劉向東，余梓健

（廣東工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510520）

黨的二十大報(bào)告指出，推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，支持香港、澳門(mén)更好融入國(guó)家發(fā)展大局，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興更好發(fā)揮作用［1］。港澳加速融入國(guó)家發(fā)展大局，是當(dāng)前和下一個(gè)時(shí)期實(shí)現(xiàn)自身更好發(fā)展、推動(dòng)“一國(guó)兩制”行穩(wěn)致遠(yuǎn)的必由之路。粵港澳大灣區(qū)建設(shè)是港澳加速融入國(guó)家發(fā)展大局的一大契機(jī)。2019 年2 月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》指出，粵港澳大灣區(qū)為港澳經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及港澳同胞到內(nèi)地發(fā)展提供更多機(jī)會(huì)，有利于保持港澳長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定［2］。伴隨中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，在高起點(diǎn)上推動(dòng)港澳借助國(guó)家大勢(shì)實(shí)現(xiàn)更好發(fā)展，必須要有“新招”。同時(shí)，經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)衰退與疫情沖擊的港澳正亟需重拾行動(dòng)力，依托其自身優(yōu)勢(shì)充分拓空間、解難題，并服務(wù)于粵港澳大灣區(qū)建設(shè)需要。但必須看到的是，在建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)背景下，“一國(guó)兩制三法域”衍生的規(guī)則銜接難題仍待破解，粵港澳協(xié)同發(fā)展面臨利益沖突，港澳居民身份的“境外性”更不利國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。基于此，有關(guān)部門(mén)可從聯(lián)通、貫通、融通三個(gè)維度編制內(nèi)地與港澳的規(guī)則銜接清單，構(gòu)筑粵港澳大灣區(qū)府際協(xié)調(diào)機(jī)制，并完善國(guó)家治理體系來(lái)消除國(guó)民身份差異，進(jìn)而提升粵港澳大灣區(qū)在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放中的支撐引領(lǐng)作用，加速推進(jìn)港澳融入國(guó)家發(fā)展大局。

1 港澳融入國(guó)家發(fā)展大局的制度理性

長(zhǎng)期以來(lái)，囿于制度、資源稟賦和歷史文化等因素，港澳存在發(fā)展空間不足、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡、分配問(wèn)題突出等深層次難題，加之香港“占中”“修例風(fēng)波”引發(fā)的社會(huì)后遺癥以及澳門(mén)經(jīng)濟(jì)多元化轉(zhuǎn)型不暢，使得港澳未來(lái)社會(huì)發(fā)展的“下半場(chǎng)”方向變得更為撲朔迷離。對(duì)此，港澳充分利用自身優(yōu)勢(shì)融入國(guó)家發(fā)展大局，成為解決深層次發(fā)展難題的必選項(xiàng)。

1）微觀視角：疫情后經(jīng)濟(jì)社會(huì)重建與發(fā)展的迫切需要。

作為高度開(kāi)放的外向型經(jīng)濟(jì)體，新冠疫情對(duì)港澳的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的沖擊是毀滅性的。數(shù)據(jù)顯示，香港2020 年實(shí)質(zhì)GDP 下跌6.1%［3］，是有詳細(xì)記錄數(shù)值以來(lái)的“最大年度跌幅”。受第五波疫情沖擊，香港大學(xué)預(yù)計(jì)香港2022 年全年經(jīng)濟(jì)下跌0.6%，經(jīng)濟(jì)發(fā)展幾乎處于停滯狀態(tài)［4］。澳門(mén)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展亦處于深度衰退狀態(tài)，數(shù)據(jù)顯示2020 年實(shí)質(zhì)GDP 暴跌54.1%，僅微高于2009 年水平［5］。邁向后疫情時(shí)代，內(nèi)地、香港與澳門(mén)即將實(shí)現(xiàn)常態(tài)化通關(guān)，港澳亟需以此為契機(jī)恢復(fù)與內(nèi)地經(jīng)濟(jì)深度融合的本來(lái)面貌，加快融入粵港澳大灣區(qū)建設(shè)推動(dòng)港澳經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，重建經(jīng)濟(jì)社會(huì)。

