倪筱楠 梁建鋒

摘? ?要：隨著地方政府債務規(guī)模不斷膨脹，龐大債務所帶來的風險逐漸開始外溢，開始影響經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展。在分析地方政府債務現(xiàn)狀的基礎上，結合風險外溢理論探究地方政府債務風險外溢的機制，并從鄰近地區(qū)、金融市場、實體經(jīng)濟等三個方面分析地方政府債務風險外溢所造成的影響，最后結合債務現(xiàn)狀以及債務風險外溢機制，為防范化解地方政府債務風險外溢提出對策建議。

關鍵詞：地方政府債務；債務風險；外溢效應

中圖分類號：F812.5? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）24-0049-03

引言

風險外溢屬于風險轉移范疇，主要指一個經(jīng)濟行為主體將自己本應承擔的風險責任向外轉移給其他經(jīng)濟行為主體。現(xiàn)有研究表明，我國地方政府債務風險具有外溢效應，存在因債務風險外溢而引發(fā)系統(tǒng)性風險的可能性。

隨著地方政府債務規(guī)模的不斷擴大，我國地方政府債務風險日益增大，地方政府債務問題逐漸成為社會各界關注的焦點。基于我國政府債務導致財政狀況趨弱的觀點，國際評級機構穆迪公司在2016年3月初發(fā)布報告，雖然維持我國主權信用評級“Aa3”，但是將我國主權信用評級展望由“穩(wěn)定”調(diào)整至“負面”，隨后標準普爾公司也做出了同樣的調(diào)整。由此可見，我國地方政府債務風險問題不容忽視，已經(jīng)影響到了經(jīng)濟發(fā)展。因此，本文致力于分析地方政府債務現(xiàn)狀，研究債務風險外溢機制及其影響，以期為防范化解政府債務風險外溢提供參考建議。

一、地方政府債務現(xiàn)狀

（一）債務存量高

根據(jù)中華人民共和國財政部官網(wǎng)披露的資料，自2017年以來，我國地方政府債務余額均被控制在全國人大批準的限額之內(nèi)。盡管從整體來看，地方政府的債務水平處于可控范圍之內(nèi)，但是地方政府債務風險依舊巨大。從圖1可以看出，我國地方政府債務一直處于高位，并且每年都以10%以上的幅度快速增長，2020年的增長幅度甚至超過20%，遠超我國GDP增長幅度。高存量與高增速的疊加，使得地方政府面臨巨大的還款付息壓力。

圖1? 地方政府債務余額（單位：億元）

如圖2所示，2017—2022年全國發(fā)行地方政府債券額從43 581億元上升至73 676億元，規(guī)模增加了約1.7倍。其中，新發(fā)行的地方政府債券由15 898億元飆升至47 566億元，規(guī)模翻了近3倍；而發(fā)行的置換債券和再融資債券規(guī)模則在波動中上升。以上數(shù)據(jù)說明，我國地方政府對于發(fā)行政府債券的需求較大，發(fā)行規(guī)模逐年上升。發(fā)行政府債券雖然能在短期內(nèi)緩解地方政府財政壓力，但從長期來看，地方政府的財政壓力并沒有得到緩解，只是將壓力往后拖延而已。近幾年，地方政府發(fā)行的置換債券和再融資債券都占到了當年政府債券額度的30%—40%，說明地方政府的還款能力不足，只能進行債務展期或者舉新債還舊債。

圖2? 全國發(fā)行地方政府債券額（單位：億元）

上述地方政府債務數(shù)據(jù)僅為納入預算管理的顯性債務，那些隱蔽性更強、形式更加多樣的隱性債務其規(guī)?？赡芨育嫶?。受限于估算方法和數(shù)據(jù)口徑、范圍等因素，對于地方政府隱性債務的規(guī)模估算尚未形成統(tǒng)一的標準，因此學界并未得出一個公認的估算值。根據(jù)中誠信國際2019年的測算，我國地方政府隱性債務規(guī)模為36.5萬億—43.9萬億元；而國際貨幣基金組織（IMF）在2021年的估計值為55.77萬億元。雖然對于地方政府隱性債務的規(guī)模尚未形成一致的意見，但學界普遍認為相較于顯性債務，隱性債務的規(guī)模更加龐大。

