據(jù)上年度的安排規(guī)模來決定本年度的規(guī)模。預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的決策仍然是一個(gè)漸進(jìn)決策模式。此外，少兒撫養(yǎng)比這一需求因素對(duì)基金收入有顯著的負(fù)向影響，少兒撫養(yǎng)比越大，財(cái)政資金的需求越高，地方政府減少了對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的安排力度，把更多的財(cái)政資金用于當(dāng)前的公共服務(wù)支出。

2.預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金支出規(guī)模的影響因素

預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金支出的影響邏輯與收入并不完全一致。統(tǒng)計(jì)分析的結(jié)果如表3 所示。首先，經(jīng)濟(jì)和財(cái)政波動(dòng)性方面，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入增長(zhǎng)波動(dòng)性都對(duì)人均預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金支出沒有顯著影響。同樣地，GDP 和人均一般公共預(yù)算收入增速也對(duì)基金支出沒有顯著影響。這一結(jié)果表明，我國地方政府預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金支出并不受經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入增長(zhǎng)波動(dòng)等因素的影響。但是財(cái)政支出增速顯著提高了基金支出規(guī)模，在其他因素不變的條件下，人均一般公共預(yù)算支出增速每提高1%，則人均預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金支出增長(zhǎng)7 元—8 元。我國地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金支出很大程度上是由支出驅(qū)動(dòng)，財(cái)政支出增長(zhǎng)越快意味著公眾對(duì)公共服務(wù)需求增長(zhǎng)旺盛，財(cái)政部門需要?jiǎng)佑酶嗟念A(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金用于財(cái)政支出。其次，財(cái)政結(jié)余收入顯著提高了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的支出規(guī)模。此外，人均轉(zhuǎn)移支付收入顯著降低了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金支出規(guī)模，盡管影響效應(yīng)并不很大，但也說明轉(zhuǎn)移支付對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)支出存在擠出效應(yīng)。

表3 地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金支出的影響因素分析（雙向固定效應(yīng)模型）

（二）穩(wěn)健性檢驗(yàn)

考慮到財(cái)政收支與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的周期性，經(jīng)濟(jì)增速及其波動(dòng)性應(yīng)該與財(cái)政收支增速及其波動(dòng)性同樣存在較大的聯(lián)動(dòng)性。盡管上文的統(tǒng)計(jì)分析并沒有發(fā)現(xiàn)GDP 增長(zhǎng)與預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收支規(guī)模存在顯著的相關(guān)關(guān)系，但是仍然可能存在GDP 通過影響財(cái)政收支而間接作用于預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。因此，我們構(gòu)建了一個(gè)計(jì)量模型分析GDP 增速及其波動(dòng)對(duì)財(cái)政收支增速及其波動(dòng)的影響。分析表明，GDP 增速及其波動(dòng)與財(cái)政收入增速及其波動(dòng)均存在非常顯著且較大的相關(guān)性，其中GDP 增速波動(dòng)性對(duì)財(cái)政收入增速波動(dòng)性的影響系數(shù)高達(dá)2.5，GDP 當(dāng)期的增速對(duì)財(cái)政收入當(dāng)期增速的影響系數(shù)也高達(dá)2.4。這一結(jié)果表明2008 年以后，我國地方政府財(cái)政收入與宏觀經(jīng)濟(jì)之間存在強(qiáng)烈的順周期關(guān)系。此外，我們還在表2 和表3 的模型1 和模型3 中加入GDP 增速及其波動(dòng)性，檢驗(yàn)GDP因素是否干擾財(cái)政收入對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的影響。結(jié)果表明，加入GDP 因素后，財(cái)政收入當(dāng)期增速以及增速波動(dòng)性仍然對(duì)人均預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收入有顯著的正向影響，系數(shù)略有降低。這一發(fā)現(xiàn)表明，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)因素可能對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模產(chǎn)生間接的影響，但是影響力較小，在統(tǒng)計(jì)上尚未達(dá)到顯著水平①限于篇幅，模型統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果未在文中報(bào)告，留存?zhèn)渌??！?/p>