2）中觀視角：港澳解決深層次發(fā)展難題的必由之路。

港澳回歸后繼續(xù)保持繁榮穩(wěn)定、取得長(zhǎng)足進(jìn)步，印證“一國(guó)兩制”制度的旺盛生命力。但港澳也存在深層次的發(fā)展難題，是中央政府高度關(guān)注、特區(qū)政府想方設(shè)法解決的治理困局。《2020 年香港貧窮情況報(bào)告》指出，香港貧窮人口上升至165.3萬(wàn)，即平均每四人中就有一個(gè)為貧窮居民，而青年的貧窮率更達(dá)到近年來(lái)的峰值15.6%［6］。這與香港、澳門(mén)對(duì)外一貫給人的發(fā)達(dá)繁榮印象形成鮮明對(duì)比，反映出港澳貧富差距問(wèn)題日益凸顯。港澳人口密度大、土地供應(yīng)遭受政治阻力，短時(shí)期內(nèi)難以增加房屋（公屋）供應(yīng)，是香港近年來(lái)政治沖突明顯暴露出來(lái)的，是港澳“高度自治”下無(wú)法避免且無(wú)力解決的［7］。香港以服務(wù)業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，在取得耀眼發(fā)展成績(jī)的同時(shí)也制約著香港其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。香港曾嘗試扶持科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)，但因產(chǎn)學(xué)研成果轉(zhuǎn)化長(zhǎng)期不暢而導(dǎo)致企業(yè)規(guī)模無(wú)法形成。澳門(mén)與香港類(lèi)似且更為單一，以博彩業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)面臨適度多元化轉(zhuǎn)型不暢的尷尬境地。大批澳門(mén)青年不得已流向博彩行業(yè)，難以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體的可持續(xù)發(fā)展［8］。融入國(guó)家發(fā)展大局，可為內(nèi)地解決深層次難題提供新思路。經(jīng)濟(jì)形勢(shì)長(zhǎng)期向好的內(nèi)地市場(chǎng)，為港澳同胞提供大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，同時(shí)一攬子針對(duì)港澳同胞的福利清單與津貼補(bǔ)助更提升他們走進(jìn)內(nèi)地的信心，紓緩港澳的人口承載壓力和就業(yè)壓力。同時(shí)，大灣區(qū)建設(shè)語(yǔ)境下，人員、商品、資金、信息等要素跨境流動(dòng)更加便利，港澳可充分發(fā)掘自身經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，激活新興產(chǎn)業(yè)、關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)，更好地探索發(fā)展多元綜合經(jīng)濟(jì)模式。

3）宏觀視角：粵港澳大灣區(qū)推進(jìn)建設(shè)的強(qiáng)烈吁求。

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“在新時(shí)代國(guó)家改革開(kāi)放進(jìn)程中，香港、澳門(mén)仍然具有特殊地位和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，仍然可以發(fā)揮不可替代的作用。”［8］在支持港澳融入國(guó)家發(fā)展大局的新時(shí)代語(yǔ)境下，大灣區(qū)如何更好地把握“國(guó)家所需、港澳所長(zhǎng)”原則，是關(guān)系到高質(zhì)量建設(shè)成敗的關(guān)鍵所在?；浉郯拇鬄硡^(qū)加快建設(shè)國(guó)際一流灣區(qū)和世界級(jí)城市群，必須充分發(fā)揮港澳特區(qū)的“長(zhǎng)處”，與珠三角地區(qū)實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)以持續(xù)提供動(dòng)能。對(duì)內(nèi)，伴隨港珠澳大橋、深中通道等重大交通工程的陸續(xù)建成，大灣區(qū)交通網(wǎng)逐漸完善，不斷便利內(nèi)部經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來(lái)。對(duì)外，香港鞏固全球第四大國(guó)際金融中心和最大離岸人民幣中心的地位；澳門(mén)搭建我國(guó)中葡經(jīng)貿(mào)合作平臺(tái)，成為我國(guó)與拉丁美洲等葡語(yǔ)系國(guó)家間合作交流的重要橋梁。具以觀之，港澳擁有大灣區(qū)內(nèi)較長(zhǎng)的海岸線，是“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”“21 世紀(jì)海上絲綢之路”的交叉點(diǎn)。全球排名第五的香港港和珠三角九市相關(guān)港口（如深圳港、黃埔港）共同形成較大的港口和機(jī)場(chǎng)群，其貿(mào)易可以充分輻射至“一帶一路”沿線各國(guó)，成為國(guó)家面向東南亞乃至全世界的重要交通樞紐。此外，港澳還擁有世界一流的大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)、與國(guó)際接軌的專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)環(huán)境，且對(duì)海外知識(shí)產(chǎn)權(quán)引進(jìn)具備制度優(yōu)勢(shì)。內(nèi)地各城市之間科技創(chuàng)新要素資源存在相互競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì)，而港澳能憑借其相對(duì)優(yōu)勢(shì)促進(jìn)大灣區(qū)科技創(chuàng)新深度合作，推動(dòng)大灣區(qū)科技協(xié)同創(chuàng)新邁向新的高度。

