文/申國(guó)軍

人民監(jiān)督員制度創(chuàng)設(shè)20年以來，作為全過程人民民主在司法工作、檢察工作中的具體實(shí)踐和制度創(chuàng)新，在檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督、保障人民群眾有序參與和監(jiān)督檢察工作中發(fā)揮了重要作用

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“全過程人民民主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)屬性”。黨的二十大報(bào)告明確指出，發(fā)展全過程人民民主是中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求之一，要進(jìn)一步提高全過程人民民主的制度化、規(guī)范化、程序化水平。人民監(jiān)督員制度創(chuàng)設(shè)20年以來，作為全過程人民民主在司法工作、檢察工作中的具體實(shí)踐和制度創(chuàng)新，在檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督、保障人民群眾有序參與和監(jiān)督檢察工作中發(fā)揮了重要作用。進(jìn)入新時(shí)代，黨領(lǐng)導(dǎo)人民全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的歷史使命對(duì)人民監(jiān)督員制度提出了更高政治要求，檢察機(jī)關(guān)更要緊跟時(shí)代使命，深刻理解人民監(jiān)督員制度的理論邏輯和實(shí)踐邏輯，依法能動(dòng)履職推動(dòng)人民監(jiān)督員工作行穩(wěn)致遠(yuǎn)，不斷豐富全過程人民民主的檢察實(shí)踐。

深刻理解人民監(jiān)督員制度的理論邏輯，不斷提高做好新時(shí)代人民監(jiān)督員工作的政治自覺

“全過程人民民主”是對(duì)我國(guó)社會(huì)主義民主理論和實(shí)踐的全新概括，是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要內(nèi)容。人民監(jiān)督員制度閃耀著馬克思主義的理論光輝和中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的光芒，完全符合中國(guó)特色社會(huì)主義制度的本質(zhì)屬性，是推進(jìn)社會(huì)主義民主政治的內(nèi)在要求，是以人民為中心的發(fā)展思想在檢察工作中的具體體現(xiàn)。

從制度設(shè)計(jì)理論淵源來看，人民監(jiān)督員制度蘊(yùn)含著歷史唯物主義觀點(diǎn)和鮮明的人民立場(chǎng)，源于中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中的民本思想，直接繼承了馬克思主義的民主理論，統(tǒng)一于中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治理論。中華傳統(tǒng)文化強(qiáng)調(diào)“以民為本”，民主是民本的必然發(fā)展。馬克思主義堅(jiān)持歷史唯物主義群眾史觀，科學(xué)揭示了國(guó)家權(quán)力的真正主體，“人民性是馬克思主義的本質(zhì)屬性”。人民民主是社會(huì)主義的生命，是全面建設(shè)社會(huì)主義國(guó)家的應(yīng)有之義。我國(guó)的國(guó)體和政體是人民意志的集中體現(xiàn)，是人民當(dāng)家作主的可靠保障。中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，包括檢察權(quán)在內(nèi)的所有國(guó)家權(quán)力，都是受人民委托而行使的。人民監(jiān)督員制度正是加強(qiáng)人民群眾有序參與司法、踐行全過程人民民主的制度保障。

從權(quán)力制約邏輯來看，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，落實(shí)全過程人民民主，當(dāng)然要以人民滿意為最高標(biāo)準(zhǔn)，以人民感受為第一感受，充分保障人民群眾對(duì)檢察工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，做到做實(shí)為人民司法、受人民監(jiān)督。由人民監(jiān)督員代表人民群眾進(jìn)行監(jiān)督，以制度化的形式深度參與到檢察機(jī)關(guān)司法辦案的各關(guān)鍵環(huán)節(jié)，既保障了人民群眾對(duì)檢察工作的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有利于更好地實(shí)現(xiàn)廣納民意、廣聚民智，也有效實(shí)現(xiàn)對(duì)檢察權(quán)的外部監(jiān)督制約，從而解決“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的問題，更好體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益。這正是檢察工作“人民性”的生動(dòng)體現(xiàn)。

總之，人民監(jiān)督員制度蘊(yùn)含著新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)以人民為中心的價(jià)值追求，是真正體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的重要制度，是服務(wù)保障“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”的必然要求。20年的實(shí)踐探索充分證明，人民監(jiān)督員制度作為人民群眾對(duì)檢察辦案活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的重要制度安排，符合我們國(guó)情和司法檢察工作實(shí)際，深深植根于鮮活司法檢察實(shí)踐，具有頑強(qiáng)生命力。