此外，考慮到預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收支與財(cái)政收入增速波動(dòng)性存在雙向因果關(guān)系，即預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收支決策影響了財(cái)政收入增長(zhǎng)的波動(dòng)性。為了緩解該問題，我們采取了兩種方法：一是對(duì)表2 和表3 的模型中使用滯后一期的財(cái)政收入波動(dòng)性替代當(dāng)期值②限于篇幅，模型統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果未在文中報(bào)告，留存?zhèn)渌?。。第二，使用?dòng)態(tài)面板模型系統(tǒng)GMM 克服內(nèi)生性問題。此外，本文的固定效應(yīng)模型估計(jì)可能面臨著動(dòng)態(tài)面板偏差問題，而動(dòng)態(tài)面板模型則有助于克服這一問題。因此我們使用動(dòng)態(tài)面板模型系統(tǒng)GMM 對(duì)基本模型重新估計(jì)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與財(cái)政收入波動(dòng)性對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收支規(guī)模的影響。表4 的統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果表明，財(cái)政收入增速波動(dòng)性仍然顯著提升了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收入，而且影響系數(shù)顯著大于固定效應(yīng)模型。表5 的統(tǒng)計(jì)分析還顯示，支出增速顯著提高了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金支出規(guī)模，且其影響系數(shù)也顯著高于固定效應(yīng)模型。按照動(dòng)態(tài)面板回歸結(jié)果通行的檢驗(yàn)步驟，我們用Sargan 檢驗(yàn)和差分Sargan 檢驗(yàn)工具變量有效性，使用統(tǒng)計(jì)量AR（1）和AR（2）統(tǒng)計(jì)量判斷系統(tǒng)GMM 估計(jì)的動(dòng)態(tài)面板回歸是否存在過度限制約束與殘差序列自相關(guān)問題。上述檢驗(yàn)均表明AR（1）P 值均小于0.1，而AR（2）P 值大于0.1，即接受工具變量有效、擾動(dòng)項(xiàng)不相關(guān)的原假設(shè)，系統(tǒng)GMM 估計(jì)的動(dòng)態(tài)面板回歸結(jié)果較為有效。總體而言，動(dòng)態(tài)面板模型的結(jié)果進(jìn)一步驗(yàn)證了本文的研究結(jié)論。

表4 地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收入的影響因素分析（動(dòng)態(tài)面板系統(tǒng)GMM 模型）

表5 地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金支出的影響因素分析（動(dòng)態(tài)面板系統(tǒng)GMM 模型）

五、美國州政府預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收支決策規(guī)則的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

盡管中央層級(jí)的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金制度在國際范圍內(nèi)并不鮮見，但是地方政府實(shí)施預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金制度的國家不多，其中以美國為代表。美國各州政府在預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收支決策方面建立了一套完善的決策規(guī)則，因此當(dāng)前國際學(xué)界研究預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金制度的文獻(xiàn)絕大多數(shù)都是以美國州及其地方政府為分析對(duì)象。早在1946 年，紐約州就建立了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，但直到20 世紀(jì)80 年代以后，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金制度才迅速擴(kuò)展。當(dāng)前，美國所有州政府都建立了各種形式的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金制度，截至2019 年，美國各州基金賬戶的總規(guī)模已經(jīng)達(dá)到了790 億美元①National Association of State Budget Officers，“The Fiscal Survey of States：Fall 2020”，https://higherlogicdownload.s3.amazonaws.com/NASBO/9d2d2db1-c943-4f1b-b750-0fca152d64c2/UploadedImages/Fiscal%20Survey/NASBO_Fall_2020_Fiscal_Survey_of_States_S.pdf.。美國州政府相對(duì)完善的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收支決策規(guī)則，能為我們提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

