高俊薇，鹿陽，馮濤，方建新，陳軍，王彥斌

（1.中國合格評(píng)定國家認(rèn)可中心，北京 100062； 2.司法鑒定科學(xué)研究院上海市司法鑒定專業(yè)技術(shù)服務(wù)平臺(tái)司法部司法鑒定重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，上海 200063； 3.中國政法大學(xué)法庭科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)研究中心，北京 100088）

公共政策是一種用于調(diào)整社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系的政府產(chǎn)出（產(chǎn)品），實(shí)質(zhì)是通過綜合運(yùn)用人、財(cái)、物、信息、技術(shù)等政策資源，在各種外力的協(xié)同作用下，實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益（物質(zhì)資源）和價(jià)值（精神資源）的分配與再分配，從而最終實(shí)現(xiàn)公共利益，并維持整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定和平衡發(fā)展的特定形式下的政府活動(dòng)[1]。美國托馬斯·R·戴伊[2]在其《自上而下的政策制定》一書中描述了政策評(píng)估是了解公共政策所產(chǎn)生效果的過程，以及判斷這些效果與政策成本是否符合的過程。 公共決策科學(xué)化依賴于科學(xué)的公共政策評(píng)估，隨著國外公共政策評(píng)估研究越來越依賴于旨在評(píng)估政策因果效應(yīng)的因果推斷方法，國內(nèi)公共政策學(xué)者也開始進(jìn)行初步研究。 政策評(píng)估在衛(wèi)生與教育政策、科技政策、社會(huì)政策與勞工政策等領(lǐng)域的研究應(yīng)用，提高了國內(nèi)政策評(píng)估研究的可信度[3]。

近年來，公安部、司法部等部門陸續(xù)發(fā)布了有關(guān)司法鑒定管理的政策（表1），特別是提出了有關(guān)資質(zhì)認(rèn)定和實(shí)驗(yàn)室認(rèn)可的相關(guān)要求，不斷促進(jìn)我國司法鑒定行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展、提升司法鑒定機(jī)構(gòu)的鑒定質(zhì)量。 2003 年，中國合格評(píng)定國家認(rèn)可委員會(huì)（China National Accreditation Service for Conformity Assessment，CNAS）首次開展了司法鑒定機(jī)構(gòu)的實(shí)驗(yàn)室認(rèn)可工作[4-5]，至今已走過20 年歷程。 該認(rèn)可工作經(jīng)歷了體系建立（2003—2013 年）、使用2013 版評(píng)審準(zhǔn)則（2013—2018 年）和使用2018 版評(píng)審準(zhǔn)則（2018 年至今）的三個(gè)階段，并取得了階段性成果，建立了CNAS-CL08 專項(xiàng)認(rèn)可制度、 培養(yǎng)了能力過硬的評(píng)審員隊(duì)伍、組建了專門的實(shí)驗(yàn)室認(rèn)可項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)，累計(jì)有600 余家司法鑒定機(jī)構(gòu)獲得CNAS實(shí)驗(yàn)室認(rèn)可。

表1 2015—2022 年主要司法鑒定認(rèn)證認(rèn)可管理政策列表

截至2021 年底，全國經(jīng)司法行政機(jī)關(guān)登記管理的法醫(yī)類、物證類、聲像資料、環(huán)境損害（以下簡稱“四大類”）司法鑒定機(jī)構(gòu)共2 883 家[6]。但在同期，司法鑒定機(jī)構(gòu)獲得實(shí)驗(yàn)室認(rèn)可的共435 家（其中司法行政機(jī)關(guān)登記管理的有271 家），遠(yuǎn)未接近已有司法鑒定機(jī)構(gòu)數(shù)量的“天花板”。 本文利用自動(dòng)化統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品和服務(wù)軟件 （Statistical Product and Service Software Automatically，SPSSAU）提供的平臺(tái)進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，以政策評(píng)估為切入點(diǎn)，試圖尋找行政政策對(duì)司法鑒定機(jī)構(gòu)實(shí)驗(yàn)室認(rèn)可數(shù)量的影響，并對(duì)下一步司法鑒定機(jī)構(gòu)認(rèn)可工作進(jìn)行展望。

1 數(shù)據(jù)與研究設(shè)計(jì)

