昝召弟

摘要：?為貫徹落實黨中央、國務院關(guān)于實施城市更新行動的決策部署，推動城市高質(zhì)量發(fā)展，本文針對城市更新項目的PPP模式，詳細闡述了其模式的內(nèi)涵、分類以及特點，剖析了當前我國城市更新項目PPP模式發(fā)展存在的問題，并從政府、企業(yè)兩個角度提出了相應的對策建議，以期為我國城市更新項目的發(fā)展提供幫助。

關(guān)鍵詞：?城市更新；?PPP；轉(zhuǎn)型發(fā)展

引言?

城市化進程的不斷推進，促使城市建設(shè)用地緊張、土地資源稀缺，而城市更新是實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的重要手段。在我國城鎮(zhèn)化進程中，政府為了更好地保障和改善民生，解決城市發(fā)展過程中存在的一系列問題，推動城市建設(shè)模式從增量擴張向存量優(yōu)化轉(zhuǎn)變，普遍將PPP模式應用于城市更新領(lǐng)域，以有效緩解政府財政壓力。由此，PPP模式在城市更新領(lǐng)域的應用得到國家層面和社會層面高度重視。雖然近年來PPP模式在我國城市更新領(lǐng)域得到了廣泛應用，但其在具體實施過程中仍然存在問題，如，PPP模式相關(guān)法律制度不健全、政府部門和企業(yè)對PPP模式認知度不足、雙方利益博弈嚴重、項目融資困難等。

一、PPP模式??

（一）概念界定?

城市更新主要指城市在更新改造過程中對具有保留價值的建筑進行拆除重建，對建筑結(jié)構(gòu)和功能進行調(diào)整的過程，包括城市更新項目中的拆除重建和功能調(diào)整兩方面。而PPP（Public-Private?Partnership，簡稱?PPP）模式則是由政府和社會資本合作組成的一種公共基礎(chǔ)設(shè)施項目融資模式［1］，是指由政府與私人組織之間以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，明確雙方權(quán)利義務關(guān)系的項目融資模式。具體而言，?PPP模式指政府和社會資本通過特許經(jīng)營權(quán)合作，共享收益、共擔風險的一種長期合作機制。PPP模式可使政府擺脫對大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的依賴，同時又能提高社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施項目的積極性，實現(xiàn)雙贏局面。

（二）城市更新項目的內(nèi)涵?

城市更新項目指對城市中原有建筑、基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施等進行維護和修繕，并通過優(yōu)化和調(diào)整來改善其使用功能，使其更適合現(xiàn)代人的生活要求。城市更新項目是我國城鎮(zhèn)化進程中一項重要工作，是解決我國現(xiàn)階段城市建設(shè)中存在問題的重要手段，也是實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的必然要求。城市更新項目主要包括兩大類：

一是對已有建筑進行維修改造，使其滿足使用功能，如對舊建筑進行外墻修繕、門窗改造、防水處理、管道更換等；

二是對原有建筑進行拆除重建，以滿足新的使用需求。

目前，我國城市更新項目的主要模式包括：

（1）政府主導型更新模式，即由政府部門主導進行城市更新，通過財政資金投資、土地資源置換等方式向市場提供公共產(chǎn)品和服務。

（2）企業(yè)主導型更新模式，即由企業(yè)通過參與政府城市更新計劃來實現(xiàn)自身利益最大化。

（3）合作型更新模式，即政府與企業(yè)合作開發(fā)城市更新項目。

PPP模式作為一種創(chuàng)新公共服務供給模式，在城市更新項目中的應用能夠有效解決政府財政壓力大、資金短缺、公共服務供給不足等問題。通過將?PPP模式應用于城市更新項目中，政府可以獲取合理的投資回報并為其提供融資支持，企業(yè)則可以實現(xiàn)自身利益最大化，同時會承擔一定風險。在此基礎(chǔ)上，政府和企業(yè)之間形成一種利益共享、風險[HJ2.6mm]共擔的合作關(guān)系。政府在更新過程中通過將自身財政收入作為重要擔保，實現(xiàn)財政資金循環(huán)利用；而企業(yè)則通過參與城市更新項目，有效提高自身經(jīng)營效率和盈利水平；同時實現(xiàn)資源優(yōu)化配置和有效利用［2］。

（三）城市更新的特點?