2 港澳融入國(guó)家發(fā)展大局面臨的主要困境

1）規(guī)則銜接困難重重。

生產(chǎn)要素高效便捷流動(dòng)，是推動(dòng)港澳融入國(guó)家發(fā)展大局的關(guān)鍵所在。事實(shí)上，規(guī)則銜接與要素流動(dòng)是“里”和“表”的關(guān)系，基本邏輯是只要規(guī)則銜接順暢，生產(chǎn)要素有序流動(dòng)將不成問(wèn)題［9］。然而，內(nèi)地與港澳法律制度差異導(dǎo)致規(guī)則不銜接、不對(duì)接，生產(chǎn)要素跨境順暢流動(dòng)一直未能完全實(shí)現(xiàn)，業(yè)已成為港澳融入國(guó)家發(fā)展大局面臨的最大挑戰(zhàn)。內(nèi)地與港澳分屬不同法域，內(nèi)地為具有濃厚大陸法色彩的社會(huì)主義法系，香港為沿襲英美法系的法律傳統(tǒng)，澳門(mén)以當(dāng)?shù)亓?xí)慣的民間規(guī)則為內(nèi)涵，同時(shí)沿襲大陸法系的特點(diǎn)［10］?！叭ㄏ等ㄓ颉备窬譀Q定立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)均相互獨(dú)立。在立法權(quán)上，大灣區(qū)內(nèi)中央立法、地方立法與港澳自行立法、經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法并存；在執(zhí)法權(quán)上，粵港澳政府均有行政管理權(quán)，但在公共衛(wèi)生、環(huán)境治理、海關(guān)稅務(wù)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等行政領(lǐng)域的管理制度、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法程序方面存在巨大差異；在司法權(quán)上，廣東省是內(nèi)地普通行政區(qū)，港澳則是特別行政區(qū)，擁有相對(duì)獨(dú)立的司法權(quán)、終審權(quán)［11］。加之港澳與珠三角九市地區(qū)發(fā)展水平存在差異，更加深了規(guī)則銜接的鴻溝。從大灣區(qū)各城市的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)而言，穗深港澳四市作為粵港澳大灣區(qū)的中心城市，其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相較其余地市更強(qiáng)，各地市制定的規(guī)則因地制宜、相對(duì)獨(dú)立，更加重了與港澳規(guī)則的銜接負(fù)擔(dān)。

應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)，規(guī)則本身沒(méi)有絕對(duì)的優(yōu)劣之分，內(nèi)地與港澳都有一套行之有效的規(guī)范體系，但基于港澳融入國(guó)家發(fā)展大局的通盤(pán)考慮，應(yīng)通過(guò)機(jī)制優(yōu)化實(shí)現(xiàn)不同規(guī)則“割據(jù)”局面下的資源要素便捷流動(dòng)。

2）區(qū)際利益分配失衡。

區(qū)際利益是一切區(qū)域合作行為產(chǎn)生和發(fā)展的基礎(chǔ)［12］?；浉郯恼腔凇袄硇越?jīng)濟(jì)人”的考量，不惜舉全域之力高質(zhì)量建設(shè)粵港澳大灣區(qū)，但難以要求城市主體放棄自身利益最大化而追求整體利益最大化。相反，粵港澳之間若缺乏恰當(dāng)?shù)膮^(qū)際利益分配與協(xié)調(diào)機(jī)制，極易陷入?yún)^(qū)域合作的“囚徒困境”，難以實(shí)現(xiàn)大灣區(qū)發(fā)展的“帕累托最優(yōu)”［13］。

一是港深穗利益協(xié)調(diào)問(wèn)題突出。受到地理因素、歷史因素、政策因素等影響，港深穗三地之間的經(jīng)濟(jì)溝通交易水平不平衡，區(qū)際利益分配有待進(jìn)一步協(xié)調(diào)。就港口集裝箱吞吐量而言，數(shù)據(jù)顯示，2020年廣州港為2 350.53 萬(wàn)箱，深圳港為2 655 萬(wàn)箱，而香港港為1 796.9 萬(wàn)箱。反觀2011 年的港口集裝箱吞吐量數(shù)據(jù)，深圳港為2 257 萬(wàn)箱，廣州港為1 425.04萬(wàn)箱，而香港港為2 438.4 萬(wàn)箱［14］。不難看出，伴隨深圳港和廣州港的崛起，大灣區(qū)內(nèi)港口之間的競(jìng)爭(zhēng)越發(fā)激烈，而作為老牌國(guó)際航運(yùn)中心的香港在全球港口集裝箱吞吐量排名一路下滑，加快整合步伐刻不容緩。再以金融業(yè)為例，2022 年9 月發(fā)布的第32 期全球金融中心指數(shù)（GFCI）顯示，香港金融中心城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力排名為全球第4 位，深圳為第9位，廣州為第25 位，且深圳金融業(yè)發(fā)展水平排名高于香港四位［15］。而2012 年9 月發(fā)布的第12 期GFCI顯示，香港金融中心城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力排名為全球第3位，深圳為第32 位，廣州則未顯示在榜單上［16］。從中可以看出，近十年的金融業(yè)發(fā)展實(shí)現(xiàn)由香港單中心向港深穗三極演化，成為我國(guó)乃至全球罕見(jiàn)的金融中心城市密集度極高的地區(qū)。這也帶來(lái)了港深穗金融業(yè)錯(cuò)位發(fā)展的命題，必須避免資源錯(cuò)配、重復(fù)建設(shè)。