（二）債務投資者結構單一

我國地方政府債券主要在銀行間債券市場中流通。根據(jù)中國債券信息網(wǎng)公布的資料，截至2023年2月，銀行間債券市場的投資者持有96.55%的地方政府債券。銀行間債券市場的投資者包括商業(yè)銀行、信用社、保險機構、證券公司等，其中商業(yè)銀行是最大的投資者，其持有地方政府債券的比例達到了82.93%，遠超其他投資者。地方政府債券集中于商業(yè)銀行，一方面不利于地方政府債券二級市場的流動，另一方面可能造成地方政府債務風險外溢。

表1? 截至2023年2月地方政府債券的持有者結構

二、地方政府債務風險外溢機制分析

根據(jù)風險外溢理論，風險外溢的發(fā)生需要滿足的三個基本要素，一是利益動機，二是媒介關聯(lián)，三是軟約束機制。

（一）地方政府的利益動機

地方政府承擔著發(fā)展地方經(jīng)濟的重任，在地方財政能力有限的情況下，通過舉債投資實現(xiàn)經(jīng)濟快速增長是普遍做法。然而，在政績利益驅(qū)動下，地方政府容易盲目擴大投資規(guī)模，進行超常規(guī)舉債。當債務規(guī)模超出地方政府承載能力時，地方政府便有動機將債務風險向外轉移，以便降低自身風險并繼續(xù)進行政府債務融資。地方債務風險轉移的實現(xiàn)也會反向刺激地方政府進一步擴大債務規(guī)模，從而加大地方政府債務風險，形成惡性循環(huán)。

（二）地方政府與金融機構之間存在媒介關聯(lián)

為了滿足發(fā)展需求，地方政府需要為各類項目籌措資金。但地方政府沒有自主舉債融資的權力，地方融資平臺便應運而生。地方政府通過地方融資平臺發(fā)行城投債，從金融機構獲取債務融資。在此過程中，地方融資平臺是債券發(fā)行主體，金融機構是債券承銷商，實際償付主體則是地方政府。地方融資平臺作為媒介，將地方政府與金融機構關聯(lián)起來。地方政府通過地方融資平臺獲取債務融資時，同樣通過地方融資平臺向金融機構傳遞了自身債務風險。

（三）金融機構對地方政府存在“軟約束”機制

在我國的行政框架下，地方金融機構處于地方政府的管轄范圍之內(nèi)。因為受到地方政府的行政干預等因素的影響，所以在很大程度上地方金融機構的決策并非是完全理性的。因此，即便地方政府債務存在較大風險，地方金融機構依然愿意為地方政府債務“兜底”。此外，我國地方政府具有“高信用”屬性，政府債屬于低風險產(chǎn)品，商業(yè)銀行為了穩(wěn)定的收益，也愿意向具有超強信用的地方政府放貸。由于上述特殊利益關系的存在，金融機構會對地方政府“無限包容”，這會進一步增強地方政府的舉債動機，導致債務規(guī)模繼續(xù)膨脹；同時，地方政府債務風險也會在這一過程中不斷累加。

三、地方政府債務風險外溢的影響

（一）對鄰近地區(qū)的影響

本地區(qū)對于資金的需求會隨著地方政府債務規(guī)模的快速擴張而迅速膨脹?；谧非笞畲罄娴膭訖C，跨地區(qū)金融機構會將更多的資金調(diào)配至本地金融機構，因此鄰近地區(qū)的地方金融機構所能獲取的資金資源也會相應減少。在此情況下，鄰近地區(qū)企業(yè)的融資成本必將上升，而金融機構為了維持收益水平也會尋求高風險資產(chǎn)，最終會提升鄰近地區(qū)金融風險水平。此外，本地政府過度舉債行為的“示范作用”會促使鄰近地區(qū)政府進行效仿，地方政府債務風險會在“互相促進”中不斷積累。

（二）對金融市場的影響

地方政府債務風險的不斷膨脹會顯著推高金融市場風險水平。政府債券以及地方融資平臺債券都有地方政府為其背書，我國地方政府“高信用”的屬性會使得商業(yè)銀行傾向于持有政府債券，而地方政府的行政干預進一步強化了商業(yè)銀行的行為。商業(yè)銀行將大量資金分配給地方政府，必然會帶來流動性風險，對商業(yè)銀行信用發(fā)展造成不利影響，降低金融機構償付能力。當?shù)胤秸斄ο陆祵е鲁霈F(xiàn)償債風險時，地方金融機構就會遭受重大沖擊，造成金融市場動蕩，嚴重時甚至會導致金融市場系統(tǒng)性風險。

