謝永憲 王巧玲 劉湘娟 湯艾茹 鄧博洋

（1.北京聯(lián)合大學(xué)應(yīng)用文理學(xué)院 北京 100191；2.新疆維吾爾自治區(qū)檔案局 烏魯木齊830001；3 .中國(guó)軟件行業(yè)協(xié)會(huì)信息資源與檔案大數(shù)據(jù)分會(huì) 北京 100191）

0 引言

檔案開放審核是充分發(fā)揮檔案在黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展中作用的有效途徑，更是落實(shí)總書記關(guān)于檔案工作四個(gè)“好”兩個(gè)“服務(wù)”要求的具體措施?！吨腥A人民共和國(guó)檔案法》《國(guó)家檔案館檔案開放辦法》《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》等法律法規(guī)都對(duì)檔案開放審核工作做出了明確的規(guī)定，為我國(guó)檔案開放審核工作指明了方向和要求。

為了深入了解我國(guó)檔案開放審核工作現(xiàn)狀，并提出有針對(duì)性的措施，課題組選取有代表性的六個(gè)省、自治區(qū)、直轄市（遼寧省、山東省、江西省、福建省、新疆維吾爾自治區(qū)、北京市）不同級(jí)別的檔案主管部門國(guó)家綜合檔案館和機(jī)關(guān)，以及若干中央機(jī)關(guān)作為調(diào)研對(duì)象，開展了實(shí)地調(diào)研；通過國(guó)家檔案局門戶網(wǎng)站、中國(guó)檔案資訊網(wǎng)、中國(guó)知網(wǎng)，開展了網(wǎng)絡(luò)調(diào)研。結(jié)合課題組成員多年工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)檔案開放審核工作現(xiàn)狀做如下分析。

1 我國(guó)檔案開放審核工作取得的成績(jī)

為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記對(duì)檔案工作重要批示精神和貫徹實(shí)施新修訂檔案法，在國(guó)家檔案局的有力領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)檔案工作者在檔案開放審核工作中，不斷施行創(chuàng)新做法，探索方案方法，取得了系列明顯成績(jī)。

1.1 明確了工作方向

在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100 周年的重大歷史時(shí)刻，習(xí)近平總書記專門作出重要批示，向中國(guó)第一歷史檔案館新館開館致以熱烈祝賀，對(duì)做好新時(shí)代檔案工作提出明確要求，這是對(duì)全國(guó)百萬檔案工作者的極大鼓舞和鞭策，為做好新時(shí)代檔案工作提供了根本遵循?？倳浱貏e強(qiáng)調(diào)，要把蘊(yùn)含黨的初心使命的紅色檔案保管好、利用好，把新時(shí)代黨領(lǐng)導(dǎo)人民推進(jìn)實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的奮斗歷史記錄好、留存好，更好地服務(wù)黨和國(guó)家工作大局、服務(wù)人民群眾。這四個(gè)“好”、兩個(gè)“服務(wù)”，進(jìn)一步明確了檔案工作的目標(biāo)任務(wù)和價(jià)值所在[1]。

各級(jí)檔案主管部門、檔案館與機(jī)關(guān)堅(jiān)持正確工作方向，做好機(jī)關(guān)檔案開放審核，有利于進(jìn)一步加強(qiáng)檔案的科學(xué)管理、促進(jìn)檔案利用，充分發(fā)揮檔案資源在黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展中的作用。

1.2 提供了法律遵循

《檔案法》《機(jī)關(guān)檔案工作條例》《各級(jí)國(guó)家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》《國(guó)家檔案館檔案開放辦法》等檔案領(lǐng)域法律、法規(guī)、規(guī)章為檔案開放審核提供了直接依據(jù)。其中，《檔案法》第二十七、三十、三十一、四十八條，《國(guó)家檔案館檔案開放辦法》第十四、十五條，以及《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》第五十二條，都對(duì)檔案開放審核工作提出了直接要求，成為開放審核工作的重要法律法規(guī)依據(jù)。

1.3 堅(jiān)持了工作原則

檔案開放審核工作既要遵循檔案領(lǐng)域的法律、法規(guī)、規(guī)章，又要與其他信息開放、信息安全和信息保護(hù)相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章相銜接?！稒n案法》第四章“檔案的利用和公布”明確提出了檔案開放的原則，即“應(yīng)開盡開”；《政府信息公開條例》從政府信息公開的角度同樣提出了“應(yīng)開盡開”的原則?！侗Ｊ貒?guó)家秘密法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》《著作權(quán)法》《專利法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等法律、法規(guī)則從信息保護(hù)的角度對(duì)檔案開放審核工作提出了具體要求。依據(jù)這些法律、法規(guī)、規(guī)章，檔案開放審核工作形成并堅(jiān)持了“以按期開放為常態(tài)、延期開放為例外，合法規(guī)范、能開盡開”的原則，實(shí)現(xiàn)檔案有序開放與檔案信息安全相統(tǒng)一。

1.4 落實(shí)了評(píng)價(jià)指標(biāo)

