吳春生,張 鵬,戴爾阜,*,尹 君

1 中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所 生態(tài)系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)觀測(cè)與模擬重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室拉薩高原生態(tài)系統(tǒng)研究站,北京 100101 2 中國(guó)科學(xué)院大學(xué),北京 100049 3 拉薩青藏高原科學(xué)研究中心,拉薩 850000

我國(guó)國(guó)土幅員遼闊,巨大的氣候差異和地形起伏使得我國(guó)地理和生態(tài)條件呈現(xiàn)顯著的水平和垂直地帶性,形成了眾多生態(tài)系統(tǒng)脆弱區(qū)[1-2];多數(shù)生態(tài)系統(tǒng)脆弱區(qū)兼具多樣的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù),保障了區(qū)域生態(tài)安全,但強(qiáng)烈的人類活動(dòng)加劇了生態(tài)退化,其惡性影響已突破本地范圍,對(duì)周邊地區(qū)的生態(tài)安全也產(chǎn)生了嚴(yán)重威脅[3-4]。近幾十年我國(guó)實(shí)施了一系列生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程,包括退耕還林(草)、天然林保護(hù)和北方風(fēng)沙治理等,工程實(shí)施有效保護(hù)和修復(fù)了生態(tài)環(huán)境,但同時(shí)也限制了工程區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,再加上我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)脆弱區(qū)多處于偏遠(yuǎn)地帶,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平本就落后,生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間出現(xiàn)較大矛盾[5]。國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償政策有力緩解了這一矛盾,但同樣面臨補(bǔ)償資金少、補(bǔ)償對(duì)象不明確和資金分配不均等問題,生態(tài)保護(hù)效果和利益相關(guān)者參與積極性難以達(dá)到預(yù)期,需要引入更加科學(xué)的理論方法,優(yōu)化設(shè)計(jì)多元化的生態(tài)補(bǔ)償政策,切實(shí)發(fā)揮促進(jìn)生態(tài)保護(hù)和協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的作用。

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是指人類從生態(tài)系統(tǒng)中直接或間接獲取的各種產(chǎn)品和福利,其已成為自然生態(tài)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)結(jié)合研究的重要橋梁[6],生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)量化評(píng)估和實(shí)踐應(yīng)用也是目前的研究熱點(diǎn)。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)從生態(tài)學(xué)角度進(jìn)行的量化稱作生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)物質(zhì)量,但因不同類型生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)物質(zhì)量計(jì)量單位不同而難以進(jìn)行綜合分析[7-9],學(xué)者們借鑒國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的表達(dá)方式,利用市場(chǎng)模型將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)進(jìn)行價(jià)值化[6],使結(jié)果更易與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)對(duì)比,也為其應(yīng)用于生態(tài)補(bǔ)償政策制定提供了方法基礎(chǔ)。自1997年Costanza提出并實(shí)施生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評(píng)估以來[10],有關(guān)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)分類體系設(shè)計(jì)和價(jià)值化模型構(gòu)建的研究迅速增多,如聯(lián)合國(guó)千年生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估項(xiàng)目(MA)和環(huán)境經(jīng)濟(jì)綜合核算(SEEA)實(shí)驗(yàn)生態(tài)賬戶(EEA)都構(gòu)建了較為全面的指標(biāo)體系并被全球?qū)W者參考引用[11-16],而國(guó)內(nèi)歐陽志云和謝高地各自發(fā)展的理論和研究方法也得到國(guó)內(nèi)學(xué)者的認(rèn)可并被廣泛引用[17-19]。學(xué)者們基于各自研究目的不斷改進(jìn)評(píng)估模型方法[20],有力推動(dòng)了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的學(xué)科發(fā)展,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)評(píng)估結(jié)果也逐漸被應(yīng)用于地方生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃[21],目前已有專家建議將其列為第四產(chǎn)業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考核指標(biāo)[22-24]。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)流概念的出現(xiàn)使得生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)向動(dòng)態(tài)化研究延伸[25-27],生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)從供給區(qū)依附某種載體在自然和人為因素的驅(qū)動(dòng)下向需求區(qū)傳輸?shù)恼J(rèn)知為生態(tài)補(bǔ)償政策制定提供了更加可靠的科學(xué)依據(jù)。

