謝永憲 王巧玲 劉湘娟 湯艾茹 鄧博洋
(1.北京聯(lián)合大學(xué)應(yīng)用文理學(xué)院 北京 100191;2.新疆維吾爾自治區(qū)檔案局 烏魯木齊830001;3 .中國軟件行業(yè)協(xié)會信息資源與檔案大數(shù)據(jù)分會 北京 100191)
檔案開放審核是充分發(fā)揮檔案在黨和國家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展中作用的有效途徑,更是落實(shí)總書記關(guān)于檔案工作四個(gè)“好”兩個(gè)“服務(wù)”要求的具體措施?!吨腥A人民共和國檔案法》《國家檔案館檔案開放辦法》《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》等法律法規(guī)都對檔案開放審核工作做出了明確的規(guī)定,為我國檔案開放審核工作指明了方向和要求。
為了深入了解我國檔案開放審核工作現(xiàn)狀,并提出有針對性的措施,課題組選取有代表性的六個(gè)省、自治區(qū)、直轄市(遼寧省、山東省、江西省、福建省、新疆維吾爾自治區(qū)、北京市)不同級別的檔案主管部門國家綜合檔案館和機(jī)關(guān),以及若干中央機(jī)關(guān)作為調(diào)研對象,開展了實(shí)地調(diào)研;通過國家檔案局門戶網(wǎng)站、中國檔案資訊網(wǎng)、中國知網(wǎng),開展了網(wǎng)絡(luò)調(diào)研。結(jié)合課題組成員多年工作經(jīng)驗(yàn),對我國檔案開放審核工作現(xiàn)狀做如下分析。
為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記對檔案工作重要批示精神和貫徹實(shí)施新修訂檔案法,在國家檔案局的有力領(lǐng)導(dǎo)下,我國檔案工作者在檔案開放審核工作中,不斷施行創(chuàng)新做法,探索方案方法,取得了系列明顯成績。
在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100 周年的重大歷史時(shí)刻,習(xí)近平總書記專門作出重要批示,向中國第一歷史檔案館新館開館致以熱烈祝賀,對做好新時(shí)代檔案工作提出明確要求,這是對全國百萬檔案工作者的極大鼓舞和鞭策,為做好新時(shí)代檔案工作提供了根本遵循。總書記特別強(qiáng)調(diào),要把蘊(yùn)含黨的初心使命的紅色檔案保管好、利用好,把新時(shí)代黨領(lǐng)導(dǎo)人民推進(jìn)實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的奮斗歷史記錄好、留存好,更好地服務(wù)黨和國家工作大局、服務(wù)人民群眾。這四個(gè)“好”、兩個(gè)“服務(wù)”,進(jìn)一步明確了檔案工作的目標(biāo)任務(wù)和價(jià)值所在[1]。
各級檔案主管部門、檔案館與機(jī)關(guān)堅(jiān)持正確工作方向,做好機(jī)關(guān)檔案開放審核,有利于進(jìn)一步加強(qiáng)檔案的科學(xué)管理、促進(jìn)檔案利用,充分發(fā)揮檔案資源在黨和國家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展中的作用。
《檔案法》《機(jī)關(guān)檔案工作條例》《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》《國家檔案館檔案開放辦法》等檔案領(lǐng)域法律、法規(guī)、規(guī)章為檔案開放審核提供了直接依據(jù)。其中,《檔案法》第二十七、三十、三十一、四十八條,《國家檔案館檔案開放辦法》第十四、十五條,以及《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》第五十二條,都對檔案開放審核工作提出了直接要求,成為開放審核工作的重要法律法規(guī)依據(jù)。
檔案開放審核工作既要遵循檔案領(lǐng)域的法律、法規(guī)、規(guī)章,又要與其他信息開放、信息安全和信息保護(hù)相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章相銜接?!稒n案法》第四章“檔案的利用和公布”明確提出了檔案開放的原則,即“應(yīng)開盡開”;《政府信息公開條例》從政府信息公開的角度同樣提出了“應(yīng)開盡開”的原則?!侗J貒颐孛芊ā贰稊?shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》《著作權(quán)法》《專利法》《反不正當(dāng)競爭法》等法律、法規(guī)則從信息保護(hù)的角度對檔案開放審核工作提出了具體要求。依據(jù)這些法律、法規(guī)、規(guī)章,檔案開放審核工作形成并堅(jiān)持了“以按期開放為常態(tài)、延期開放為例外,合法規(guī)范、能開盡開”的原則,實(shí)現(xiàn)檔案有序開放與檔案信息安全相統(tǒng)一。