（一）美國預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的收入決策規(guī)則

當(dāng)前美國各州預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收入有以下四種規(guī)則。第一，用財(cái)政結(jié)余或超收收入補(bǔ)充基金。當(dāng)財(cái)政收支出現(xiàn)結(jié)余時(shí)，將全部或部分結(jié)余資金補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，或者當(dāng)實(shí)際收入高于預(yù)測(cè)收入時(shí)，將超收的收入補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。美國有18 個(gè)州采用這種規(guī)則，是所有收入規(guī)則中最多的。第二，收入或經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)規(guī)則，即在收入或經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)高于一般趨勢(shì)時(shí)增加基金收入，有8個(gè)州使用該規(guī)則。一些州根據(jù)某些經(jīng)濟(jì)條件補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。例如，印第安納州和密歇根州規(guī)定，當(dāng)人均收入增速超過2%時(shí)就會(huì)自動(dòng)增加預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收入，把預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金作為逆周期財(cái)政工具。由于經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)可能是不可持續(xù)的，因此要為未來收入下滑時(shí)做好儲(chǔ)蓄。亞利桑那州規(guī)定，當(dāng)個(gè)人收入的年增長(zhǎng)率超過一般趨勢(shì)時(shí)，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金賬戶將獲得撥款。此外，弗吉尼亞、田納西、愛達(dá)荷、華盛頓和夏威夷等州的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收入與一般預(yù)算收入的波動(dòng)性掛鉤。弗吉尼亞州為預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收入建立了一個(gè)正式公式，這個(gè)公式主要原理是把州最近一年的主要稅收收入和前6 年的稅收收入進(jìn)行增長(zhǎng)趨勢(shì)對(duì)比。如果最近一年的稅收高于增長(zhǎng)趨勢(shì)，那么就自動(dòng)把稅收超過平均增速的50%部分納入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。愛達(dá)荷州的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收入規(guī)則也和收入超常增長(zhǎng)掛鉤，只要一般收入的增速超過4%，就觸發(fā)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收入補(bǔ)充機(jī)制，基金的增長(zhǎng)最大可到一般預(yù)算收入的1%。第三，預(yù)留部分或全部特定收入用于預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。在美國的一些州，財(cái)政收入的波動(dòng)很大程度上是由某些類型的稅收導(dǎo)致的，因此要根據(jù)這些稅收規(guī)模的變化設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模和比重。加利福尼亞州將其資本所得稅收入的一部分用于其預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金賬戶；馬薩諸塞州規(guī)定把超過一定額度的資本利得稅全部納入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金賬戶；得克薩斯州和路易斯安那州等自然資源豐富的州將部分石油開采收入用于彌補(bǔ)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。例如，得克薩斯州規(guī)定，以1987 年油氣開采稅為基準(zhǔn)，任何年份超過1987 年稅收部分的3/4 需納入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金②National Association of State Budget Officers，“The Fiscal Survey of States：Fall 2021”，https://higherlogicdownload.s3.amazonaws.com/NASBO/9d2d2db1-c943-4f1b-b750-0fca152d64c2/UploadedImages/Fiscal%20Survey/NASBO_Fall_2021_Fiscal_Survey_of_States_S.pdf.。第四，有8 個(gè)州根據(jù)最低標(biāo)準(zhǔn)自動(dòng)增加預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，即當(dāng)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模低于規(guī)定的規(guī)模時(shí)自動(dòng)增加基金。除了上述四種情況外，有13 個(gè)州綜合使用了兩種或兩種以上的規(guī)則。例如，夏威夷州一部分預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)資金來自煙草結(jié)算收入，一部分則來自收入增長(zhǎng)產(chǎn)生的結(jié)余。

