羅新遠(yuǎn),王光明

(1.陜西開放大學(xué),陜西 西安 710119;2.西北政法大學(xué),陜西 西安 710122)

一、引言

自黨的十八大以來,我國將實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為“三農(nóng)”工作的總抓手,深度推進(jìn)鄉(xiāng)村治理能力和治理體系現(xiàn)代化,鄉(xiāng)村治理手段不斷創(chuàng)新、治理體系更加完善,廣大農(nóng)民獲得感、幸福感、安全感持續(xù)增強(qiáng)。鄉(xiāng)村作為我國最基層治理單位,是國家治理的微觀基礎(chǔ),也是社會治理“重心下移”的重要指向,鄉(xiāng)村治理有效不僅關(guān)乎鄉(xiāng)村社會的和諧穩(wěn)定,也深層影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。因此,探索出高效實用的鄉(xiāng)村治理辦法,使鄉(xiāng)村治理在與國家政策接軌的同時避免政策剛性、充分發(fā)揮基層自主[1],是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效落地的必要前提。作為一種量化績效管理的有效模式,積分制能夠正向激勵并合理引導(dǎo)組織成員,以達(dá)成既定的管理目標(biāo)。這種模式在眾多領(lǐng)域中得到了實際應(yīng)用,例如商業(yè)領(lǐng)域中的會員積分制度,用以提升銷售量并培養(yǎng)顧客的忠誠度[2]。如今作為鄉(xiāng)村治理實踐演化產(chǎn)物,已被視為助推鄉(xiāng)村治理有效的新型制度。2020年7月,中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部下發(fā)的《關(guān)于在鄉(xiāng)村治理中推廣運用積分制有關(guān)工作的通知》肯定了積分制在鄉(xiāng)村治理中的重要作用,并強(qiáng)調(diào)各地區(qū)在實施積分制時要充分考慮自身實際,因地制宜靈活調(diào)整積分制。作為鄉(xiāng)村治理新型管理制度,積分制對村民主體參與、提升治理成效等方面具有顯著作用[3]。通過積分制管理有效地提升農(nóng)民參與程度,以激勵、引導(dǎo)和規(guī)制三類內(nèi)生機(jī)制切實地發(fā)揮農(nóng)民主體作用[4]。村民積分制通過對村民日常事務(wù)及行為進(jìn)行量化考核并打分,并給予村民與自身積分相對應(yīng)的物質(zhì)或精神獎勵來形成一種“軟約束”式獎懲機(jī)制。目前各地實施的積分制度主要通過提供補(bǔ)貼、兌換物資等激勵措施促進(jìn)村民參與,很少涉及圍繞產(chǎn)權(quán)入股參與集體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)建長效激勵機(jī)制?；诖?本文以陜西省Q縣F村為例,從鄉(xiāng)村治理積分制的實際運行情況出發(fā),深入剖析其在實踐過程中存在的問題,并進(jìn)一步探討如何運用積分制來促進(jìn)鄉(xiāng)村治理有效的實現(xiàn)。

二、村民積分制的地方實踐:陜西省F村案例

為探索積分制在基層場域的實踐邏輯,基于典型性原則[5],本文以陜西省Q縣F村作為個案展開探索性研究。F村作為Q縣脫貧攻堅后重點打造的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、治理有效示范點,曾經(jīng)是當(dāng)?shù)刈罡F困的自然村之一,全村轄7個村民小組,482戶1528人,耕地面積4089畝,建檔立卡貧困戶194戶635人?！叭郎峡缙呓M、數(shù)里無人煙、人多難留住、地多難增收、溝多難行路”是F村脫貧前的真實寫照。2017年F村實現(xiàn)脫貧摘帽,退出貧困村。2019年F村開始實行村民積分制,針對村民不孝敬老人、等靠要思想嚴(yán)重、爭當(dāng)?shù)捅糌毨簟⒉粓F(tuán)結(jié)鄰里等不良風(fēng)氣,制訂了Q縣第一部村級治理積分制管理辦法,歷時三年試點后于Q縣全縣域推行。F村先后被評為“陜西省集體經(jīng)濟(jì)示范村”“陜西省黨組織標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)示范村”等榮譽(yù),鄉(xiāng)村治理成效斐然。因此,基于F村在鄉(xiāng)村治理村民積分制方面積累的豐富經(jīng)驗,可為本研究提供持續(xù)的典型案例和實證材料。