國家檔案主管部門歷來重視機(jī)關(guān)檔案開放審核工作,將其作為檔案業(yè)務(wù)考核的一部分內(nèi)容,如,將“已開放檔案數(shù)量占全部已完成鑒定檔案數(shù)量的比例情況”作為“2018年副省級以上綜合檔案館業(yè)務(wù)建設(shè)評價(jià)指標(biāo)”,尤其強(qiáng)調(diào)中華人民共和國成立前檔案開放的比例。各地各級綜合檔案館錨定業(yè)務(wù)建設(shè)評價(jià)指標(biāo),通過多年的不懈努力,積極推進(jìn)館藏檔案開放審核工作,取得了良好的建設(shè)成效。
為了規(guī)范機(jī)關(guān)檔案開放審核工作的定位、權(quán)責(zé)、流程、方式等方面的內(nèi)容,部分檔案主管部門依據(jù)《檔案法》《保守國家秘密法》《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍暫行規(guī)定》等法律法規(guī)和文件規(guī)定,結(jié)合工作實(shí)際,制定了機(jī)關(guān)檔案開放審核工作制度體系。北京市檔案局先后制發(fā)了《北京市區(qū)縣檔案館館藏檔案開放工作管理辦法》(京檔發(fā)〔2014〕8 號)、《北京市檔案局關(guān)于規(guī)范北京市區(qū)檔案館延期開放檔案審批工作的通知》(京檔通〔2016〕14 號)、《北京市檔案局關(guān)于印發(fā)<北京市區(qū)級檔案館檔案開放劃控指南>的通知》(京檔字〔2020〕11 號)等規(guī)范性文件,為北京地區(qū)館藏檔案開放審核工作提供了制度保障。
為了推進(jìn)和規(guī)范各級國家檔案館檔案開放工作,進(jìn)一步加強(qiáng)檔案管理、促進(jìn)檔案利用,充分發(fā)揮檔案在黨和國家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展中的作用,根據(jù)《檔案法》等法律法規(guī),2022年7月4日,國家檔案局令第19 號公布了《國家檔案館檔案開放辦法》,自2022年8月1日起施行。19 號令的施行是新時(shí)代我國國家檔案館檔案開放工作的巨大進(jìn)步,不僅對館藏檔案開放審核工作提供了行動參考,也為機(jī)關(guān)檔案開放審核工作提出了結(jié)果指向。
按照《檔案法》《機(jī)關(guān)檔案工作條例》《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》的要求,檔案主管部門、檔案館、檔案形成單位或者保管單位為了完成開放審核工作,成立了相應(yīng)的工作委員會或者領(lǐng)導(dǎo)小組。克拉瑪依地區(qū)健全了館藏檔案開放審核工作機(jī)制,建立了三個(gè)不同性質(zhì)的工作組織,一是檔案開放審核工作委員會,由市檔案主管部門、市檔案館、市委保密辦領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)人員組成;二是檔案館館藏檔案開放審核領(lǐng)導(dǎo)小組,由市檔案館領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)科室工作人員組成;三是檔案形成單位開放審核領(lǐng)導(dǎo)小組,由單位主要領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)科室人員組成。這三個(gè)開放審核工作組,不僅適用于檔案館館藏檔案的開放審核,同樣適用于機(jī)關(guān)待移交檔案的開放審核。同時(shí),部分省、市級檔案館成立了檔案鑒定處、整編鑒定處、開放鑒定科等不同名稱的內(nèi)部機(jī)構(gòu),專門負(fù)責(zé)到期檔案的開放審核工作;機(jī)關(guān)內(nèi)部的“開放審核領(lǐng)導(dǎo)小組”同時(shí)肩負(fù)者檔案價(jià)值鑒定與降密解密的任務(wù),有效節(jié)約了工作成本,提高了工作效率。