我國城市更新主要以政府主導的城市更新為主，其主要特點是：

（1）資金需求量大。據(jù)統(tǒng)計，我國每年新增房地產(chǎn)開發(fā)投資總額約為17.8萬億元，其中新開工建筑面積約為18.7億平方米。而根據(jù)我國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部數(shù)據(jù)，從2003年到2016年，全國每年新開工建筑面積從約110億平方米增加至260億平方米。

（2）投資周期長。我國房地產(chǎn)開發(fā)的周期一般在10年以上，而從開發(fā)建設(shè)到建成入住的時間通常在20年左右。

（3）拆遷難。我國城市更新項目涉及大量居民搬遷，拆遷難度大，存在拆遷難、安置難等問題。

由于資金需求大、投資周期長、拆遷難度大等原因，以政府為主導的傳統(tǒng)融資模式難以滿足城市更新項目的資金需求，而以社會資本為主導的?PPP模式在城市更新項目中的優(yōu)勢日益明顯。以湖南為例，自湖南省推進PPP項目建設(shè)以來，便成立了PPP項目領(lǐng)導小組，目前，共有39個財政部PPP示范項目，涉及市政、能源、文化等領(lǐng)域。其中，財政部前兩批12個PPP示范項目中，有10個項目進入執(zhí)行階段，落地率83%，另2個項目處于采購階段。

二、PPP模式在城市更新領(lǐng)域應用的優(yōu)勢??

PPP模式在城市更新領(lǐng)域的應用優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）緩解政府財政壓力?

在城市更新領(lǐng)域，政府承擔大量資金投入，但是由于政府財政收支存在不平衡情況，導致財政壓力不斷加大。將PPP模式應用于城市更新領(lǐng)域，能夠有效緩解政府的財政壓力。此外，PPP模式不僅能夠?qū)崿F(xiàn)社會資本方和政府部門的資源整合，還能充分發(fā)揮雙方各自優(yōu)勢，從而為城市更新項目帶來更大經(jīng)濟效益和社會效益。

（二）提高項目建設(shè)效率?

城市更新項目多為基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務設(shè)施等公益性項目，這類項目建設(shè)周期較長，對于資金需求較大，而采用?PPP模式能夠有效緩解政府在城市更新領(lǐng)域的資金壓力。此外，通過引入社會資本方參與城市更新項目能夠有效提升項目建設(shè)效率。

（三）降低企業(yè)投資風險?

PPP模式可以為社會資本方提供長期穩(wěn)定的投資回報，從而緩解政府在城市更新領(lǐng)域的資金壓力。并且在城市更新領(lǐng)域引入社會資本方能夠有效降低企業(yè)投資風險。

（四）實現(xiàn)多方共贏?

將?PPP模式應用于城市更新領(lǐng)域能夠促進政府和社會資本方之間利益共享、風險分擔，從而為社會資本方提供更多利潤空間和發(fā)展機遇，同時也為政府部門降低管理成本。

三、城市更新項目發(fā)展存在的問題?

（一）融資渠道不暢?

城市更新項目的建設(shè)周期長、投資金額大、融資渠道單一，主要依靠地方政府財政支持。但由于地方政府財政壓力較大，為滿足項目建設(shè)需求，政府會要求項目公司提供一定比例風險保證金。此外，城市更新項目收益水平低，企業(yè)資金鏈不穩(wěn)定，融資難度大，在融資渠道單一的情況下，項目公司面臨的最大問題是資金鏈斷裂，導致企業(yè)陷入經(jīng)營危機。在當前形勢下，我國應加大政策支持力度，拓寬融資渠道，建立多元化投融資模式。

（二）缺乏專業(yè)人才?