（三）對實體經(jīng)濟的影響

銀行貸款是地方政府債務的主要來源，地方政府債務的過度擴張會占用銀行信貸資源，降低資本配置效率，導致企業(yè)融資成本上升，使得企業(yè)投資與再生產(chǎn)難以為繼，形成經(jīng)營風險。在面臨嚴峻的外部融資約束時，企業(yè)對于具有不確定性的研發(fā)工作會持更加謹慎的態(tài)度，從而降低研發(fā)投入，進而抑制企業(yè)的科技創(chuàng)新能力，最終阻礙實體經(jīng)濟發(fā)展?，F(xiàn)階段我國地方政府償還債務主要依靠土地出讓收入，債務規(guī)模的快速增長使得政府更加依賴于土地出讓，從而推動房地產(chǎn)業(yè)快速膨脹。房地產(chǎn)業(yè)的野蠻生長會扭曲企業(yè)的投資結構，促使更多非地產(chǎn)企業(yè)進軍房地產(chǎn)行業(yè)，最終抑制實體經(jīng)濟發(fā)展。

四、防范、化解地方政府債務風險外溢的對策建議

（一）降低政府債務總額

債務總額過高既是形成債務風險的根源，也是形成地方政府向外轉移風險的利益動機的因素之一，因此，防范、化解政府債務風險外溢，首要的是降低政府債務總額。第一，去庫存。對地方政府現(xiàn)有債務項目進行全面盤查，根據(jù)項目的具體情況進行相應的調(diào)整。例如，停止或暫緩非必要、低效益項目；引入市場化經(jīng)營理念，提高相關項目的效益水平，以此提高政府償還債務能力。第二，降增量。首先，完善地方官員考核機制，破除唯GDP論，避免地方官員在政績壓力下過分追求短期效益，盲目舉債投資。其次，中央政府推進財政體制改革，以地方政府發(fā)展的實際需求為依據(jù)合理下?lián)茇斦Y金，避免地方政府迫于資金壓力進行舉債。

（二）強化對地方融資平臺的監(jiān)管

地方政府與金融機構之間的媒介是地方融資平臺，通過強化對地方融資平臺的監(jiān)管，能夠有效監(jiān)控隱性債務規(guī)模，進而將總體債務規(guī)?？刂圃诤侠矸秶畠?nèi)。第一，加強對設立城投公司等地方融資平臺的審核，控制地方融資平臺數(shù)量；同時，加強建設地方融資平臺信息公開系統(tǒng)，將地方政府通過地方融資平臺所發(fā)行債務的數(shù)額、用途、期限等信息置于監(jiān)督之下。第二，對現(xiàn)有地方融資平臺采取差異化措施處理。對于經(jīng)營收益尚可的地方融資平臺，可以進行市場化、規(guī)范化運行，增強財務穩(wěn)健性；對于經(jīng)營收益不佳，但公共品屬性較強的地方融資平臺，可以采取資產(chǎn)重組等方式化解現(xiàn)有債務存量；其余地方融資平臺應當剝離其為地方政府融資的職能，逐漸退出或轉變?yōu)楠毩⑦\營的融資平臺。

（三）降低對金融機構的依賴性

作為地方政府債務融資的主要渠道，金融機構既是政府債務風險外溢的承接者，也是傳播者。降低政府債務融資對金融機構的依賴性，能夠有效降低地方政府債務風險外溢的影響。第一，增強金融機構獨立性。明確規(guī)范地方政府與地方金融機構之間的關系，降低地方政府對轄區(qū)內(nèi)金融機構投資行為的行政干預能力，使地方金融機構的決策行為重新回歸于理性，重塑金融機構對地方政府舉債的約束力。第二，尋求地方政府債務持有者結構的多元化。推動政府債務一級市場與二級市場同步發(fā)展，降低商業(yè)銀行持有比例，吸引個人、信用社、保險機構、證券公司等非銀行機構投資者，這樣既能提高社會資金利用效率，也能降低政府債務風險外溢的影響力。

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