《檔案法》第二十七條規(guī)定了機(jī)關(guān)檔案開放的時(shí)限標(biāo)準(zhǔn),即“常規(guī)開放”“提前開放”和“延期開放”。其中,常規(guī)開放是指機(jī)關(guān)檔案一般按常規(guī)時(shí)限開放,即自形成之日起滿二十五年向社會開放;提前開放是指經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化等類檔案,可提前開放,即可自形成之日少于二十五年向社會開放,具體時(shí)限可根據(jù)情況選擇自形成之日滿十年或滿二十年向社會開放;延期開放是指涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案,可以多于二十五年向社會開放。同時(shí),為了與《政府信息公開條例》有效銜接,一些檔案館采取了“即時(shí)開放”的方式,即在歸檔前已作為政府信息主動公開的機(jī)關(guān)文件形成的檔案,即時(shí)開放,即自接收進(jìn)館之日向社會開放。
在2018年行政體制改革中,地方檔案局館分設(shè),使得檔案局、檔案館都獲得了新的身份,檔案局成為單一行使行政職能的檔案主管部門,綜合檔案館則成為獨(dú)立法人[2]。與此同時(shí),檔案主管部門也成為黨委辦公室(廳)的內(nèi)部機(jī)構(gòu),使省、市、縣黨委辦公室(廳)名正言順的成為布置檔案工作的發(fā)文者,在很大程度上提升了檔案工作開展的效率,提高了檔案開放審核工作的執(zhí)行力度。
2018年10月公布的《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》提出“機(jī)關(guān)向國家綜合檔案館移交前,應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)定做好移交檔案的密級變更或解除工作,并提出劃控與開放意見”。根據(jù)此條內(nèi)容,中央檔案館與部分省市檔案館陸續(xù)開展了機(jī)關(guān)檔案移交進(jìn)館前開放審核。比如,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、中華人民共和國教育部等中央單位;北京市文物局、北京市委黨史研究室、北京建工集團(tuán)有限責(zé)任公司等北京市屬單位,分別開展了機(jī)關(guān)檔案入館前開放審核、劃控工作,取得了較好的工作經(jīng)驗(yàn)與工作成效。
課題組2023年6月14日在國家檔案局網(wǎng)站,以“開放鑒定”為關(guān)鍵詞,檢索到118 條相關(guān)結(jié)果,以“開放審核”為關(guān)鍵詞,檢索到71 條相關(guān)結(jié)果;在中國檔案資訊網(wǎng),以“開放鑒定”為關(guān)鍵詞,檢索到284條相關(guān)報(bào)道,以“開放審核”為關(guān)鍵詞,檢索到137 條相關(guān)報(bào)道。這些相關(guān)內(nèi)容不僅介紹了各地檔案開放審核工作的成就,同時(shí)分享了檔案開放審核工作的方式、方法等寶貴經(jīng)驗(yàn),為其他檔案主管部門、檔案館、檔案形成單位或者移交單位提供了寶貴學(xué)習(xí)材料。比如,《好風(fēng)憑借力 揚(yáng)帆正當(dāng)時(shí)——江西省檔案館推進(jìn)館藏文書檔案開放審核工作紀(jì)實(shí)》詳細(xì)報(bào)道了江西省檔案館用“制度保障流程規(guī)范,以創(chuàng)新引領(lǐng)提擋升級,聚合力推動落實(shí)見效,館藏文書檔案開放審核工作取得明顯成效”的事跡。
2019年——2023年國家檔案局有關(guān)檔案開放審核主題的科技立項(xiàng)數(shù)量分別是2019年2項(xiàng)、2020年1項(xiàng)、2021年5 項(xiàng)、2022年3 項(xiàng)、2023年6 項(xiàng),同時(shí)各省、自治區(qū)、直轄市每年也有不同數(shù)量的檔案開放審核主題的科技立項(xiàng),這些科技項(xiàng)目不僅拓展了學(xué)術(shù)研究的范圍,而且從理論上推動了開放審核工作的學(xué)術(shù)研究質(zhì)量。課題組2023年6月14日在中國知網(wǎng)進(jìn)行了文獻(xiàn)檢索,對所得結(jié)果篇目進(jìn)行整理和篩選后,共得到有效文獻(xiàn)186篇。這些學(xué)術(shù)成果總結(jié)了我國檔案開放審核工作中的問題,介紹了國外相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn),提出了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)與切實(shí)可行的對策,促進(jìn)了我國檔案開放審核工作的健康快速發(fā)展。
