周 林

(華中師范大學(xué) 法學(xué)院,湖北 武漢 430079)

村規(guī)民約是有效實(shí)現(xiàn)基層群眾自治的制度保障,是自治、法治、德治“三治融合”的重要規(guī)范載體。然而,我國(guó)有些地方的村規(guī)民約“卻存在著嚴(yán)重的違法問題”[1],有的地方“打著村民自治的幌子侵害農(nóng)民集體成員權(quán)益”[2],例如通過(guò)村規(guī)民約限制“外嫁女”的合法土地權(quán)益[3];有的地方制定了“侵權(quán)性質(zhì)的懲罰性規(guī)條”[4],存在侵害公民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利之虞。這些問題不僅破壞了國(guó)家法制統(tǒng)一,同時(shí),也在某種程度上“侵犯村民財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)等合法權(quán)益”[5]。產(chǎn)生這些問題的一個(gè)重要原因在于我國(guó)沒有建立有效的村規(guī)民約合法性審查機(jī)制,導(dǎo)致村規(guī)民約缺乏合法性監(jiān)督,難以發(fā)揮其在實(shí)現(xiàn)村民自治、保障村民合法權(quán)益方面的作用[6]?；诖?構(gòu)建科學(xué)完善的村規(guī)民約合法性審查體系,打通全面依法治國(guó)的“最后一公里”成為我們必須回應(yīng)的理論與實(shí)踐問題。

一、村規(guī)民約的合法性問題及其審查困境

(一)村規(guī)民約合法性問題的主要類型

為深入研究村規(guī)民約合法性問題的形成、表現(xiàn)及其處理機(jī)制,本文作者對(duì)我國(guó)部分村規(guī)民約進(jìn)行文本收集、整理與分析,并對(duì)安徽、江西、陜西部分村進(jìn)行了調(diào)研。文本分析與實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn),我國(guó)村規(guī)民約的合法性問題主要集中在兩個(gè)方面:一是村規(guī)民約制定程序不合法;二是村規(guī)民約內(nèi)容不合法。

1.程序合法性問題。我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》等有關(guān)法律規(guī)范規(guī)定了村規(guī)民約的制定程序。通過(guò)調(diào)研,我們發(fā)現(xiàn)村規(guī)民約的程序合法性問題主要體現(xiàn)為:一是制定主體不合法,有的村規(guī)民約并不是村民大會(huì)制定的,例如安徽省蚌埠市禹會(huì)區(qū)A 村村規(guī)民約系村民代表大會(huì)修訂通過(guò),村民代表大會(huì)并不是法定的制定與修改主體。二是村民會(huì)議的組成和召集不合法,有的地方?jīng)]有按照法定要求召集村民會(huì)議,或者沒有依法提前十天通知村民,導(dǎo)致很多村民無(wú)法如期參會(huì)。在調(diào)研中,江西省贛州市興國(guó)縣B村村民表示自己“近幾年從未參加村民會(huì)議”,“不知道村里制定了村規(guī)民約”。江西省贛州市興國(guó)縣C村和D村等地也有村民反映同樣的問題。三是村民會(huì)議召開不合法,江西省贛州市興國(guó)縣C 村村委會(huì)主任表示:“村民大多在外務(wù)工”,“還有很多村民不愿參加村民大會(huì)”,“非法”召開村民大會(huì)實(shí)屬無(wú)奈之舉。四是違反村規(guī)民約備案規(guī)定,很多地方?jīng)]有依法報(bào)送備案,對(duì)此,江西省贛州市興國(guó)縣D 村村委會(huì)主任表示:“平時(shí)工作很忙”,“不知道有備案要求”,“鄉(xiāng)政府也沒有催促報(bào)送備案”。

2.內(nèi)容合法性問題。我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》(2018年)第二十七條規(guī)定,村規(guī)民約“不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸,不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容”。通過(guò)對(duì)部分村規(guī)民約進(jìn)行文本分析,我們可以發(fā)現(xiàn),我國(guó)大量村規(guī)民約的內(nèi)容存在合法性問題,有的甚至存在嚴(yán)重的合憲性問題。具體體現(xiàn)為以下幾種情形。

一是村規(guī)民約與憲法相抵觸。在我國(guó),憲法具有最高法律效力,任何村規(guī)民約不得以村民自治為由違反憲法的規(guī)定。然而,由于基層群眾法律專業(yè)水平有限,有些村規(guī)民約存在與憲法直接抵觸的情形。例如《彭澤縣馬當(dāng)鎮(zhèn)麗山村村規(guī)民約》規(guī)定:“本村所轄的耕地、林地、草地、荒山和水域,均屬集體所有?！备鶕?jù)《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)第九條的規(guī)定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源,都屬于國(guó)家所有,即全民所有;由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！痹摯逡?guī)民約將“林地、草地、荒山”劃歸集體所有與憲法相抵觸。同時(shí),《憲法》第九條明確規(guī)定“水流”等自然資源為國(guó)家所有,雖然“水域”并不等同于“水流”,但水域包含了河流、湖泊等水流資源,村規(guī)民約將其劃歸集體所有,已構(gòu)成違憲。