(一)制度運行

2019年,F村作為Q縣村民積分制首批試點鄉(xiāng)村,為引導(dǎo)村民參與村級事務(wù)管理,發(fā)揮村民主體作用,營造優(yōu)良村風(fēng)、家風(fēng)、民風(fēng),F村制訂了Q縣第一部村級治理積分制管理辦法。積分細(xì)則涵蓋遵紀(jì)守法、誠實守信、孝老愛親、助人為樂、勤儉節(jié)約、移風(fēng)易俗、環(huán)保衛(wèi)生等八項指標(biāo),另設(shè)“愛心超市”兌換商品,將村民積分情況與村集體產(chǎn)業(yè)的分紅掛鉤。2022年,Q縣實行全縣推廣村民積分制,F村遵循縣域整體把控趨向,積分細(xì)則新增民主評議和獎優(yōu)懲劣,現(xiàn)積分細(xì)則共十項,每項10分,共計100分。從積分細(xì)則來看,F村積分依據(jù)類別進(jìn)行評定:任務(wù)型細(xì)則統(tǒng)一由輪值村干部負(fù)責(zé)進(jìn)行積分認(rèn)領(lǐng)并登記在積分冊;鄉(xiāng)風(fēng)文明型細(xì)則統(tǒng)一經(jīng)黨支部及村議事中心負(fù)責(zé)人審定列入負(fù)面清單并統(tǒng)計積分情況提交至積分冊處;環(huán)保衛(wèi)生型及其他細(xì)則由村民個人提交至積分冊處。通過對村民的綜合表現(xiàn)進(jìn)行量化積分管理,實現(xiàn)“以積分記錄美德、以積分兌換服務(wù)、以積分贏得榮譽(yù)”,激發(fā)群眾自治活力。

F村積分制整體流程簡潔明了,每季度村民積分情況由村兩委及村民議事中心審核無誤后進(jìn)行公示,村民憑個人積分到“愛心超市”兌換相應(yīng)物品,并由“愛心超市”相關(guān)負(fù)責(zé)人將村民兌換情況整理后提交至村積分冊處。村民積分的主要使用去向如下:一是兌換物資。村民可根據(jù)自身積分情況及需求前往“愛心超市”自行兌取。二是村民模范評選。根據(jù)每戶每人在遵紀(jì)守法、勤勞致富、孝敬老人、鄰里和睦等指標(biāo)得分情況,評選年度“好媳婦好婆婆”“五好文明家庭”“十星級文明戶”等獎?wù)隆Ｈ恰梆B(yǎng)老教育”。F村連續(xù)四年對本村高考一、二本上線學(xué)生,每人每年分別發(fā)放獎學(xué)金2萬元、1萬元,2022年發(fā)放獎學(xué)金17萬元;對80分以上家庭中,年齡60—70歲老人每人每月發(fā)放200元養(yǎng)老補(bǔ)助金,70歲以上老人每人每月發(fā)放300元養(yǎng)老補(bǔ)助金。四是作為村內(nèi)“黑榜”依據(jù)。若某戶家庭整體積分過低乃至為負(fù)數(shù)時,將限制該家庭申請補(bǔ)貼及各類福利待遇,如不得申請公益崗位。F村將村級公共事務(wù)與村民切身利益相聯(lián),把鄉(xiāng)村治理方式由傳統(tǒng)“任務(wù)型”治理轉(zhuǎn)為積分“激勵型”治理,鄉(xiāng)村治理成效斐然。