（二）美國預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的支出決策規(guī)則

美國各州預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金主要有三種支出規(guī)則：基于經(jīng)濟(jì)或收入波動(dòng)性、基于預(yù)算缺口、基于收支預(yù)測(cè)偏差。三類規(guī)則中，使用預(yù)算收支缺口規(guī)則的州最多，其次是經(jīng)濟(jì)或財(cái)政收入波動(dòng)性規(guī)則，少數(shù)州的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金沒有設(shè)立明確的支出規(guī)則。

1.基于經(jīng)濟(jì)或收入波動(dòng)性的支出規(guī)則

有18 個(gè)州規(guī)定根據(jù)經(jīng)濟(jì)或收入波動(dòng)性決定是否以及何時(shí)動(dòng)用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。亞利桑那、印第安納、密歇根等州基于人均收入決定預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金支出。當(dāng)人均收入的增長(zhǎng)率下滑到特定的水平時(shí)，這些州就會(huì)動(dòng)用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金補(bǔ)充一般預(yù)算賬戶。一些州也使用了其他經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，如工資總額、零售額或就業(yè)率的跌幅。例如，俄勒岡州規(guī)定，當(dāng)該州非農(nóng)就業(yè)率在上年度出現(xiàn)連續(xù)兩個(gè)或以上季度下滑時(shí)，就應(yīng)動(dòng)用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金①Oregon’s Legislative Fiscal Office，“Budget Information Brief/2010-4”，May 2010，https：// www.oregonlegislature.gov/lfo/Documents/2010-4Oregon’sBudgetStabilizationFunds.pdf.。此外，一些州選擇基于財(cái)政收入波動(dòng)來決定基金支出。一般而言，州會(huì)制定一個(gè)年度或雙年度的收入增長(zhǎng)基準(zhǔn)線，當(dāng)收入增長(zhǎng)低于或預(yù)計(jì)低于這個(gè)基準(zhǔn)線時(shí)就會(huì)啟動(dòng)基金支出計(jì)劃。例如，路易斯安那、得克薩斯等州規(guī)定只要下一年度財(cái)政收入低于本年度時(shí)就會(huì)動(dòng)用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，阿肯色州規(guī)定當(dāng)預(yù)計(jì)收入增速比上年度減少3%以上時(shí)動(dòng)用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。

2.基于預(yù)算缺口的支出規(guī)則

有8 個(gè)州根據(jù)預(yù)算缺口確定預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的支出規(guī)模。這些州規(guī)定，在當(dāng)年或預(yù)測(cè)下一年出現(xiàn)預(yù)算缺口時(shí)使用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。當(dāng)面臨年底出現(xiàn)預(yù)算缺口時(shí)，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金可以有效發(fā)揮救急的作用。基于預(yù)算缺口的支出規(guī)則也有缺陷，這一規(guī)則僅僅考慮到了財(cái)政赤字狀況，但是忽略了經(jīng)濟(jì)狀況和財(cái)政收入狀況。根據(jù)這一規(guī)則，哪怕當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政收入增加時(shí)，只要有財(cái)政赤字，仍然要?jiǎng)佑妙A(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，這可能導(dǎo)致在經(jīng)濟(jì)繁榮期預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金被濫用，違背了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的逆周期效用目標(biāo)。在馬薩諸塞州，從2013 年到2014 年，盡管財(cái)政總收入增速達(dá)到3%—4%，該州仍然以存在財(cái)政赤字為由動(dòng)用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，導(dǎo)致預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模在經(jīng)濟(jì)上行期沒有增加②Robert Zahradnik，Akshay Iyengar & Alexandria Zhang，“Tax Revenue Volatility Poses Budget Challenges for Some States”，https：//www.pewtrusts.org/en/research-and-analysis/articles/2017/02/02/tax-revenue-volatility-poses-budget-challengesfor-some-states.。