二是村規(guī)民約與法律法規(guī)相抵觸。實(shí)踐中,不少地方通過(guò)制定村規(guī)民約不當(dāng)限制村集體成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)益,名為村民自愿約定,實(shí)則構(gòu)成違法。例如,陜西省漢中市漢臺(tái)區(qū)F村制定《征地補(bǔ)償費(fèi)分配方案(村規(guī)民約)》規(guī)定:“農(nóng)村雙女戶,女兒出嫁后,只保留其中一個(gè)女兒及入贅后所生子女的分配權(quán)”。該約定與我國(guó)《民法典》第二百六十一條、第二百六十五條所規(guī)定的“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn),屬于本集體成員集體所有”,“禁止任何組織或者個(gè)人侵占、哄搶、私分、破壞”的規(guī)定相抵觸。《下街規(guī)劃區(qū)土地使用、轉(zhuǎn)讓村規(guī)民約》規(guī)定,在下街規(guī)劃區(qū)建房的村民,不得轉(zhuǎn)讓或者出租他人,違反約定轉(zhuǎn)讓者需向組長(zhǎng)繳納轉(zhuǎn)讓費(fèi)每平方米8 000元,違反約定出租者需向組長(zhǎng)繳納公共道路及公共設(shè)施使用維護(hù)費(fèi)50元/人。該約定違反我國(guó)《民法典》第二百四十條規(guī)定,侵犯了村民依法享有的對(duì)其所有財(cái)產(chǎn)占有、使用、收益和處分的權(quán)利。

三是村規(guī)民約侵犯公民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利。實(shí)踐中,為增加實(shí)效性,大量村規(guī)民約設(shè)定了經(jīng)濟(jì)處罰條款[7]。例如《三元鎮(zhèn)新塘村2022年村規(guī)民約》規(guī)定,“在大溝任何地方開水口和破水混”,“要受到一定的經(jīng)濟(jì)處罰”。江西省贛州市興國(guó)縣C村制定《環(huán)境保護(hù)村規(guī)民約》,規(guī)定“被評(píng)為‘不清潔’的農(nóng)戶給予相應(yīng)處罰”。有的地方?jīng)]有直接表述為經(jīng)濟(jì)處罰,而是“規(guī)定了新的責(zé)任承擔(dān)方式”[8],變相進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰,例如《冷水村民委員會(huì)村規(guī)民約》將處罰設(shè)定為“違約金”,《城崗鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生村規(guī)民約》規(guī)定,違反村規(guī)民約的,“由理事會(huì)征收50元環(huán)境衛(wèi)生維護(hù)費(fèi)”。此類“違約金”或“環(huán)境衛(wèi)生維護(hù)費(fèi)”本質(zhì)上均為罰款。罰款屬于一種行政處罰,依照我國(guó)《行政處罰法》第十六條規(guī)定,除法律、法規(guī)、規(guī)章外,其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰。同時(shí),村委會(huì)或“理事會(huì)”等主體也沒有行政執(zhí)法權(quán),無(wú)權(quán)對(duì)村民處以罰款。

(二)村規(guī)民約合法性審查的主要困境

1.規(guī)范依據(jù)不足。我國(guó)村規(guī)民約合法性審查面臨的首要問題是規(guī)范依據(jù)不足。我國(guó)有關(guān)法律法規(guī)對(duì)村規(guī)民約合法性審查的規(guī)定較少,尚未建立完善的村規(guī)民約合法性審查體系。目前,我國(guó)法律規(guī)定的有權(quán)對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行合法性審查的機(jī)構(gòu)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府,我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》(2018年)第二十七條對(duì)村規(guī)民約的備案作出了規(guī)定,“與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸”,或者“有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容”,“由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正”。但是,我國(guó)有關(guān)法律并沒有明確村規(guī)民約的性質(zhì),是一種規(guī)范性文件,還是一種合同或者契約。如果是一種規(guī)范性文件,那么,村規(guī)民約在我國(guó)法律規(guī)范體系中的地位是什么,以及如何對(duì)其進(jìn)行合法性監(jiān)督? 如果是一種合同或者契約,那么,人民法院是否可以對(duì)其進(jìn)行司法審查以及是否可以裁定存在合法性問題的村規(guī)民約無(wú)效? 實(shí)踐中,很多法院在案件審理中對(duì)村規(guī)民約的合法性審查持否定態(tài)度[9],不利于村民合法權(quán)益的保護(hù)。

2.審查能力欠缺。我國(guó)村規(guī)民約合法性審查普遍存在審查能力不足的問題,主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面:一是村規(guī)民約自我審查能力不足,在村規(guī)民約制定過(guò)程中,由于村干部法律思維較為缺乏[10],普通村民法律素養(yǎng)不高,難以進(jìn)行有效的自我審查;二是村規(guī)民約備案審查能力不足,在備案過(guò)程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所需要對(duì)村規(guī)民約是否與憲法、法律法規(guī)相抵觸進(jìn)行審查,但我國(guó)各個(gè)地方基層司法所配備的專業(yè)人才并不均衡,有的地方司法所工作人員嚴(yán)重不足,甚至存在“1人所”[11],司法所工作人員中,已通過(guò)司法考試的比例不高,合法性審查能力和水平難以得到有效保障。很多司法所工作人員還需處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的日常工作,沒有足夠時(shí)間進(jìn)行村規(guī)民約的合法性審查。村規(guī)民約合法性審查能力有待提升。

3.審查效力不夠。在備案審查過(guò)程中,備案審查機(jī)關(guān)如果發(fā)現(xiàn)村規(guī)民約存在合法性問題,有權(quán)責(zé)令村規(guī)民約制定主體作出修改。但是,我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》沒有賦予備案審查決定法律效力,這意味著,如果村規(guī)民約制定主體沒有及時(shí)修改或者拒絕修改,備案審查機(jī)關(guān)并沒有撤銷的權(quán)力。由于村規(guī)民約備案審查缺乏可供操作的具體細(xì)則與有效的合法性問題處理措施,只備案不審查的情況較為普遍[12],實(shí)踐中往往陷入程序虛置的狀態(tài)[13]。在訴訟環(huán)節(jié),人民法院也不能依照備案審查決定來(lái)認(rèn)定村規(guī)民約的合法性,村民想通過(guò)訴訟途徑來(lái)保護(hù)自身合法權(quán)益將面臨規(guī)范依據(jù)不足的問題。在部分案件當(dāng)中,法官即便進(jìn)行司法審查,并認(rèn)定村規(guī)民約存在合法性問題,但司法審查結(jié)果僅具有個(gè)案效力,“對(duì)于違法的村規(guī)民約卻不能予以糾正”[14]。