湖北省黃石市檢察院邀請(qǐng)人民監(jiān)督員（左四）共同開展法治宣傳活動(dòng)。（攝影：胡少俊）

深刻理解人民監(jiān)督員制度的實(shí)踐邏輯，不斷提高做好新時(shí)代人民監(jiān)督員工作的法治自覺

保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，一直貫穿于檢察工作全過程。人民監(jiān)督員制度伴隨著人民檢察事業(yè)的發(fā)展，經(jīng)歷了從無到有，從試點(diǎn)到制度推進(jìn)，從監(jiān)督司法權(quán)到參與、監(jiān)督并重的發(fā)展階段，見證了我國(guó)檢察領(lǐng)域完善全過程人民民主制度保障的歷史進(jìn)程。

2003年，檢察機(jī)關(guān)開始探索試行人民監(jiān)督員制度，主要初衷為加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦理自偵案件的人民監(jiān)督。經(jīng)過7年多試點(diǎn)，2010年，在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)正式推廣適用。2014年，最高檢聯(lián)合司法部開展試點(diǎn)，對(duì)人民監(jiān)督員的選任方式進(jìn)行探索，由檢察機(jī)關(guān)自行選任向司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)選任轉(zhuǎn)變。2016年7月，聯(lián)合出臺(tái)《人民監(jiān)督員選任管理辦法》，進(jìn)一步明確了選任管理、履職經(jīng)費(fèi)保障等工作由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，改變了原來“由運(yùn)動(dòng)員選擇裁判員”的局面。2018年10月，人民檢察院組織法新修訂后，專門規(guī)定：“人民監(jiān)督員依照規(guī)定對(duì)人民檢察院的辦案活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督?！边@標(biāo)志著在國(guó)家立法層面，人民監(jiān)督員制度正式成為中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度的組成部分。

2023年7月，云南省司法廳和云南省檢察院聯(lián)合組織34名人民監(jiān)督員到云南省曲靖市檢察院觀摩學(xué)習(xí)。圖為人民監(jiān)督員了解未成年人檢察工作。（攝影：田麗梅）

黨的十八大以來，黨中央高度重視人民監(jiān)督員制度建設(shè)，全面部署深化改革工作。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)提出：“廣泛實(shí)行人民監(jiān)督員制度，拓寬人民群眾有序參與司法渠道?！?014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)又強(qiáng)調(diào)“完善人民監(jiān)督員制度”。2015年2月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會(huì)議上，習(xí)近平總書記主持會(huì)議并審議通過了《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》。2020年12月，中共中央印發(fā)《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》再次明確要“完善人民監(jiān)督員制度”。2021年6月，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》再次強(qiáng)調(diào)要“完善人民監(jiān)督員制度，拓寬群眾有序參與和監(jiān)督司法的渠道”。這些重要部署標(biāo)志著人民監(jiān)督員制度正式納入了全面深化改革、全面依法治國(guó)大格局。在黨中央的頂層設(shè)計(jì)、校準(zhǔn)定向下，人民監(jiān)督員制度得到全面深化，取得明顯成效，具體呈現(xiàn)以下四個(gè)特點(diǎn)。

人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍持續(xù)拓展延伸。國(guó)家監(jiān)察體制改革啟動(dòng)后，檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查職能整體轉(zhuǎn)隸，人民監(jiān)督員原有的監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督任務(wù)發(fā)生根本性變化。最高檢根據(jù)形勢(shì)發(fā)展變化，不斷改革完善人民監(jiān)督員制度，從規(guī)范人民監(jiān)督員對(duì)檢察辦案活動(dòng)的監(jiān)督范圍、方式、程序、層級(jí)等角度，作出全面調(diào)整和完善，部署開展了為期兩年的人民監(jiān)督員工作“清零”行動(dòng)。截至2022年底，全國(guó)四級(jí)檢察機(jī)關(guān)累計(jì)邀請(qǐng)人民監(jiān)督員19萬余人次，監(jiān)督檢察辦案活動(dòng)12萬余件次，“四大檢察”全部納入監(jiān)督范疇，實(shí)現(xiàn)了人民監(jiān)督員監(jiān)督由專項(xiàng)監(jiān)督向全面監(jiān)督的結(jié)構(gòu)性、實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。

人民監(jiān)督員履職保障機(jī)制更加完善。2021年12月，修訂后的《人民監(jiān)督員選任管理辦法》印發(fā)，重大變化是將監(jiān)督的范圍修改為覆蓋“四大檢察”的全過程“辦案活動(dòng)”，并完善了監(jiān)督層級(jí)。為了滿足實(shí)踐需要，新增關(guān)于“增補(bǔ)選人民監(jiān)督員”的程序，明確最高人民檢察院組織開展監(jiān)督辦案活動(dòng)時(shí)，商司法部在省級(jí)人民檢察院人民監(jiān)督員中抽選，增加了人民監(jiān)督員“參加培訓(xùn)、會(huì)議等活動(dòng)”的保障機(jī)制，完善了特定專業(yè)背景的人民監(jiān)督員的抽選機(jī)制等內(nèi)容，為依法履職提供了制度保障。