生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)研究日趨成熟,學(xué)者們對(duì)兩者的結(jié)合研究也開展了較多嘗試,但目前僅限于科學(xué)探索,相關(guān)成果尚未在現(xiàn)實(shí)政策中得到推廣應(yīng)用,還有較多問題未解決,需要繼續(xù)挖掘生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)應(yīng)用的潛力。本文擬通過系統(tǒng)評(píng)述生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)應(yīng)用于生態(tài)補(bǔ)償政策制定中存在的問題和不足,提出相應(yīng)解決方案,并構(gòu)建基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的生態(tài)補(bǔ)償政策制定技術(shù)框架,為后期相關(guān)研究提供方法參考,也為推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的理論發(fā)展助力。

1 生態(tài)補(bǔ)償政策制定發(fā)展

“生態(tài)補(bǔ)償”一詞常出現(xiàn)在我國(guó)的學(xué)術(shù)成果和政策文件中,國(guó)際上通常稱其為“生態(tài)服務(wù)付費(fèi)”、“生態(tài)效益付費(fèi)”[28],是一種激勵(lì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者提供具有外部性或公共物品屬性生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的機(jī)制。生態(tài)補(bǔ)償理論研究和應(yīng)用最早出現(xiàn)在歐美國(guó)家,包括1930年代美國(guó)用于土壤保護(hù)而削減特定農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)償方案和1970年代奧地利農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)補(bǔ)償方案等[28-29];20世紀(jì)90年代開始受到國(guó)際學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注,北美洲、歐洲、亞洲、拉丁美洲和非洲多個(gè)國(guó)家都開展了相關(guān)理論探索,但共識(shí)性的生態(tài)補(bǔ)償定義的形成卻經(jīng)歷了較長(zhǎng)時(shí)間[30-31]。早期毛顯強(qiáng)等歸納了我國(guó)學(xué)者對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯?將生態(tài)補(bǔ)償定義為“通過對(duì)損害(或保護(hù))資源環(huán)境的行為進(jìn)行收費(fèi)(或補(bǔ)償),提高該行為的成本(或收益),從而激勵(lì)損害(或保護(hù))行為的主體減少(或增加)因其行為帶來的外部不經(jīng)濟(jì)性(或外部經(jīng)濟(jì)性),達(dá)到保護(hù)資源的目的”[32]。李文華等人提出“生態(tài)(保護(hù))補(bǔ)償是一種以保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、促進(jìn)人與自然和諧相處為目的,根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、保護(hù)和機(jī)會(huì)成本,運(yùn)用市場(chǎng)手段,調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)者、受益者和破壞者經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的制度安排”[33-34]。國(guó)際上接受度較高的是國(guó)際林業(yè)研究中心(CIFOR)的Wunder通過總結(jié)已有生態(tài)補(bǔ)償概念后給出的定義:“生態(tài)(保護(hù))補(bǔ)償是基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)使用者和提供者雙方協(xié)定的自然資源管理規(guī)定而產(chǎn)生被補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù),進(jìn)行的有條件的自愿付費(fèi)交易”[29,35-36]。學(xué)者們對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩x存在區(qū)別,但各定義都具有相似的內(nèi)涵[31, 37],即生態(tài)補(bǔ)償是利用經(jīng)濟(jì)手段解決由市場(chǎng)機(jī)制失靈導(dǎo)致的生態(tài)效益外部性并維持社會(huì)發(fā)展公平性的方法機(jī)制[38],通過調(diào)整利益相關(guān)者的利益關(guān)系[39],激勵(lì)人們維護(hù)和保育生態(tài)系統(tǒng),達(dá)到生態(tài)保護(hù)和效益權(quán)衡目的[40],生態(tài)補(bǔ)償是一種激勵(lì)機(jī)制而不是懲罰機(jī)制[41-42]。