二、村規(guī)民約合法性審查的三種模式

實(shí)踐中,村規(guī)民約的合法性審查陷入規(guī)范依據(jù)不足、審查能力欠缺、審查效力不夠的困境。對(duì)此,我們有必要進(jìn)一步構(gòu)建與完善村規(guī)民約的合法性審查機(jī)制。村規(guī)民約合法性審查主要包含三種模式:自主審查模式、輔助審查模式和強(qiáng)制審查模式,具體制度和機(jī)制的構(gòu)建將圍繞這三種模式來(lái)展開。

(一)村委會(huì)主導(dǎo)的自主審查模式

自主審查指的是村規(guī)民約制定主體在村規(guī)民約制定與實(shí)施過(guò)程中對(duì)其合法性開展的自我審查與自我糾正。自主審查模式源于村民自治理論,村民自治是以自主性、自力性、自律性為核心要素的基層社會(huì)治理模式,中國(guó)自古以來(lái)就有“皇權(quán)不下縣”的鄉(xiāng)村自治傳統(tǒng),“自治是國(guó)家治理的基礎(chǔ)”[15]。發(fā)展至今,村民自治已經(jīng)不僅是一種“鄉(xiāng)村治理制度”,而是已經(jīng)“內(nèi)化為國(guó)家法律賦予農(nóng)民不可剝奪的權(quán)利”[16]。村民自治的有效實(shí)現(xiàn)不僅有利于維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定,同時(shí),也能夠?yàn)榇迕瘛皼Q策參與的全過(guò)程性”提供重要的組織保障[17]。村規(guī)民約是有效實(shí)現(xiàn)村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的規(guī)范載體,村民自主對(duì)其所制定的村規(guī)民約開展合法性審查是其實(shí)現(xiàn)自我管理的重要體現(xiàn)。

自主審查包含事前審查與事后審查兩個(gè)部分,其中,事前審查是指村規(guī)民約制定過(guò)程中,制定者對(duì)村規(guī)民約草案文本所作的合法性審查;事后審查是指村規(guī)民約生效實(shí)施過(guò)程中,制定者自發(fā)或根據(jù)有關(guān)主體的建議對(duì)村規(guī)民約合法性所作的審查。自主審查具有以下優(yōu)勢(shì):一是自主審查貫穿村規(guī)民約制定與實(shí)施的整個(gè)過(guò)程,能夠以一種較為便宜的方式實(shí)現(xiàn)全過(guò)程審查。二是事前審查將合法性審查時(shí)間前移,能夠在發(fā)現(xiàn)合法性問題后及時(shí)對(duì)文本作出修改,便于消除村規(guī)民約中的合法性問題。三是自主審查能夠充分調(diào)動(dòng)村民參與自治的積極性和主動(dòng)性,并在參與合法性審查過(guò)程中提高規(guī)則意識(shí)與法治意識(shí)。

在自主審查中,村委會(huì)應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用,主要理由在于:一是根據(jù)我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定,村委會(huì)是“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”,是村集體事務(wù)的組織者和管理者,在村規(guī)民約制定過(guò)程中,承擔(dān)了組織、動(dòng)員村規(guī)民約制定活動(dòng)以及承擔(dān)村規(guī)民約文本起草等具體性事務(wù),由村委會(huì)來(lái)主導(dǎo)自主審查便于工作的展開。二是村委會(huì)成員文化水平和法律素養(yǎng)相對(duì)較高,具備一定的合法性審查能力。三是村委會(huì)具有一定的組織權(quán)威,有利于調(diào)和村規(guī)民約制定過(guò)程中的合法性分歧。村委會(huì)的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是組織村成員參與合法性審查,并為村成員提供必要的法律知識(shí)幫助。二是收集、整理、提煉村成員提出的合法性意見,并整合合法性分歧。三是充分利用村居法律顧問等制度資源,對(duì)合法性意見作出專業(yè)評(píng)判。

(二)基層司法所主導(dǎo)的輔助審查模式

輔助審查指的是村規(guī)民約制定后,報(bào)請(qǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案期間,由基層司法所對(duì)村規(guī)民約所作的合法性審查。我國(guó)《村委會(huì)組織法》第二十七條規(guī)定:“村民會(huì)議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約,并報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案?！贝逡?guī)民約的備案主要有兩方面功能:一是對(duì)自治權(quán)力的監(jiān)督,村規(guī)民約牽涉廣大村民的合法權(quán)益,對(duì)其進(jìn)行必要的監(jiān)督有利于防止其侵害村民合法權(quán)益。二是對(duì)自治權(quán)力的輔助,我國(guó)1982年《憲法》第一百一十一條首次對(duì)農(nóng)村地區(qū)設(shè)立村民委員會(huì)作為基層群眾自治組織作出制度安排,1987年始專門立法對(duì)村民委員會(huì)的組織與運(yùn)行作出具體規(guī)定[18]。鑒于我國(guó)基層群眾自治的規(guī)范化運(yùn)作尚處于探索與發(fā)展時(shí)期,建立完善的備案制度可以對(duì)其規(guī)范化運(yùn)作起到必要的輔助作用。