(二)村民參與

村級人居環(huán)境方面。自實施村民積分制以來,F村人居環(huán)境顯著改善。村民積分制以積分兌商品的形式,促使全村人民積極參與最美鄉(xiāng)村宜居環(huán)境建設(shè)。通過豐富“愛心超市”商品,調(diào)動村民積分積極性,讓村民用日常垃圾分類和“隨手賺積分”等文明方式來賺取積分兌換禮品,組織村民開展環(huán)境衛(wèi)生觀摩評比,組織7個村民小組環(huán)保衛(wèi)生大評比,舉辦“最美庭院”活動,并采取“有償回購可回收垃圾”的模式積極引導(dǎo)村民參與到村人居環(huán)境整治工作。鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)方面。F村圍繞鄰里糾紛、婆媳關(guān)系、老人贍養(yǎng)等鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)風(fēng)險“高發(fā)地”,借助村民積分制,以積分約束村民不文明行為,以榮譽(yù)評選+獲取積分激發(fā)村民參與鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)的積極性。F村以積分兌換物資的“愛心超市”為牽引,將積分制與村民自治相結(jié)合,一定程度上調(diào)動了村民參與村級公共事務(wù)的積極性,使得村民從“要我參與”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)如今的“我要參與”,變被動為主動,當(dāng)好自己的主人公[6],帶動了村民參加村級事務(wù)、鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)行動和優(yōu)秀衛(wèi)生村建設(shè)等活動,達(dá)到了村民全覆蓋、全參與的預(yù)期效果;F村通過積分制“細(xì)化”內(nèi)容、“量化”轉(zhuǎn)換切實指導(dǎo)了村干部和農(nóng)民群眾“怎么干”,提高鄉(xiāng)村整體自治水平。

三、村民積分制實施存在的問題

(一)村民產(chǎn)業(yè)積分制管理模式有待進(jìn)一步深化

F村村民積分制指標(biāo)設(shè)定側(cè)重于鄉(xiāng)風(fēng)文明等“軟約束”,對于發(fā)揮積分制助推村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用有限。自2019年實施村民積分制以來,F村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭良好,村民每年按自身獲取積分情況收益分紅。隨著村民積分制的深入推進(jìn),F村雖取得諸多成效,將抽象性的行為準(zhǔn)則和價值理念轉(zhuǎn)化為村民能夠真切感受到的外界壓力,確保了村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的長久有效性。但隨著“半熟人社會”的出現(xiàn),以及更具規(guī)則性的市場力量、更具強(qiáng)制性的法律力量在鄉(xiāng)村社會的擴(kuò)張和全面滲透,作為參與主體的村民只注重享受共同體建設(shè)的成果,缺乏共建共治的責(zé)任意識,導(dǎo)致了集體行動中的“搭便車”現(xiàn)象,自身參與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力不足[7]。并且隨著我國戶籍制度的松動、全國統(tǒng)一勞動力市場的形成和城鎮(zhèn)化的加速,社會流動性不斷增強(qiáng)[8],F村同樣存在人口流失現(xiàn)象。伴隨勞動力人口外流的同時是村內(nèi)大量固定資產(chǎn)閑置未被充分利用。作為積分制有效實施的操作者和執(zhí)行者,村“兩委”尚未依托于F村村民積分制及村自身產(chǎn)業(yè)特色,探索制訂出相對合理的激勵約束機(jī)制,村民“閑置資產(chǎn)”未被有效盤活。