國(guó)家檔案主管部門歷來重視機(jī)關(guān)檔案開放審核工作，將其作為檔案業(yè)務(wù)考核的一部分內(nèi)容，如，將“已開放檔案數(shù)量占全部已完成鑒定檔案數(shù)量的比例情況”作為“2018年副省級(jí)以上綜合檔案館業(yè)務(wù)建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)”，尤其強(qiáng)調(diào)中華人民共和國(guó)成立前檔案開放的比例。各地各級(jí)綜合檔案館錨定業(yè)務(wù)建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)，通過多年的不懈努力，積極推進(jìn)館藏檔案開放審核工作，取得了良好的建設(shè)成效。

1.5 加強(qiáng)了制度建設(shè)

為了規(guī)范機(jī)關(guān)檔案開放審核工作的定位、權(quán)責(zé)、流程、方式等方面的內(nèi)容，部分檔案主管部門依據(jù)《檔案法》《保守國(guó)家秘密法》《各級(jí)國(guó)家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍暫行規(guī)定》等法律法規(guī)和文件規(guī)定，結(jié)合工作實(shí)際，制定了機(jī)關(guān)檔案開放審核工作制度體系。北京市檔案局先后制發(fā)了《北京市區(qū)縣檔案館館藏檔案開放工作管理辦法》(京檔發(fā)〔2014〕8 號(hào))、《北京市檔案局關(guān)于規(guī)范北京市區(qū)檔案館延期開放檔案審批工作的通知》(京檔通〔2016〕14 號(hào))、《北京市檔案局關(guān)于印發(fā)<北京市區(qū)級(jí)檔案館檔案開放劃控指南>的通知》（京檔字〔2020〕11 號(hào)）等規(guī)范性文件，為北京地區(qū)館藏檔案開放審核工作提供了制度保障。

為了推進(jìn)和規(guī)范各級(jí)國(guó)家檔案館檔案開放工作，進(jìn)一步加強(qiáng)檔案管理、促進(jìn)檔案利用，充分發(fā)揮檔案在黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展中的作用，根據(jù)《檔案法》等法律法規(guī)，2022年7月4日，國(guó)家檔案局令第19 號(hào)公布了《國(guó)家檔案館檔案開放辦法》，自2022年8月1日起施行。19 號(hào)令的施行是新時(shí)代我國(guó)國(guó)家檔案館檔案開放工作的巨大進(jìn)步，不僅對(duì)館藏檔案開放審核工作提供了行動(dòng)參考，也為機(jī)關(guān)檔案開放審核工作提出了結(jié)果指向。

1.6 建立了組織保障

按照《檔案法》《機(jī)關(guān)檔案工作條例》《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》的要求，檔案主管部門、檔案館、檔案形成單位或者保管單位為了完成開放審核工作，成立了相應(yīng)的工作委員會(huì)或者領(lǐng)導(dǎo)小組?？死斠赖貐^(qū)健全了館藏檔案開放審核工作機(jī)制，建立了三個(gè)不同性質(zhì)的工作組織，一是檔案開放審核工作委員會(huì)，由市檔案主管部門、市檔案館、市委保密辦領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)人員組成；二是檔案館館藏檔案開放審核領(lǐng)導(dǎo)小組，由市檔案館領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)科室工作人員組成；三是檔案形成單位開放審核領(lǐng)導(dǎo)小組，由單位主要領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)科室人員組成。這三個(gè)開放審核工作組，不僅適用于檔案館館藏檔案的開放審核，同樣適用于機(jī)關(guān)待移交檔案的開放審核。同時(shí)，部分省、市級(jí)檔案館成立了檔案鑒定處、整編鑒定處、開放鑒定科等不同名稱的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)到期檔案的開放審核工作；機(jī)關(guān)內(nèi)部的“開放審核領(lǐng)導(dǎo)小組”同時(shí)肩負(fù)者檔案價(jià)值鑒定與降密解密的任務(wù)，有效節(jié)約了工作成本，提高了工作效率。

1.7 縮短了封閉時(shí)間

《檔案法》第二十七條規(guī)定了機(jī)關(guān)檔案開放的時(shí)限標(biāo)準(zhǔn)，即“常規(guī)開放”“提前開放”和“延期開放”。其中，常規(guī)開放是指機(jī)關(guān)檔案一般按常規(guī)時(shí)限開放，即自形成之日起滿二十五年向社會(huì)開放；提前開放是指經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化等類檔案，可提前開放，即可自形成之日少于二十五年向社會(huì)開放，具體時(shí)限可根據(jù)情況選擇自形成之日滿十年或滿二十年向社會(huì)開放；延期開放是指涉及國(guó)家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案，可以多于二十五年向社會(huì)開放。同時(shí)，為了與《政府信息公開條例》有效銜接，一些檔案館采取了“即時(shí)開放”的方式，即在歸檔前已作為政府信息主動(dòng)公開的機(jī)關(guān)文件形成的檔案，即時(shí)開放，即自接收進(jìn)館之日向社會(huì)開放。