在備案過(guò)程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所可以對(duì)村規(guī)民約的合法性進(jìn)行輔助性審查,這一方面可以對(duì)村規(guī)民約的內(nèi)容進(jìn)行合法性監(jiān)督,另一方面可以對(duì)內(nèi)容進(jìn)行修改、完善,輔助基層自治權(quán)力的規(guī)范化運(yùn)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所在輔助審查中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用,主要理由在于:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所具備法律專業(yè)人才,具備合法性審查的專業(yè)能力和專業(yè)水平。二是從具體職權(quán)配置來(lái)看,司法部《關(guān)于加強(qiáng)司法所規(guī)范化建設(shè)的意見》明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所有“組織開展基層依法治理工作”,“為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)依法行政、依法管理提供法律意見和建議”的職能。三是從現(xiàn)有實(shí)踐來(lái)看,基層司法所不僅深度參與、指導(dǎo)村規(guī)民約的制定,也在備案等環(huán)節(jié)就村規(guī)民約的具體規(guī)定是否與法律法規(guī)相抵觸提出意見。

然而,實(shí)踐中,備案審查往往處于“簡(jiǎn)單地備案”“只備不審”的程序虛置狀態(tài)[19],合法性監(jiān)督能力顯然很不夠。導(dǎo)致這一問題的原因除了《村委會(huì)組織法》沒有對(duì)有備必審作出明確規(guī)定外,還有三點(diǎn):一是村規(guī)民約的制定很多是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)下進(jìn)行的,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“向各村提供統(tǒng)一的‘村規(guī)民約范本’,由各村在范本的基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷?然后經(jīng)村民會(huì)議通過(guò)后施行”[20]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難對(duì)自己提供的村規(guī)民約范本進(jìn)行有效的合法性審查。二是村規(guī)民約制定過(guò)程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基于工作上的指導(dǎo)關(guān)系,往往能夠提前介入村規(guī)民約制定過(guò)程,就村規(guī)民約涉及的合法性問題進(jìn)行提前指導(dǎo)。而村委會(huì)為了規(guī)避合法性問題,對(duì)于村規(guī)民約中的重要制度或者內(nèi)容也會(huì)提前向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府溝通請(qǐng)示,在征得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府肯定性回復(fù)后再將其規(guī)定在村規(guī)民約中,這種合法性審查的“前移”也使得備案環(huán)節(jié)的合法性審查變成“走過(guò)場(chǎng)”。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間存在“利益同構(gòu)”,出于維護(hù)基層社會(huì)秩序的治理目標(biāo),對(duì)于村規(guī)民約中存在的“輕微”合法性問題,只要利于基層社會(huì)治理,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可能會(huì)選擇“視而不見”的態(tài)度。故而,備案環(huán)節(jié)的合法性審查在實(shí)踐中往往難以真正發(fā)揮實(shí)效。

(三)立法主體和人民法院主導(dǎo)的強(qiáng)制審查模式

強(qiáng)制審查指的是村規(guī)民約實(shí)施過(guò)程中,各級(jí)立法主體和人民法院在各自職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)村規(guī)民約所作的合法性審查。根據(jù)審查主體的不同,強(qiáng)制審查可以分為各級(jí)立法主體主導(dǎo)的立法審查與人民法院主導(dǎo)的司法審查兩種類型。強(qiáng)制審查的強(qiáng)制性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是審查程序的強(qiáng)制性,無(wú)論是立法審查還是司法審查,都是有權(quán)機(jī)關(guān)依職權(quán)進(jìn)行的,不以村規(guī)民約制定主體的意志為轉(zhuǎn)移。二是審查效力的強(qiáng)制性,立法審查具有普遍性效力,而司法審查的效力及于個(gè)案。雖然立法審查與司法審查均具備一定的強(qiáng)制力,但是強(qiáng)制力來(lái)源及其發(fā)生作用的邏輯并不相同,立法審查的強(qiáng)制力源于法規(guī)范制定權(quán)本身,立法主體需要通過(guò)立法審查確保其所制定的法規(guī)范能夠被忠實(shí)遵守與執(zhí)行,從而捍衛(wèi)立法的權(quán)威性。而司法審查的強(qiáng)制力內(nèi)在于裁判權(quán)本身,在個(gè)案裁判中,司法判斷的作出就蘊(yùn)含了對(duì)相關(guān)規(guī)范與事實(shí)進(jìn)行司法審查的內(nèi)在需求,是為實(shí)現(xiàn)裁判職能所必需的附帶性審查權(quán)。

強(qiáng)制審查的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:一是審查的中立性,在自主審查中,村規(guī)民約制定者“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”,嚴(yán)重影響合法性審查的中立性,而強(qiáng)制審查則可以避免這一問題。二是審查的效力性,立法審查不僅能夠糾正村規(guī)民約的合法性問題,還能為司法裁判中村規(guī)民約的效力認(rèn)定提供依據(jù),這不僅能夠回應(yīng)很多法官提出的村民自治事項(xiàng)司法權(quán)不宜過(guò)多干涉的問題[21],同時(shí)也能避免人民法院直接認(rèn)定村規(guī)民約違法而招致村集體的對(duì)抗,影響司法權(quán)威。三是審查的救濟(jì)性,強(qiáng)制審查一般在村規(guī)民約已經(jīng)生效,并且已經(jīng)出現(xiàn)侵害村民合法權(quán)益的情況下,依照當(dāng)事人的提請(qǐng),或者由立法主體或法院主動(dòng)啟動(dòng)的合法性審查,故而,強(qiáng)制審查不僅能夠有效維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一,同時(shí)還兼具權(quán)利救濟(jì)的功能。

三、村規(guī)民約合法性審查的制度建構(gòu)

(一)自主審查的制度構(gòu)建

自主審查的制度構(gòu)建不僅要立足村規(guī)民約制定程序,在文本起草、審議等過(guò)程中充分調(diào)動(dòng)村民參與的積極性,通過(guò)民主參與提升村規(guī)民約的程序合法性。同時(shí),也要充分利用基層已有法治資源,例如村(居)法律顧問、“法律明白人”等,提高自主審查的專業(yè)化水平。