1.1 樣本說明

本研究數(shù)據(jù)源自CNAS“實(shí)驗(yàn)室/檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)認(rèn)可業(yè)務(wù)系統(tǒng)”中的查詢統(tǒng)計(jì)結(jié)果。 選取2003—2021 年期間的數(shù)據(jù)，按照非鑒定機(jī)構(gòu)檢測實(shí)驗(yàn)室、公安系統(tǒng)鑒定機(jī)構(gòu)、司法系統(tǒng)鑒定機(jī)構(gòu)、檢察院系統(tǒng)鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類，分別統(tǒng)計(jì)各年份的有效認(rèn)可機(jī)構(gòu)數(shù)量，結(jié)果見圖1。近年來主要司法鑒定認(rèn)證認(rèn)可管理政策見表1，并作為備選的待評(píng)估政策。

圖1 2003—2021 年公安系統(tǒng)、司法系統(tǒng)、檢察院系統(tǒng)鑒定機(jī)構(gòu)認(rèn)可數(shù)量及每年司法鑒定機(jī)構(gòu)認(rèn)可總數(shù)情況

1.2 研究策略

在政策評(píng)估方面，圖1 直觀顯示了在2015 年后，司法鑒定機(jī)構(gòu)認(rèn)可總數(shù)發(fā)生變化較大，主要為公安系統(tǒng)鑒定機(jī)構(gòu)認(rèn)可數(shù)量發(fā)生變化。 經(jīng)查詢待評(píng)估政策（表1），發(fā)現(xiàn)公安系統(tǒng)在2015 年發(fā)布了有關(guān)資質(zhì)認(rèn)定工作的通知，故把研究焦點(diǎn)集中在2015年政策（即本研究的效應(yīng)時(shí)間點(diǎn)）。按照SPSSAU[7]提供的“計(jì)量經(jīng)濟(jì)研究”中“多期數(shù)據(jù)DID 操作”建立分析模型[8]。使用SPSSAU 計(jì)量研究模塊中“面板模型”進(jìn)行具體分析。 在對(duì)司法鑒定機(jī)構(gòu)實(shí)驗(yàn)室認(rèn)可數(shù)量發(fā)展趨勢評(píng)估方面，使用SPSSAU 中的“進(jìn)階方法/曲線回歸”[9]，選擇司法鑒定機(jī)構(gòu)認(rèn)可總數(shù)量和年份，分別進(jìn)行二次曲線擬合和三次曲線擬合分析。

2 結(jié)果與分析

2.1 多期數(shù)據(jù)進(jìn)行雙重差分（differences-in-differences,DID）模型研究

2.1.1 平行趨勢檢驗(yàn)

多期數(shù)據(jù)進(jìn)行DID 模型研究時(shí)，需通過平行趨勢檢驗(yàn)，本研究采用圖示法進(jìn)行檢驗(yàn)。

（1）認(rèn)可機(jī)構(gòu)數(shù)量作為因變量的檢驗(yàn)。 在以認(rèn)可機(jī)構(gòu)數(shù)量為因變量的分析中，非鑒定機(jī)構(gòu)檢測實(shí)驗(yàn)室的認(rèn)可機(jī)構(gòu)數(shù)量與其他三類的誤差線圖在效應(yīng)時(shí)間點(diǎn)前明顯不平行，公安系統(tǒng)、司法系統(tǒng)、檢察院系統(tǒng)的認(rèn)可機(jī)構(gòu)數(shù)量在效應(yīng)時(shí)間點(diǎn)前明顯不平行。 因此，未能通過平行趨勢檢驗(yàn)，不適合進(jìn)行后續(xù)的多期DID 檢驗(yàn)。 本研究未選取認(rèn)可機(jī)構(gòu)數(shù)量作為因變量研究。

（2）認(rèn)可機(jī)構(gòu)增長率作為因變量的檢驗(yàn)。在以認(rèn)可機(jī)構(gòu)數(shù)量年增長率為因變量的分析中， 如表2 和圖2 所示，上述四類認(rèn)可機(jī)構(gòu)增長率從2012—2015年（效應(yīng)時(shí)間點(diǎn)為2015 年）基本平行。 公安系統(tǒng)、司法系統(tǒng)、檢察院系統(tǒng)的認(rèn)可機(jī)構(gòu)在初始發(fā)展階段，數(shù)量存在從無到有、從一到多的劇變，但在2012—2015年間的曲線基本平行，通過平行趨勢檢驗(yàn)，適合進(jìn)行后續(xù)的多期DID 檢驗(yàn)。 因此，本研究最終選取2012—2021 年為多期數(shù)據(jù)進(jìn)行DID 模型的研究范圍。