1.8 強(qiáng)化了執(zhí)行力度

在2018年行政體制改革中，地方檔案局館分設(shè)，使得檔案局、檔案館都獲得了新的身份，檔案局成為單一行使行政職能的檔案主管部門，綜合檔案館則成為獨(dú)立法人[2]。與此同時(shí)，檔案主管部門也成為黨委辦公室（廳）的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，使省、市、縣黨委辦公室（廳）名正言順的成為布置檔案工作的發(fā)文者，在很大程度上提升了檔案工作開展的效率，提高了檔案開放審核工作的執(zhí)行力度。

1.9 開拓了新的探索

2018年10月公布的《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》提出“機(jī)關(guān)向國(guó)家綜合檔案館移交前，應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)定做好移交檔案的密級(jí)變更或解除工作，并提出劃控與開放意見”。根據(jù)此條內(nèi)容，中央檔案館與部分省市檔案館陸續(xù)開展了機(jī)關(guān)檔案移交進(jìn)館前開放審核。比如，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、中華人民共和國(guó)教育部等中央單位；北京市文物局、北京市委黨史研究室、北京建工集團(tuán)有限責(zé)任公司等北京市屬單位，分別開展了機(jī)關(guān)檔案入館前開放審核、劃控工作，取得了較好的工作經(jīng)驗(yàn)與工作成效。

1.10 推廣了最佳實(shí)踐

課題組2023年6月14日在國(guó)家檔案局網(wǎng)站，以“開放鑒定”為關(guān)鍵詞，檢索到118 條相關(guān)結(jié)果，以“開放審核”為關(guān)鍵詞，檢索到71 條相關(guān)結(jié)果；在中國(guó)檔案資訊網(wǎng)，以“開放鑒定”為關(guān)鍵詞，檢索到284條相關(guān)報(bào)道，以“開放審核”為關(guān)鍵詞，檢索到137 條相關(guān)報(bào)道。這些相關(guān)內(nèi)容不僅介紹了各地檔案開放審核工作的成就，同時(shí)分享了檔案開放審核工作的方式、方法等寶貴經(jīng)驗(yàn)，為其他檔案主管部門、檔案館、檔案形成單位或者移交單位提供了寶貴學(xué)習(xí)材料。比如，《好風(fēng)憑借力 揚(yáng)帆正當(dāng)時(shí)——江西省檔案館推進(jìn)館藏文書檔案開放審核工作紀(jì)實(shí)》詳細(xì)報(bào)道了江西省檔案館用“制度保障流程規(guī)范，以創(chuàng)新引領(lǐng)提擋升級(jí)，聚合力推動(dòng)落實(shí)見效，館藏文書檔案開放審核工作取得明顯成效”的事跡。

1.11 推動(dòng)了學(xué)術(shù)研究

2019年——2023年國(guó)家檔案局有關(guān)檔案開放審核主題的科技立項(xiàng)數(shù)量分別是2019年2項(xiàng)、2020年1項(xiàng)、2021年5 項(xiàng)、2022年3 項(xiàng)、2023年6 項(xiàng)，同時(shí)各省、自治區(qū)、直轄市每年也有不同數(shù)量的檔案開放審核主題的科技立項(xiàng)，這些科技項(xiàng)目不僅拓展了學(xué)術(shù)研究的范圍，而且從理論上推動(dòng)了開放審核工作的學(xué)術(shù)研究質(zhì)量。課題組2023年6月14日在中國(guó)知網(wǎng)進(jìn)行了文獻(xiàn)檢索，對(duì)所得結(jié)果篇目進(jìn)行整理和篩選后，共得到有效文獻(xiàn)186篇。這些學(xué)術(shù)成果總結(jié)了我國(guó)檔案開放審核工作中的問題，介紹了國(guó)外相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)，提出了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)與切實(shí)可行的對(duì)策，促進(jìn)了我國(guó)檔案開放審核工作的健康快速發(fā)展。

1.12 鍛煉了人才隊(duì)伍

在上述實(shí)際工作中，無論是檔案主管部門的管理隊(duì)伍、檔案館的業(yè)務(wù)骨干，還是檔案形成單位或者移交（保管）單位的開放審核委員會(huì)，都得到了充分的鍛煉，明確了定位、錨定了目標(biāo)、掌握了方法、積累了經(jīng)驗(yàn)、提高了能力，綜合素質(zhì)得到了全方位提升，為將來繼續(xù)做好開放審核工作準(zhǔn)備了優(yōu)秀的人才隊(duì)伍。如，河北省檔案館（省方志辦）組建檔案開放劃控鑒定專班，堅(jiān)持崗前集中培訓(xùn)和過程跟蹤、個(gè)別指導(dǎo)相結(jié)合，確保鑒定工作質(zhì)效，截至目前，全館60 余人次參加鑒定專班工作，完成檔案開放鑒定近30 萬件[3]。

2 當(dāng)前檔案開放審核工作存在的主要問題

2.1 開放風(fēng)險(xiǎn)顧慮較大

無論是檔案主管部門、檔案館、檔案形成單位或者移交單位，還是館藏檔案開放審核和尚未移交進(jìn)館檔案的開放審核，檔案開放所帶來的風(fēng)險(xiǎn)都是不得不考慮的問題。為了防止在國(guó)際關(guān)系、社會(huì)穩(wěn)定、商業(yè)技術(shù)、個(gè)人利益等方面引起不可預(yù)測(cè)的影響和損失，滿足政治穩(wěn)定性要求，在沒有足夠把握的情況下，各相關(guān)主體普遍將存疑檔案選擇“繼續(xù)封閉”，擴(kuò)大了控制利用、延期開放的范圍。