二是府際發(fā)展規(guī)劃視角狹隘。一方面，現(xiàn)階段粵港澳三地的府際發(fā)展規(guī)劃缺乏國(guó)內(nèi)法依據(jù)，現(xiàn)有的指導(dǎo)性文件缺乏按照《立法法》設(shè)置的法律授權(quán)，缺乏憲法依據(jù)［17］。換言之，頂層設(shè)計(jì)的缺位導(dǎo)致府際合作協(xié)議缺乏規(guī)范性和強(qiáng)制力，對(duì)于有損社會(huì)公共利益的府際合作協(xié)議缺乏規(guī)制，也缺乏強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)部門(mén)介入?yún)f(xié)調(diào)，導(dǎo)致相關(guān)發(fā)展規(guī)劃陷入社會(huì)輿論的非議中。另一方面，區(qū)域發(fā)展中地方政府間形成了以經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效為基礎(chǔ)的“政治錦標(biāo)賽”競(jìng)爭(zhēng)模式，這種競(jìng)爭(zhēng)模式容易導(dǎo)致地方政府受到利益集團(tuán)的影響，引發(fā)區(qū)域利益分配失衡等問(wèn)題［18］。實(shí)踐中，政府部分規(guī)劃片面從自身利益出發(fā)，未能宏觀地將大灣區(qū)規(guī)劃、國(guó)家發(fā)展大局等因素納入考量。例如，珠海橫琴是助力澳門(mén)融入國(guó)家發(fā)展大局的重點(diǎn)規(guī)劃區(qū)域。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2021 年8 月，橫琴累計(jì)注冊(cè)企業(yè)超過(guò)5.5 萬(wàn)家［19］；截至2022 年9 月，橫琴累計(jì)注冊(cè)澳資企業(yè)總數(shù)超5 000 家［20］。然而橫琴內(nèi)注冊(cè)了不少“空殼公司”，原因在于橫琴的減稅政策和珠海市對(duì)在橫琴進(jìn)行商事登記所提供的便利，“空殼公司”的大量產(chǎn)生，一定程度上擾亂了當(dāng)?shù)氐氖袌?chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序。又如，香港北部都會(huì)區(qū)是激活香港融入國(guó)家發(fā)展大局的重點(diǎn)項(xiàng)目，但香港特區(qū)政府將垃圾填埋場(chǎng)設(shè)置在打鼓嶺，靠近深港邊界，以至于垃圾填埋場(chǎng)產(chǎn)生的氣體影響到相鄰的深圳市羅湖區(qū)，甚至在羅湖區(qū)的某些高層居民住宅可以直接觀望到該填埋場(chǎng)。在香港沙嶺“超級(jí)殯葬城”項(xiàng)目得到解決后，打鼓嶺垃圾填埋場(chǎng)則再次引發(fā)深圳民眾的強(qiáng)烈不滿。

3）三地三種身份差異。

港澳回歸后，國(guó)家治理實(shí)踐中有意識(shí)地區(qū)分港澳居民與內(nèi)地居民，強(qiáng)化著港澳的身份差異，并形成了諸多領(lǐng)域上不平等乃至特權(quán)（超國(guó)民待遇）、歧視（低國(guó)民待遇）等現(xiàn)象。這既不利于港澳居民國(guó)家意識(shí)的增強(qiáng)，亦不利于內(nèi)地居民與港澳居民的和諧相處，并最終妨害著港澳融入國(guó)家發(fā)展大局。