圖2 2003—2021 年四種類型的機(jī)構(gòu)/實(shí)驗(yàn)室的認(rèn)可機(jī)構(gòu)年增長率情況

表2 模型項(xiàng)目說明（年增長率作為因變量）

2.1.2 多期數(shù)據(jù)DID 操作

本研究使用SPSSAU 中的“多期數(shù)據(jù)DID 操作”，模型說明見表3。

表3 模型說明（多期數(shù)據(jù)DID）

2.1.3 多期數(shù)據(jù)DID 操作結(jié)果分析

本研究以雙向固定模型作為最終結(jié)果：針對(duì)解釋變量（Treated×Time）而言，其呈現(xiàn)出0.05 水平的顯著性（p=0.014＜0.05），并且回歸系數(shù)值為-0.226＜0，說明解釋變量（Treated×Time）對(duì)機(jī)構(gòu)增長率會(huì)產(chǎn)生顯著的負(fù)向影響關(guān)系，即2015 年政策對(duì)司法鑒定機(jī)構(gòu)（公安系統(tǒng)）增長率會(huì)產(chǎn)生顯著的負(fù)向影響。

2.2 曲線回歸分析

本研究使用SPSSAU 中的“進(jìn)階方法/曲線回歸”對(duì)司法鑒定機(jī)構(gòu)認(rèn)可數(shù)量和年份進(jìn)行分析，并建立回歸模型。

2.2.1 二次曲線擬合分析

二次曲線回歸通過F檢驗(yàn)，結(jié)果具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義，圖形顯示見圖3。 該二次曲線擬合模型公式為：y=0.239×x2+25.423×x-80.731。 其中：y表示年度總鑒定機(jī)構(gòu)數(shù)量；x表示年數(shù)，等于被預(yù)測年份減去2002。 按照該模型預(yù)測，2022 年的總鑒定機(jī)構(gòu)數(shù)量約為523。

圖3 二次曲線擬合圖

2.2.2 三次曲線擬合分析

三次曲線回歸通過F檢驗(yàn)，結(jié)果具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義，圖形顯示見圖4。 該三次曲線模型公式為：y=-0.267×x3+8.240×x2-40.245×x+42.497。 其中：y表示年度總鑒定機(jī)構(gòu)數(shù)量；x表示年數(shù)，等于被預(yù)測年份減去2002。 按照該模型預(yù)測，2022 年的總鑒定機(jī)構(gòu)數(shù)量約為397。

圖4 三次曲線擬合圖

3 結(jié)論與啟示

3.1 結(jié)論

3.1.1 多期數(shù)據(jù)的DID 模型研究

本研究采用多期數(shù)據(jù)的DID 模型研究政策對(duì)司法鑒定機(jī)構(gòu)認(rèn)可增速的影響。 數(shù)據(jù)分析結(jié)果表明，2015 年政策對(duì)公安鑒定機(jī)構(gòu)的增速產(chǎn)生顯著影響。 本研究受選取樣本及設(shè)立對(duì)照組條件所限，對(duì)各類變量的劃分較為籠統(tǒng)，并且在初始階段的年份鑒定機(jī)構(gòu)認(rèn)可數(shù)量存在從無到有、從一到多的劇變，對(duì)統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果影響較大。 因此，全部數(shù)據(jù)在適用多期數(shù)據(jù)進(jìn)行DID 模型上仍有欠缺之處。但這并不妨礙將計(jì)量經(jīng)濟(jì)研究中成熟的統(tǒng)計(jì)學(xué)方法引入實(shí)驗(yàn)室認(rèn)可相關(guān)政策評(píng)估。

3.1.2 曲線回歸分析

從圖形吻合情況來看，三次曲線的擬合結(jié)果優(yōu)于二次曲線。 從CNAS“實(shí)驗(yàn)室/檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)認(rèn)可業(yè)務(wù)系統(tǒng)”中統(tǒng)計(jì)的2022 年認(rèn)可總鑒定機(jī)構(gòu)數(shù)量為416家，也證實(shí)三次曲線回歸（397 家）較二次曲線回歸（523 家）的預(yù)測更接近真實(shí)情況。

3.2 啟示

司法鑒定機(jī)構(gòu)的數(shù)量變化以及獲得實(shí)驗(yàn)室認(rèn)可的司法鑒定機(jī)構(gòu)的數(shù)量變化絕不是一個(gè)自發(fā)的、無組織的過程，行政管理部門通過政策、規(guī)劃等手段，從宏觀和微觀角度引導(dǎo)和規(guī)范著這些變化過程。 在政策分析中，司法鑒定管理的政策目標(biāo)屬于非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，其作用是產(chǎn)生社會(huì)效益。司法鑒定管理的政策工具包括法治手段和行政手段，其政策主體是政策制定者和執(zhí)行者。 政策主體的組織、機(jī)構(gòu)和職能狀況直接影響政策效應(yīng)。 我國的司法鑒定機(jī)構(gòu)主要涉及公安系統(tǒng)、司法系統(tǒng)和檢察院系統(tǒng)等。由于政策主體較為復(fù)雜，各行業(yè)主管部門管理的司法鑒定機(jī)構(gòu)數(shù)量存在差異，在管理方式和要求上也有所不同。

