孫建行

青島科技大學(xué)法學(xué)院，山東 青島 266061

我國(guó)先后在2014 年對(duì)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》）進(jìn)行一次修訂、2021 年對(duì)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《民事訴訟法》）進(jìn)行了第四次修正，有關(guān)環(huán)境保護(hù)的其他法律法規(guī)也在不斷更新，社會(huì)組織也逐漸成為環(huán)境公益訴訟新的訴訟主體，標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境公益訴訟得到了進(jìn)一步的發(fā)展［1］。但是由于我國(guó)環(huán)境公益訴訟的相關(guān)法律規(guī)定尚不成熟，不同法律之間存在著沖突，導(dǎo)致在司法實(shí)踐以及學(xué)術(shù)界均產(chǎn)生了一系列分歧，其中一個(gè)重要分歧就是社會(huì)組織是否有權(quán)提起海洋環(huán)境公益訴訟。

一、社會(huì)組織提起海洋環(huán)境公益訴訟的司法現(xiàn)狀

2016 年12 月28 日，廣東省茂名市中級(jí)人民法院受理了重慶兩江與廣東省環(huán)境保護(hù)基金會(huì)對(duì)于廣東某山鎳業(yè)有限公司、廣東某青金屬科技有限公司、陽(yáng)江某川金屬科技有限公司提起的海洋環(huán)境公益訴訟案件。茂名市中級(jí)人民法院在2017年6 月7 日開(kāi)庭審理中，以該案為海洋環(huán)境公益訴訟判定原告不具有提起訴訟的主體資格。這并不是個(gè)例，同樣，在2018 年9 月，社會(huì)組織某友提起的海洋環(huán)境民事公益訴訟被山東高級(jí)人民法院以原告資格不適格為由駁回了上訴，這一判定結(jié)果得到了最高人民法院的支持。

上述案件表明，在我國(guó)司法實(shí)踐中，對(duì)于社會(huì)組織提出海洋環(huán)境公益訴訟，各級(jí)法院普遍持否定態(tài)度。在我國(guó)，《環(huán)境保護(hù)法》《民事訴訟法》以及《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》）是海洋環(huán)境公益訴訟主要適用的法律。在《海洋環(huán)境保護(hù)法》中，第八十九條第二款規(guī)定，如果存在破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源以及海洋保護(hù)區(qū)等給國(guó)家造成重大損失的情況，依照該法規(guī)行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門，將代表國(guó)家向責(zé)任者提出損害賠償要求［2］。該條法規(guī)明確將提起訴訟的主體嚴(yán)格限制為“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”。《環(huán)境保護(hù)法》和《民事訴訟法》第五十八條規(guī)定，適格主體包括法律規(guī)定的相關(guān)機(jī)關(guān)、合格的社會(huì)組織以及檢察機(jī)關(guān)。這也就導(dǎo)致不同法律之間的銜接存在著問(wèn)題。根據(jù)《民事訴訟法》第五十八條的規(guī)定，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和相關(guān)組織可以就污染環(huán)境和損害公共利益等危害社會(huì)公共利益的行為向人民法院提起訴訟。而《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定，符合要求的社會(huì)組織可以就環(huán)境污染、生態(tài)破壞和損害公共利益的行為向人民法院提起訴訟。這兩部法律均明確規(guī)定符合條件的社會(huì)組織可以作為海洋環(huán)境公益訴訟的適格主體［3］。

在我國(guó)的司法實(shí)踐中，涉及海洋環(huán)境保護(hù)的案件，以《環(huán)境保護(hù)法》和《民事訴訟法》為一般法，《海洋環(huán)境保護(hù)法》為特殊法。在法律條文存在沖突的情況下，根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》第九十二條確立的優(yōu)先適用特別規(guī)定的原則，司法機(jī)關(guān)會(huì)優(yōu)先適用《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款的規(guī)定，來(lái)判定符合條件的社會(huì)組織提起的海洋環(huán)境公益訴訟的主體資格是否具備合法性［4］。

二、社會(huì)組織提起海洋環(huán)境公益訴訟的正當(dāng)性與優(yōu)勢(shì)

（一）社會(huì)組織提起海洋環(huán)境公益訴訟的正當(dāng)性

1.法律的明文規(guī)定

《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條，《民事訴訟法》第五十八條，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第一條、第二條、第四條、第五條等相關(guān)法律規(guī)定，適格的社會(huì)組織可以提起環(huán)境公益訴訟。而對(duì)于海洋環(huán)境公益訴訟，尤其需要擴(kuò)大公益訴訟主體范圍，促進(jìn)更多社會(huì)組織的參與和投入，形成多元化的環(huán)保力量，以實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境的全面保護(hù)。