在上述實(shí)際工作中,無論是檔案主管部門的管理隊(duì)伍、檔案館的業(yè)務(wù)骨干,還是檔案形成單位或者移交(保管)單位的開放審核委員會,都得到了充分的鍛煉,明確了定位、錨定了目標(biāo)、掌握了方法、積累了經(jīng)驗(yàn)、提高了能力,綜合素質(zhì)得到了全方位提升,為將來繼續(xù)做好開放審核工作準(zhǔn)備了優(yōu)秀的人才隊(duì)伍。如,河北省檔案館(省方志辦)組建檔案開放劃控鑒定專班,堅(jiān)持崗前集中培訓(xùn)和過程跟蹤、個(gè)別指導(dǎo)相結(jié)合,確保鑒定工作質(zhì)效,截至目前,全館60 余人次參加鑒定專班工作,完成檔案開放鑒定近30 萬件[3]。
無論是檔案主管部門、檔案館、檔案形成單位或者移交單位,還是館藏檔案開放審核和尚未移交進(jìn)館檔案的開放審核,檔案開放所帶來的風(fēng)險(xiǎn)都是不得不考慮的問題。為了防止在國際關(guān)系、社會穩(wěn)定、商業(yè)技術(shù)、個(gè)人利益等方面引起不可預(yù)測的影響和損失,滿足政治穩(wěn)定性要求,在沒有足夠把握的情況下,各相關(guān)主體普遍將存疑檔案選擇“繼續(xù)封閉”,擴(kuò)大了控制利用、延期開放的范圍。
按照綜合檔案館檔案接收進(jìn)館要求,將檔案劃入到開放范圍后,除了需要修改檔案目錄,還要完成如下流程的檔案整理工作:案卷/文件封面蓋“開放”章——拆卷/件,分離不開放部分——重新組卷/件——重新掃描案卷/文件——替換電子版副本。開放的數(shù)量越多,工作量越大。而只開放已經(jīng)作為“政府信息公開”文件的檔案,則不需要完成以上工作。因此,在機(jī)關(guān)檔案室人手非常局促的情況下,一些機(jī)關(guān)往往會選擇盡量縮小開放的范圍或者只開放已經(jīng)作為“政府信息公開”文件的檔案。
現(xiàn)行《檔案法實(shí)施辦法》規(guī)定:“保密檔案密級的變更和解密,依照《中華人民共和國保守國家秘密法》及其實(shí)施辦法的規(guī)定辦理?!备鶕?jù)《保守國家秘密法》第十二條規(guī)定:“機(jī)關(guān)、單位負(fù)責(zé)人及其指定的人員為定密責(zé)任人,負(fù)責(zé)本機(jī)關(guān)、本單位的國家秘密確定、變更和解除工作。機(jī)關(guān)、單位確定、變更和解除本機(jī)關(guān)、本單位的國家秘密,應(yīng)當(dāng)由承辦人提出具體意見,經(jīng)定密責(zé)任人審核批準(zhǔn)。”保存在檔案館的帶有密級的檔案,即使已經(jīng)達(dá)到相應(yīng)的解密期限(“絕密級不超過三十年,機(jī)密級不超過二十年,秘密級不超過十年”),仍然需要檔案形成單位或者移交單位配合降密解密工作。同時(shí),在2010年保密法之前定密不當(dāng)現(xiàn)象并不少見,比如,擴(kuò)展秘密文件范圍、沒有按照保密法律法規(guī)規(guī)定的程序定密、定密級別與時(shí)間不準(zhǔn)確,等等。這些情況導(dǎo)致了“秘密過濫”,也為帶有密級檔案的降密解密工作帶來了較大負(fù)擔(dān)。
在館藏檔案開放審核實(shí)際工作中,存在“主體責(zé)任不明確,流程設(shè)計(jì)不合理、制度銜接性不夠,治理協(xié)同性不強(qiáng)、現(xiàn)有法規(guī)陳舊,開放標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)”等問題[4],檔案部門向原形成機(jī)關(guān)發(fā)出提前解密的通知,后者均以種種借口推脫,造成檔案館也經(jīng)常以有密級、未解密、“控制使用”等為理由拒絕提供檔案利用[5]。
《檔案法》第三十條規(guī)定:“館藏檔案的開放審核,由檔案館會同檔案形成單位或者移交單位共同負(fù)責(zé)?!逼渲?,“會同”具有較大的模糊性,導(dǎo)致檔案館與檔案形成單位或者移交單位的權(quán)責(zé)邊界不清,進(jìn)一步導(dǎo)致開放審核工作開展的程序不夠明晰。第三十條同時(shí)規(guī)定:“尚未移交進(jìn)館檔案的開放審核,由檔案形成單位或者保管單位負(fù)責(zé),并在移交時(shí)附具意見?!逼渲?,明確了檔案形成單位或者保管單位的主體責(zé)任,但是在審核時(shí)間、審核質(zhì)量把控、檔案館的介入時(shí)機(jī)與職責(zé)等方面缺乏明確的規(guī)定。