我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償政策經(jīng)歷了“破壞者補(bǔ)償”、“保護(hù)者補(bǔ)償”和“使用者付費(fèi)”的演變歷程。早期實(shí)踐可追溯到1980年云南省對(duì)礦山開采產(chǎn)生環(huán)境破壞進(jìn)行的索賠[43];而后我國(guó)分階段實(shí)施的天然林資源保護(hù)工程(1998年)、退耕還林工程(1999年)、森林生態(tài)效益補(bǔ)償(2001年)[34, 44-45]、中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付(2009年)[4]等都屬于“保護(hù)者受償”的范疇;以下游水質(zhì)達(dá)標(biāo)為基本原則的安徽和浙江兩省創(chuàng)新研發(fā)了跨省流域生態(tài)補(bǔ)償“新安江”模式[46],實(shí)現(xiàn)了我國(guó)“使用者付費(fèi)”補(bǔ)償政策的突破,并為橫向生態(tài)補(bǔ)償政策設(shè)計(jì)提供了方法借鑒[47-48]。目前我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償政策依然是以國(guó)家中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主,對(duì)生態(tài)效益的受益范圍和受益量未做科學(xué)認(rèn)定,而且縱向補(bǔ)償覆蓋范圍有限,利益相關(guān)者之間存在較大沖突,無法徹底解決保護(hù)和發(fā)展矛盾,同時(shí)對(duì)中央財(cái)政也產(chǎn)生巨大支付壓力,生態(tài)補(bǔ)償政策效果難達(dá)預(yù)期。國(guó)家最新發(fā)布的《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)實(shí)施方案》等文件鼓勵(lì)地區(qū)間根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償需求和財(cái)政支付能力,制定縱向和橫向相結(jié)合的生態(tài)補(bǔ)償政策[40,49],為創(chuàng)新性綜合生態(tài)補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)提供了法規(guī)依據(jù)。

生態(tài)補(bǔ)償制定的方法可概括為三種,即機(jī)會(huì)成本法、支付意愿法和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值法[39],國(guó)外研究側(cè)重于機(jī)會(huì)成本法和支付意愿法[50-51],而我國(guó)學(xué)者更傾向于對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值法的創(chuàng)新應(yīng)用,三種方法各具優(yōu)勢(shì)與局限性(表1)。機(jī)會(huì)成本法應(yīng)用較為廣泛,但該方法存在的不確定因素較多,如生態(tài)建設(shè)投入成本與生態(tài)效益之間并不一定等價(jià),成本收益僅為靜態(tài)計(jì)量,未考慮生態(tài)環(huán)境的動(dòng)態(tài)演變,生態(tài)建設(shè)產(chǎn)生的生態(tài)效益可能會(huì)遠(yuǎn)超投入成本,導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償額度偏低,學(xué)者們多將其視為生態(tài)補(bǔ)償?shù)南孪轠52]。支付意愿法受主觀因素影響大,雖然綜合了利益相關(guān)者的意愿、支付能力和社會(huì)承受力,但對(duì)被調(diào)查者的知識(shí)背景依賴太高[43, 53],常出現(xiàn)受償意愿遠(yuǎn)超補(bǔ)償意愿的結(jié)果,無法滿足利益相關(guān)者的需求,僅可作為生態(tài)補(bǔ)償設(shè)定的參考,國(guó)外研究主要關(guān)注補(bǔ)償意愿的時(shí)空配置,對(duì)補(bǔ)償額度的設(shè)定研究較少[53]。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值法基于客觀的生態(tài)系統(tǒng)類型將生態(tài)效益劃定成不同的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)類型,計(jì)算過程中的主觀影響較小[54],易于表征區(qū)域間生態(tài)效益差異,通過該方法獲取的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)能夠?qū)崿F(xiàn)生態(tài)效益的最大化[38],是理論上的最佳補(bǔ)償,目前越來越多的學(xué)者開始對(duì)其進(jìn)行研究和應(yīng)用。

表1 生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定主要方法對(duì)比Table 1 Comparison of main methods of setting ecological compensation standard

2 基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的生態(tài)補(bǔ)償制定存在的問題

生態(tài)補(bǔ)償制定的核心問題包括補(bǔ)償方和受償方確定、補(bǔ)償額度核算以及補(bǔ)償方式設(shè)計(jì)[55-58],有學(xué)者提出生態(tài)補(bǔ)償效果評(píng)估對(duì)于反饋和完善整個(gè)生態(tài)補(bǔ)償政策具有重要作用[43, 8-59],也應(yīng)作為生態(tài)補(bǔ)償政策制定的一個(gè)核心問題。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)評(píng)估模型架構(gòu)為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)解決這些核心問題提供了方法基礎(chǔ)[60],但生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值核算結(jié)果往往較大,不能直接作為生態(tài)補(bǔ)償額,所以學(xué)者們建議將其設(shè)定為生態(tài)補(bǔ)償上限,與作為下限的機(jī)會(huì)成本法核算結(jié)果組成閾值區(qū)間[52],再結(jié)合地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)水平與社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況設(shè)置系數(shù)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)。針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵膯栴},目前研究還存在較大不足,仍有較大探索空間。