3.基于收入預(yù)測(cè)偏差的支出規(guī)則

有15 個(gè)州的基金支出規(guī)則基于財(cái)政收入預(yù)測(cè)偏差設(shè)定。當(dāng)預(yù)算預(yù)測(cè)的收入和實(shí)際收入出現(xiàn)預(yù)算偏差時(shí)，政府就會(huì)利用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金彌補(bǔ)偏差，使實(shí)際的收入接近最初的預(yù)算水平。這一規(guī)則使得動(dòng)用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金變得非常容易，即使收入呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，只要預(yù)測(cè)的收入高于實(shí)際收入就要?jiǎng)佑妙A(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，此時(shí)基金就可能被浪費(fèi)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)下行期出現(xiàn)真正的財(cái)政缺口時(shí)，就會(huì)面臨著預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金不足的風(fēng)險(xiǎn)。例如，在2007 年，新澤西州經(jīng)濟(jì)處于增長(zhǎng)期，仍然動(dòng)用了約7500 萬美元的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，導(dǎo)致在第二年出現(xiàn)金融危機(jī)時(shí)該州很快就耗盡了所有預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金①State of New Jersey，“Comprehensive Annual Financial Report Fiscal Year Ended June 30，2015”，March 10，2016，http：//www.nj.gov/treasury/omb/publications/15cafr/pdf/fullcafr2015.pdf.。

（三）美國預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金制度的局限

首先，美國各州主要使用財(cái)政結(jié)余補(bǔ)充基金賬戶，然而結(jié)余一般在年底才能確定，地方政府可能操縱結(jié)余規(guī)模減少預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。例如，新罕布什爾州法律規(guī)定，將兩年期財(cái)政年度的結(jié)余資金存入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金賬戶，但是政府卻經(jīng)常推遲結(jié)余存儲(chǔ)，把結(jié)余資金結(jié)轉(zhuǎn)到下個(gè)財(cái)政年度繼續(xù)用。有一些州的做法是提前測(cè)算結(jié)余資金，然后把資金存入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金賬戶。然而，無論何種利用結(jié)余補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的做法，都可能面臨結(jié)余規(guī)模過小，無法有效補(bǔ)充基金賬戶的結(jié)果，給基金的充足性和可持續(xù)性帶來威脅。

其次，一些州還規(guī)定把預(yù)算超收收入存入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。例如，威斯康星州就規(guī)定把一半的財(cái)政收入預(yù)決算差額納入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，但是這一做法的一個(gè)明顯缺點(diǎn)是預(yù)測(cè)誤差，導(dǎo)致預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收入具有很大的不穩(wěn)定性。例如，如果州預(yù)算部門預(yù)測(cè)的收入增長(zhǎng)過高，超過了實(shí)際的財(cái)政收入增長(zhǎng)，就會(huì)導(dǎo)致超收收入低于預(yù)期，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金沒有得到充分的補(bǔ)充。美國之所以在金融危機(jī)期間遇到預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金不足的窘境，一個(gè)重要的原因是在20 世紀(jì)90 年代以后的經(jīng)濟(jì)繁榮期，政府把經(jīng)濟(jì)繁榮估計(jì)得過分樂觀，把經(jīng)濟(jì)繁榮期間快速增長(zhǎng)的財(cái)政收入用于削減稅收，大幅增加財(cái)政支出，沒有預(yù)留充足的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。即使在金融危機(jī)后的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)期，這樣的教訓(xùn)也仍然常見。例如，在2009 年到2014 年，新澤西州的實(shí)際收入增長(zhǎng)低于預(yù)期，導(dǎo)致預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收入無法得到充足的補(bǔ)充，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金賬戶一度空轉(zhuǎn)。