(二)數(shù)字治理背景下村民積分制治理手段陳舊

隨著大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等先進(jìn)技術(shù)在社會各領(lǐng)域的應(yīng)用拓展,鄉(xiāng)村社會的發(fā)展模式也發(fā)生了深刻而廣泛的變革。2018年,中央一號文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確提出要實施數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略。2019年,中共中央辦公廳印發(fā)的《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》指出,在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中要強(qiáng)調(diào)信息化、數(shù)字化的重要支撐作用,構(gòu)建新型鄉(xiāng)村數(shù)字治理體系,這些舉措標(biāo)志著我國以數(shù)字化服務(wù)鄉(xiāng)村建設(shè)的深入和完善。在這一時代背景下,數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用已經(jīng)成為豐富農(nóng)村治理手段、破解鄉(xiāng)村治理難題的重要途徑[9]。F村實施村民積分制以來,一直依靠紙質(zhì)積分賬簿,設(shè)立一戶一賬,根據(jù)紙質(zhì)積分賬簿進(jìn)行一季一評。這種以人工和書面的方式進(jìn)行的申請、審批和統(tǒng)計方式,使得村民對自己或其他農(nóng)戶的積分有疑問時,自己往往不好意思查證。透明與公開既是治理合法性的基礎(chǔ),也是集體行動獲得信任的基礎(chǔ)。一直以來,由于鄉(xiāng)村共同體內(nèi)部的公開性和透明性不足,農(nóng)村的自我監(jiān)督和相互監(jiān)督難以發(fā)揮作用,在一定程度上抑制了村民集體行動的積極性,致使群眾主動參與積分管理、民主監(jiān)督的意識不強(qiáng),作用發(fā)揮不充分。

(三)鄉(xiāng)村治理“大鍋飯”風(fēng)險

基層農(nóng)村工作具有涉及面廣、內(nèi)容繁重且復(fù)雜等特點,各項業(yè)務(wù)近乎同步展開,村干部隊伍工作壓力較大。村民積分制為村干部開展村級事務(wù)提供了極大便利的同時使其產(chǎn)生了路徑依賴,陷入“唯積分論”。在F村村民積分制實踐中,其他治理事項皆依附于積分制展開,各項指標(biāo)皆試圖與村民積分掛鉤,致使村干部在遇到各類村公共事務(wù)第一時間便想將其納入村民積分制細(xì)則內(nèi),以方便村事務(wù)開展。但這種做法不僅會逐步損害村民積分制的權(quán)威性,亦使村干部隊伍形成思維局限,陷入日復(fù)一日“吃老本”的治理困境。沒有全能的治理工具能夠完全涵蓋鄉(xiāng)村的公共事務(wù)。F村若過分強(qiáng)調(diào)村民積分制的工具性價值,必然會忽視村組織自身的革新與進(jìn)步,甚至?xí)M(jìn)一步導(dǎo)致村級公共事務(wù)和公共治理陷入治理困境和制度失靈的情況[10]。此外,村民積分制運行中所需的物質(zhì)與精神激勵需依托于大量的人力及物力等資源做支撐才能保證村民積分制的正常運行,正處于村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利期的F村現(xiàn)如今完全可以保障本村積分制正常運轉(zhuǎn),但若是一味增添積分細(xì)則,村民總體積分愈發(fā)累計,后續(xù)可能會引發(fā)積分“權(quán)威危機(jī)”與村財務(wù)危機(jī)。因此,若僅依靠與土地緊密相連的集體收入來供養(yǎng)所有村內(nèi)公共事務(wù),兌現(xiàn)積分的承諾會難以完全實現(xiàn),甚至可能引發(fā)農(nóng)戶對村干部甚至村級組織的信任危機(jī)。