2.1 補(bǔ)償方和受償方的確定

已有研究大都以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的時(shí)空差異性為基礎(chǔ)確定補(bǔ)償方和受償方,時(shí)間差異是相對(duì)基準(zhǔn)年的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)增量[38, 61],但基準(zhǔn)年的選取存在很大不確定性,而且基于時(shí)間差異制定的生態(tài)補(bǔ)償以縱向補(bǔ)償為主[62];生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值空間差異為生態(tài)補(bǔ)償制定提供了多種橫向選擇,結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)(人口和GDP),對(duì)比區(qū)域間的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值[63],依據(jù)正負(fù)關(guān)系明確補(bǔ)償方和受償方,目前依據(jù)此方法的生態(tài)補(bǔ)償研究逐漸增多[64],而且應(yīng)用于生態(tài)補(bǔ)償制定的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)類型也有最初的全部類型縮減至調(diào)節(jié)服務(wù),極大減小了補(bǔ)償額的上限值。

上述方法的主要問題在于學(xué)者們僅根據(jù)自身研究需要設(shè)定研究區(qū),而忽略了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的自然屬性[65],其并不受行政邊界的束縛,研究區(qū)內(nèi)獲得的生態(tài)效益并不一定來自于本研究區(qū),這也是導(dǎo)致補(bǔ)償方補(bǔ)償意愿低的重要原因,由此制定的補(bǔ)償政策也將難以實(shí)施。如學(xué)者以整個(gè)江蘇省為研究區(qū)開展的橫向生態(tài)補(bǔ)償研究中[66],并未深入探討蘇南地區(qū)享受的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是否來自蘇中或蘇北,從生態(tài)地理角度看,大部分生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)更可能來自于安徽南部地區(qū),所以要求蘇南地區(qū)補(bǔ)償蘇北和蘇中從生態(tài)理論角度將有失公允。

2.2 補(bǔ)償額度與補(bǔ)償方式設(shè)定

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值時(shí)空間差異可作為生態(tài)補(bǔ)償額度的量化依據(jù),但數(shù)額依然太大,部分學(xué)者將研究方向轉(zhuǎn)移至生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值增量與生態(tài)補(bǔ)償額度之間的調(diào)整系數(shù)設(shè)定上(表2)。生態(tài)補(bǔ)償優(yōu)先級(jí)[67]和生態(tài)補(bǔ)償需求強(qiáng)度[54, 68]是目前針對(duì)受償方應(yīng)用較多的補(bǔ)償系數(shù),兩者將非市場(chǎng)服務(wù)價(jià)值與GDP的比值進(jìn)行函數(shù)轉(zhuǎn)換[69-72],明確研究范圍內(nèi)不同行政區(qū)受償?shù)闹匾院椭鞔侮P(guān)系;補(bǔ)償能力系數(shù)[33]和支付意愿系數(shù)[73]則是從補(bǔ)償方角度設(shè)定的指標(biāo),注重補(bǔ)償方對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)補(bǔ)償意愿的量化以及補(bǔ)償方和受償方之間經(jīng)濟(jì)水平的對(duì)比[74],利用恩格爾系數(shù)進(jìn)行函數(shù)轉(zhuǎn)換獲取相應(yīng)數(shù)值,在解決補(bǔ)償額度較大的問題上具有一定效果[75]。生態(tài)補(bǔ)償優(yōu)先級(jí)和需求強(qiáng)度的設(shè)定是基于某一年份生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的流量[76-78],而受償額度確定多是參考經(jīng)驗(yàn)系數(shù)[44,69],補(bǔ)償方式主要為縱向補(bǔ)償[79];補(bǔ)償能力系數(shù)和支付意愿系數(shù)是在預(yù)先指定受償方的條件下,基于研究區(qū)不同年份之間的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值差異設(shè)定補(bǔ)償額度[78],適用于橫向補(bǔ)償;尚未找到四種系數(shù)用于同一補(bǔ)償實(shí)踐的研究,而且各系數(shù)的計(jì)算方法也有待商榷。

表2 生態(tài)補(bǔ)償額度和補(bǔ)償方式設(shè)計(jì)系數(shù)Table 2 Ecological compensation amount and compensation mode coefficient