1.擴(kuò)大和保障民主參與。擴(kuò)大村規(guī)民約制定過(guò)程中的民主參與,保障每一位村民都有相應(yīng)途徑能夠參與村規(guī)民約的意見征集、文本起草、草案審議等程序當(dāng)中。這不僅能夠保障村規(guī)民約的程序合法性,同時(shí),也能夠最大限度調(diào)動(dòng)村民參與的積極性、主動(dòng)性,凝聚廣大人民群眾的合法性監(jiān)督能力。在這個(gè)過(guò)程中,村委會(huì)成員等基層黨員干部應(yīng)當(dāng)為村民參與合法性監(jiān)督提供必要的專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)與輔助,提高村民的參與能力和參與水平。

2.村(居)法律顧問制度。2018年6月,司法部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范村(居)法律顧問工作的意見》(司發(fā)〔2018〕第5號(hào)),其中明確提出村(居)法律顧問的一項(xiàng)重要職責(zé)在于“協(xié)助村(居)委員會(huì)起草、審核、修訂村規(guī)民約”,提升村(居)依法治理的能力和水平。實(shí)踐中,有的地方村(居)法律顧問已經(jīng)參與部分村規(guī)民約的制定和修改工作,有效預(yù)防了其中可能出現(xiàn)的合法性問題[22]。但是,由于我國(guó)很多地區(qū)“村居法律顧問制度不盡接地氣”[23],其制度效能并未充分激發(fā)出來(lái)。對(duì)此,我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善具體實(shí)施機(jī)制,充分發(fā)揮村(居)法律顧問在自主審查中的作用,主要包含:代為起草村規(guī)民約;對(duì)村規(guī)民約草案文本進(jìn)行事前審查;就重要內(nèi)容或者條款出具合法性審查意見;為村民進(jìn)行合法性審查提供專業(yè)培訓(xùn);提供必要的法律法規(guī)和輔助資料等。

3.“法律明白人”制度。2021年11月8日,中宣部、司法部、民政部等六部門聯(lián)合印發(fā)《鄉(xiāng)村“法律明白人”培養(yǎng)工作規(guī)范(試行)》,其中明確提出要充分發(fā)揮“法律明白人”在學(xué)習(xí)宣傳法律法規(guī),參與鄉(xiāng)村法治文化建設(shè)等方面的積極作用。在農(nóng)村培養(yǎng)“法律明白人”不僅能夠培養(yǎng)一批知法、懂法、用法,具有奉獻(xiàn)精神的現(xiàn)代法治公民,同時(shí),也能夠發(fā)揮示范作用,以點(diǎn)帶面推動(dòng)基層民眾法治素養(yǎng)的整體性提升。“法律明白人”在自主審查中一方面能夠以更加專業(yè)的態(tài)度參與村規(guī)民約合法性審查,另一方面也能夠?yàn)槠渌迕裉峁I(yè)指導(dǎo),解答其他村民在村規(guī)民約制定與實(shí)施過(guò)程中的法律疑問,從而提高自主審查的實(shí)效。

(二)輔助審查的制度構(gòu)建

我國(guó)村規(guī)民約的輔助審查并沒有在規(guī)范與制度層面構(gòu)建起來(lái),主要體現(xiàn)為:一方面我國(guó)《村委會(huì)組織法》只對(duì)村規(guī)民約的備案作出了規(guī)定,在備案環(huán)節(jié)是否需要對(duì)其進(jìn)行合法性審查,《村委會(huì)組織法》并未明示,實(shí)踐中一般是可審查也可不審查;另一方面,我國(guó)《村委會(huì)組織法》規(guī)定了村規(guī)民約不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸,但是由于未將合法性審查作為前置程序,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的撤銷權(quán)也就缺乏相應(yīng)的“抓手”。故而,輔助審查的構(gòu)建應(yīng)從村規(guī)民約的備案審查制度著手,主要包含以下三方面內(nèi)容。

1.“有備必審”機(jī)制的構(gòu)建。在《村委會(huì)組織法》中,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確村規(guī)民約的合法性審查要求,“明確賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村規(guī)民約的審查權(quán)”[24],構(gòu)建“有備必審”的備案審查機(jī)制。

2.備案審查結(jié)果的強(qiáng)制效力。主要可以分為兩個(gè)層面:一是對(duì)于村規(guī)民約制定者而言,備案審查結(jié)果具有強(qiáng)制約束力,制定者應(yīng)當(dāng)根據(jù)備案審查結(jié)果對(duì)有關(guān)條款作出相應(yīng)的修改;二是對(duì)于村民而言,備案審查決定可以作為維護(hù)自身合法權(quán)益的規(guī)范依據(jù),但是,由于鄉(xiāng)政府備案審查決定并不是立法,故而,在訴訟環(huán)節(jié),并不能對(duì)人民法院司法裁判產(chǎn)生約束力。

3.備案審查與撤銷權(quán)的銜接。由于《村委會(huì)組織法》并未規(guī)定備案環(huán)節(jié)的合法性審查要求,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的撤銷權(quán)缺乏配套“抓手”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以真正行使撤銷權(quán),這導(dǎo)致實(shí)踐中也尚無(wú)一例村規(guī)民約被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府撤銷的情形。故而,有必要完善備案審查與撤銷權(quán)之間的銜接機(jī)制,對(duì)于在備案審查中發(fā)現(xiàn)的與憲法、法律、法規(guī)相抵觸的村規(guī)民約,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以向村委會(huì)提出修改建議,由其自行啟動(dòng)修改程序,拒絕修改的,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有權(quán)予以撤銷。