四、村民積分制的優(yōu)化路徑

(一)深化積分制改革,探索產(chǎn)權(quán)積分化

積分制也常常被視為一種資源工具。在諸多城市的戶籍制度中,通過對流動人口的積分量化標(biāo)準(zhǔn)評估來判定其是否有落戶資格,以此來實現(xiàn)地方政府對公共資源的優(yōu)化配置。在中國的鄉(xiāng)村振興實踐中,一些村莊開始探索將集體資源以量化分?jǐn)?shù)的形式為合作社社員分紅,數(shù)值越高、權(quán)重越大,分紅越多。由此,便可以將資源和利益聯(lián)結(jié)起來,從而充分調(diào)動合作社社員的積極性,使老百姓愿意拿出自己擁有的資源參與共建。F村應(yīng)深化村民積分制改革,新增土地資源積分,與個人行為積分構(gòu)成村民的總積分。將村內(nèi)細(xì)碎分包的土地、閑散的坑塘、有爭議的林地、產(chǎn)權(quán)模糊的集體土地等匯聚成可以在年底參與分紅的資產(chǎn),實現(xiàn)資源的靈活配置。村民既可以將承包地轉(zhuǎn)化為積分,也可以用積分換取更多土地進(jìn)行耕種或果樹種植,即產(chǎn)權(quán)積分化[11]。通過產(chǎn)權(quán)積分化幫助村“兩委”更好地進(jìn)行土地資源整合工作,為村莊發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)奠定了資源基礎(chǔ)。創(chuàng)新F村村民積分制的核心內(nèi)容之一是土地?fù)Q積分,以此實現(xiàn)集體土地產(chǎn)權(quán)的清晰化。過去,F村土地問題集中表現(xiàn)為兩個方面。第一,農(nóng)戶對土地的差異化需求使得土地流轉(zhuǎn)的交易成本居高不下,難以實現(xiàn)土地這一要素靈活配置的帕累托最優(yōu)狀態(tài)。第二,部分土地由于權(quán)屬不清而處于長時間的荒廢狀態(tài),例如坑塘、廢棄宅基地等,這既不利于美麗村莊建設(shè),也不利于土地的有效利用。通過實施積分制,結(jié)合農(nóng)村“三變”改革,穩(wěn)妥開展村級閑置土地盤活利用,如農(nóng)戶的1畝承包地可兌換1000積分,每1積分都可以根據(jù)當(dāng)年村集體經(jīng)濟(jì)的收入情況換取分紅。通過產(chǎn)權(quán)積分制解決產(chǎn)權(quán)中所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等復(fù)雜問題,讓農(nóng)民通過喜聞樂見的本地化知識了解股權(quán)和激勵的相關(guān)內(nèi)容。土地產(chǎn)權(quán)換積分的制度安排給農(nóng)戶提供了一個選擇,他們既可以自己耕種承包地也可以選擇將承包地兌換成積分。通過這樣的方式,農(nóng)戶可以根據(jù)自身的土地需求或租或種,從而實現(xiàn)土地的靈活配置。其次,實施產(chǎn)權(quán)積分制,有利于村“兩委”在維持初始產(chǎn)權(quán)配置的基礎(chǔ)上,優(yōu)先考慮規(guī)模化使用原則,對村集體所有的土地進(jìn)行重新分配。這一舉措既滿足了村民個性化的土地需求,也盡可能規(guī)劃出連片的農(nóng)地供日后合作社承包,為后續(xù)F村建設(shè)村集體合作社及產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定土地資源基礎(chǔ)。

(二)數(shù)字賦能治理有效,新“手段”應(yīng)對“新局面”