基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的生態(tài)補(bǔ)償額度偏高,且多是出于服務(wù)供給角度。有學(xué)者基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)外溢提出了人均和單位面積最適生態(tài)調(diào)節(jié)服務(wù)價(jià)值[65],利用調(diào)節(jié)服務(wù)價(jià)值總量、人口與區(qū)域面積探明是否存在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)外溢,進(jìn)而明確受償方和補(bǔ)償方,根據(jù)地區(qū)發(fā)展水平判定補(bǔ)償方能否支付生態(tài)補(bǔ)償,并依據(jù)恩格爾系數(shù)構(gòu)建調(diào)整系數(shù)確定最終補(bǔ)償額[40];該方法為提供了新思路,但對(duì)于人均和單位面積最適調(diào)節(jié)服務(wù)價(jià)值的量化缺少依據(jù)。

綜上所述,目前基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的生態(tài)補(bǔ)償研究還未有效解決生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵膯栴}。受償方和補(bǔ)償方的識(shí)別缺乏基于自然屬性的科學(xué)判定,生態(tài)補(bǔ)償額度核算和補(bǔ)償方式設(shè)計(jì)兼顧了生態(tài)系統(tǒng)本底、受償緊迫性、社會(huì)經(jīng)濟(jì)支付能力以及支付意愿等,但相應(yīng)系數(shù)的方法設(shè)計(jì)存在科學(xué)依據(jù)不強(qiáng)以及相互銜接不夠的問題,導(dǎo)致制定的生態(tài)補(bǔ)償政策合理性不足。

3 基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)視角的解決途徑討論

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的時(shí)空差異依然是未來生態(tài)補(bǔ)償政策制定的重要科學(xué)依據(jù)和數(shù)據(jù)基礎(chǔ),尤其橫向生態(tài)補(bǔ)償政策更加依賴于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)在不同區(qū)域之間的對(duì)比,未來研究要圍繞生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵膯栴},繼續(xù)深化理論探索和創(chuàng)新技術(shù)構(gòu)建,建立更加科學(xué)可行的綜合解決方案,本文提出以下建議。

3.1 加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償政策的頂層制度設(shè)計(jì)

目前國(guó)家縱向補(bǔ)償形式為中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,橫向補(bǔ)償主要是以流域?yàn)閱卧_展的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)應(yīng)用試點(diǎn)探索,建議從國(guó)家層面建立縱向和橫向相結(jié)合的綜合生態(tài)補(bǔ)償管理法規(guī),在科學(xué)合理和公平基礎(chǔ)上建立以地區(qū)間橫向補(bǔ)償為主國(guó)家縱向補(bǔ)償為輔的政策,即能夠減輕中央財(cái)政壓力,又能夠促進(jìn)地區(qū)間生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展合作,還能激發(fā)一系列基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)橫向補(bǔ)償?shù)姆椒▌?chuàng)新。另外,可設(shè)立專門的生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)構(gòu),分類(縱向和橫向)分區(qū)(國(guó)家和地方)協(xié)調(diào)生態(tài)補(bǔ)償資金的收取與下?lián)?促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償政策的正規(guī)化;同時(shí)成立生態(tài)補(bǔ)償基金會(huì),開通企業(yè)和個(gè)人補(bǔ)償或捐贈(zèng)窗口,在政府主導(dǎo)下推動(dòng)全社會(huì)的參與。

3.2 加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)應(yīng)用潛力挖掘

生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)重要目的是生態(tài)保護(hù),其實(shí)施范圍要具有自然生態(tài)屬性[65],需要基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)惠益范圍進(jìn)行確定,另外生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹Ц逗褪軆斝枰缘胤叫姓橹鲗?dǎo),所以基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的生態(tài)補(bǔ)償?shù)目臻g范圍必須是自然和人為邊界的結(jié)合。

準(zhǔn)確識(shí)別補(bǔ)償區(qū)和受償區(qū)是體現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償政策公平性的關(guān)鍵,確定一個(gè)地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)外溢方向和外溢量是科學(xué)判定補(bǔ)償區(qū)和受償區(qū)的基礎(chǔ),所以區(qū)域間生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的差異性以及是否存在占用應(yīng)作為未來研究的主要方向,要注重生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給區(qū)和受益區(qū)的關(guān)聯(lián)性,這與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)流研究相呼應(yīng),也符合“生態(tài)保護(hù)者受償和受益者補(bǔ)償”的原則,與水流相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為基礎(chǔ)的生態(tài)補(bǔ)償研究具有一定的優(yōu)勢(shì),但對(duì)于其他生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)還需要在方法上繼續(xù)探索。