(三)強(qiáng)制審查的制度構(gòu)建

1.立法審查:審查決定或立法解釋。立法審查有廣義與狹義之分,狹義的立法審查指全國(guó)人大常委會(huì)為主體,對(duì)有關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行審查的活動(dòng)[25]。廣義的立法審查不僅包含全國(guó)人大常委會(huì),還包括地方各級(jí)人大常委會(huì)、中央和地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)在各自的權(quán)限范圍內(nèi)對(duì)有關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行審查的活動(dòng)。本文采用了廣義的立法審查概念,主要理由在于:一是與我國(guó)《立法法》中立法類型保持一致,根據(jù)我國(guó)《立法法》第二條規(guī)定,我國(guó)立法包含法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、國(guó)務(wù)院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等類型;二是與我國(guó)《村委會(huì)組織法》關(guān)于村規(guī)民約合法性審查范圍保持一致,《村委會(huì)組織法》規(guī)定村規(guī)民約“不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸”,其中包含了行政法規(guī)、地方性法規(guī)等規(guī)范類型。

立法審查的權(quán)限內(nèi)在于立法權(quán)本身,體現(xiàn)了立法的權(quán)威性?！傲⒎▽彶槭橇⒎?quán)的下位概念”[26],是立法權(quán)限的固有內(nèi)容。立法權(quán)不僅包含立法主體在法規(guī)范的制定、修改、解釋、廢止等方面的權(quán)限,也包含保障法規(guī)范被忠實(shí)地遵守和執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)限。立法審查權(quán)可以從兩方面證成:一是法的效力位階理論,法的效力位階指的是不同立法主體制定的法規(guī)范在整個(gè)規(guī)范體系中所處的效力位置和等級(jí),法的效力位階理論是國(guó)內(nèi)成文法沖突的協(xié)調(diào)理論[27],對(duì)于“開展立法審查具有重要的實(shí)踐意義”[28]。我國(guó)《立法法》對(duì)不同法規(guī)范之間的效力位階進(jìn)行了區(qū)分,并確定了下位法不得同上位法相抵觸的法規(guī)范效力關(guān)系處理原則,這在規(guī)范層面確立了高位階法規(guī)范制定主體對(duì)低位階法規(guī)范的審查權(quán)。二是立法的權(quán)威性理論。在代議制國(guó)家,立法是人民主權(quán)的重要體現(xiàn)[29],立法的權(quán)威性來(lái)自人民主權(quán)的神圣性。經(jīng)正當(dāng)程序創(chuàng)制的立法應(yīng)當(dāng)被普遍遵守和執(zhí)行,這符合立法的秩序追求和價(jià)值目標(biāo)。出于維護(hù)立法的權(quán)威性,立法主體可以采取適當(dāng)措施對(duì)挑戰(zhàn)立法權(quán)威的行為作出正式的回應(yīng)。對(duì)于與其抵觸的低位階法規(guī)范,立法主體為維護(hù)立法權(quán)威,當(dāng)然擁有宣告其無(wú)效的權(quán)力?；诖?在政治制度框架內(nèi),授權(quán)立法主體開展合法性審查,并對(duì)違反其所制定的法規(guī)范的行為作出“違法宣告”,是應(yīng)有的制度安排。

村規(guī)民約具有“社會(huì)自治的合意性”[30],有明顯的契約性特征[31],是一種建立在村民合意基礎(chǔ)上的契約或者合同,而不是一種正式的法規(guī)范。故而,村規(guī)民約立法審查的邏輯起點(diǎn)在于維護(hù)立法權(quán)威,而不是建立在法的效力位階基礎(chǔ)上的規(guī)范沖突協(xié)調(diào)。但是法的效力位階理論在村規(guī)民約的立法審查中,同樣具有重要作用:一是舉重以明輕的類推解釋,作為一種制定主體更為權(quán)威、制定程序更為嚴(yán)格的正式法規(guī)范尚不得挑戰(zhàn)高位階的法規(guī)范,村規(guī)民約更沒有挑戰(zhàn)高位階法規(guī)范的余地和空間。二是協(xié)調(diào)不同法規(guī)范制定主體對(duì)于村規(guī)民約合法性的審查權(quán)限和審查序位,并不是所有法規(guī)范制定主體都擁有同等的立法審查權(quán)限,立法審查的權(quán)限范圍與法規(guī)范適用范圍相同,且以不同的法規(guī)范為審查基準(zhǔn)得出不同甚至矛盾的審查結(jié)果時(shí),應(yīng)當(dāng)以高位階法規(guī)范為基準(zhǔn)。當(dāng)?shù)臀浑A法規(guī)范的制定主體在審查村規(guī)民約時(shí),不得作出與高位階法規(guī)范相抵觸的審查結(jié)論,或者要求村規(guī)民約制定主體作出與高位階法規(guī)范相抵觸的內(nèi)容修改。

(1)審查決定。立法主體經(jīng)審查,如果發(fā)現(xiàn)村規(guī)民約存在違反其所制定的法規(guī)范的情形,立法主體可以作出合法性審查決定。這是立法主體直接對(duì)村規(guī)民約合法性作出評(píng)價(jià)的情形,具體包含主動(dòng)審查與被動(dòng)審查兩種類型:一是主動(dòng)審查,即由立法主體根據(jù)工作需要,主動(dòng)對(duì)有關(guān)村規(guī)民約作出合法性審查,如果發(fā)現(xiàn)村規(guī)民約違反其所制定的法規(guī)范,即可作出審查決定,確認(rèn)村規(guī)民約存在的違法情形。二是被動(dòng)審查程序,即由合法權(quán)益受到侵害的村民向有關(guān)立法主體提出審查建議,立法主體根據(jù)審查建議啟動(dòng)合法性審查程序,如果確認(rèn)村規(guī)民約存在合法性問題,即可作出審查決定確認(rèn)違法情形。立法主體的合法性審查決定具有法律效力,不僅可以約束村規(guī)民約制定主體以及相關(guān)當(dāng)事人,同時(shí),也可以作為人民法院司法裁判的依據(jù)。