2.2 檔案整理工作量太大

按照綜合檔案館檔案接收進(jìn)館要求，將檔案劃入到開放范圍后，除了需要修改檔案目錄，還要完成如下流程的檔案整理工作：案卷/文件封面蓋“開放”章——拆卷/件，分離不開放部分——重新組卷/件——重新掃描案卷/文件——替換電子版副本。開放的數(shù)量越多，工作量越大。而只開放已經(jīng)作為“政府信息公開”文件的檔案，則不需要完成以上工作。因此，在機(jī)關(guān)檔案室人手非常局促的情況下，一些機(jī)關(guān)往往會(huì)選擇盡量縮小開放的范圍或者只開放已經(jīng)作為“政府信息公開”文件的檔案。

2.3 降密解密工作受阻

現(xiàn)行《檔案法實(shí)施辦法》規(guī)定：“保密檔案密級(jí)的變更和解密，依照《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》及其實(shí)施辦法的規(guī)定辦理?！备鶕?jù)《保守國(guó)家秘密法》第十二條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、單位負(fù)責(zé)人及其指定的人員為定密責(zé)任人，負(fù)責(zé)本機(jī)關(guān)、本單位的國(guó)家秘密確定、變更和解除工作。機(jī)關(guān)、單位確定、變更和解除本機(jī)關(guān)、本單位的國(guó)家秘密，應(yīng)當(dāng)由承辦人提出具體意見，經(jīng)定密責(zé)任人審核批準(zhǔn)?！北４嬖跈n案館的帶有密級(jí)的檔案，即使已經(jīng)達(dá)到相應(yīng)的解密期限（“絕密級(jí)不超過三十年，機(jī)密級(jí)不超過二十年，秘密級(jí)不超過十年”），仍然需要檔案形成單位或者移交單位配合降密解密工作。同時(shí)，在2010年保密法之前定密不當(dāng)現(xiàn)象并不少見，比如，擴(kuò)展秘密文件范圍、沒有按照保密法律法規(guī)規(guī)定的程序定密、定密級(jí)別與時(shí)間不準(zhǔn)確，等等。這些情況導(dǎo)致了“秘密過濫”，也為帶有密級(jí)檔案的降密解密工作帶來了較大負(fù)擔(dān)。

在館藏檔案開放審核實(shí)際工作中，存在“主體責(zé)任不明確，流程設(shè)計(jì)不合理、制度銜接性不夠，治理協(xié)同性不強(qiáng)、現(xiàn)有法規(guī)陳舊，開放標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)”等問題[4]，檔案部門向原形成機(jī)關(guān)發(fā)出提前解密的通知，后者均以種種借口推脫，造成檔案館也經(jīng)常以有密級(jí)、未解密、“控制使用”等為理由拒絕提供檔案利用[5]。

2.4 開放審核程序不明晰

《檔案法》第三十條規(guī)定：“館藏檔案的開放審核，由檔案館會(huì)同檔案形成單位或者移交單位共同負(fù)責(zé)?！逼渲?，“會(huì)同”具有較大的模糊性，導(dǎo)致檔案館與檔案形成單位或者移交單位的權(quán)責(zé)邊界不清，進(jìn)一步導(dǎo)致開放審核工作開展的程序不夠明晰。第三十條同時(shí)規(guī)定：“尚未移交進(jìn)館檔案的開放審核，由檔案形成單位或者保管單位負(fù)責(zé)，并在移交時(shí)附具意見?！逼渲?，明確了檔案形成單位或者保管單位的主體責(zé)任，但是在審核時(shí)間、審核質(zhì)量把控、檔案館的介入時(shí)機(jī)與職責(zé)等方面缺乏明確的規(guī)定。

目前，實(shí)際工作中檔案館會(huì)同形成單位的情況有以下幾種類型。一是形成單位承擔(dān)“初審”職責(zé)，并在明確的時(shí)間期限內(nèi)將“初審”意見反饋給檔案館，檔案館完全以形成單位的意見為主。二是檔案館承擔(dān)“初審”職責(zé)，將初審意見反饋給形成單位。三是“初審”工作沒有主導(dǎo)方，檔案館只負(fù)責(zé)具體組織工作，開放審核完全由檔案館和形成單位共同完成，具體方式可通過定期在檔案館內(nèi)開辟專門場(chǎng)地，形成單位相關(guān)人員來館與檔案館開放審核人員共同完成“初審”任務(wù)。盡管各級(jí)各類檔案館在具體操作時(shí)可根據(jù)自身情況選擇一種適宜模式，但由于雙方權(quán)責(zé)不甚明確，在具體進(jìn)行開放審核工作時(shí)包括準(zhǔn)備階段、具體環(huán)節(jié)設(shè)置、后續(xù)任務(wù)等還存在諸多模糊地帶[6]。