目前,實(shí)際工作中檔案館會同形成單位的情況有以下幾種類型。一是形成單位承擔(dān)“初審”職責(zé),并在明確的時(shí)間期限內(nèi)將“初審”意見反饋給檔案館,檔案館完全以形成單位的意見為主。二是檔案館承擔(dān)“初審”職責(zé),將初審意見反饋給形成單位。三是“初審”工作沒有主導(dǎo)方,檔案館只負(fù)責(zé)具體組織工作,開放審核完全由檔案館和形成單位共同完成,具體方式可通過定期在檔案館內(nèi)開辟專門場地,形成單位相關(guān)人員來館與檔案館開放審核人員共同完成“初審”任務(wù)。盡管各級各類檔案館在具體操作時(shí)可根據(jù)自身情況選擇一種適宜模式,但由于雙方權(quán)責(zé)不甚明確,在具體進(jìn)行開放審核工作時(shí)包括準(zhǔn)備階段、具體環(huán)節(jié)設(shè)置、后續(xù)任務(wù)等還存在諸多模糊地帶[6]。
1991年國家檔案局和國家保密局共同發(fā)布的《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》成為檔案主管部門、檔案館、檔案形成單位或者保管單位正確處理保守國家秘密與開放檔案關(guān)系的準(zhǔn)則。部分檔案館根據(jù)本地檔案工作特色,出臺了細(xì)化文件,部分檔案館直接將《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》作為執(zhí)行性文件。但是,這個(gè)文件的原則性、宏觀指導(dǎo)性比較強(qiáng),各省、市、縣的檔案內(nèi)容又有所差別,導(dǎo)致《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》的具體指導(dǎo)作用發(fā)揮不充分。同時(shí),目前檔案形成單位或者保管單位也普遍未制定本機(jī)關(guān)的檔案開放審核辦法與負(fù)面清單。在實(shí)際工作中,檔案館與檔案形成單位或者保管單位往往會因?yàn)槿鄙倬唧w的判斷依據(jù)或者標(biāo)準(zhǔn)等原因,而擴(kuò)大封閉對象的范圍,有的檔案形成單位只開放已經(jīng)作為“政府信息公開”文件的檔案,或者將所有涉密文件、涉及個(gè)人信息文件都作為劃控范圍,導(dǎo)致個(gè)別單位檔案開放率很低。
2018年行政體制改革后,各地檔案行政管理職能劃轉(zhuǎn)和機(jī)構(gòu)設(shè)置情況各不相同,有的設(shè)了四五個(gè)處室,有的設(shè)了一兩個(gè)處室;有的配了三四十名干部,有的配了三五名干部;有的干部是來自檔案部門的“老人”,有的是沒有做過檔案工作的“新人”;有的加掛了檔案局的牌子,有的沒有加掛;在加掛了牌子的地方,有的任命了局長,有的沒有任命[7]。同時(shí),轉(zhuǎn)隸到黨委辦職能處(科)檔案主管部門人員還要承擔(dān)黨委辦交辦的其他任務(wù),比如部分辦公室工作、黨委辦檔案管理工作、駐村(社區(qū))工作,等等。部分市縣因?yàn)闄n案主管部門人員太少,只能將部分檔案行政管理職能劃轉(zhuǎn)到檔案館。同時(shí),部分市縣檔案館也存在嚴(yán)重的人員不足情況,無法應(yīng)對開放審核工作的需要。
首先,檔案形成單位或者移交(保管)單位人手不夠。業(yè)務(wù)部門人員最了解檔案的內(nèi)容,可以承擔(dān)初審的任務(wù),但是業(yè)務(wù)部門的兼職檔案員往往將文件管理工作作為附屬工作,沒有時(shí)間和精力認(rèn)真對待;同時(shí),機(jī)關(guān)檔案室有時(shí)沒有專職人員、有時(shí)有1-2 個(gè)專職人員,只能勉強(qiáng)應(yīng)付機(jī)關(guān)日常檔案管理工作。其次,檔案形成單位或者移交(保管)單位缺乏經(jīng)驗(yàn)。一些機(jī)關(guān)有配合檔案館開展開放審核的經(jīng)歷,但是還沒有作為主責(zé)方承擔(dān)檔案開放審核的經(jīng)驗(yàn);即使個(gè)別機(jī)關(guān)在2018年《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》發(fā)布后,按照檔案館要求,做了開放審核工作,但是效果也不夠理想,經(jīng)驗(yàn)也不夠成熟。最后,相關(guān)工作人員無法勝任。課題組了解到,個(gè)別城市的個(gè)別機(jī)關(guān),甚至需要將待移交檔案放在檔案館臨時(shí)房間,在檔案館工作人員的指導(dǎo)下完成待移交檔案的整理工作,包括開放審核工作。