人民監(jiān)督員監(jiān)督成效日益彰顯。各級(jí)檢察機(jī)關(guān)緊緊圍繞檢察中心工作，聚焦人民群眾關(guān)心關(guān)注熱點(diǎn)焦點(diǎn)，積極主動(dòng)邀請(qǐng)人民監(jiān)督員開展監(jiān)督，借助人民監(jiān)督員獨(dú)立“第三方”的角色，共同解決辦案阻力問題，促進(jìn)矛盾化解、訴源治理。2022年，人民監(jiān)督員在參與辦案等司法活動(dòng)中提出意見建議7.8萬余條，檢察機(jī)關(guān)采納率99.7%。發(fā)揮典型案例的示范引領(lǐng)作用，2019年以來最高人民檢察院先后發(fā)布了3批人民監(jiān)督員工作典型案例，對(duì)人民監(jiān)督員制度的實(shí)踐成效進(jìn)行總結(jié)推廣。

人民監(jiān)督員的隊(duì)伍不斷壯大。各地司法行政機(jī)關(guān)聚焦建設(shè)政治素質(zhì)較高、群眾基礎(chǔ)扎實(shí)、代表性廣泛的人民監(jiān)督員隊(duì)伍，嚴(yán)格選任條件，規(guī)范選任程序，從政治面貌、年齡機(jī)構(gòu)、學(xué)歷水平、專業(yè)特長(zhǎng)等多個(gè)方面綜合考量，不斷充實(shí)高素質(zhì)、專業(yè)化人民監(jiān)督員隊(duì)伍。目前，全國(guó)共有人民監(jiān)督員2.5萬余人，其中本科以上學(xué)歷達(dá)到71.9%，60歲以下占比95.2%，人民監(jiān)督員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，更加合理優(yōu)化。

牢牢把握人民監(jiān)督員制度發(fā)展的時(shí)代要求，不斷提高做好新時(shí)代人民監(jiān)督員工作的檢察自覺

對(duì)照“全過程人民民主”的時(shí)代要求，人民監(jiān)督員制度這項(xiàng)社會(huì)各界廣泛關(guān)注、寄予厚望的制度也必須與時(shí)俱進(jìn)，向檢察權(quán)運(yùn)行的全過程轉(zhuǎn)型，更大范圍內(nèi)維護(hù)司法公正、保障當(dāng)事人合法權(quán)益。從實(shí)踐來看，還存在一些制約人民監(jiān)督員制度作用充分發(fā)揮的瓶頸問題：一是人民監(jiān)督員實(shí)質(zhì)化監(jiān)督效果和水平還不夠高，有形監(jiān)督還需向有效監(jiān)督轉(zhuǎn)變，存在監(jiān)督走過場(chǎng)的問題。二是人民監(jiān)督員開展監(jiān)督活動(dòng)中，數(shù)字化、信息化手段應(yīng)用不足，數(shù)據(jù)共享、平臺(tái)建設(shè)等方面還是短板。三是人民監(jiān)督員制度與內(nèi)部監(jiān)督制約、公開聽證等其他監(jiān)督方式的融合還不夠充分，人民群眾參與和監(jiān)督檢察工作的渠道還需要不斷拓寬。四是人民監(jiān)督員的社會(huì)知曉度還不夠高，對(duì)人民監(jiān)督員制度實(shí)踐中涌現(xiàn)的模范人物、典型案例、經(jīng)驗(yàn)做法總結(jié)宣傳的力度還需要加大。五是對(duì)人民監(jiān)督員來源渠道、履職保障等制度供給不足，亟須加快立法，由規(guī)范性文件上升至法律層面，固定人民監(jiān)督員改革成果、保障人民監(jiān)督員依法履職。

面對(duì)新時(shí)代、新形勢(shì)、新使命，檢察機(jī)關(guān)要更加準(zhǔn)確把握全過程人民民主的內(nèi)涵意義、實(shí)踐要求，不斷加強(qiáng)和改進(jìn)人民監(jiān)督員制度，擴(kuò)大公民司法參與、促進(jìn)司法民主，不斷豐富全過程人民民主的新時(shí)代檢察實(shí)踐。