一是港澳的特別行政區(qū)地位被過(guò)分強(qiáng)調(diào)，無(wú)形強(qiáng)化差異。在《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)涉外民事關(guān)系法律適用法〉若干問(wèn)題的解釋?zhuān)ㄒ唬分袑ⅰ吧嫱狻苯忉尀椤爸腥A人民共和國(guó)”領(lǐng)域外，實(shí)踐中往往將港、澳、臺(tái)視作境外，按照國(guó)際法有關(guān)規(guī)定開(kāi)展工作。例如，內(nèi)地居民與港澳居民辦理結(jié)婚登記時(shí)，男女雙方應(yīng)共同到內(nèi)地居民常住戶口所在地的婚姻登記機(jī)關(guān)辦理登記，而不能到港澳方辦理登記。同時(shí)，在針對(duì)港澳居民的治理實(shí)踐中，也存在明確的區(qū)別對(duì)待。例如，中國(guó)的機(jī)場(chǎng)關(guān)口劃分出內(nèi)地與境外（含港澳臺(tái)）兩條通道，對(duì)港澳居民參照外國(guó)人進(jìn)行管理，產(chǎn)生視作“境外人士”的不適觀感，潛移默化地強(qiáng)化身份差異。加之港澳特區(qū)政府還擁有發(fā)放（永久性）居民身份證、護(hù)照等證件的權(quán)力，更形塑了中國(guó)公民身份認(rèn)證制度的“復(fù)合結(jié)構(gòu)”，港澳居民的境外人士身份仍未得到徹底解決。

二是內(nèi)地對(duì)涉港澳交流合作的審批程序繁瑣，人為增添融合障礙。例如，就粵港澳三地訪學(xué)交流而言，對(duì)比香港與澳門(mén)之間、港澳對(duì)內(nèi)地的簡(jiǎn)便訪學(xué)手續(xù)，內(nèi)地邀請(qǐng)港澳專(zhuān)家學(xué)者開(kāi)展訪學(xué)交流時(shí)，往往需要提交種類(lèi)多樣、內(nèi)容復(fù)雜的證明材料以應(yīng)對(duì)嚴(yán)格的政治特別審查，并須經(jīng)過(guò)港澳部門(mén)、外事部門(mén)乃至統(tǒng)戰(zhàn)部門(mén)等多部委的層層報(bào)批。手續(xù)繁瑣、流程復(fù)雜、時(shí)間成本高昂等，往往是內(nèi)地高校、科研院所開(kāi)展涉港澳交流合作的最直接感受?；谏矸莶町愌苌囊幌盗袑徟绦?，恰恰印證了當(dāng)前的國(guó)家治理實(shí)踐仍未將實(shí)現(xiàn)內(nèi)地與港澳實(shí)質(zhì)平等納為基本理念。

三是內(nèi)地對(duì)港澳單向度開(kāi)放造成公共服務(wù)差距，強(qiáng)化特權(quán)觀感。港澳回歸以來(lái)，內(nèi)地出臺(tái)了一攬子針對(duì)港澳同胞的福利清單與津貼補(bǔ)助，但過(guò)度的政策優(yōu)待使得港澳居民的待遇遠(yuǎn)高于內(nèi)地居民，形塑著公共服務(wù)的“二元模式”，強(qiáng)化身為港澳居民的特殊性，卻弱化同為中國(guó)公民的一般性。例如2019年3 月，財(cái)政部連同國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于粵港澳大灣區(qū)個(gè)人所得稅優(yōu)惠政策的通知》，針對(duì)符合條件的港澳來(lái)粵工作的居民給予財(cái)政補(bǔ)貼，且該項(xiàng)補(bǔ)貼免征個(gè)人所得稅［21］。再如，教育部聯(lián)合外交部等部委，出臺(tái)了普通高等學(xué)校聯(lián)合招收華僑港澳臺(tái)學(xué)生的相關(guān)制度，相關(guān)考試難度與分?jǐn)?shù)線較低，內(nèi)地可錄取的高校涵蓋除國(guó)防科技大學(xué)外的所有985高校，無(wú)疑為港澳學(xué)生赴內(nèi)地一流高校學(xué)習(xí)開(kāi)辟出“快車(chē)道”。

3 推動(dòng)港澳融入國(guó)家發(fā)展大局的對(duì)策建議

1）編制層次分明、體系完整的規(guī)則銜接清單。

內(nèi)地與港澳的規(guī)則體系體量龐大、構(gòu)造要素錯(cuò)綜復(fù)雜。宜以大灣區(qū)為平臺(tái)，通過(guò)分門(mén)別類(lèi)地明確哪些規(guī)則可以銜接、應(yīng)當(dāng)銜接以及以何種方式和進(jìn)度推進(jìn)全方面銜接。申言之，可從聯(lián)通、貫通、融通三個(gè)維度以及城市管理、營(yíng)商環(huán)境、通關(guān)規(guī)則、國(guó)際投資貿(mào)易規(guī)則、科技創(chuàng)新規(guī)則、金融規(guī)則、社會(huì)保障、職（執(zhí)）業(yè)資格認(rèn)證、教育合作、醫(yī)療衛(wèi)生十個(gè)面向編制內(nèi)地與港澳規(guī)則銜接清單，包括差異性規(guī)則對(duì)照清單和規(guī)則銜接方向清單，清晰而相對(duì)全面地呈現(xiàn)構(gòu)造圖景推進(jìn)銜接，為把“規(guī)則之異”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙?guī)則之利”指明方向。

