陳 朋 詹國輝

（江蘇省社會科學(xué)院 廉政與治理研究中心，江蘇 南京 210004；南京財經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210023）

民主是人類的普遍性追求和不懈探索的目標(biāo)。在追求民主的過程中，中國人民始終沒有停下腳步。進(jìn)入新時代，中國共產(chǎn)黨在帶領(lǐng)廣大人民群眾汲取人類政治文明有益成果并結(jié)合自身實際的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新性地提出了全過程人民民主理論并付諸實踐。實踐證明，全過程人民民主是契合中國現(xiàn)實國情和中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的民主新形態(tài)。

對于這一重要民主形式，近年來研究者們給予了高度關(guān)注，發(fā)表了大量研究成果。目前已有研究主要集中在基本內(nèi)涵、時代價值、生成基礎(chǔ)、運行邏輯、顯著優(yōu)勢、實踐路徑等方面。比如，張君基于全過程人民民主是對民主政治的重大創(chuàng)新的視角提出，“全過程人民民主是新時代背景下人民民主的最新形態(tài)”。[1]談火生從內(nèi)涵要義的角度闡述了全過程人民民主之“全”的深刻含義及內(nèi)在核心要求。[2]張偉軍從政黨政治視角對全過程人民民主進(jìn)行闡釋，認(rèn)為全過程人民民主是“新時代中國共產(chǎn)黨人對民主的理解、定義和實踐”，“是對人類社會民主思想的揚棄”。[3]上述這些研究為人們理解全過程人民民主提供了良好素材和分析參照。但是，當(dāng)前對全過程人民民主的研究過于聚焦宏大敘事，缺乏基礎(chǔ)層面的本體性解讀。實際上，無論是從學(xué)術(shù)研究還是從實踐探索看，當(dāng)前都亟需對全過程人民民主的本體性內(nèi)涵作出分析。基于此，本研究以江蘇省鹽城市的全過程人民民主地方性實踐為案例樣本，進(jìn)一步深入闡發(fā)全過程人民民主在地方政府踐行過程中展現(xiàn)的本體性內(nèi)涵及其實踐應(yīng)用。

一、“五大民主”蘊含著全過程人民民主的本體性要求

民主是當(dāng)今世界最受關(guān)注，也最有爭議的概念之一。之所以說它最受關(guān)注，是因為全世界都在討論并實踐民主；之所以說它最有爭議，是因為對于民主至今仍未有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)答案。鑒于此，有些國家將對其有利的民主定義強加于世界，甚至打著民主的旗號肆意干涉其他國家內(nèi)政，試圖輸出自己認(rèn)為正確的民主形式。盡管如此，人們一直對民主抱有期待。在論述國家制度時，馬克思就曾指出：“民主制是國家制度的類。”[4]39列寧在構(gòu)想社會主義藍(lán)圖時對民主給予了更多關(guān)注，并指出：“沒有民主，就不可能有社會主義?！盵5]168在探討民主的過程中，人們逐漸認(rèn)識到民主主要是指“人民所享有的參與國家事務(wù)和社會事務(wù)管理或?qū)伦杂砂l(fā)表意見的權(quán)利”，[6]909或者說，民主就是保障“人民當(dāng)權(quán)的”[7]312制度設(shè)計。