城市更新項目通常具有資金規(guī)模大、建設(shè)周期長、內(nèi)容復雜、專業(yè)性強等特點，這就要求參與城市更新項目的企業(yè)不僅要具備專業(yè)知識，還要具備較強的組織協(xié)調(diào)能力。政府與企業(yè)之間通常會簽訂一份《PPP項目合同》，企業(yè)要按照《PPP項目合同》規(guī)定來履行相應義務。但在實際操作過程中，政府與企業(yè)之間的權(quán)責關(guān)系并不明確，容易產(chǎn)生一些矛盾。從?PPP模式在國內(nèi)發(fā)展現(xiàn)狀來看，從事城市更新項目工作的專業(yè)人才相對稀缺，這是當前城市更新項目開展過程中面臨的重要問題。此外，由于城市更新項目涉及領(lǐng)域較多、專業(yè)性較強，參與城市更新項目的企業(yè)須具備一定綜合能力，以應對城市更新項目中可能出現(xiàn)的各種問題。然而，目前我國很多企業(yè)對城市更新項目并不了解，相關(guān)工作人員沒有接受過專門培訓和學習。雖然已有很多高校開設(shè)城市更新專業(yè)課程，但對于理論知識要求較高、實踐經(jīng)驗相對缺乏的城市更新專業(yè)來說，其師資力量還存在不足［3］。

此外，我國城市更新項目開展過程中對專業(yè)人才需求較大，但目前國內(nèi)從事城市更新項目工作的專業(yè)人才較少，導致很多企業(yè)在開展城市更新項目時感到力不從心。因此，建立一支高素質(zhì)的專業(yè)化人才隊伍是目前我國開展城市更新項目?PPP模式過程中亟待解決的問題。

（三）法律法規(guī)不完善?

從我國現(xiàn)行法律法規(guī)來看，目前尚未有針對城市更新項目?PPP模式的專門法律法規(guī)，僅在《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務領(lǐng)域政府和社會資本合作條例》中對城市更新項目?PPP模式進行規(guī)定，但其缺乏系統(tǒng)性與統(tǒng)一性，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）條例效力層級低。條例屬于行政法規(guī)，是針對某一特定行業(yè)、領(lǐng)域制定的規(guī)范文件，只具有部分法律效力。

（2）條例所針對的對象具有不確定性。城市更新項目涉及行業(yè)較多、專業(yè)性強、操作復雜，但是目前尚未有專門針對城市更新項目?PPP模式的法律法規(guī)。

（3）條例中規(guī)定的內(nèi)容較為簡單粗放。

四、城市轉(zhuǎn)型視角下我國城市更新項目PPP模式相關(guān)建議?

我國城市更新項目作為一種新型城鎮(zhèn)化的重要方式，可以實現(xiàn)城市功能的完善，提高居民生活品質(zhì)，也可以帶動周邊地區(qū)發(fā)展，具有良好的社會效益。在城市更新項目中引入?PPP模式，可以使政府、企業(yè)和居民之間形成風險共擔、利益共享的長期合作關(guān)系，使城市更新項目在實施過程中更具有靈活性和適應性。城市更新項目在具體實施過程中涉及的利益相關(guān)方眾多，政府在?PPP項目中發(fā)揮主導作用，同時企業(yè)和居民也具有參與?PPP項目的主動性，因此必須對城市更新項目在具體實施過程中可能遇到的各種問題進行詳細分析。針對目前我國城市更新項目在具體實施過程中存在的問題，提出以下對策建議。

（一）加強頂層設(shè)計，健全法律法規(guī)?