使用信息技術(shù)輔助開放審核,提升工作的智能化程度,可以節(jié)省大量的人力物力,提高工作效率。福建省、江西省、遼寧省、北京市、青島市、濰坊市等多地檔案館都積極與信息技術(shù)公司合作,采用文字識別技術(shù)、數(shù)據(jù)抽取技術(shù)、深度學(xué)習(xí)技術(shù)、統(tǒng)計(jì)技術(shù)、機(jī)器學(xué)習(xí)技術(shù)、自然語言處理技術(shù)、數(shù)據(jù)庫技術(shù)及其它信息學(xué)科技術(shù),開發(fā)輔助智能審核系統(tǒng),幫助完成開放審核的初審工作。比如,江西省檔案館大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用系統(tǒng)輔助開放審核、查重等智能化分析成果的運(yùn)用,讓開放審核工作效率和準(zhǔn)確率再次提升。通過數(shù)據(jù)挖掘、深度學(xué)習(xí)等人工智能技術(shù)的應(yīng)用,大大提高了檔案審核效率。根據(jù)查重標(biāo)識,管理者可對分屬不同全宗但內(nèi)容相同的多件檔案,優(yōu)選文件制發(fā)單位全宗的一件納入鑒定計(jì)劃,并在終審后對其他重復(fù)件分發(fā)審核意見,此舉可減少約31 萬件的文書檔案開放審核工作量[8]。但是,目前來看,研發(fā)這樣的系統(tǒng)需要投入大量資金,對于移交單位和中西部絕大多數(shù)檔案館來說,是無法承擔(dān)的。因此,對于檔案館來說,智能輔助審核系統(tǒng)使用程度不高。同時(shí),《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》自2019年實(shí)施以來,時(shí)間尚短,“43 個(gè)受調(diào)查機(jī)關(guān)檔案室僅有一個(gè)企業(yè)檔案室表示采用了智能技術(shù)”[9]。
為了降低開放審核的風(fēng)險(xiǎn)顧慮,可以鼓勵檔案主管部門、檔案館、檔案形成單位或者移交(保管)單位依法探索擴(kuò)大開放范圍。第一,依法開放的相關(guān)主體,不承擔(dān)利用者違法利用形成的后果。檔案利用者片面、曲解、加工已開放檔案信息內(nèi)容,給社會帶來不穩(wěn)定因素、造成不利影響的后果,由當(dāng)事人承擔(dān)責(zé)任,而不應(yīng)該由依法開放者承擔(dān)。第二,對在嘗試擴(kuò)大開放檔案范圍的一個(gè)特定時(shí)期,對一部分因無明確具體規(guī)定誤判開放條件,做出錯誤開放或不開放判定且及時(shí)糾正,并未造成嚴(yán)重不良后果的行為,從輕或免予追究相關(guān)責(zé)任。
無論是否作為“政府信息公開”文件的檔案,只要是已經(jīng)通過審核程序,可以開放的檔案,在移交進(jìn)館時(shí)都采取統(tǒng)一的、簡單的整理要求,只對文件級移交目錄進(jìn)行標(biāo)注,明確是否可以開放即可。對于非已經(jīng)作為“政府信息公開”文件的檔案,取消之前的紙質(zhì)檔案重新整理、電子檔案替換頁面的要求,簡化工作程序,減少檔案整理工作量,可以有效降低來自機(jī)關(guān)檔案室的工作阻力。
首先,落實(shí)降密解密工作的主體責(zé)任。明確降密解密工作的必要性與重要性,依據(jù)《檔案法》《保守國家秘密法》《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》,厘清檔案館、檔案形成單位或者移交(保管)單位之間的權(quán)責(zé)關(guān)系,確定降密解密的主要責(zé)任人,并督促檔案形成單位或者移交(保管)單位及時(shí)、高質(zhì)量完成降密解密工作。
其次,完善降密解密工作方式。針對館藏檔案的開放審核,工作程序上,陜西省檔案館打破了“先解密審核后開放審核”的串聯(lián)模式,創(chuàng)新采用并聯(lián)模式,由檔案形成(移交)單位開展解密審核、省檔案館開展開放審核,解密和開放審核工作同步進(jìn)行,極大地提高了工作效率,既有效減輕了檔案館的工作壓力,又能更好地把握“保密”與“開放”之度。在開放審核之前,省檔案館篩選出館藏涉密檔案(數(shù)據(jù)庫暫標(biāo)為“控制”,待解密工作完成后再做開放審核),將涉密檔案目錄以全宗為單位刻錄成涉密光盤,函告檔案形成(移交)單位,書面提醒其開展解密審核工作,并為其提供工作場所和內(nèi)網(wǎng)計(jì)算機(jī)等必要設(shè)備,配合其完成解密工作[10]。
最后,已撤銷單位或職能職責(zé)已作較大調(diào)整單位形成的涉密文件的解降密工作由檔案館進(jìn)行指導(dǎo)。
在檔案開放審核工作中,需要依據(jù)《檔案法》《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》《國家檔案館檔案開放辦法》等法律法規(guī),明確各相關(guān)主體的權(quán)責(zé)關(guān)系。
3.4.1 厘清具體權(quán)責(zé)關(guān)系