既然人們對民主有著不同的認(rèn)知和解讀，那么在實踐層面必然形成不同的探索成果。全過程人民民主就是中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)中國人民在實踐探索中產(chǎn)生的智慧結(jié)晶。這個概念的雛形最早誕生于2019 年11 月。當(dāng)時，習(xí)近平總書記在上海市長寧區(qū)虹橋街道基層立法聯(lián)系點考察，第一次提出“人民民主是一種全過程的民主”。從此，“全過程民主”概念逐漸受到各界極大關(guān)注和重視。隨后，2021 年3 月通過的《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》修正草案和《中華人民共和國全國人民代表大會議事規(guī)則》修正草案，正式將“全過程民主”寫入。2021 年7 月1 日，在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上，習(xí)近平特別提出要“踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主”。[8]至此，“全過程民主”的論述開始發(fā)展為“全過程人民民主”的理論體系。在繼承這些論述的基礎(chǔ)上，黨的二十大報告再次強調(diào)了全過程人民民主的重要價值：“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主?！盵9]這一表述在中國式民主實踐中發(fā)展為：“全過程人民民主是中國共產(chǎn)黨團結(jié)帶領(lǐng)人民追求民主、發(fā)展民主、實現(xiàn)民主的偉大創(chuàng)造，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主。全過程人民民主，凝結(jié)著對民主政治發(fā)展規(guī)律的新認(rèn)識，匯聚了推動國家治理現(xiàn)代化的新動能，為人類政治文明發(fā)展作出了新貢獻(xiàn)?！盵10]從這個意義上來看，全過程人民民主是在中國式民主實踐的特色框架下所呈現(xiàn)出的一種有別于西式民主的特殊民主形態(tài)。同時，在闡發(fā)全過程人民民主內(nèi)涵時，不應(yīng)該摒棄中國特色社會主義民主的體系而簡單論述，那樣會進(jìn)一步窄化其概念內(nèi)涵及理論體系。這就意味著，在理解“全過程人民民主”這一概念時要緊扣三個關(guān)鍵詞：“人民”“過程”“全”。而這三個關(guān)鍵詞正是從本體性角度理解全過程人民民主的切入點。

就“人民”而言，這是全過程人民民主的核心旨?xì)w。西方國家雖然也標(biāo)榜其民主是“人民民主”，但實際上并無人民民主的蹤影，人民參與很難進(jìn)入公共事務(wù)以及公共決策議程。西式民主在許多時候表現(xiàn)為各方利益集團之間的博弈和游戲。而與之相對比的是，植根于中國式民主實踐探索所升華而成的全過程人民民主，始終堅持以人民為中心的價值理念。那么，其映射于日常生活實踐的表達(dá)，則體現(xiàn)為“一切依靠人民”“一切為了人民”等話語。無論是重要立法、重大決策，還是與人民群眾利益密切相關(guān)的日常公共事務(wù)，都是基于社會民眾的“有事好商量”行動邏輯得以完成的。事實上，聽取民眾心聲、集中民眾智慧、匯聚民眾共識，力圖尋求國家治理與社會治理的“最大公約數(shù)”，是其所呈現(xiàn)出的最鮮明特征。正因如此，它能體現(xiàn)出國家權(quán)力始終掌握在人民的手上這一社會主義民主的實質(zhì)和真諦。

就“過程”而言，這是全過程人民民主的最顯著特征。從應(yīng)然意義來看，民主的內(nèi)在要求是要在最大程度上體現(xiàn)出“過程性”。但是在西方國家，這種應(yīng)然性要求在民主實踐中往往被狹隘化了，甚至民主一度僅被理解為“競爭性選舉”。比如，在政治學(xué)界與社會學(xué)界廣為流傳的經(jīng)典著作——《資本主義、社會主義與民主》中，熊彼特就直接將“民主”簡單地定義為“一項選舉政治精英的制度性安排”。在他看來，區(qū)分民主與否的重要標(biāo)準(zhǔn)就是“是否存在競爭性選舉”。然而，西方國家民主實踐已經(jīng)清晰表明，以“競爭性選舉”的標(biāo)準(zhǔn)來簡單化匹配民主的內(nèi)涵，這在實然意義上會將民主虛置。這不僅窄化了民主的真正內(nèi)涵，而且忽視了民主的過程性特征。如上種種，甚至在某種情景下可能引發(fā)民主的“空殼化”，會進(jìn)一步激化固有的社會矛盾，甚至引發(fā)嚴(yán)重社會沖突。由此可見，如若簡單地把選舉視為民主的全部內(nèi)涵，必將窄化民主內(nèi)涵的實際范疇，進(jìn)而縮減民主實踐的過程，甚至?xí)?dǎo)致民主演化為“投票選舉民主”或者“間歇性民主”。這就告訴人們，對民主的理解不能僅僅局限于選舉，還要關(guān)注其他實踐內(nèi)容。比如，在投票選舉之前的協(xié)商醞釀、選舉之后的民主議程以及民主治理，等等?？傊?，在論述和闡發(fā)中國式民主時不僅要凸顯“人民”旨?xì)w，還應(yīng)當(dāng)突出“過程”特征，最大程度上強調(diào)中國式民主的完整“過程性”。