生態(tài)補(bǔ)償額設(shè)定不可偏離實(shí)際支付能力,應(yīng)加強(qiáng)受益區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)實(shí)際需求量的研究,人均、單位面積以及單位GDP生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)需求指標(biāo)等均可挖掘,根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)可承載的人口、面積和GDP等獲取生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)盈余量或缺口,再進(jìn)行價(jià)值轉(zhuǎn)化獲得生態(tài)補(bǔ)償額。這一思路可減小直接以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)差異為基礎(chǔ)的生態(tài)補(bǔ)償額,但人均、單位面積和單位GDP等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)需求量的獲取涉及到多學(xué)科的結(jié)合,需設(shè)立專門課題開展研究。

生態(tài)補(bǔ)償涉及區(qū)域生態(tài)狀況與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的平衡關(guān)系,在生態(tài)補(bǔ)償方式上要加強(qiáng)研究區(qū)整體的統(tǒng)籌,繼續(xù)探索生態(tài)補(bǔ)償優(yōu)先級(jí)、需求強(qiáng)度、補(bǔ)償能力和支付意愿等系數(shù)設(shè)計(jì)的科學(xué)性,著重探索各系數(shù)間的結(jié)合應(yīng)用。依據(jù)行政單元的生態(tài)環(huán)境條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況,設(shè)計(jì)實(shí)施差異化的補(bǔ)償方案,如減少或取消生態(tài)和經(jīng)濟(jì)條件均不佳地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償要求,增加生態(tài)條件優(yōu)秀但經(jīng)濟(jì)發(fā)展差地區(qū)的受償額度,研究區(qū)補(bǔ)償和受償額度不對(duì)等時(shí),由上級(jí)行政部門或生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行額度填補(bǔ)或余額管理。另外生態(tài)補(bǔ)償方式除了資金補(bǔ)償外,還包括政策補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、智力(教育)補(bǔ)償[80],但資金補(bǔ)償更能夠提高生態(tài)保護(hù)者的積極性和參與度。

生態(tài)補(bǔ)償政策是否達(dá)到預(yù)期效果是繼續(xù)施行和改進(jìn)政策的重要依據(jù),需要對(duì)受償區(qū)生態(tài)環(huán)境是否得到改善以及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是否增加進(jìn)行驗(yàn)證,同時(shí)要兼顧生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)之間的權(quán)衡關(guān)系,將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)綜合效益是否增加作為檢驗(yàn)指標(biāo)[81];另外,生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象是生態(tài)保護(hù)者,根據(jù)我國(guó)已有生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐,補(bǔ)償對(duì)象一般是生態(tài)脆弱區(qū)農(nóng)牧民[59, 82],生態(tài)補(bǔ)償政策還需要起到提高農(nóng)牧民生活水平的作用;生態(tài)補(bǔ)償政策是促進(jìn)生態(tài)保護(hù)、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的一項(xiàng)重要制度,政策的實(shí)施需要大眾參與,大眾對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)知、參與度和支付意愿等是否得到提升,也是生態(tài)補(bǔ)償政策效果評(píng)估的重要內(nèi)容。

3.3 加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)流過程機(jī)理研究

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)流的理論內(nèi)涵是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)在滿足當(dāng)?shù)叵漠a(chǎn)生盈余或缺口時(shí),會(huì)隨自然和人為要素流動(dòng)在區(qū)域間實(shí)現(xiàn)傳輸[83-84]。這為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給區(qū)和受益區(qū)的科學(xué)認(rèn)知提供了依據(jù),便于對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)外溢的科學(xué)理解,也與生態(tài)補(bǔ)償研究存在較強(qiáng)契合性[85]。得益于水的流動(dòng)性特點(diǎn),目前應(yīng)用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)流開展的生態(tài)補(bǔ)償研究多是與水相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)類型,包括水供給、水源涵養(yǎng)和水土保持等[86-88],基于自然生態(tài)供水和人地需水直接獲取生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值差,根據(jù)上下游關(guān)系可明確受償區(qū)和補(bǔ)償區(qū),最終的橫向補(bǔ)償政策也更易施行。學(xué)者們也對(duì)防風(fēng)固沙、固碳和文化服務(wù)開展了相應(yīng)探索,其中防風(fēng)固沙服務(wù)流基于風(fēng)向和風(fēng)速,利用風(fēng)沙源區(qū)因生態(tài)環(huán)境改善使下風(fēng)向受沙塵影響減弱的程度設(shè)定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[83,89];固碳則根據(jù)服務(wù)盈余區(qū)與缺口區(qū)之間的距離建立距離衰減流動(dòng)模型獲取流動(dòng)量[90];而文化服務(wù)以問卷調(diào)查為主,暫未有相關(guān)量化方法[53];其他類型生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的研究暫不多見。