2.海洋可持續(xù)發(fā)展的客觀要求

作為一項(xiàng)重要規(guī)劃，我國(guó)1996 年制定的《中國(guó)海洋21 世紀(jì)議程》的目標(biāo)，就是將海洋經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要方向之一，以加速海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展并促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。在其中提到的海洋資源和環(huán)境的開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)問(wèn)題上，強(qiáng)調(diào)了政府單獨(dú)承擔(dān)維持海洋持續(xù)發(fā)展是不可行的，而必須有廣大公眾參與［5］。這一立場(chǎng)凸顯了公眾參與和支持在海洋經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的重要性。在推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)建設(shè)的過(guò)程中，需要充分發(fā)揮廣大公眾的積極性和創(chuàng)造力，增強(qiáng)公眾參與和監(jiān)督，使海洋資源和環(huán)境的開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)具有可持續(xù)性并取得更好的效益。

《環(huán)境保護(hù)法》第五條規(guī)定了環(huán)境保護(hù)的五大原則，包括保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與以及損害擔(dān)責(zé)原則。社會(huì)組織參與海洋環(huán)境公益訴訟是貫徹“公眾參與”直接有效的方式方法，社會(huì)組織能夠更好地聯(lián)系公眾，能夠更好地反映公眾的合理利益訴求。確保社會(huì)組織提起海洋環(huán)境公益訴訟的訴訟資格，是對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》第五條有關(guān)公眾參與部分的積極響應(yīng)。

（二）社會(huì)組織提起海洋環(huán)境公益訴訟的優(yōu)勢(shì)

首先，可以避免因海洋環(huán)境與陸地環(huán)境的領(lǐng)域不同，而分別適用不同法律規(guī)定產(chǎn)生的公益訴權(quán)法理沖突。在提起公益訴訟應(yīng)對(duì)陸地環(huán)境污染行為時(shí)，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，除了法定機(jī)關(guān)如檢察機(jī)關(guān)等，部分社會(huì)組織也具備提起訴訟的資格。與此不同的是，對(duì)于海洋環(huán)境污染行為提起的公益訴訟，根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定，只有“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”（如海洋局、海事局、漁業(yè)水產(chǎn)主管部門等）才有資格提起訴訟。社會(huì)組織提起海洋環(huán)境公益訴訟，可以避免因海洋與陸地環(huán)境領(lǐng)域不同需要適用不同法律的沖突［6］。

其次，社會(huì)組織在保護(hù)海洋環(huán)境方面扮演著重要角色。以其獨(dú)特的定位和公益使命，社會(huì)組織能夠通過(guò)各種形式的公益活動(dòng)來(lái)推動(dòng)保護(hù)海洋環(huán)境的行動(dòng)。社會(huì)組織可以開(kāi)展環(huán)保教育活動(dòng)，增強(qiáng)公眾的環(huán)境意識(shí)和保護(hù)海洋環(huán)境的意識(shí)。通過(guò)開(kāi)展環(huán)保教育課程、舉辦講座、舉辦展覽等形式，社會(huì)組織可以向公眾傳遞海洋環(huán)境保護(hù)的重要性和緊迫性，引起公眾關(guān)注，激發(fā)公眾參與保護(hù)海洋環(huán)境的熱情［7］。社會(huì)組織還可以組織志愿服務(wù)活動(dòng)，直接參與海洋環(huán)境保護(hù)工作。志愿者可以參與海灘清理、海洋生物保護(hù)、海洋垃圾清理等活動(dòng)，為海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)出一份力。社會(huì)組織可以組織志愿者培訓(xùn)，提供專業(yè)知識(shí)和技能，使志愿者能夠更好地參與海洋環(huán)境保護(hù)工作。此外，社會(huì)組織還可以通過(guò)慈善募捐等方式籌集資金，用于開(kāi)展海洋環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目。慈善募捐可以通過(guò)各種途徑進(jìn)行，包括線上線下募捐活動(dòng)、募捐平臺(tái)等，籌集到的資金可以用于支持海洋環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目的開(kāi)展，如海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)、海洋生物研究、污染治理等［8］。

通過(guò)這些形式的公益活動(dòng)，社會(huì)組織可以起到積極作用，阻止海洋環(huán)境損害程度的持續(xù)惡化。海洋環(huán)境在面臨諸多威脅時(shí)，需要社會(huì)組織的參與來(lái)加大保護(hù)力度。社會(huì)組織的活動(dòng)不僅可以提高公眾對(duì)海洋環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注度，還可以直接參與到實(shí)際的保護(hù)行動(dòng)中，為海洋生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)和保護(hù)作出貢獻(xiàn)。