六、結(jié)論與政策建議

（一）結(jié)論及啟示

1.我國地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收入來源單一且缺乏可持續(xù)性

根據(jù)《預(yù)算法》和其他政策文件的規(guī)定，我國當(dāng)前地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)收入主要來源于財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余收入和預(yù)算超收收入，收入來源較為單一。各級(jí)地方政府簡(jiǎn)單照搬中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理辦法，沒有基于本地財(cái)政收入來源及構(gòu)成的具體情況設(shè)置適合自身的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收入補(bǔ)充渠道。相比之下，美國各州預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的收入至少有四個(gè)主要來源：財(cái)政結(jié)余收入、預(yù)算超收收入、特定稅收或收入、一般預(yù)算收入。本文的實(shí)證分析結(jié)果顯示，財(cái)政超收收入對(duì)我國地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的收入影響并不顯著，而對(duì)基金收入影響最大的是財(cái)政結(jié)余資金和財(cái)政收入增長(zhǎng)。在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)時(shí)期，財(cái)政收入的增長(zhǎng)產(chǎn)生了較大規(guī)模的預(yù)算超收收入，從而保證預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金可以得到較為充足的補(bǔ)充。但是隨著財(cái)政收入增速的下滑，預(yù)算超收收入大幅降低，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金也難以得到充足的補(bǔ)充。隨著中央政府自2012 年以來對(duì)財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的大力整頓，地方財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金或被納入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，或上收到一般公共預(yù)算，受此影響，地方政府財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的規(guī)模也不斷下降，對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的貢獻(xiàn)大幅降低。這在一定程度造成部分省份安排的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收入從2015 年后開始下降。

合理的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收支規(guī)則應(yīng)為基金收支設(shè)置一個(gè)啟動(dòng)條件，在經(jīng)濟(jì)或財(cái)政收入增幅低于或高于某個(gè)趨勢(shì)值時(shí)補(bǔ)充或動(dòng)用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，而我國省級(jí)政府預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收支并沒有正式建立基于經(jīng)濟(jì)或財(cái)政收入波動(dòng)性的規(guī)則。當(dāng)前我國關(guān)于預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的制度，只有《預(yù)算法》的部分條款，以及財(cái)政部頒布的《預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理暫行辦法》，其對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的收入只作了簡(jiǎn)單模糊的原則性規(guī)定。本文的實(shí)證分析也發(fā)現(xiàn)，GDP 增速的波動(dòng)對(duì)地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收入沒有明顯的影響。盡管地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)及其波動(dòng)性對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收入有著直接的貢獻(xiàn)，但是，對(duì)于財(cái)政收入增速達(dá)到何種水平時(shí)應(yīng)增加預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收入，以及增加多少比例的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收入，各級(jí)政府制定的管理辦法均沒有明確的規(guī)定。由于缺乏正式制度的規(guī)范，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收入仍然存在很大的不確定性。

2.預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金支出規(guī)則模糊且約束性不強(qiáng)

基金的支出也應(yīng)當(dāng)考察經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和財(cái)政收入的波動(dòng)，在經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入增速低于一般趨勢(shì)時(shí)動(dòng)用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，在經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入增速高于一般趨勢(shì)時(shí)則應(yīng)該對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的使用進(jìn)行嚴(yán)格管理，防止被濫用。根據(jù)相關(guān)法律和文件規(guī)定，我國地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金支出的主要用途是彌補(bǔ)一般公共預(yù)算的收支缺口，沖減赤字，減少債務(wù)。《預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理暫行辦法》只是規(guī)定在一般公共預(yù)算執(zhí)行中，因短收、增支等導(dǎo)致收支缺口時(shí)可使用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，但是并沒有明確說明收支缺口規(guī)模達(dá)到什么水平時(shí)使用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，或者使用多大比例的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金彌補(bǔ)收支缺口。實(shí)踐中，我國政府部門在編制一般公共預(yù)算草案時(shí)提出使用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，人大部門對(duì)預(yù)算草案審批通過即可，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的支出規(guī)模幾乎由政府部門決定，對(duì)動(dòng)用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的約束性不強(qiáng)。