對(duì)于“聯(lián)通性規(guī)則”，關(guān)鍵路徑在于趨同，即將三地差異性較小的規(guī)則通過(guò)趨同方式實(shí)現(xiàn)銜接。趨同的模式有三種，一是內(nèi)地的規(guī)則向港澳靠攏，二是港澳的規(guī)則向內(nèi)地靠攏，三是內(nèi)地和港澳都改造各自的規(guī)則向第三方規(guī)則靠攏［22］。至于選擇何種趨同模式取決于需被趨同的規(guī)則如何更能平衡港澳與內(nèi)地的利益，更有利于港澳融入國(guó)家發(fā)展大局，即趨同的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)“就高不就低”。例如，針對(duì)內(nèi)地與港澳稅收制度的差異導(dǎo)致稅制不協(xié)調(diào)不公平的問(wèn)題，可以基于我國(guó)減稅降負(fù)、營(yíng)造良好營(yíng)商環(huán)境的大背景下充分借鑒港澳簡(jiǎn)單高效的稅收制度，主要針對(duì)所得財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征稅［23］。對(duì)此，可以粵港澳大灣區(qū)建設(shè)為契機(jī)，在大灣區(qū)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)稅制的趨同，以此促進(jìn)港澳企業(yè)來(lái)粵投資，促進(jìn)大灣區(qū)市場(chǎng)一體化建設(shè)。

對(duì)于“貫通性規(guī)則”，關(guān)鍵路徑在于創(chuàng)新，即在粵港澳各自規(guī)則的基礎(chǔ)上制定可適用于大灣區(qū)的創(chuàng)新性規(guī)則?！柏炌ㄐ砸?guī)則”與“聯(lián)通性規(guī)則”既有相似卻又有不同，雖然二者都強(qiáng)調(diào)規(guī)則的協(xié)同銜接，但其更側(cè)重于取內(nèi)地與港澳的規(guī)則所長(zhǎng)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)進(jìn)行創(chuàng)新。例如，在粵港澳大灣區(qū)市場(chǎng)一體化建設(shè)中，由于港澳現(xiàn)行制度相比內(nèi)地更強(qiáng)調(diào)個(gè)人隱私保護(hù)，對(duì)于市場(chǎng)主體身份信息的共享存在較大的限制，致使各地市各部門(mén)間的“數(shù)據(jù)孤島”難以破除［24］。我國(guó)內(nèi)地社會(huì)信用體系自1999 年就開(kāi)始構(gòu)建，并持續(xù)快速推進(jìn)。港澳信用體系建設(shè)已積累了成熟豐富的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建了以市場(chǎng)為主導(dǎo)的信用風(fēng)險(xiǎn)管理體系［25］?；诖耍浉郯娜乜梢詣?chuàng)新搭建信用信息共享平臺(tái)，培育和推進(jìn)跨境信用服務(wù)市場(chǎng)，同時(shí)對(duì)平臺(tái)上的信息進(jìn)行嚴(yán)格加密，進(jìn)而架構(gòu)大灣區(qū)信用監(jiān)管法律體系，建立有效的信用評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，打通港澳與內(nèi)地信息壁壘，推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)市場(chǎng)一體化建設(shè)。

對(duì)于“融通性規(guī)則”，關(guān)鍵路徑在于互認(rèn)，即粵港澳三地?zé)o法在短期內(nèi)趨同的規(guī)則可通過(guò)互認(rèn)的方式實(shí)現(xiàn)銜接。“融通性規(guī)則”是“貫通性規(guī)則”與“聯(lián)通性規(guī)則”的補(bǔ)充，是規(guī)則銜接清單中的兜底性規(guī)則。例如，知識(shí)產(chǎn)權(quán)的地域性使得其效力僅在該國(guó)家或地區(qū)內(nèi)具有約束力，加之粵港澳三法域的限制，更加深了港澳與內(nèi)地知識(shí)產(chǎn)權(quán)流通的鴻溝?；趦?nèi)地與港澳現(xiàn)有的法律沖突而言，采用規(guī)則趨同或創(chuàng)新的方式進(jìn)行規(guī)則銜接難度較大，而采取知識(shí)產(chǎn)權(quán)互認(rèn)的方式是消除粵港澳三地知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度沖突的最優(yōu)解。對(duì)此，粵港澳三地可基于CEPA 框架下簽訂新的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)議，確認(rèn)在粵港澳任一地點(diǎn)獲得知識(shí)產(chǎn)權(quán)后，另外兩地對(duì)該知識(shí)產(chǎn)權(quán)也予以承認(rèn)與保護(hù)。