雖然國(guó)內(nèi)外已在理論、方法上開展了研究,但基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)流的生態(tài)補(bǔ)償政策制定還處于探索階段,仍存在諸多不足,對(duì)部分生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)流動(dòng)方向和流動(dòng)量難以科學(xué)界定,導(dǎo)致目前可應(yīng)用的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)類型太少,如固碳、氣候調(diào)節(jié)等服務(wù)的供給區(qū)和受益區(qū)判別較難,受益量核算方法科學(xué)性不足,生態(tài)補(bǔ)償政策難以制定[90]。所以基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)流的生態(tài)補(bǔ)償研究仍需要更加科學(xué)的理論和方法支撐,未來還需加強(qiáng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)流過程機(jī)理的探索。

綜合以上研究思路和建議,本文設(shè)計(jì)了基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的縱向和橫向相結(jié)合的生態(tài)補(bǔ)償政策制定框架(圖1),框架對(duì)生態(tài)補(bǔ)償政策制定的流程、科學(xué)問題、模型方法、行政參與以及政策效果評(píng)估等都做了方案設(shè)計(jì),框架中多個(gè)模塊也是生態(tài)學(xué)、地理學(xué)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科未來研究的重要方向。

圖1 基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的生態(tài)補(bǔ)償政策制定流程框架Fig.1 Framework for ecosystem services-based policymaking processes for ecological compensation

4 結(jié)論

本文從生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍睢⒎椒?、核心問題等方面評(píng)述了目前生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)應(yīng)用于生態(tài)補(bǔ)償制定中存在的問題和不足,從生態(tài)補(bǔ)償政策頂層設(shè)計(jì)、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)應(yīng)用潛力挖掘和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)流過程機(jī)理探索等方面提出了未來相關(guān)研究和實(shí)踐的建議,并設(shè)計(jì)了基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的生態(tài)補(bǔ)償政策制定流程框架,為未來相關(guān)科學(xué)研究和應(yīng)用實(shí)踐提供了理論和方法參考。本文的主要結(jié)論如下:

(1)目前的生態(tài)補(bǔ)償還是以縱向補(bǔ)償為主,橫向補(bǔ)償實(shí)踐應(yīng)用較少;生態(tài)補(bǔ)償設(shè)計(jì)方法存在較大問題,但生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)較強(qiáng)的客觀性和科學(xué)的量化方法在生態(tài)補(bǔ)償設(shè)計(jì)中具有相對(duì)優(yōu)勢(shì),尤其更易于橫向補(bǔ)償?shù)脑O(shè)計(jì)制定。

(2)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)應(yīng)用于生態(tài)補(bǔ)償政策制定還存在較多不足,尤其在受償方和補(bǔ)償方識(shí)別、生態(tài)補(bǔ)償額和補(bǔ)償方式設(shè)計(jì)上科學(xué)依據(jù)不強(qiáng),生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)流應(yīng)用于生態(tài)補(bǔ)償制定具有極大潛力,但目前研究尚不成熟,暫時(shí)無法滿足生態(tài)補(bǔ)償政策制定需求,后期研究中需要加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)流過程機(jī)理的探索。

(3)未來需要針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償核心問題繼續(xù)開展科學(xué)研究和實(shí)踐應(yīng)用,需要基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給和需求以及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)流動(dòng)特點(diǎn)判定補(bǔ)償區(qū)、受償區(qū)和補(bǔ)償額,并結(jié)合前期制定的各調(diào)整系數(shù)實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償政策制定,同時(shí)要注重生態(tài)補(bǔ)償政策的效果評(píng)估和政策完善。