首先,厘清館藏檔案開放審核工作中的權(quán)責(zé)關(guān)系。依據(jù)《國家檔案館檔案開放辦法》第十四、十五條的規(guī)定,館藏檔案開放審核工作中,縣級以上地方檔案主管部門發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、制度建設(shè)、監(jiān)督指導(dǎo)作用,并審核延期向社會開放的檔案;檔案館在具體業(yè)務(wù)上是牽頭單位,負(fù)主要責(zé)任,借助專業(yè)優(yōu)勢與能力,除了保密法規(guī)定的降密解密之外,其它所有工作都可以處于主導(dǎo)、引導(dǎo)地位;檔案形成單位或者移交單位整體處于配合地位,負(fù)次要責(zé)任,必須要主導(dǎo)完成的是保密法規(guī)定的降密解密工作,其它工作可以處于主導(dǎo)地位,也可以處于從屬地位。
其次,厘清尚未移交進(jìn)館檔案開放審核工作中的權(quán)責(zé)關(guān)系。第一,遵從“避免資源重復(fù)投入”和“誰形成,誰負(fù)責(zé)審核”的原則,讓機(jī)關(guān)單位的審核結(jié)果是面向檔案開放操作執(zhí)行的,是體現(xiàn)了基于一定歷史階段的“能開盡開”,而其審核結(jié)果為延期開放的檔案在封閉期滿時(shí),由國家檔案館會同形成機(jī)關(guān)或移交機(jī)關(guān)進(jìn)行再次審核,并將最終確定為延期開放的檔案及目錄,由同級檔案主管部門進(jìn)行開放前審核;第二,承認(rèn)機(jī)關(guān)單位在獨(dú)自完成開放審核工作中因經(jīng)驗(yàn)、能力不足及面臨負(fù)面激勵而具有的局限性,可以通過適宜的制度設(shè)計(jì)合理發(fā)揮國家檔案館和檔案主管部門在工作制度建設(shè)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查等方面的作用來進(jìn)行彌補(bǔ)。
3.4.2 選擇合作模式
無論是館藏檔案,還是尚未移交進(jìn)館檔案的開放審核,首先,依據(jù)《保守國家秘密法》,降密解密工作都是由形成單位或者保管單位負(fù)責(zé)的。其次,審核的三個(gè)核心流程,即初審——復(fù)審——終審,可以主要按照相關(guān)法律法規(guī)中相應(yīng)條文的規(guī)定執(zhí)行,即館藏檔案的開放審核由檔案館作為牽頭單位,尚未移交進(jìn)館檔案的開放審核由檔案形成單位或者保管單位負(fù)責(zé)。再次,檔案館與形成單位或者移交(保管)單位可以在多個(gè)具體工作中開展合作,比如,共享與同步敏感詞庫、合作制定開放審核工作制度,等等。最后,在執(zhí)行過程中,檔案館與形成單位或者移交(保管)單位可以協(xié)商一致后,采取下面的任一種有利于工作推進(jìn)的合作模式。第一,檔案館初審,檔案館和機(jī)關(guān)共同復(fù)審,檔案主管部門開放前審核。第二,機(jī)關(guān)初審、復(fù)審,檔案館終審,檔案主管部門開放前審核。第三,機(jī)關(guān)和檔案館共同初審,檔案館復(fù)審,檔案主管部門開放前審核。
首先,明確機(jī)關(guān)內(nèi)部工作職責(zé)。由分管檔案工作的單位負(fù)責(zé)人、辦公廳(室)(或承擔(dān)該職能的其他綜合辦事機(jī)構(gòu))及相關(guān)部門負(fù)責(zé)人組成的機(jī)關(guān)檔案開放審核委員會,負(fù)責(zé)本機(jī)關(guān)檔案開放審核工作的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)、機(jī)制建立、制度制定以及復(fù)審意見形成等。
分管檔案工作的單位負(fù)責(zé)人是機(jī)關(guān)檔案開放審核委員會的領(lǐng)導(dǎo)人。機(jī)關(guān)檔案部門與機(jī)關(guān)各部門承擔(dān)歸檔工作的專兼職檔案員,主要負(fù)責(zé)開放審核工作的具體組織、實(shí)施。機(jī)關(guān)各部門完成初審工作,形成初審意見和標(biāo)注初審結(jié)果的檔案目錄。
其次,制定檔案開放審核工作辦法與負(fù)面清單。根據(jù)同級檔案主管部門檔案開放審核工作辦法與本機(jī)關(guān)檔案工作特點(diǎn),制定本機(jī)關(guān)開放審核辦法與負(fù)面清單,建立檔案開放審核工作實(shí)施細(xì)則,明確職責(zé)分工、工作流程與工作要求等內(nèi)容,并報(bào)同級檔案主管部門審批。