三、社會(huì)組織提起海洋環(huán)境公益訴訟的合理性分析

首先，筆者認(rèn)為《海洋保護(hù)法》第八十九條第二款和《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條之間并非特殊法和一般法的關(guān)系。在我國(guó)法律規(guī)范體系中，《海洋保護(hù)法》和《環(huán)境保護(hù)法》之間屬于特殊法和一般法之間的關(guān)系，但并不是所有法律規(guī)定都符合這種關(guān)系。在我國(guó)的學(xué)理中，我們通常關(guān)注“特別法優(yōu)于一般法”的原則，即當(dāng)一般法和特別法發(fā)生沖突時(shí)，特別法應(yīng)優(yōu)先適用。然而，特別法中的特別規(guī)則應(yīng)當(dāng)是基于調(diào)整對(duì)象和調(diào)整方法的特殊性，而《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款授權(quán)海洋環(huán)境監(jiān)管部門在國(guó)家海洋環(huán)境利益受損的情況下，提起海洋環(huán)境民事公益訴訟，其本質(zhì)是國(guó)家利益受損時(shí)的損害賠償制度。其所代表的主體是國(guó)家，維護(hù)的是國(guó)家的利益，并且救濟(jì)手段包括訴訟救濟(jì)與行政手段。救濟(jì)的范圍是針對(duì)責(zé)任者索賠對(duì)國(guó)家造成的損失［9］。相比之下，《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條的規(guī)定本質(zhì)上是維護(hù)社會(huì)公共利益的環(huán)境公益訴訟制度。訴訟范圍包括停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉，其范圍比前者更廣泛。社會(huì)組織在該規(guī)定下，代表的主體是廣大社會(huì)公眾，維護(hù)的是社會(huì)的公共利益，并且其救濟(jì)手段僅僅只有訴訟救濟(jì)這一種。《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條第一款與《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款的設(shè)計(jì)目的、保護(hù)利益類型、救濟(jì)方式和救濟(jì)范圍都存在不同。

其次，根據(jù)《民事訴訟法》第五十八條規(guī)定，提起環(huán)境公益訴訟的適格主體為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”與“法律規(guī)定的有關(guān)組織”；但是根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定，“法律規(guī)定的有關(guān)組織”作為適格主體有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，而《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條規(guī)定，“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”作為適格主體提起公益訴訟的情形。可以看出，《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條第一款在《民事訴訟法》五十八條第一款的基礎(chǔ)上，排除了行政機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟的適格原告資格，而在這前提下，將《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款規(guī)定的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”作為唯一適格主體提起海洋環(huán)境公益訴訟的觀點(diǎn)，在立法上存在著不協(xié)調(diào)的情形［10］。

最后，《民事訴訟法》在1991 年通過(guò)并于2007年進(jìn)行第一次修正時(shí)，并未對(duì)民事公益訴訟作出規(guī)定，這一點(diǎn)應(yīng)該是經(jīng)過(guò)慎重考慮的。而《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款在1999 年修訂時(shí)已經(jīng)規(guī)定了相關(guān)內(nèi)容。如果將《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條第二款，解釋為關(guān)于海洋環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)定，那么就意味著我國(guó)具備賦予行政機(jī)關(guān)環(huán)境民事公益訴訟原告資格的條件，這與2014 年《環(huán)境保護(hù)法》修訂時(shí)未作相同處理的情況相矛盾。

因此，筆者認(rèn)為二者之間并不構(gòu)成“一般法”與“特殊法”的關(guān)系，這兩個(gè)法律條文之間的關(guān)系不應(yīng)相互排斥，而是應(yīng)該相互補(bǔ)充。

綜上所述，社會(huì)組織提起海洋環(huán)境公益訴訟的正當(dāng)性在于法律的明文規(guī)定、海洋可持續(xù)發(fā)展的客觀要求以及對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》公眾參與原則的積極響應(yīng)。而社會(huì)組織提起海洋環(huán)境公益訴訟的優(yōu)勢(shì)在于避免公益訴權(quán)法理沖突、能夠通過(guò)多種形式的公益活動(dòng)推動(dòng)保護(hù)海洋環(huán)境的行動(dòng)并且能更好地聯(lián)系公眾，體現(xiàn)了公眾參與的重要性和積極性。同時(shí)，社會(huì)組織提起海洋環(huán)境公益訴訟的原告主體地位具有合理性。因此，可以認(rèn)為符合條件的社會(huì)組織可以依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定享有海洋環(huán)境公益訴訟的訴訟資格，以實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境的全面保護(hù)。