正如習(xí)近平指出的，“社會主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實踐”。[11]64這一論述所論及的制度程序和參與實踐就已然表征出中國式民主的“過程性”。進(jìn)一步來說，這一“過程性”特征涵蓋了選舉、協(xié)商、決策、管理、監(jiān)督等五大環(huán)節(jié)。把這“五大民主”搞清楚了，全過程人民民主的精髓要義也就清楚了；抓好了這五大要素，就抓住了全過程人民民主的核心要義。這正是全過程人民民主的本體性要求。換言之，從本體性含義的角度來審視全過程人民民主理論體系的全貌，就會發(fā)現(xiàn)全過程人民民主必然是一個完整的民主實踐行動鏈條圖景。全過程人民民主需要依托完備的民主制度（程序）和連續(xù)的民主行動過程，才可能超越歷史上任何單一的選舉民主。與此同時，它又可以走出“只注重民主選舉過程而忽視其他四大環(huán)節(jié)”的怪圈，進(jìn)而避免陷入“一選了之”的困境。唯有不斷緊扣全過程人民民主的“過程性”這一本體性要求，才能進(jìn)一步規(guī)避基層治理中的“形式同意”——選票，從而消除社會民眾不能真正享有決策權(quán)和管理權(quán)的弊端。

事實上，從本體性角度對全過程人民民主進(jìn)行闡釋后就會發(fā)現(xiàn)，“五大民主”不僅體現(xiàn)在“過程”層面，還體現(xiàn)在“全”的層面。這個“全”體現(xiàn)在四個方面：其一，主體之“全”?！叭w人民”都參與社會主義民主建設(shè)，這是全過程人民民主的內(nèi)在規(guī)定性。也就是說，享有法律規(guī)定的各項權(quán)利的所有公民都是全過程人民民主的主體。其二，內(nèi)容之“全”。廣大人民群眾能夠基于民主權(quán)益、民主權(quán)利、民主方法以及民主渠道，最廣泛地參與國家政治生活和基層社會治理的方方面面。上至宏觀層面的立法和政策，下至街坊鄰里糾紛和社區(qū)事務(wù)，都可通過植根于民主實踐的多維方式來制定、化解和解決。其三，程序之“全”。通過構(gòu)建完整的參與過程、閉合的參與環(huán)節(jié)，形塑出民主的全程序體系，能夠在最大程度上實現(xiàn)人民民主的廣泛多層制度化發(fā)展的要求。而之所以能夠做到這一點，一個重要原因就在于它既重視民主選舉，也重視選舉后的多維民主治理內(nèi)容，囊括了民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等其他四大環(huán)節(jié)，進(jìn)而能夠最大程度地化解西式民主實踐中的“只在投票時被喚醒、投票后就進(jìn)入休眠期”的現(xiàn)實困境。

總而言之，對于全過程人民民主的內(nèi)涵呈現(xiàn)，必然需要從本體性視角來審視其全貌。換句話說，只有從本體性視角理解全過程人民民主，才能搞清楚它到底包括哪些過程、誰來參與這些過程、在這些過程中解決哪些事務(wù)、實現(xiàn)哪些目標(biāo)。

二、鹽城探索全過程人民民主的生動實踐

習(xí)近平指出：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民需要解決的問題的?！盵12]中國式民主必然是以“人民至上”為內(nèi)核和價值旨?xì)w的?！叭^程人民民主，是中國共產(chǎn)黨團結(jié)帶領(lǐng)人民追求民主、發(fā)展民主、實現(xiàn)民主的偉大創(chuàng)造，是黨不斷推進(jìn)中國民主理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新的經(jīng)驗結(jié)晶?！盵13]7全過程人民民主，涵蓋中國式現(xiàn)代化建設(shè)中的經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明等全域?qū)嵺`方面。鑒于此，在深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平關(guān)于全過程人民民主的重要論述的基礎(chǔ)上，鹽城市人大及其下轄各級人大深刻踐行全過程人民民主的鹽城實踐要求，全覆蓋履行人大立法、監(jiān)督、決定和人事任免四項職能，全方位促進(jìn)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國三者有機統(tǒng)一，同時，緊扣“聚焦發(fā)展高質(zhì)量、勇當(dāng)五個排頭兵”目標(biāo)定位，豐富發(fā)展全過程人民民主的鹽城實踐，在新征程上奮力書寫鹽城人大工作高質(zhì)量發(fā)展的新篇章。鹽城市人大常委會堅持以政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，以能力建設(shè)為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌推進(jìn)“1 ＋3”體系建設(shè)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下確保全過程人民民主的鹽城實踐工作與時俱進(jìn)、創(chuàng)新發(fā)展。