對(duì)于政策評(píng)估理論，目前狹義的政策評(píng)估即事后評(píng)估開展較多。 然而，公共政策學(xué)認(rèn)為，一項(xiàng)公共政策的出臺(tái)，必須經(jīng)歷一個(gè)由政府、民眾及相關(guān)利益方充分協(xié)商、談判的過程，以確保公共利益的最大化[10]。司法鑒定機(jī)構(gòu)認(rèn)可數(shù)量的變化是以2015 年政策出臺(tái)為觸發(fā)點(diǎn)得以集中展現(xiàn)出來的。 公安系統(tǒng)行政管理機(jī)關(guān)在2003—2015 年這一時(shí)期內(nèi)對(duì)法律法規(guī)要求、認(rèn)證認(rèn)可評(píng)審要求和實(shí)施難度、認(rèn)可機(jī)構(gòu)和資質(zhì)認(rèn)定部門服務(wù)客戶能力等多方綜合情況研究后，出臺(tái)了2015 年政策。 數(shù)據(jù)分析表明，政策落地實(shí)施對(duì)公安系統(tǒng)認(rèn)可機(jī)構(gòu)數(shù)量增量產(chǎn)生了具體量化的影響，從而影響司法鑒定機(jī)構(gòu)認(rèn)可的整體數(shù)量。 司法系統(tǒng)有關(guān)認(rèn)證認(rèn)可政策文件從2017年起陸續(xù)發(fā)布，其對(duì)管理的司法鑒定機(jī)構(gòu)認(rèn)可數(shù)量在2020 年開始顯現(xiàn)（圖1）。

（1）政策的制定和實(shí)施要針對(duì)具體的管理對(duì)象。 公安系統(tǒng)和司法系統(tǒng)行政管理機(jī)關(guān)對(duì)各自管理的司法鑒定機(jī)構(gòu)約束力不同，政策執(zhí)行力度存在差異。 公安系統(tǒng)司法鑒定機(jī)構(gòu)絕大部分為國家公務(wù)員編制，在垂直管理模式下，政策在規(guī)定的時(shí)限可以完成。 公安系統(tǒng)2015 年政策要求“需要通過國家級(jí)資質(zhì)認(rèn)定的刑事技術(shù)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在2015 年底前通過資質(zhì)認(rèn)定，其他刑事技術(shù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在2018 年底前通過資質(zhì)認(rèn)定”，2021 年出臺(tái)后續(xù)政策，調(diào)整了納入資質(zhì)認(rèn)定的鑒定項(xiàng)目。 從司法系統(tǒng)的系列政策來看：2017 年政策要求在2018 年底前限期整改（鑒定機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)范圍內(nèi)進(jìn)行司法鑒定應(yīng)當(dāng)具備而不具備必要的儀器設(shè)備，依法通過計(jì)量認(rèn)證或?qū)嶒?yàn)室認(rèn)可的檢測實(shí)驗(yàn)室的，注銷該執(zhí)業(yè)類別）；2018 年政策要求應(yīng)當(dāng)于2019 年12 月31 日前通過資質(zhì)認(rèn)定或者實(shí)驗(yàn)室認(rèn)可；2019 年政策要求2019 年12 月31日前未通過相應(yīng)的資質(zhì)認(rèn)定或?qū)嶒?yàn)室認(rèn)可的，可延長至2020 年10 月30 日。由此可見，完成時(shí)限一推再推，執(zhí)行力度有所下降。 司法鑒定行業(yè)的社會(huì)屬性不明確，定位不準(zhǔn)確，地位模糊[11]；司法鑒定機(jī)構(gòu)發(fā)起單位性質(zhì)多樣，兼職司法鑒定人占總數(shù)的49.08%[6]。在面對(duì)多樣化的管理對(duì)象實(shí)施相同的政策要求有可能是造成這一現(xiàn)象的原因之一。