2.5 開放審核標(biāo)準(zhǔn)需細(xì)化

1991年國(guó)家檔案局和國(guó)家保密局共同發(fā)布的《各級(jí)國(guó)家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》成為檔案主管部門、檔案館、檔案形成單位或者保管單位正確處理保守國(guó)家秘密與開放檔案關(guān)系的準(zhǔn)則。部分檔案館根據(jù)本地檔案工作特色，出臺(tái)了細(xì)化文件，部分檔案館直接將《各級(jí)國(guó)家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》作為執(zhí)行性文件。但是，這個(gè)文件的原則性、宏觀指導(dǎo)性比較強(qiáng)，各省、市、縣的檔案內(nèi)容又有所差別，導(dǎo)致《各級(jí)國(guó)家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》的具體指導(dǎo)作用發(fā)揮不充分。同時(shí)，目前檔案形成單位或者保管單位也普遍未制定本機(jī)關(guān)的檔案開放審核辦法與負(fù)面清單。在實(shí)際工作中，檔案館與檔案形成單位或者保管單位往往會(huì)因?yàn)槿鄙倬唧w的判斷依據(jù)或者標(biāo)準(zhǔn)等原因，而擴(kuò)大封閉對(duì)象的范圍，有的檔案形成單位只開放已經(jīng)作為“政府信息公開”文件的檔案，或者將所有涉密文件、涉及個(gè)人信息文件都作為劃控范圍，導(dǎo)致個(gè)別單位檔案開放率很低。

2.6 檔案部門人力資源配置不合理

2018年行政體制改革后，各地檔案行政管理職能劃轉(zhuǎn)和機(jī)構(gòu)設(shè)置情況各不相同，有的設(shè)了四五個(gè)處室，有的設(shè)了一兩個(gè)處室；有的配了三四十名干部，有的配了三五名干部；有的干部是來自檔案部門的“老人”，有的是沒有做過檔案工作的“新人”；有的加掛了檔案局的牌子，有的沒有加掛；在加掛了牌子的地方，有的任命了局長(zhǎng)，有的沒有任命[7]。同時(shí)，轉(zhuǎn)隸到黨委辦職能處（科）檔案主管部門人員還要承擔(dān)黨委辦交辦的其他任務(wù)，比如部分辦公室工作、黨委辦檔案管理工作、駐村（社區(qū)）工作，等等。部分市縣因?yàn)闄n案主管部門人員太少，只能將部分檔案行政管理職能劃轉(zhuǎn)到檔案館。同時(shí)，部分市縣檔案館也存在嚴(yán)重的人員不足情況，無法應(yīng)對(duì)開放審核工作的需要。

2.7 檔案形成單位或者移交（保管）單位能力不足

首先，檔案形成單位或者移交（保管）單位人手不夠。業(yè)務(wù)部門人員最了解檔案的內(nèi)容，可以承擔(dān)初審的任務(wù)，但是業(yè)務(wù)部門的兼職檔案員往往將文件管理工作作為附屬工作，沒有時(shí)間和精力認(rèn)真對(duì)待；同時(shí)，機(jī)關(guān)檔案室有時(shí)沒有專職人員、有時(shí)有1-2 個(gè)專職人員，只能勉強(qiáng)應(yīng)付機(jī)關(guān)日常檔案管理工作。其次，檔案形成單位或者移交（保管）單位缺乏經(jīng)驗(yàn)。一些機(jī)關(guān)有配合檔案館開展開放審核的經(jīng)歷，但是還沒有作為主責(zé)方承擔(dān)檔案開放審核的經(jīng)驗(yàn)；即使個(gè)別機(jī)關(guān)在2018年《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》發(fā)布后，按照檔案館要求，做了開放審核工作，但是效果也不夠理想，經(jīng)驗(yàn)也不夠成熟。最后，相關(guān)工作人員無法勝任。課題組了解到，個(gè)別城市的個(gè)別機(jī)關(guān)，甚至需要將待移交檔案放在檔案館臨時(shí)房間，在檔案館工作人員的指導(dǎo)下完成待移交檔案的整理工作，包括開放審核工作。

2.8 智能輔助審核覆蓋面小

使用信息技術(shù)輔助開放審核，提升工作的智能化程度，可以節(jié)省大量的人力物力，提高工作效率。福建省、江西省、遼寧省、北京市、青島市、濰坊市等多地檔案館都積極與信息技術(shù)公司合作，采用文字識(shí)別技術(shù)、數(shù)據(jù)抽取技術(shù)、深度學(xué)習(xí)技術(shù)、統(tǒng)計(jì)技術(shù)、機(jī)器學(xué)習(xí)技術(shù)、自然語言處理技術(shù)、數(shù)據(jù)庫技術(shù)及其它信息學(xué)科技術(shù)，開發(fā)輔助智能審核系統(tǒng)，幫助完成開放審核的初審工作。比如，江西省檔案館大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用系統(tǒng)輔助開放審核、查重等智能化分析成果的運(yùn)用，讓開放審核工作效率和準(zhǔn)確率再次提升。通過數(shù)據(jù)挖掘、深度學(xué)習(xí)等人工智能技術(shù)的應(yīng)用，大大提高了檔案審核效率。根據(jù)查重標(biāo)識(shí)，管理者可對(duì)分屬不同全宗但內(nèi)容相同的多件檔案，優(yōu)選文件制發(fā)單位全宗的一件納入鑒定計(jì)劃，并在終審后對(duì)其他重復(fù)件分發(fā)審核意見，此舉可減少約31 萬件的文書檔案開放審核工作量[8]。但是，目前來看，研發(fā)這樣的系統(tǒng)需要投入大量資金，對(duì)于移交單位和中西部絕大多數(shù)檔案館來說，是無法承擔(dān)的。因此，對(duì)于檔案館來說，智能輔助審核系統(tǒng)使用程度不高。同時(shí)，《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》自2019年實(shí)施以來，時(shí)間尚短，“43 個(gè)受調(diào)查機(jī)關(guān)檔案室僅有一個(gè)企業(yè)檔案室表示采用了智能技術(shù)”[9]。