（一）民主選舉展現(xiàn)全過程人民民主的基礎(chǔ)

習(xí)近平關(guān)于全過程人民民主的重要論述，貫穿著“人民至上”的價值理念。這一內(nèi)核價值，不單單映射在宏觀視域下的民主政治建設(shè)體系之中，還體現(xiàn)在微觀視域下的基層民主選舉實踐之中。與之相對應(yīng)，有學(xué)者認(rèn)為民主選舉是中國特色政治治理體系的重要抓手之一。[14]從這個意義上來看，基層民主選舉應(yīng)當(dāng)被視為全過程人民民主地方性實踐的前提環(huán)節(jié)。當(dāng)然從治理現(xiàn)代化視角觀之，其應(yīng)當(dāng)被視為收集基層社情民意、實現(xiàn)基層社會民主治理的重要實踐方式。誠如習(xí)近平指出的，“在中國這樣一個大國，真正把14 億多人民的意愿表達(dá)好、實現(xiàn)好并不容易，必須有堅強有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”。[13]8也就是說，基層民主選舉也應(yīng)當(dāng)納入到黨委領(lǐng)導(dǎo)之下。為此，自2020 年9 月?lián)Q屆工作啟動以來，按照市委組織部的統(tǒng)一部署，鹽城市民政局精心周密組織、嚴(yán)格依法實施，突出抓好重點難點村（居）委會換屆選舉推進(jìn)工作，圓滿完成第十二屆村（居）委會換屆選舉，首次實現(xiàn)“兩個百分百”。截至2021 年2 月8 日，全市2386 個村（居）委會換屆選舉工作全部完成，應(yīng)選盡選率和選舉成功率均達(dá)到100%，創(chuàng)1983 年首屆村（居）委會換屆選舉以來的最好水平，居全省前列。

鹽城全過程人民民主實踐中的民主選舉實踐特色主要體現(xiàn)在：其一，依法保障基層換屆選舉。為確保選舉合法有序高效推進(jìn)，鹽城市人大及其下轄各基層人大常委會與同級組織部，聯(lián)合召開基層社區(qū)的換屆選舉工作會議。此后，還會對相關(guān)人員進(jìn)行集中業(yè)務(wù)培訓(xùn)，確?；鶎訐Q屆工作人員熟悉選舉業(yè)務(wù)，切實保障換屆選舉工作的順利開展。其二，依法調(diào)整人大代表名額。根據(jù)2021 年《鹽城市人大常委會關(guān)于鹽城市第九屆人民代表大會代表名額分配的決定》，依法重新調(diào)整和分配人大代表名額，在不增加鹽城市人大代表總名額的基礎(chǔ)上，重新理順人大代表名額的區(qū)域分配格局，進(jìn)而制定出各區(qū)人大代表名額分配的新方案，總的原則是人大代表名額的變化要反映出各區(qū)人口的變動情況。其三，落實“兩升一降一保證”的基層實踐。積極落實中央關(guān)于基層人大代表“兩升一降一保證”的精神，適當(dāng)提高一線基層代表如工人、農(nóng)民、新業(yè)態(tài)從業(yè)人員以及專業(yè)技術(shù)人員等的比例。其四，召開基層代表正式候選人與選民的見面會。正式候選人與選民面對面交流，讓選民全面、充分地了解候選人情況和工作業(yè)績。

（二）民主協(xié)商塑造全過程人民民主的靈魂

習(xí)近平指出：“協(xié)商民主是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢?！盵15]民主協(xié)商植根于中國民主革命和改革開放的實踐，進(jìn)而逐漸演化為新時代中國式政治民主成果，更是全過程人民民主的重要構(gòu)件與關(guān)鍵環(huán)節(jié)。民主協(xié)商與民主選舉互為補充、相輔相成，共同促成民主治理實踐的有序達(dá)成。換言之，民主協(xié)商是確保人民民主“全過程”實現(xiàn)的重要保障之一，進(jìn)一步凸顯出中國民主政治制度的顯著優(yōu)勢。從民主協(xié)商的實踐維度來看，“統(tǒng)籌推進(jìn)政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商”，[15]發(fā)揮民主協(xié)商在基層社會治理中的顯著優(yōu)勢，有助于映射出中國式現(xiàn)代化建設(shè)的現(xiàn)實意義。

