王 潔，楊盛贇，彭亞敏，蔣燕華，陳 丹

（1.江蘇省農(nóng)村水利科技發(fā)展中心，江蘇 南京 210029；2.安徽省水利水電勘測設計院，安徽 合肥 230088；3.河海大學農(nóng)業(yè)科學與工程學院，江蘇 南京 211100；4.江蘇省水利工程規(guī)劃辦公室，江蘇 南京 210029）

灌區(qū)作為復雜的自適應系統(tǒng)，既包含物理設施（渠道、泵站等），還包括制度規(guī)則設施（制度流程、監(jiān)督治理等）等人類與灌區(qū)交互的關鍵環(huán)節(jié)［1］，容易受治理能力、治理手段的變化而改變健康狀態(tài)。因此，不同的監(jiān)管辦法和監(jiān)管模式會直接影響灌區(qū)現(xiàn)代化改造提升效果，甚至關系到灌區(qū)高質(zhì)量發(fā)展進程［2］。

目前關于灌區(qū)建設發(fā)展中監(jiān)管治理機制的研究不多見，主要涉及工程維護管理、水資源綜合利用、灌溉技術發(fā)展、管理制度建設等方面。羅琳等［3］認為，我國灌區(qū)建設和管理還存在管理水平有限等主要問題，影響農(nóng)業(yè)灌溉效益；李根東等［4］認為要建立高效科學的運行機制推進灌區(qū)工程建設管理的標準化規(guī)范化，最終帶動灌區(qū)科學健康發(fā)展；張聞笛等［5］認為，各省級水行政主管部門應整合水利行業(yè)力量，加強地方水利監(jiān)督檢查隊伍建設，提高行業(yè)監(jiān)管水平。

為提升灌區(qū)治理能力，促進灌區(qū)整體健康狀態(tài)提升，本文以平原河網(wǎng)地區(qū)大型灌區(qū)為案例，初步構(gòu)建一套適宜的監(jiān)管體系，通過實施外部監(jiān)督考核激勵措施，強化灌區(qū)系統(tǒng)內(nèi)部標準化管理。

1 灌區(qū)規(guī)范化監(jiān)管體系構(gòu)建框架

規(guī)范化監(jiān)管體系包括兩部分內(nèi)容，即規(guī)范化管理與規(guī)范化監(jiān)督考核。首先明確監(jiān)管體系中規(guī)范化管理和監(jiān)督考核對象為平原河網(wǎng)地區(qū)大型灌區(qū)管理機構(gòu)，考核工作由省級、地方水行政主管部門組織實施?；鶎庸喔裙芾斫M織根據(jù)大型灌區(qū)管理機構(gòu)考核辦法制定相應管養(yǎng)隊伍考核辦法。

大型灌區(qū)規(guī)范化管理主要是對灌區(qū)運行管理中主要內(nèi)容的操作方法、業(yè)務流程、運行規(guī)則、銜接過程等進行梳理，使灌區(qū)管理運行過程有章可循。此外，規(guī)范化管理明確各項工作職責和管理流程，便于實施考核和監(jiān)督，而監(jiān)督和控制機制的實施力度和完善程度對大型灌區(qū)管理機構(gòu)參與灌區(qū)規(guī)范化組織與集體行動至關重要［4，6］。因此，下文以政府為主導，按照責任推動、部門協(xié)同的原則，提出平原河網(wǎng)地區(qū)大型灌區(qū)的規(guī)范化監(jiān)管體系，制定監(jiān)管考核打分標準，其主要內(nèi)容包括組織制度監(jiān)管、安全監(jiān)管、供用水監(jiān)管、經(jīng)濟監(jiān)管。

1.1 灌區(qū)組織制度監(jiān)管

灌區(qū)管理組織按渠系統(tǒng)一管理、分級負責的原則，結(jié)合灌區(qū)工程實際，建立職能清晰、事企分開、管養(yǎng)分離的管理運行機制。大型灌區(qū)管理大多采取專業(yè)管理機構(gòu)與群眾性管理組織相結(jié)合的辦法。專業(yè)管理組織是全面負責灌區(qū)日常管理工作的常設管理機構(gòu)，代表國家對灌區(qū)范圍內(nèi)除群眾集資興建以外的工程，包括水源工程、取水樞紐工程和支渠以上渠系工程進行管理。群管組織在不同灌區(qū)有不同管理形式，主要包括農(nóng)民用水協(xié)會等農(nóng)民用水合作組織、基層水利站管理、承包管護等多種形式。一般支渠以上工程由灌區(qū)專管機構(gòu)管理，支渠以下工程由群管組織管理［5］。管理組織架構(gòu)見圖1。

圖1 灌區(qū)組織架構(gòu)

灌區(qū)組織制度規(guī)范化管理主要從管理機制體制與運行機制建設、制度建設與執(zhí)行、基層用水組織建設和精神文明建設4 項開展考核，總分為40 分，每項滿分為10分，按3個檔次賦分：全部實現(xiàn)為8～10分，基本實現(xiàn)為6～7分，基本未實現(xiàn)為0～5分，扣分標準可根據(jù)實際情況酌情給出，具體考核辦法見表1。