2）構(gòu)筑府際利益分享與補(bǔ)償機(jī)制。

推動(dòng)港澳加速融入國(guó)家發(fā)展大局，須清晰認(rèn)知與深刻把握利益平衡的治理規(guī)律，立足“一國(guó)兩制”創(chuàng)設(shè)更加靈活的協(xié)調(diào)機(jī)制安排，以降低府際競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的高昂成本，并分享合作衍生的諸多紅利。據(jù)此，必須構(gòu)筑區(qū)際利益分享與補(bǔ)償機(jī)制，以共同愿景處理好區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)與合作的內(nèi)在張力?；浉郯拇鬄硡^(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組作為中央層面的決策組織，承擔(dān)著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)大灣區(qū)建設(shè)中政策實(shí)施、項(xiàng)目安排、體制機(jī)制創(chuàng)新、平臺(tái)建設(shè)等方面的重大責(zé)任，肩負(fù)促進(jìn)港澳融入國(guó)家發(fā)展大局的政治責(zé)任。因此，構(gòu)筑區(qū)際利益分享與補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)區(qū)際利益分配平衡，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組責(zé)任重大、不可缺位。

一是建立府際利益補(bǔ)償?shù)闹贫葯C(jī)制。首先，作為中央?yún)f(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，應(yīng)提出并明確利益補(bǔ)償?shù)陌l(fā)生機(jī)制，即內(nèi)地與港澳產(chǎn)生區(qū)際利益沖突時(shí)，需對(duì)作出讓步?jīng)Q定的具體城市進(jìn)行利益補(bǔ)償。其次，合理建構(gòu)利益補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，可由大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組充分考慮成本及受益狀況，科學(xué)衡量“犧牲”程度，確定利益補(bǔ)償方案。最后，由全國(guó)人大常委會(huì)立法確立利益補(bǔ)償?shù)目v橫機(jī)制，如縱向的城市稅收激勵(lì)辦法、橫向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制等，并對(duì)做出突出貢獻(xiàn)的城市給予適當(dāng)考核激勵(lì)，讓各個(gè)城市尤其是港澳能感受到中央對(duì)港澳融入發(fā)展大局的支持和協(xié)調(diào)，從而盡最大可能避免部分城市因區(qū)際利益分配不均而降低建設(shè)大灣區(qū)的動(dòng)力。

二是引入市場(chǎng)化機(jī)制平衡府際利益?；浉郯拇鬄硡^(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組可參照近年水權(quán)、排污權(quán)交易制度，將公共服務(wù)視為具有經(jīng)濟(jì)流通價(jià)值的資源，創(chuàng)設(shè)內(nèi)地與港澳的公共服務(wù)供給補(bǔ)償制度。政府要根據(jù)內(nèi)地與港澳的實(shí)際情況制定公共服務(wù)供給補(bǔ)償?shù)姆N類(lèi)與數(shù)量，并通過(guò)可市場(chǎng)化流通的服務(wù)憑證等載體進(jìn)行交易，例如內(nèi)地公民“教育劵”、港澳居民“醫(yī)療劵”等異地服務(wù)憑證，再通過(guò)府際財(cái)政兌付的方式補(bǔ)償公共資源支出。這一市場(chǎng)化公共服務(wù)補(bǔ)償制度的創(chuàng)設(shè)也意味著內(nèi)地與港澳政府的職能由管理者向服務(wù)者轉(zhuǎn)變，即從公共服務(wù)的直接提供者轉(zhuǎn)變成內(nèi)地與港澳公共服務(wù)市場(chǎng)交易的監(jiān)督與服務(wù)者。

三是創(chuàng)設(shè)府際糾紛解決機(jī)制。中央需在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的基礎(chǔ)上進(jìn)一步探索構(gòu)建國(guó)務(wù)院區(qū)際糾紛解決平臺(tái)，創(chuàng)設(shè)系統(tǒng)完善的府際糾紛解決機(jī)制。具體而言，當(dāng)港澳與大灣區(qū)中的珠三角九市產(chǎn)生府際糾紛后，先由粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組通過(guò)區(qū)際利益補(bǔ)償?shù)确绞竭M(jìn)行初步統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在平衡各地方合理利益訴求的同時(shí)激發(fā)各地政府參與合作的積極性，重新達(dá)成府際合作協(xié)議。倘若大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組無(wú)法協(xié)調(diào)統(tǒng)一區(qū)際利益矛盾，則由國(guó)務(wù)院這一共同上級(jí)就區(qū)際利益矛盾進(jìn)行一裁終局的判斷，但作出決定前需征詢(xún)香港基本法委員會(huì)和澳門(mén)基本法委員會(huì)的意見(jiàn)。