鹽城市民主協(xié)商實踐特色逐漸凸顯，具體表現(xiàn)為：其一，線上線下融合協(xié)商，打造鹽城“有事好商量”升級版。鹽城市委專門出臺《關(guān)于鞏固提升“有事好商量”協(xié)商議事工作的意見》，依托政協(xié)協(xié)商的中心行動，在全市范圍內(nèi)持續(xù)鞏固提升鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、市級以上園區(qū)、界別協(xié)商陣地建設(shè)“四個全覆蓋”水平。在此背景下，鹽城市率先搭建好“有事好商量·你掃碼大家議”線上協(xié)商議事平臺，將全市范圍內(nèi)的3067 名省、市、縣三級政協(xié)委員整體編入鹽城市全域基層協(xié)商議事室。與此同時，在全市各層級政協(xié)機構(gòu)的主導(dǎo)下，相繼構(gòu)建出市—縣—鎮(zhèn)—村四級協(xié)商議事智庫，另外還專門聘請智庫成員13316 名，以期在最大程度上創(chuàng)新性地打造出極具鹽城特色的“有事好商量”升級版。其二，“碼”上商量進(jìn)“萬家”，探索基層民主協(xié)商的新實踐。鹽城市亭湖區(qū)基于“有事好商量·你掃碼大家議”線上協(xié)商議事平臺，進(jìn)一步打造亭湖特色協(xié)商實踐平臺——“碼上商量”平臺，依托“碼上商量”的14 個板塊，為下轄的6 個民主黨派分別制作了協(xié)商議事二維碼。人民群眾通過手機來掃二維碼，接下來選好問題的類別，最后在留言區(qū)提交需要商量的事項。對人民群眾而言，“碼上商量”平臺更為簡便和易操作。同時，依托“碼上商量”平臺，可以有效暢通社情民意的收集渠道。此外，在亭湖區(qū)轄區(qū)范圍內(nèi)，隨處可見微動漫、道旗、燈箱等創(chuàng)意設(shè)計，全區(qū)實現(xiàn)了“二維碼”海報“六進(jìn)”，即進(jìn)服務(wù)大廳、進(jìn)議事室、進(jìn)公示櫥窗、進(jìn)小區(qū)樓道、進(jìn)村莊居住點、進(jìn)重點企業(yè)。從結(jié)果來看，“碼上商量”這一亭湖特色實踐大大擴大了民主協(xié)商數(shù)字化轉(zhuǎn)型的影響力，同時有效提升了群眾對“碼上商量”平臺的知曉率和參與率。其三，鹽城市總工會為集體協(xié)商“賦能”。市總工會高度重視集體協(xié)商工作，積極采取措施依法開展集體協(xié)商，2021 年出臺《鹽城市集體協(xié)商十六條（實施辦法）》（簡稱“十六條”），為提升集體協(xié)商質(zhì)效“賦能”，有力推進(jìn)了集體協(xié)商工作落實落地?！笆鶙l”是市總工會按照集體協(xié)商規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)總結(jié)制定的，對指導(dǎo)基層工會集體協(xié)商工作具有很強的指導(dǎo)性和可操作性。其四，實行“專項集體協(xié)商協(xié)議”三方聯(lián)審制度。鹽城市以《江蘇省工資支付條例》《鹽城市集體協(xié)商規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)》等法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，結(jié)合集體協(xié)商、檢查考核等實際，成立了專門的聯(lián)審領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，專門負(fù)責(zé)日常企業(yè)、行業(yè)上報的專項集體協(xié)商協(xié)議聯(lián)審工作。為了規(guī)范聯(lián)審制度，領(lǐng)導(dǎo)小組將需要聯(lián)審的專項集體協(xié)商協(xié)議設(shè)置為材料綜合類、協(xié)議審查類、審查意見類和綜合意見類四大板塊并明確四類責(zé)任主體的責(zé)任，還印制了《聯(lián)審意見單》，力爭做到材料完善、合理合法、意見一致。這一系列地方性制度的出臺，進(jìn)一步規(guī)范了鹽城市企業(yè)、行業(yè)集體協(xié)商材料審查行為，實現(xiàn)了法律效果、協(xié)商成果和和諧效果的有機統(tǒng)一。