表1 灌區(qū)組織制度規(guī)范化管理及考核打分

1.2 灌區(qū)安全監(jiān)管

灌區(qū)安全管理總目標是在建設過程中建立安全生產(chǎn)責任制，最大限度地規(guī)避安全風險，降低工程損失，實現(xiàn)零風險、零事故、零損失，履行安全生產(chǎn)監(jiān)管職責和主體責任。從實地調(diào)研結(jié)果來看，大型灌區(qū)需建立完善形成統(tǒng)一的規(guī)范化安全管理流程，包括灌區(qū)防汛抗旱和應急管理、工程安全管控、安全標志和安全設施管理、水行政執(zhí)法管理4 項常態(tài)化操作流程，滿分為40 分，每項考核計10 分，考核辦法具體內(nèi)容見表2。

表2 灌區(qū)安全規(guī)范化管理及考核打分

1.3 灌區(qū)供用水監(jiān)管

灌區(qū)管理單位要統(tǒng)籌灌區(qū)范圍內(nèi)生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水需求，科學調(diào)配供水，推行總量控制與定額管理，規(guī)范供水、用水、收費等行為。根據(jù)灌區(qū)實際與需要開展用水計量、水質(zhì)管理工作，對提高節(jié)水能力、供水服務質(zhì)量有推動作用。灌區(qū)供用水規(guī)范化管理及考核辦法具體內(nèi)容見表3，分為4 項，總分為40分。

1.4 灌區(qū)經(jīng)濟監(jiān)管

大型灌區(qū)經(jīng)費來源主要是財政補貼和水利工程水費。灌區(qū)管理單位經(jīng)濟管理涉及工程建設、人員管理、工程運行維護、供水成本計收等多項經(jīng)費，需要建立健全財務管理和資產(chǎn)管理機制，?？顚Ｓ茫瑢Y金使用全過程進行實時監(jiān)督灌區(qū)經(jīng)濟規(guī)范化管理及考核辦法具體內(nèi)容如表4，分為財務與資產(chǎn)管理、供水成本核算、基層用水組織費用管理項，總分為30分，每項計10分，按3個檔次賦分。

表4 灌區(qū)經(jīng)濟規(guī)范化管理及考核打分

2 監(jiān)管考核體系運行與獎懲方案構(gòu)建

目前平原河網(wǎng)地區(qū)大型灌區(qū)補助經(jīng)費的資金投入主要以“政府主導、社會參與”的形式組成，包括政府對大型灌區(qū)日常管護、節(jié)水改造和續(xù)建配套等灌溉工程投資等。政府通過資金補助與管控把各種約束手段有效結(jié)合，但如何在降低監(jiān)管成本的同時產(chǎn)生足夠的監(jiān)管約束力，這是監(jiān)管考核體系運行和獎懲方案需要著重考慮和重點解決的問題。

2.1 監(jiān)管考核體系運行

本文提出以年終總結(jié)考核監(jiān)管和年中落實抽查的方式，實現(xiàn)自下而上材料匯報、自上而下落實檢查的層級式監(jiān)管運行辦法（圖2）。此外，為減輕層級檢查壓力和成本，增加對建設落實情況的專業(yè)性考察，對監(jiān)管對象進行抽查考核結(jié)合查收總結(jié)材料、聽匯報、查資料、看現(xiàn)場、聽取群眾意見相結(jié)合的辦法。考核方式分為綜合考核與技術考核，前者的考核內(nèi)容包括組織管理和經(jīng)濟管理，涉及管護制度、專項資金使用情況等。技術考核內(nèi)容屬于主要包括安全管理和供用水管理，涉及工程面貌、具體經(jīng)濟技術指標等。參照各個指標占據(jù)的分值，進行打分考核，最終匯總后對考核工作整體進行評價。技術考核由當?shù)厮姓鞴懿块T及其專業(yè)技術人員共同組織實施。

圖2 監(jiān)管考核體系運行辦法

2.2 獎懲方案制定

在明確監(jiān)管考核運行的基礎上，還需要探索適宜的獎懲機制，采取考核結(jié)果與補助資金的金額相掛鉤的獎懲形式。考核打分共計150 分，綜合得分達到90分及以上為“合格”等次，得分達到120分及以上為“良好”等次，達到135 分及以上為“優(yōu)秀“等次，對于得分低于90分的灌區(qū)考核為不合格。年度考核為合格及以上的灌區(qū)的全額撥付該灌區(qū)應得補助經(jīng)費，年度考核在90 分以下的“不合格”灌區(qū)，每下降1 分，相應扣除維護主體實際應得補助經(jīng)費的1%，對扣除的經(jīng)費再分配，按1∶2 比例用于對年度考核為良好、優(yōu)秀等次的獎勵，對于連續(xù)兩年年度考核達不到90分灌區(qū)管理進行年中重點抽查。