3）對(duì)港澳居民實(shí)現(xiàn)無(wú)身份差別的國(guó)民身份。

站在國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略而言，必須盡快扭轉(zhuǎn)區(qū)別對(duì)待港澳居民身份的態(tài)勢(shì)，推動(dòng)港澳同胞最終以中國(guó)公民的身份定位融入國(guó)家發(fā)展大局。對(duì)此，國(guó)家涉港澳相關(guān)部門(mén)需進(jìn)行全面審視，在法律和制度層面對(duì)港澳居民的中國(guó)公民身份加以實(shí)質(zhì)化、規(guī)范化，強(qiáng)化港澳居民的國(guó)家歸屬感和民族認(rèn)同感，進(jìn)一步達(dá)至“人心回歸”，進(jìn)而增強(qiáng)港澳融入國(guó)家大局的自覺(jué)性。

一是以中國(guó)公民為觀念指導(dǎo)革新涉港澳的國(guó)家管治制度。國(guó)家涉港澳相關(guān)管治部門(mén)須以推動(dòng)內(nèi)地居民與港澳居民完全平等為導(dǎo)向，系統(tǒng)檢視現(xiàn)有關(guān)于港澳的制度規(guī)范，保障法律規(guī)范適用對(duì)象的普遍性，并逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)家公共產(chǎn)品的平等分配，以此徹底扭轉(zhuǎn)身份差異長(zhǎng)期存在的不利態(tài)勢(shì)，共同維護(hù)國(guó)家安全和發(fā)展利益。同時(shí)，要以加強(qiáng)港澳居民的政治身份認(rèn)同、強(qiáng)化國(guó)家觀念和民族意識(shí)為制度目標(biāo)，利用好中央“全面管制權(quán)”來(lái)化解治理港澳遭遇“高度自治論”的挑戰(zhàn)［26］。值得注意的是，在制度上促進(jìn)內(nèi)地與港澳居民地位的完全平等要避免產(chǎn)生三地公民身份在各方面完全等同的錯(cuò)誤導(dǎo)向，防止跨越“港人治港”和“澳人治澳”的制度底線。

二是清除港澳居民與內(nèi)地居民不必要的身份區(qū)別。首先，對(duì)外要統(tǒng)一中國(guó)居民護(hù)照，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)港澳居民與內(nèi)地居民統(tǒng)一以中國(guó)公民身份進(jìn)行對(duì)外交往。全國(guó)人大常委會(huì)可征詢(xún)港澳特區(qū)基本法委員會(huì)和特區(qū)政府的意見(jiàn)，將《中華人民共和國(guó)護(hù)照法》列入港澳基本法附件三，由全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)香港基本法第一百五十四條、澳門(mén)基本法第一百三十九條中的“依照法律”作出解釋?zhuān)纱酥贫ǚ饷娼y(tǒng)一、頒發(fā)機(jī)構(gòu)不同的中國(guó)居民護(hù)照。其次，對(duì)內(nèi)要在內(nèi)地機(jī)場(chǎng)、火車(chē)站、行政機(jī)關(guān)等場(chǎng)所清除港澳居民的身份指引，關(guān)閉為港澳居民提供的快捷通道，簡(jiǎn)化港澳居民與內(nèi)地居民之間往來(lái)交流的程序，將港澳居民與內(nèi)地居民統(tǒng)一視為中國(guó)公民辦理相關(guān)業(yè)務(wù)。

三是建構(gòu)大灣區(qū)居民身份認(rèn)同制度?；浉郯拇鬄硡^(qū)的提出，賦予了常居于大灣區(qū)內(nèi)所有居民共同的身份概念——大灣區(qū)居民。雖由于歷史嬗變，港澳文化受西方影響較深，但其本質(zhì)仍是嶺南文化的延伸和繁衍，故粵港澳三地具有文化同源性，形塑了大灣區(qū)居民身份認(rèn)同的基底［27］。在港澳居民“中國(guó)人”身份認(rèn)同屢遭挑戰(zhàn)的今日，管治港澳的有關(guān)部門(mén)不妨另辟蹊徑，先行建構(gòu)能夠容納港澳居民在內(nèi)的大灣區(qū)居民身份認(rèn)同制度。通過(guò)出臺(tái)相關(guān)配套改革措施，使得粵港澳公共產(chǎn)品的共同供給與分配成為可能，逐步鞏固港澳同胞對(duì)大灣區(qū)居民身份的認(rèn)同，進(jìn)而強(qiáng)化港澳同胞的國(guó)家認(rèn)同與民族歸屬。