（三）民主決策形構(gòu)全過程人民民主的要義

民主決策是實現(xiàn)全過程人民民主的必要前提，亦是促進(jìn)和提升基層決策能力的重要保障和基本途徑。從本體性視角來看，決策只有在最大范圍內(nèi)凝結(jié)人民意志，其內(nèi)在價值才能真正指向公共利益。因此，在地方政府的民主決策實踐中，只有依托“專家咨詢、重大事項社會公示、聽證”等多元化的實踐性制度形態(tài)，才能形塑地方民主決策的規(guī)范性制度體系。

鹽城市民主決策實踐特色主要表現(xiàn)為：其一，科學(xué)制定重大行政決策。亭湖區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行重大行政決策程序規(guī)定，不斷完善依法決策機制，借助多種渠道有力推動科學(xué)決策、民主決策、依法決策。亭湖區(qū)政府出臺重大行政決策目錄，并上網(wǎng)公示；2021 年度承辦區(qū)政府重大行政決策事項的區(qū)發(fā)改委、衛(wèi)健委兩家單位嚴(yán)格按照法定程序辦事；亭湖區(qū)政府建立健全重大行政決策跟蹤反饋制度，加大對重大行政決策程序制度落實情況的督查力度，完善執(zhí)行主體向決策機關(guān)報告決策執(zhí)行情況機制。其二，成立“議政代表會”。2020 年10 月，鹽瀆街道成立了議政代表會，邁出了先行先試的第一步。鹽瀆街道議政代表會是在人大工委領(lǐng)導(dǎo)下，以人大代表為主導(dǎo)的基層居民協(xié)商議事組織，每屆任期5年，與縣鄉(xiāng)人大換屆選舉同步。為了加快推進(jìn)街道基層治理體系的重構(gòu)，成立由黨委書記掛帥的人大工作建設(shè)試點領(lǐng)導(dǎo)小組和議政代表會籌備工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌推進(jìn)試點工作；從街道機關(guān)干部、區(qū)人大代表中選擇涉及組織、紀(jì)檢、農(nóng)經(jīng)等條線的6 名同志，將他們充實到人大街道工委中，全程指導(dǎo)和參與試點工作。鹽瀆街道嚴(yán)格依照《選舉法》的有關(guān)規(guī)定，通過“兩上兩下”程序差額推選出86 名議政代表。其中35 名議政代表組成財政預(yù)算咨詢、新經(jīng)濟調(diào)研、民生實事監(jiān)督、城市管理建議和生態(tài)環(huán)境監(jiān)督等5 個專項小組，按照事前調(diào)研、集體議事、共同決策的原則完成專項任務(wù)。議政代表會工作啟動以來，鹽瀆街道堅持高標(biāo)創(chuàng)新、規(guī)范運作，創(chuàng)新“5 ＋N”特色工作，即“1 支隊伍、2 次會議、3 類陣地、4 項制度、5 步流程、N 個方面”，確保履職盡責(zé)更加規(guī)范有序；通過街道微信公眾號，設(shè)置議政之窗，公布街道議政代表會工作動態(tài)，投放社情民意征集二維碼，方便群眾隨時隨地提交意見建議，有效實現(xiàn)線上線下互動交流。截至2021 年8 月底，各議政組共開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)、民生實事督查督辦、意見建議收集等活動95 場次，通過線上收集意見建議23 條。議政代表會嚴(yán)格規(guī)范議事流程，按照“集、議、決、督、評”5 步流程開展工作，采取由議政組、專項小組進(jìn)行視察調(diào)研“主動問”和利用聯(lián)絡(luò)站召開座談會引導(dǎo)群眾“上門說”相結(jié)合的方式，分片區(qū)、分條線收集意見建議，共走訪群眾和代表235人次，發(fā)放征集表530 份，征集意見建議183 條。議政代表務(wù)實創(chuàng)新履職，在一屆一次會議中，認(rèn)真聽取政府工作報告、財政執(zhí)行情況及財政預(yù)決算草案，并通過視察調(diào)研、分組討論、票選民生實事等方式，提出意見建議49 條，票選出民生實事項目10項。議政代表會閉會期間，各議政組繼續(xù)開展學(xué)習(xí)、視察、督辦、接待群眾等活動，內(nèi)容涵蓋經(jīng)濟發(fā)展、城市管理、生態(tài)保護等多個領(lǐng)域，進(jìn)一步延伸基層治理“觸角”。①參見尹志慧、劉叢華：《創(chuàng)新機制“議”民意 先行先試惠民生》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1708900864085506058&wfr=spider&for=pc。其三，構(gòu)建民主決策的相聯(lián)相融共同體。近年來，大豐區(qū)大中街道切實加強和改進(jìn)黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，全力構(gòu)建民主決策的相聯(lián)相融共同體。第一，強化組織領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨工委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。街道黨工委每季度召開會議聽取人大工委工作匯報，及時會辦研究人大工作中的重大問題和重要事項并作出決策部署。第二，強化決策參與。高度重視發(fā)揮人大工委在重大問題、重要事項決策中的職能作用。邀請人大工委主任列席街道黨工委會議，充分聽取人大工委對重大問題和重要事項的決策意見。街道人大工委形成調(diào)研報告10 多篇，收集代表意見建議100 多條。第三，積極吸納人大代表、議政代表意見建議，推動決策的科學(xué)化、民主化和法治化。第四，強化協(xié)調(diào)聯(lián)動。建立重大事項決策通報等制度，及時與人大工委就重點指標(biāo)、重大項目、重要決策等進(jìn)行溝通研究。其四，創(chuàng)建“連心橋”，用好新媒體，增強民主決策的時效性。東臺市創(chuàng)建“連心橋”，常態(tài)化舉行聽證會、懇談會、議事會，用好184 個黨務(wù)政務(wù)新媒體和“12345”平臺，把黨委、政府的決策部署第一時間傳下去，把基層群眾的期盼訴求第一時間帶上來，新冠疫情期間收到1.9 萬多條群眾訴求，辦結(jié)率為100%，滿意率達(dá)99.8%。