(2)立法解釋。立法主體除了可以通過(guò)審查決定的方式,直接對(duì)村規(guī)民約合法性作出評(píng)價(jià)外,還可以通過(guò)立法解釋的方式,間接否定村規(guī)民約的合法性。這種做法在《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法〉第一百零四條的解釋》中已有實(shí)踐。2016年,針對(duì)香港新一屆立法會(huì)議員宣誓儀式上的非常規(guī)情形,全國(guó)人大常委會(huì)啟動(dòng)釋法程序,通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法〉第一百零四條的解釋》,對(duì)“宣誓”的形式、要求、拒絕宣誓的后果等作出了明確解釋,并規(guī)定無(wú)效宣誓的,“不得重新安排宣誓”。根據(jù)我國(guó)《立法法》第五十三條規(guī)定,“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的法律解釋同法律具有同等效力”。立法解釋發(fā)布后,不僅有效解決了《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》第一百零四條存在的模糊、歧義問題,也明確回應(yīng)了無(wú)效宣誓是否可以重新宣誓的問題,有效填補(bǔ)了法律漏洞。在村規(guī)民約合法性審查中,出于對(duì)村民自治的尊重,以及立法主體不直接審查私主體行為合法性的考量,村規(guī)民約的立法審查存在一定的爭(zhēng)議。那么,通過(guò)立法解釋的方式,立法主體并不直接審查村規(guī)民約的具體條款,而是對(duì)村規(guī)民約抵觸的具體條款作出立法解釋,澄清規(guī)范條文的含義。由于立法解釋具有普遍法律效力,借此可以為人民法院審理有關(guān)案件提供規(guī)范依據(jù)。實(shí)踐中,存在大量的案例,由于村規(guī)民約屬于村民自治事項(xiàng),在訴訟環(huán)節(jié),人民法院拒絕對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行合法性審查,進(jìn)而導(dǎo)致村民敗訴后處于救濟(jì)無(wú)門的困境。在這種情形下,立法主體發(fā)布立法解釋事實(shí)上補(bǔ)充了訴訟的規(guī)范依據(jù),可以為村民開辟一條新的權(quán)利救濟(jì)途徑。

2.司法審查:直接審查或效力排除。人民法院在個(gè)案裁判當(dāng)中,需要對(duì)村規(guī)民約合法性進(jìn)行判斷的,主要有兩種處理方式:一是直接援引立法審查結(jié)果來(lái)判定村規(guī)民約的合法性;二是在沒有立法審查結(jié)果或者人民法院認(rèn)為立法審查結(jié)果存在明顯錯(cuò)誤的,可以自行啟動(dòng)司法審查程序。前者人民法院無(wú)需進(jìn)行司法審查,故而,在理論與實(shí)踐中均不面臨太多的難題。然而,人民法院自行啟動(dòng)司法審查程序時(shí),對(duì)于法院是否有權(quán)審查村規(guī)民約,學(xué)界莫衷一是。有學(xué)者認(rèn)為村規(guī)民約本質(zhì)上是一種合同,人民法院可以對(duì)其進(jìn)行附帶性審查,并有權(quán)“宣告村規(guī)民約全部無(wú)效或部分無(wú)效”[32]。有學(xué)者對(duì)司法審查表示質(zhì)疑,提出應(yīng)由“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)轄區(qū)的村規(guī)民約進(jìn)行合法性審查”[33]。實(shí)務(wù)當(dāng)中,不同案件、不同法官可能持有不同的態(tài)度。有的法官認(rèn)為村規(guī)民約屬于村民自治事項(xiàng),司法不宜做過(guò)多干涉,有的法官則從實(shí)體內(nèi)容、制定程序兩個(gè)方面對(duì)訴爭(zhēng)村規(guī)民約進(jìn)行審查。

(1)直接審查。人民法院是否有權(quán)對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行合法性審查,需要重點(diǎn)解決或澄清兩個(gè)問題。

一是村規(guī)民約的性質(zhì)。村規(guī)民約制定主體并不屬于法定的立法主體,村規(guī)民約的制定程序也不是嚴(yán)格的立法程序,村規(guī)民約不受我國(guó)《立法法》的調(diào)整,在性質(zhì)上不屬于正式的法規(guī)范。同時(shí),村民大會(huì)或者村委會(huì)也不屬于一級(jí)行政機(jī)關(guān),村規(guī)民約也就不屬于抽象行政行為。從內(nèi)容上看,村規(guī)民約“注重集體的傳統(tǒng)”,是基于“成員資格”構(gòu)建的“協(xié)調(diào)群體‘共處’”的行為規(guī)范[34],“展示的是村社共同體生活中自發(fā)形成的自治秩序”[35]。故而,從本質(zhì)上看,村規(guī)民約是一種建立在村民合意基礎(chǔ)上的契約或組織章程。基于村規(guī)民約的契約屬性,即便我國(guó)《村委會(huì)組織法》等有關(guān)法律規(guī)范并未專門授權(quán)人民法院對(duì)其進(jìn)行合法性審查,審查普通民事行為的合法性也是人民法院的固有職權(quán)。