由于預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金支出規(guī)則模糊且約束性不強(qiáng)，我國地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的支出幾乎不受經(jīng)濟(jì)與財(cái)政收入波動(dòng)性的周期性因素的影響，既不會(huì)在經(jīng)濟(jì)下行期時(shí)顯著增加，也不會(huì)在經(jīng)濟(jì)上行期時(shí)顯著降低，只是在財(cái)政支出壓力的驅(qū)動(dòng)下增長(zhǎng)。這樣的基金支出特征產(chǎn)生的問題是，基金對(duì)緩解經(jīng)濟(jì)下行期間的財(cái)政收支壓力以及對(duì)財(cái)政支出的穩(wěn)定效應(yīng)十分有限。特別是在經(jīng)濟(jì)上行期預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金支出規(guī)模如果不斷增長(zhǎng)，可導(dǎo)致預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在不恰當(dāng)?shù)臅r(shí)期被消耗，加劇支出的順周期問題。相關(guān)研究表明，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的預(yù)算穩(wěn)定響應(yīng)很大程度上取決于基金支出規(guī)則的嚴(yán)格性（Wagner and Eleder，2005），基金支出規(guī)則越嚴(yán)格，越能保證了基金在真正需要的時(shí)候充分發(fā)揮作用。

（二）政策建議

基于對(duì)中國地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收支制度的實(shí)證分析，并結(jié)合美國州層面的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的分析，本文對(duì)完善我國地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收支制度提出如下政策建議：

第一，擴(kuò)大我國預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收支的來源，將基金存入和支出決策與經(jīng)濟(jì)、財(cái)政收入增長(zhǎng)的波動(dòng)性掛鉤。一方面，建議借鑒美國各州的規(guī)則，將地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的來源擴(kuò)大為財(cái)政結(jié)余收入、預(yù)算超收收入、特定收入和一般預(yù)算收入四個(gè)方面，并確定優(yōu)先次序，從而保證基金收入來源的穩(wěn)定性。在正常情況下，財(cái)政結(jié)余、預(yù)算超收收入應(yīng)當(dāng)是補(bǔ)充穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的主要來源，但是當(dāng)結(jié)余和超收收入不足時(shí)，應(yīng)當(dāng)從政府特定收入，如政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中調(diào)入資金。當(dāng)一般公共預(yù)算收入增長(zhǎng)較快時(shí)，也可用一般公共預(yù)算收入補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。另一方面，建立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收支與經(jīng)濟(jì)、財(cái)政波動(dòng)性因素掛鉤的存入機(jī)制，財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入增長(zhǎng)形勢(shì)，計(jì)算經(jīng)濟(jì)或財(cái)政收入與一般性趨勢(shì)的差額，按照既定公式補(bǔ)充或使用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。

第二，強(qiáng)化預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收支規(guī)則的制度化和約束力。目前，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金收支規(guī)則的相關(guān)制度較簡(jiǎn)單、模糊且缺乏約束性，這也是導(dǎo)致我國地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模不足并且難以發(fā)揮預(yù)算調(diào)節(jié)效應(yīng)的制度性成因。因此，建議進(jìn)一步完善相關(guān)制度，明確預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的收支規(guī)則，同時(shí)提高收支規(guī)則的嚴(yán)格程度。

第三，根據(jù)各地實(shí)際需要合理調(diào)整預(yù)算調(diào)節(jié)基金收入規(guī)模上限。建立地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金制度之初，我國地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入增速尚處于高速增長(zhǎng)階段，財(cái)政部門為了避免規(guī)模過大導(dǎo)致資金結(jié)余，對(duì)基金規(guī)模的上限設(shè)置為一般公共預(yù)算支出的5%。然而，這一上限也約束了地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模的增長(zhǎng)，實(shí)際上多數(shù)省份的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模低于5%的水平，這也是導(dǎo)致預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在應(yīng)對(duì)財(cái)政收入增速下滑、財(cái)政收支壓力加劇效果不明顯的重要因素。因此，本文建議財(cái)政部門將預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模上限，將其設(shè)為當(dāng)年一般公共預(yù)算支出的10%—15%。