依托Q縣政務(wù)微信公眾號開發(fā)數(shù)字鄉(xiāng)村治理“村級事務(wù)積分制管理”微信小程序,將農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)信息、戶主文明檔案袋、積分規(guī)則及流程等以數(shù)字化方式上線,實現(xiàn)村積分管理從傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案向數(shù)字檔案的轉(zhuǎn)型。村干部可以在該小程序上進(jìn)行積分記錄、審批和公示等操作,村民也可實時查看所有農(nóng)戶的積分獲取情況。數(shù)字技術(shù)作為新要素嵌入村莊會雖受到村莊社會的影響,但技術(shù)與社會是互構(gòu)關(guān)系,數(shù)字技術(shù)引入鄉(xiāng)村,會對與農(nóng)民密切相關(guān)的各個方面產(chǎn)生深刻影響,如生活應(yīng)用、政務(wù)應(yīng)用以及公共事務(wù)參與等。建立數(shù)字鄉(xiāng)村治理“村級事務(wù)積分制管理”微信小程序,一方面,有利于增強(qiáng)鄉(xiāng)村共同體內(nèi)部的公開性和透明性,激發(fā)村民參與積分制積極性,增強(qiáng)民主監(jiān)督作用,增加積分制實際效益。另一方面,對于產(chǎn)權(quán)積分化工作開展而言,鄉(xiāng)村數(shù)字政務(wù)的開展是產(chǎn)權(quán)積分化工作所繞不開的必經(jīng)之路。數(shù)字技術(shù)憑借其跨越時空界限的特性,使得農(nóng)民可以脫域或“缺場”地參與各種村莊公共事務(wù)[11]。F村村民積分制的積分對象主要為在本村居住的村民(含在本村居住的非本村村民),由于“自由流動資源”和“土地承包權(quán)”的出現(xiàn),農(nóng)民個體逐漸走向獨立,其生產(chǎn)生活等活動逐漸從村集體脫嵌[12],村民流出在各行政村都是普遍存在的現(xiàn)象。通過建立數(shù)字鄉(xiāng)村治理“村級事務(wù)積分制管理”微信小程序,村民可以實時查看自己的積分、村集體的積分分布、自己的積分排名等重要統(tǒng)計量,也可以通過線上向積分制負(fù)責(zé)人反饋自身意見。在現(xiàn)如今村莊流動性日益加大、傳統(tǒng)熟人社會不斷消解的情況下,傳統(tǒng)的紙質(zhì)“積分檔案”已然不再適用,數(shù)字化積分制反而因數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)而有了新的適用場域[13]。將遠(yuǎn)在他鄉(xiāng)的村民納入村集體積分制管理體制中,不僅可以使其放心地將名下產(chǎn)權(quán)兌換積分,更使其能時刻關(guān)注到自身積分變化與可獲得的實際兌現(xiàn)利益。同時,對于村莊吸納回流農(nóng)民亦是有十分重要的作用。通過數(shù)字賦能村民積分制,行之有效的發(fā)揮其利益聯(lián)結(jié)機(jī)制的作用,將個體化、分散化的農(nóng)民組織起來,因地制宜發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。

(三)堅持適中原則,把握治理變革底線

限制積分制的適用范圍是確保其有效性和公平性的關(guān)鍵。合理的限制可以防止濫用和不當(dāng)使用積分制,同時確保它能夠在恰當(dāng)?shù)那闆r下發(fā)揮作用。對此,F村應(yīng)劃定村民積分制細(xì)則紅線,圍繞村公共事務(wù)核心事項設(shè)定具體標(biāo)準(zhǔn)及指標(biāo),建立起動態(tài)管理、高操作性的積分體系。積分體系的關(guān)鍵在于其核心內(nèi)容、評估標(biāo)準(zhǔn)、運行程序等關(guān)鍵環(huán)節(jié)可依托村民自治組織和各類群眾性協(xié)商活動村民商定,并廣泛征詢村民意見,以確保積分設(shè)定符合村集體發(fā)展趨向的同時保證村民合法權(quán)益。通過對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、社會、文化等各方面進(jìn)行深入調(diào)研,了解農(nóng)民群眾的真實需求和痛點,結(jié)合實際情況制定出相應(yīng)的積分內(nèi)容和評估標(biāo)準(zhǔn)。此外,在積分體系的運行過程中,應(yīng)建立健全的監(jiān)督機(jī)制和公開透明的工作程序,確保積分制的公正性和有效性。加強(qiáng)村民宣傳教育,提高農(nóng)民群眾對積分制的認(rèn)識和參與度,積極引導(dǎo)村民通過參與自治組織和協(xié)商活動等方式,發(fā)揮村民自治作用。同時,在資金來源方面,除了依靠政府投入和集體經(jīng)濟(jì)自身的積累外,F村應(yīng)積極拓寬資金來源渠道,以實現(xiàn)積分制的長效可持續(xù)發(fā)展。具體而言,可以通過政策扶持、稅收優(yōu)惠等措施,鼓勵企業(yè)和社會組織參與到農(nóng)村發(fā)展中來,為農(nóng)村發(fā)展提供更多的資金支持,共同推動農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民群眾的福祉提升。