首先,在館藏檔案的開放審核方面,不同地區(qū)不同級別檔案館的館藏各有特色、差別較大,各檔案館需要根據(jù)本館館藏檔案內(nèi)容特點(diǎn),細(xì)化《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》,明確延期向社會開放檔案的具體標(biāo)準(zhǔn)和范圍。比如,陜西省檔案館2021年制定了《館藏檔案解密與開放審核工作細(xì)則(試行)》作為直接參考的執(zhí)行文件。
其次,在尚未移交進(jìn)館檔案的開放審核方面,檔案主管部門與檔案館需要根據(jù)本館館藏和本地區(qū)機(jī)關(guān)檔案的內(nèi)容特點(diǎn),細(xì)化《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》,制定本地區(qū)機(jī)關(guān)檔案開放審核指南,明確本地區(qū)機(jī)關(guān)檔案控制使用大體范圍;檔案形成單位或者保管單位在檔案主管部門指導(dǎo)下,依據(jù)本地區(qū)機(jī)關(guān)檔案開放審核指南,結(jié)合本機(jī)關(guān)檔案內(nèi)容的特點(diǎn),制定本機(jī)關(guān)開放審核負(fù)面清單,作為直接參考的執(zhí)行文件。
相關(guān)執(zhí)行文件出臺后,可以為審核工作人員提供客觀的判斷標(biāo)準(zhǔn),大幅度降低工作的難度,緩解檔案部門與移交(保管)單位人力資源不足的問題,提升工作效率和質(zhì)量。
首先,由國家檔案局組織,邀請相關(guān)檔案主管部門與研究機(jī)構(gòu)人員做交流,面向全國相關(guān)工作人員,召開國家層面的、普適性的相關(guān)法律條文解讀交流會。其次,由各級檔案主管部門、檔案館組織,面向地區(qū)的相關(guān)工作人員,開展地區(qū)層面適用的相關(guān)工作培訓(xùn)。再次,由形成單位或者移交(保管)單位自行組織,面向本機(jī)關(guān)的專兼職檔案員,開展操作層面的工作培訓(xùn)。最后,由高校、行業(yè)組織或者研究機(jī)構(gòu)組織,面向全行業(yè)人員,開展或者全國性的、區(qū)域性的,或者理論性的、實(shí)踐性的,或者管理性的、技術(shù)性的學(xué)術(shù)研討會。
首先,應(yīng)用輔助開放審核系統(tǒng)。根據(jù)開放審核工作的需要,明確輔助開放審核系統(tǒng)的功能和流程,設(shè)計(jì)并應(yīng)用輔助開放審核系統(tǒng)。其次,積累輔助開放審核功能技術(shù)實(shí)現(xiàn)的經(jīng)驗(yàn)。輔助開放審核系統(tǒng)需要經(jīng)過多個(gè)場景的持續(xù)應(yīng)用,根據(jù)運(yùn)行中存在的問題,不斷完善系統(tǒng)性能,提高系統(tǒng)的成熟度、穩(wěn)定性。再次,持續(xù)提升輔助開放審核系統(tǒng)的智能化程度。開發(fā)輔助開放審核系統(tǒng),不僅要積極應(yīng)用深度學(xué)習(xí)技術(shù)、統(tǒng)計(jì)技術(shù)、機(jī)器學(xué)習(xí)技術(shù)、自然語言處理技術(shù)、數(shù)據(jù)庫技術(shù)及其它信息學(xué)科技術(shù),而且要持續(xù)跟進(jìn)各種信息技術(shù)的發(fā)展,不斷引入先進(jìn)信息技術(shù)。最后,研發(fā)、推廣輔助開放審核系統(tǒng)。研發(fā)低成本、單機(jī)版、功能齊全的輔助開放審核系統(tǒng),在中小檔案館和形成單位或者移交(保管)單位推廣、普及。
本文選取了有代表性的六個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的不同級別的檔案主管部門國家綜合檔案館和機(jī)關(guān),以及若干中央機(jī)關(guān)作為調(diào)研對象,開展了實(shí)地調(diào)研,從制度建設(shè)、實(shí)際工作、學(xué)術(shù)研究等方面總結(jié)了我國檔案開放審核工作取得的成績,以及當(dāng)前檔案開放審核工作存在開放風(fēng)險(xiǎn)顧慮較大、檔案整理工作量太大、降密解密工作受阻、開放審核程序不明晰、開放審核標(biāo)準(zhǔn)需細(xì)化、檔案部門人力資源配置不合理、檔案形成單位或者移交(保管)單位能力不足、智能輔助審核覆蓋面小等方面的問題,并針對這些問題以推進(jìn)檔案開放審核工作完善發(fā)展為目的,從工作制度、工作流程、工作標(biāo)準(zhǔn)、工作培訓(xùn)交流、智能技術(shù)應(yīng)用等方面提出了合理的發(fā)展意見。檔案開放審核工作涉及的影響因素眾多,但限于篇幅原因,本文并未就某個(gè)具體方面進(jìn)行深入詳盡的分析,而這將是后續(xù)相關(guān)研究要關(guān)注和探討的內(nèi)容。