3 完善我國(guó)檔案開放審核工作的對(duì)策建議

3.1 確認(rèn)免責(zé)條件，降低開放風(fēng)險(xiǎn)顧慮

為了降低開放審核的風(fēng)險(xiǎn)顧慮，可以鼓勵(lì)檔案主管部門、檔案館、檔案形成單位或者移交（保管）單位依法探索擴(kuò)大開放范圍。第一，依法開放的相關(guān)主體，不承擔(dān)利用者違法利用形成的后果。檔案利用者片面、曲解、加工已開放檔案信息內(nèi)容，給社會(huì)帶來不穩(wěn)定因素、造成不利影響的后果，由當(dāng)事人承擔(dān)責(zé)任，而不應(yīng)該由依法開放者承擔(dān)。第二，對(duì)在嘗試擴(kuò)大開放檔案范圍的一個(gè)特定時(shí)期，對(duì)一部分因無明確具體規(guī)定誤判開放條件，做出錯(cuò)誤開放或不開放判定且及時(shí)糾正，并未造成嚴(yán)重不良后果的行為，從輕或免予追究相關(guān)責(zé)任。

3.2 修改檔案接收進(jìn)館要求，減少應(yīng)開放檔案整理工作量

無論是否作為“政府信息公開”文件的檔案，只要是已經(jīng)通過審核程序，可以開放的檔案，在移交進(jìn)館時(shí)都采取統(tǒng)一的、簡(jiǎn)單的整理要求，只對(duì)文件級(jí)移交目錄進(jìn)行標(biāo)注，明確是否可以開放即可。對(duì)于非已經(jīng)作為“政府信息公開”文件的檔案，取消之前的紙質(zhì)檔案重新整理、電子檔案替換頁面的要求，簡(jiǎn)化工作程序，減少檔案整理工作量，可以有效降低來自機(jī)關(guān)檔案室的工作阻力。

3.3 完善工作方式，推動(dòng)降密解密工作

首先，落實(shí)降密解密工作的主體責(zé)任。明確降密解密工作的必要性與重要性，依據(jù)《檔案法》《保守國(guó)家秘密法》《各級(jí)國(guó)家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》，厘清檔案館、檔案形成單位或者移交（保管）單位之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，確定降密解密的主要責(zé)任人，并督促檔案形成單位或者移交（保管）單位及時(shí)、高質(zhì)量完成降密解密工作。

其次，完善降密解密工作方式。針對(duì)館藏檔案的開放審核，工作程序上，陜西省檔案館打破了“先解密審核后開放審核”的串聯(lián)模式，創(chuàng)新采用并聯(lián)模式，由檔案形成（移交）單位開展解密審核、省檔案館開展開放審核，解密和開放審核工作同步進(jìn)行，極大地提高了工作效率，既有效減輕了檔案館的工作壓力，又能更好地把握“保密”與“開放”之度。在開放審核之前，省檔案館篩選出館藏涉密檔案（數(shù)據(jù)庫暫標(biāo)為“控制”，待解密工作完成后再做開放審核），將涉密檔案目錄以全宗為單位刻錄成涉密光盤，函告檔案形成（移交）單位，書面提醒其開展解密審核工作，并為其提供工作場(chǎng)所和內(nèi)網(wǎng)計(jì)算機(jī)等必要設(shè)備，配合其完成解密工作[10]。

最后，已撤銷單位或職能職責(zé)已作較大調(diào)整單位形成的涉密文件的解降密工作由檔案館進(jìn)行指導(dǎo)。

3.4 明確權(quán)責(zé)關(guān)系，落實(shí)主體責(zé)任

在檔案開放審核工作中，需要依據(jù)《檔案法》《各級(jí)國(guó)家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》《國(guó)家檔案館檔案開放辦法》等法律法規(guī)，明確各相關(guān)主體的權(quán)責(zé)關(guān)系。