（2）政策的制定和實(shí)施要考慮到司法鑒定機(jī)構(gòu)的期待可能性。 公安系統(tǒng)2015 年政策中資質(zhì)認(rèn)定專業(yè)領(lǐng)域分類表，共六大領(lǐng)域；其2021 年政策的分類表調(diào)整為五大領(lǐng)域，刪除了2015 年政策中的文書檢驗(yàn)、痕跡檢驗(yàn)、法醫(yī)病理、臨床和人類學(xué)鑒定項(xiàng)目，但增加了環(huán)境損害鑒定。 從司法系統(tǒng)的系列政策來看管理范圍，2018 年政策要求法醫(yī)物證、法醫(yī)毒物、微量物證和環(huán)境損害司法鑒定通過資質(zhì)認(rèn)定或?qū)嶒?yàn)室認(rèn)可（含項(xiàng)目對(duì)應(yīng)表）；2022 年政策發(fā)布2022 版分類表，增加了微量物證的“其他類”和聲像資料，并對(duì)從事聲像資料司法鑒定業(yè)務(wù)的法人或其他組織規(guī)定了1 年期的資質(zhì)認(rèn)定時(shí)限要求。 管理范圍的動(dòng)態(tài)變化過快，在某種程度上會(huì)造成司法鑒定機(jī)構(gòu)無所適從，也在一定程度上影響政策的執(zhí)行。

（3）政策的制定和實(shí)施要解決司法鑒定領(lǐng)域的重點(diǎn)問題。 從《2021 年度全國司法鑒定工作統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告》[6]可知，法醫(yī)臨床鑒定從業(yè)機(jī)構(gòu)1951 家（司法行政機(jī)關(guān)登記管理共2 883 家），業(yè)務(wù)量占比最多（40.75%），重新鑒定占比最大（79.43%）。 但公安系統(tǒng)、司法系統(tǒng)上述現(xiàn)行政策，沒有充分利用第三方評(píng)價(jià)手段，對(duì)法醫(yī)臨床、法醫(yī)病理、痕跡鑒定等領(lǐng)域進(jìn)行管理。 司法鑒定體制改革的政策預(yù)期是明確鑒定范圍和管理部門，統(tǒng)一準(zhǔn)入條件和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范執(zhí)業(yè)活動(dòng)，維護(hù)鑒定秩序，不斷提高司法鑒定的公信力和可靠性[12]。 有學(xué)者[5]指出，管理范圍的主要問題之一是進(jìn)行強(qiáng)制認(rèn)證認(rèn)可對(duì)象僅涉及檢測實(shí)驗(yàn)室，不能涵蓋具有檢查特征的司法鑒定機(jī)構(gòu)或具有檢查特征的鑒定專業(yè)。在這一點(diǎn)上也勢必影響政策預(yù)期效果的實(shí)現(xiàn)。

3.3 展望

筆者認(rèn)為不能簡單地將司法鑒定機(jī)構(gòu)認(rèn)可增量的變化歸因于某一具體政策的發(fā)布實(shí)施，通過已頒布的各項(xiàng)政策，對(duì)未來認(rèn)可服務(wù)發(fā)展方向開展探討才是下一步認(rèn)可工作的本質(zhì)要點(diǎn)。第一，完善關(guān)于司法鑒定認(rèn)證認(rèn)可的法律規(guī)定[5]并在執(zhí)行層面達(dá)成一致。第二，對(duì)資質(zhì)認(rèn)定和實(shí)驗(yàn)室認(rèn)可在評(píng)審文件、評(píng)審周期、評(píng)審費(fèi)用、評(píng)審項(xiàng)目的異同開展分析，在同步評(píng)審中最大化減少重復(fù)工作。第三，司法鑒定機(jī)構(gòu)申請(qǐng)資質(zhì)認(rèn)定或?qū)嶒?yàn)室認(rèn)可，不是非此即彼的單選題，需要對(duì)兩者在行業(yè)管理中發(fā)揮的作用重新闡釋，認(rèn)可機(jī)構(gòu)需要在提供認(rèn)可特色的差異化服務(wù)上不斷探究。第四，對(duì)未來認(rèn)證認(rèn)可發(fā)生趨同變化的可能性開展評(píng)估。 第五，符合行業(yè)發(fā)展需求，借力行業(yè)管理部門政策指引，拓展認(rèn)可項(xiàng)目[13]、服務(wù)鑒定機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)實(shí)驗(yàn)室認(rèn)可發(fā)展和司法鑒定機(jī)構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展雙贏。

此外，本研究使用曲線回歸分析結(jié)果有助于認(rèn)可機(jī)構(gòu)提前掌握服務(wù)對(duì)象（司法鑒定機(jī)構(gòu)）的增速變化，在認(rèn)可評(píng)審資源儲(chǔ)備、人力資源分配、財(cái)務(wù)預(yù)算、新項(xiàng)目開發(fā)等方面提前布局，作出有數(shù)據(jù)支撐的前瞻謀劃。