政府要加強頂層設(shè)計，制定城市更新項目?PPP模式的政策法規(guī)，完善相關(guān)法律法規(guī)，加快建立健全地方政府城市更新政策體系，對城市更新項目中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地使用、財稅減免等內(nèi)容進行明確規(guī)定，規(guī)范?PPP模式在城市更新項目中的應用。同時，要加強對城市更新項目的監(jiān)督管理，針對一些地區(qū)出現(xiàn)的破壞生態(tài)環(huán)境和歷史建筑等問題，?制定城市更新項目?PPP模式監(jiān)管辦法，建立嚴格的監(jiān)管制度［4］。

我國目前還未出臺關(guān)于城市更新項目?PPP模式的專門法律法規(guī)。在?PPP項目具體實施過程中，須根據(jù)《中華人民共和國民法通則》《中華人民共和國合同法》等相關(guān)法律法規(guī)制定具體實施細則。因為我國關(guān)于?PPP模式的立法還不夠完善，很多城市在?PPP模式實踐過程中都遇到了難以解決的問題。因此要盡快制定有關(guān)?PPP模式的專門法律法規(guī)，為?PPP模式在我國城市更新項目中的應用提供有力保障。

（二）完善項目融資機制，加強風險管控?

城市更新項目的資金來源主要包括政府投資、居民投資和企業(yè)投資。其中，政府投資是指將政府財政預算資金作為城市更新項目的前期投入，由政府直接進行城市更新項目建設(shè)；居民投資是指通過財政補貼、政府購買服務等方式對城市更新項目進行建設(shè)；企業(yè)投資則是通過企業(yè)自籌資金的方式參與城市更新項目。這三種方式共同構(gòu)成城市更新項目的主要資金來源。為滿足城市更新項目的資金需求，須不斷完善城市更新項目的融資機制。

（1）需要通過多種渠道籌集資金，多渠道拓寬社會資本來源，充分發(fā)揮市場機制的作用，實現(xiàn)市場化融資。

（2）需要積極探索政府、企業(yè)和居民之間風險共擔、利益共享的長期合作關(guān)系，通過對不同風險進行有效分散和轉(zhuǎn)移，保證合作各方利益不受損害。

（3）需要合理分配城市更新項目中社會資本與政府之間的風險責任和利益分配。

在?PPP模式下，由于政府和社會資本之間存在信息不對稱問題，因此在進行風險分配時可以借鑒“委托代理”理論進行風險分配。但由于城市更新項目的風險與收益存在很大關(guān)系，因此需要加強對項目中各利益主體風險責任和利益分配的研究分析，在此基礎(chǔ)上合理劃分風險分擔的范圍和比例。

五、結(jié)束語?

城市更新是一項長期復雜的系統(tǒng)工程，涉及規(guī)劃、土地、政策、產(chǎn)業(yè)等多個領(lǐng)域，是政府、市場和社會的多方合作，其中政府扮演監(jiān)管者、引導者和監(jiān)督者角色。城市更新也是政策風險高發(fā)領(lǐng)域，在城市更新項目中引入PPP模式是必然選擇。城市更新是一個長期且復雜的過程，需要政府、企業(yè)和居民的共同努力和相互協(xié)作才能順利完成——政府應為企業(yè)提供良好的政策環(huán)境，加快建立完善相關(guān)法規(guī)和制度；企業(yè)應提高自身實力，實現(xiàn)自身利益與社會效益統(tǒng)一；居民應積極參與城市更新項目，發(fā)揮主觀能動性。在推動城市轉(zhuǎn)型升級過程中，城市更新項目PPP模式必將發(fā)揮重要作用，推動我國城市高質(zhì)量發(fā)展。

參考文獻：?

［1］王暉.城市轉(zhuǎn)型發(fā)展背景下我國城市更新項目PPP模式研究［J］.中國市場，2022（9）：2.

［2］李科.城市轉(zhuǎn)型發(fā)展背景下社會資本參與城市更新項目的模式研究［J］.中文科技期刊數(shù)據(jù)庫（引文版）工程技術(shù)，2022（9）：3.

［3］范明月，張武林.城市更新視角下西安幸福林帶綜合開發(fā)運營模式研究［J］.工程管理學報，2021，35（2）：5.

［4］梁璐.基于SNA的城市更新PPP項目風險分析及其對策建議［D］.重慶大學，2020.