3.4.1 厘清具體權(quán)責(zé)關(guān)系

首先，厘清館藏檔案開放審核工作中的權(quán)責(zé)關(guān)系。依據(jù)《國(guó)家檔案館檔案開放辦法》第十四、十五條的規(guī)定，館藏檔案開放審核工作中，縣級(jí)以上地方檔案主管部門發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、制度建設(shè)、監(jiān)督指導(dǎo)作用，并審核延期向社會(huì)開放的檔案；檔案館在具體業(yè)務(wù)上是牽頭單位，負(fù)主要責(zé)任，借助專業(yè)優(yōu)勢(shì)與能力，除了保密法規(guī)定的降密解密之外，其它所有工作都可以處于主導(dǎo)、引導(dǎo)地位；檔案形成單位或者移交單位整體處于配合地位，負(fù)次要責(zé)任，必須要主導(dǎo)完成的是保密法規(guī)定的降密解密工作，其它工作可以處于主導(dǎo)地位，也可以處于從屬地位。

其次，厘清尚未移交進(jìn)館檔案開放審核工作中的權(quán)責(zé)關(guān)系。第一，遵從“避免資源重復(fù)投入”和“誰形成，誰負(fù)責(zé)審核”的原則，讓機(jī)關(guān)單位的審核結(jié)果是面向檔案開放操作執(zhí)行的，是體現(xiàn)了基于一定歷史階段的“能開盡開”，而其審核結(jié)果為延期開放的檔案在封閉期滿時(shí)，由國(guó)家檔案館會(huì)同形成機(jī)關(guān)或移交機(jī)關(guān)進(jìn)行再次審核，并將最終確定為延期開放的檔案及目錄，由同級(jí)檔案主管部門進(jìn)行開放前審核；第二，承認(rèn)機(jī)關(guān)單位在獨(dú)自完成開放審核工作中因經(jīng)驗(yàn)、能力不足及面臨負(fù)面激勵(lì)而具有的局限性，可以通過適宜的制度設(shè)計(jì)合理發(fā)揮國(guó)家檔案館和檔案主管部門在工作制度建設(shè)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查等方面的作用來進(jìn)行彌補(bǔ)。

3.4.2 選擇合作模式

無論是館藏檔案，還是尚未移交進(jìn)館檔案的開放審核，首先，依據(jù)《保守國(guó)家秘密法》，降密解密工作都是由形成單位或者保管單位負(fù)責(zé)的。其次，審核的三個(gè)核心流程，即初審——復(fù)審——終審，可以主要按照相關(guān)法律法規(guī)中相應(yīng)條文的規(guī)定執(zhí)行，即館藏檔案的開放審核由檔案館作為牽頭單位，尚未移交進(jìn)館檔案的開放審核由檔案形成單位或者保管單位負(fù)責(zé)。再次，檔案館與形成單位或者移交（保管）單位可以在多個(gè)具體工作中開展合作，比如，共享與同步敏感詞庫、合作制定開放審核工作制度，等等。最后，在執(zhí)行過程中，檔案館與形成單位或者移交（保管）單位可以協(xié)商一致后，采取下面的任一種有利于工作推進(jìn)的合作模式。第一，檔案館初審，檔案館和機(jī)關(guān)共同復(fù)審，檔案主管部門開放前審核。第二，機(jī)關(guān)初審、復(fù)審，檔案館終審，檔案主管部門開放前審核。第三，機(jī)關(guān)和檔案館共同初審，檔案館復(fù)審，檔案主管部門開放前審核。

3.5 建立合理工作流程，明確工作要求

首先，明確機(jī)關(guān)內(nèi)部工作職責(zé)。由分管檔案工作的單位負(fù)責(zé)人、辦公廳（室）（或承擔(dān)該職能的其他綜合辦事機(jī)構(gòu)）及相關(guān)部門負(fù)責(zé)人組成的機(jī)關(guān)檔案開放審核委員會(huì)，負(fù)責(zé)本機(jī)關(guān)檔案開放審核工作的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)、機(jī)制建立、制度制定以及復(fù)審意見形成等。

分管檔案工作的單位負(fù)責(zé)人是機(jī)關(guān)檔案開放審核委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人。機(jī)關(guān)檔案部門與機(jī)關(guān)各部門承擔(dān)歸檔工作的專兼職檔案員，主要負(fù)責(zé)開放審核工作的具體組織、實(shí)施。機(jī)關(guān)各部門完成初審工作，形成初審意見和標(biāo)注初審結(jié)果的檔案目錄。

其次，制定檔案開放審核工作辦法與負(fù)面清單。根據(jù)同級(jí)檔案主管部門檔案開放審核工作辦法與本機(jī)關(guān)檔案工作特點(diǎn)，制定本機(jī)關(guān)開放審核辦法與負(fù)面清單，建立檔案開放審核工作實(shí)施細(xì)則，明確職責(zé)分工、工作流程與工作要求等內(nèi)容，并報(bào)同級(jí)檔案主管部門審批。

3.6 細(xì)化工作標(biāo)準(zhǔn)，降低操作難度

首先，在館藏檔案的開放審核方面，不同地區(qū)不同級(jí)別檔案館的館藏各有特色、差別較大，各檔案館需要根據(jù)本館館藏檔案內(nèi)容特點(diǎn)，細(xì)化《各級(jí)國(guó)家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》，明確延期向社會(huì)開放檔案的具體標(biāo)準(zhǔn)和范圍。比如，陜西省檔案館2021年制定了《館藏檔案解密與開放審核工作細(xì)則（試行）》作為直接參考的執(zhí)行文件。