提升人民監(jiān)督員工作的實(shí)質(zhì)化水平。一方面，要提升人民監(jiān)督員監(jiān)督辦案的效果。始終把“監(jiān)督”作為人民監(jiān)督員工作的核心價(jià)值，在監(jiān)督辦案程序是否規(guī)范的基礎(chǔ)上，更加注重對(duì)案件實(shí)體處理結(jié)果的監(jiān)督，更加聚焦疑難復(fù)雜、社會(huì)影響度高、群眾廣泛關(guān)注案件等開展監(jiān)督。同時(shí)，持續(xù)提升人民監(jiān)督員幫助破解檢察工作難題的效果。強(qiáng)化“監(jiān)督就是支持”理念，借助人民監(jiān)督員力量，推動(dòng)解決“調(diào)卷難”、檢察建議落實(shí)難、行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解難、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履職難、公益訴訟開展難等問題，延伸人民監(jiān)督員工作的效果。

提升人民監(jiān)督員工作的信息化數(shù)字化水平。立足人民監(jiān)督員履職特點(diǎn)，依托“12309中國(guó)檢察網(wǎng)”完善人民監(jiān)督員版塊功能，增加基于智能化和大數(shù)據(jù)的人民監(jiān)督員業(yè)務(wù)新需求，拓展監(jiān)督渠道和方式，通過信息化應(yīng)用方式便利人民監(jiān)督員遠(yuǎn)程閱讀資料、反映意見、提起監(jiān)督。加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與司法行政機(jī)關(guān)的溝通，探索實(shí)現(xiàn)司法行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)對(duì)于人民監(jiān)督員數(shù)據(jù)的協(xié)同共享，實(shí)現(xiàn)政法機(jī)關(guān)協(xié)同辦案和全流程一體化辦案。

提升人民監(jiān)督員與檢察聽證工作融合水平。檢察聽證是人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察辦案活動(dòng)的重要方式之一。人民監(jiān)督員擔(dān)任聽證員，更有利于將兩項(xiàng)制度相融合。雙重身份設(shè)定下，人民監(jiān)督員既可以以第三方身份，發(fā)表客觀、中立的聽證意見，又可以以監(jiān)督身份，對(duì)依法公正的辦案活動(dòng)獨(dú)立發(fā)表監(jiān)督意見。在下一步檢察聽證中，繼續(xù)做好人民監(jiān)督員與檢察聽證的結(jié)合文章，放大融合優(yōu)勢(shì)，釋放融合效應(yīng)，更加充分發(fā)揮制度價(jià)值，防止“為聽證而聽證”，避免聽證流于形式“走過場(chǎng)”，切實(shí)發(fā)揮檢察聽證制度定分止?fàn)?、化解矛盾的重要作用?/p>

提升人民監(jiān)督員制度總結(jié)宣傳水平。一是充分挖掘典型案例。提煉感人事跡，征集故事線索，通過新聞宣傳、電視訪談、專題報(bào)道、影視劇情節(jié)植入等方式，講好人民監(jiān)督員履職故事，傳播監(jiān)督“好聲音”。二是辦好專門刊物。發(fā)揮最高檢《人民監(jiān)督》雜志等宣傳平臺(tái)的橋梁和紐帶作用，常態(tài)化編發(fā)人民監(jiān)督員制度運(yùn)行情況、人民監(jiān)督員聲音和理論成果。三是用好新媒體平臺(tái)。依托“兩微一端”等檢察新媒體平臺(tái)，通過中國(guó)檢察聽證網(wǎng)等擴(kuò)大在線聽證直播宣傳，聯(lián)合司法行政機(jī)關(guān)開展人民監(jiān)督員視頻展播，不斷豐富宣傳內(nèi)容和形式。

提升人民監(jiān)督員制度法制化水平。人民陪審員、人民監(jiān)督員、人民調(diào)解員并稱為“三員”，其中人民陪審員、人民調(diào)解員制度均已完成立法，為人民監(jiān)督員制度立法提供了借鑒參考。經(jīng)過20年的實(shí)踐，推進(jìn)人民監(jiān)督員制度立法的時(shí)機(jī)和條件已逐步成熟。制定人民監(jiān)督員法也是社會(huì)各界的呼吁。要借鑒其他相關(guān)制度立法經(jīng)驗(yàn)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)人民監(jiān)督員制度立法建議工作，通過立法對(duì)人民監(jiān)督員的職責(zé)定位、任職要求、選任方式、履職流程、經(jīng)費(fèi)保障、權(quán)利義務(wù)、考核獎(jiǎng)懲等方面作出規(guī)定，為人民監(jiān)督員制度持續(xù)發(fā)展提供法制化依據(jù)。