二是村民自治不等于豁免司法管轄。司法實(shí)踐中,有些法院認(rèn)為村民自治事項(xiàng)不屬于法院受案范圍,例如廣東省某法院認(rèn)為,“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定,不屬于人民法院受理的民事訴訟范圍”,裁定駁回民事起訴①參見廣東省云浮市云城區(qū)人民法院(2019)粵5302民初633號(hào)民事裁定書。。湖南省某法院認(rèn)為,根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》和《湖南省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法〉辦法》,“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”“村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的行為均系根據(jù)上述法律、法規(guī)規(guī)定行使村民自治權(quán)利”,裁定駁回再審申請(qǐng)②參見湖南省高級(jí)人民法院(2020)湘行申769號(hào)行政裁定書。。這些判決或者裁定事實(shí)上否認(rèn)了司法對(duì)該類案件的管轄權(quán),系對(duì)“村民自治”的誤讀:一方面,司法受案范圍屬于基本司法制度,按照我國(guó)《立法法》的規(guī)定,屬于法律保留的范圍,地方性法規(guī)無(wú)權(quán)對(duì)法院的受案范圍作出規(guī)定,人民法院在決定是否受案時(shí)也無(wú)需以地方性法規(guī)作為考量依據(jù)。湖南某法院將地方性法規(guī)作為判定是否屬于受案范圍的依據(jù)之一,顯系不當(dāng)。另一方面,村規(guī)民約是否屬于自治事項(xiàng)和司法是否可以審查是兩碼事,即便“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定”或者其他村集體事項(xiàng)系“村民自治”范圍,也不等于人民法院無(wú)權(quán)進(jìn)行合法性審查。村民自治不是法外自治,不是不受任何約束或者控制的自治,行使自治權(quán)的主體必須遵循法律規(guī)定[36],人民法院亦有權(quán)查明其自治行為的合法性。

(2)效力排除?；谒痉ǖ闹t抑性特征,當(dāng)事人沒有主動(dòng)向法院提出合法性審查的訴求時(shí),人民法院不宜對(duì)村規(guī)民約的合法性進(jìn)行直接審查,為基層自治行為的“非規(guī)范性”預(yù)留一定的空間[37]。但是,當(dāng)出現(xiàn)以下兩種情況時(shí),即便當(dāng)事人不主動(dòng)提出,人民法院也應(yīng)當(dāng)在對(duì)村規(guī)民約合法性進(jìn)行審查、識(shí)別的基礎(chǔ)上,對(duì)其進(jìn)行效力排除。

一是當(dāng)村規(guī)民約作為案件的證據(jù)事實(shí)時(shí),基于“證據(jù)屬性中‘合法性’要求”[38],人民法院應(yīng)當(dāng)保證作為證明案件有關(guān)事實(shí)與法律關(guān)系之證據(jù)具有形式及實(shí)質(zhì)內(nèi)容之合法性。合法性是證據(jù)的重要屬性,是賦予特定事物證據(jù)資格的前提條件。這不僅要求作為“證據(jù)”的特定事物本身是經(jīng)過(guò)法律篩選的,在形式和內(nèi)容上不存在違法情形,同時(shí),也要求證據(jù)的獲得必須符合法定程序。在訴訟中,如果村規(guī)民約是作為證據(jù)事實(shí)提交到法庭,法官應(yīng)當(dāng)對(duì)其制定程序與實(shí)體內(nèi)容的合法性進(jìn)行審查,對(duì)于存在與憲法、法律法規(guī)相抵觸的,應(yīng)當(dāng)對(duì)其效力予以排除。

二是當(dāng)村規(guī)民約的內(nèi)容構(gòu)成調(diào)整當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的基本規(guī)則,而不是作為證明特定案件事實(shí)、法律關(guān)系是否成立的證據(jù)時(shí),村規(guī)民約具有一定的法規(guī)范的性質(zhì)。在此種情形下,如果村規(guī)民約能夠耦合制定法的某些條款,法官依然可以肯定其約束力,并作為判定雙方權(quán)利義務(wù)的根據(jù)。但如果村規(guī)民約顯然與法律法規(guī)相抵觸,法官就應(yīng)當(dāng)直接適用被抵觸的法律規(guī)范,對(duì)村規(guī)民約的規(guī)定予以擱置、不予采納,進(jìn)而間接排除其約束力。在此種情形下,“適用成文法不僅是司法裁判的需要,同時(shí)也是法官的法定義務(wù)”[39]。這一過(guò)程實(shí)質(zhì)上是一個(gè)隱含的過(guò)程,法官并沒有、也無(wú)需在司法裁判中詳細(xì)闡明村規(guī)民約在何種程度上與現(xiàn)有規(guī)范體系相抵觸,而只需將作為裁判依據(jù)的法律規(guī)范在裁判中明示即可,進(jìn)而證明裁判結(jié)果的導(dǎo)出是“規(guī)范適用的應(yīng)然結(jié)果”[40],從而使得載判結(jié)果能夠“得到社會(huì)公眾的認(rèn)可和接納”[41]。故而,人民法院除了可以對(duì)村規(guī)民約的合法性進(jìn)行直接審查,也可以從證據(jù)的合法性與依法裁判兩個(gè)角度對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行效力排除。

綜上,構(gòu)建涵蓋自主審查、輔助審查、強(qiáng)制審查三種模式的村規(guī)民約合法性審查機(jī)制是打通全面依法治國(guó)“最后一公里”的重要工程,是自治、法治、德治“三治融合”的重要保障工程。但是,這三種合法性審查模式的作用和功能并不完全相同,從村民自治的角度看,自主審查和輔助審查能夠通過(guò)“柔性糾錯(cuò)”的方式,矯正村規(guī)民約中的合法性問題,更利于村民自治的有效實(shí)現(xiàn)。但囿于自我審查的局限性以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委員會(huì)之間的“利益同構(gòu)”[42],自主審查和輔助審查往往不能真正解決村規(guī)民約的合法性問題。從審查實(shí)效的角度看,各級(jí)立法主體與人民法院共同主導(dǎo)的強(qiáng)制審查才能真正捍衛(wèi)國(guó)家法制統(tǒng)一。