年終落實情況抽查，可采取50%的抽查比例，傾向于抽取年終考核結(jié)果靠后和歷年出現(xiàn)過補助資金利用管理不到位或出現(xiàn)不正常建設管理行為的灌區(qū)。對出現(xiàn)補助經(jīng)費不正當使用的灌區(qū)，收繳不正當使用經(jīng)費，并對灌區(qū)進行罰款，罰款金額為不當使用資金的50%，同時對出現(xiàn)責任重大的需要整改問題的灌區(qū)進行行政處罰。

3 灌區(qū)規(guī)范化監(jiān)管體系運行實例

選取江蘇省某大型灌區(qū)作為研究實例，該灌區(qū)總?cè)丝?7.19 萬人，土地面積8.01 萬hm2，其中耕地面積為5.35萬hm2，設計灌溉面積為5.13萬hm2。灌區(qū)處在平原地區(qū)，地勢平坦。灌區(qū)內(nèi)現(xiàn)有總干渠1條，長為14.3 km，干渠4條，共計118 km，骨干排澇河道6 條，共計162.7 km。1 座渠首閘，4 座干渠進水閘，其它配套建筑物若干。灌區(qū)內(nèi)骨干工程配套和完好，整體設施完善，灌區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境良好。

為解決灌區(qū)健康存在的問題，灌區(qū)管理機構(gòu)計劃采取“文化宣傳補漏+節(jié)水潛力挖掘”的方式，具體包括：①充分挖掘灌區(qū)節(jié)水潛力，建立從渠首到田間再到排水的全過程節(jié)水體系。深入推進灌排工程現(xiàn)代化改造的同時，考慮與下游田間工程建設協(xié)調(diào)配套，形成覆蓋灌溉水源、灌排骨干工程與田間工程的全過程節(jié)水合力。②加大水文化、灌溉歷史宣傳力度，創(chuàng)建灌區(qū)農(nóng)業(yè)文明活動，挖掘灌區(qū)內(nèi)灌溉特點和水利特色，依托平原區(qū)河流水系等有利條件大力推進灌區(qū)生態(tài)水利與新農(nóng)村建設相結(jié)合，形成灌區(qū)文化特色，進行深度宣傳。

灌區(qū)專管單位在原有管理辦法的基礎上，按照灌區(qū)規(guī)范化管理內(nèi)容進行自查自改，形成規(guī)范化管理制度，并在實際運行管理中得以良好體現(xiàn)，在監(jiān)管考核中獲得135分的成績。具體打分見表5。

表5 H灌區(qū)年終考核打分結(jié)果

按照財政對灌區(qū)年度補助經(jīng)費預算，該灌區(qū)應獲得經(jīng)費為106萬元，由于考核達到“優(yōu)秀”，補助經(jīng)費全額發(fā)放，同時，本年度有5個灌區(qū)出現(xiàn)“不合格”等次，共計82 萬元補助經(jīng)費用于再分配，該灌區(qū)當年最終獲得117萬元補助經(jīng)費。

根據(jù)制定的監(jiān)督機制，將對50%的灌區(qū)進行年終落實情況抽檢，對補助資金出現(xiàn)不當使用的建設管理行為收繳不正當使用資金，并收繳金額為不當利用資金的50%作為罰款。灌區(qū)管理單位出于本身對灌區(qū)治理意愿驅(qū)使，且受年終落實考核的約束，將補助經(jīng)費落細落實，完全利用于灌區(qū)建設管理，完成了制定的“文化宣傳補漏+節(jié)水潛力挖掘”方案，實現(xiàn)灌區(qū)正?；?、規(guī)范化運行，在年中綜合檢查+技術檢查中獲得“優(yōu)秀”成績。灌區(qū)健康水平出現(xiàn)可以預見性的提升趨勢，灌區(qū)建設管理實現(xiàn)良性循環(huán)。

4 結(jié) 語

本文結(jié)合平原河網(wǎng)地區(qū)大型灌區(qū)實際提出了規(guī)范化管理框架及其對應的考核方案，并對該監(jiān)管體系運行方式和獎懲方案進行探索，取得如下主要成果：

（1）提出灌區(qū)規(guī)范化管理框架，研究了相應的打分考核制度，并對其內(nèi)容進行闡述，主要包括組織制度監(jiān)管、安全監(jiān)管、供用水監(jiān)管、經(jīng)濟監(jiān)管。

（2）監(jiān)管體系運行采用“自下而上匯報+自上而下抽檢”與“綜合考核+技術考核”的監(jiān)管考核打分方式，結(jié)合補助資金獎懲措施，達到監(jiān)管目的。

（3）選取江蘇省某大型灌區(qū)作為監(jiān)管體系運行實例，由該灌區(qū)監(jiān)管運行結(jié)果可以認為，本文構(gòu)建的平原河網(wǎng)地區(qū)大型灌區(qū)監(jiān)管體系運行合理，能有效促進灌區(qū)健康水平提升，激勵、監(jiān)督灌區(qū)自覺改善灌區(qū)健康狀況，促進灌區(qū)實現(xiàn)良治。