其次，在尚未移交進(jìn)館檔案的開放審核方面，檔案主管部門與檔案館需要根據(jù)本館館藏和本地區(qū)機(jī)關(guān)檔案的內(nèi)容特點(diǎn)，細(xì)化《各級(jí)國(guó)家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》，制定本地區(qū)機(jī)關(guān)檔案開放審核指南，明確本地區(qū)機(jī)關(guān)檔案控制使用大體范圍；檔案形成單位或者保管單位在檔案主管部門指導(dǎo)下，依據(jù)本地區(qū)機(jī)關(guān)檔案開放審核指南，結(jié)合本機(jī)關(guān)檔案內(nèi)容的特點(diǎn)，制定本機(jī)關(guān)開放審核負(fù)面清單，作為直接參考的執(zhí)行文件。

相關(guān)執(zhí)行文件出臺(tái)后，可以為審核工作人員提供客觀的判斷標(biāo)準(zhǔn)，大幅度降低工作的難度，緩解檔案部門與移交（保管）單位人力資源不足的問題，提升工作效率和質(zhì)量。

3.7 開展培訓(xùn)與交流，提升工作能力

首先，由國(guó)家檔案局組織，邀請(qǐng)相關(guān)檔案主管部門與研究機(jī)構(gòu)人員做交流，面向全國(guó)相關(guān)工作人員，召開國(guó)家層面的、普適性的相關(guān)法律條文解讀交流會(huì)。其次，由各級(jí)檔案主管部門、檔案館組織，面向地區(qū)的相關(guān)工作人員，開展地區(qū)層面適用的相關(guān)工作培訓(xùn)。再次，由形成單位或者移交（保管）單位自行組織，面向本機(jī)關(guān)的專兼職檔案員，開展操作層面的工作培訓(xùn)。最后，由高校、行業(yè)組織或者研究機(jī)構(gòu)組織，面向全行業(yè)人員，開展或者全國(guó)性的、區(qū)域性的，或者理論性的、實(shí)踐性的，或者管理性的、技術(shù)性的學(xué)術(shù)研討會(huì)。

3.8 提升智能程度，普及技術(shù)覆蓋面

首先，應(yīng)用輔助開放審核系統(tǒng)。根據(jù)開放審核工作的需要，明確輔助開放審核系統(tǒng)的功能和流程，設(shè)計(jì)并應(yīng)用輔助開放審核系統(tǒng)。其次，積累輔助開放審核功能技術(shù)實(shí)現(xiàn)的經(jīng)驗(yàn)。輔助開放審核系統(tǒng)需要經(jīng)過多個(gè)場(chǎng)景的持續(xù)應(yīng)用，根據(jù)運(yùn)行中存在的問題，不斷完善系統(tǒng)性能，提高系統(tǒng)的成熟度、穩(wěn)定性。再次，持續(xù)提升輔助開放審核系統(tǒng)的智能化程度。開發(fā)輔助開放審核系統(tǒng)，不僅要積極應(yīng)用深度學(xué)習(xí)技術(shù)、統(tǒng)計(jì)技術(shù)、機(jī)器學(xué)習(xí)技術(shù)、自然語言處理技術(shù)、數(shù)據(jù)庫技術(shù)及其它信息學(xué)科技術(shù)，而且要持續(xù)跟進(jìn)各種信息技術(shù)的發(fā)展，不斷引入先進(jìn)信息技術(shù)。最后，研發(fā)、推廣輔助開放審核系統(tǒng)。研發(fā)低成本、單機(jī)版、功能齊全的輔助開放審核系統(tǒng)，在中小檔案館和形成單位或者移交（保管）單位推廣、普及。

4 結(jié)語

本文選取了有代表性的六個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的不同級(jí)別的檔案主管部門國(guó)家綜合檔案館和機(jī)關(guān)，以及若干中央機(jī)關(guān)作為調(diào)研對(duì)象，開展了實(shí)地調(diào)研，從制度建設(shè)、實(shí)際工作、學(xué)術(shù)研究等方面總結(jié)了我國(guó)檔案開放審核工作取得的成績(jī)，以及當(dāng)前檔案開放審核工作存在開放風(fēng)險(xiǎn)顧慮較大、檔案整理工作量太大、降密解密工作受阻、開放審核程序不明晰、開放審核標(biāo)準(zhǔn)需細(xì)化、檔案部門人力資源配置不合理、檔案形成單位或者移交（保管）單位能力不足、智能輔助審核覆蓋面小等方面的問題，并針對(duì)這些問題以推進(jìn)檔案開放審核工作完善發(fā)展為目的，從工作制度、工作流程、工作標(biāo)準(zhǔn)、工作培訓(xùn)交流、智能技術(shù)應(yīng)用等方面提出了合理的發(fā)展意見。檔案開放審核工作涉及的影響因素眾多，但限于篇幅原因，本文并未就某個(gè)具體方面進(jìn)行深入詳盡的分析，而這將是后續(xù)相關(guān)研究要關(guān)注和探討的內(nèi)容。