（四）民主管理凝聚全過程人民民主的精髓

如前所述，全過程人民民主概念范疇內(nèi)含了人民群眾的基本權(quán)益，即“權(quán)利—權(quán)力”這兩條基本線索。就前者而言，人民群眾在日常生活中能夠行使其參與管理國家與公共事務(wù)的權(quán)利；就后者而言，人民群眾能夠在基層社會公共事務(wù)和社區(qū)治理中充分運用自我管理的權(quán)力。換言之，中國特色社會主義政治民主就是黨和政府賦予人民群眾參與政治事務(wù)和政治生活的多元化途徑和形式，并竭力促成這種民主廣泛深入到國家事務(wù)和社會事務(wù)的管理實踐之中。由此可見，在全過程人民民主框架下的民主管理必然是全過程管理，并最直接地體現(xiàn)出“人民當(dāng)家作主”的本質(zhì)特征，有助于充分發(fā)揮人民群眾的主觀能動性。

鹽城市民主管理的實踐特色主要體現(xiàn)在：其一，推出創(chuàng)建“民主管理示范基地”活動。鹽城市總工會開展“民主管理示范基地”創(chuàng)建活動，目的在于以“基地”為依托，努力研究和探索基于新常態(tài)、新形勢下企事業(yè)單位民主管理實踐的“三新”（新思路、新內(nèi)容、新形式）工作法，充分發(fā)揮“基地”特色增值服務(wù)的輻射作用，促進(jìn)“民主管理示范基地”的典型做法和特色經(jīng)驗在全域推廣，從而有效提升全市企事業(yè)單位的民主管理質(zhì)量和水平。其二，借助“微視頻”進(jìn)一步深化民主管理。市供電公司充分發(fā)揮職工群眾的主力軍作用，激發(fā)職工群眾參與企業(yè)民主管理的積極性、主動性、創(chuàng)造性。該公司的《遇見光》微視頻以企業(yè)民主管理主人翁的視角，講述了公司工會暢通訴求通道，廣泛征求意見建議，形成了風(fēng)正、心齊、氣順、勁足的良好氛圍，增強了企業(yè)的凝聚力、親和力和向心力。其三，推廣“一提二議三辦四評”的四步民主管理工作法。濱?？h在全縣推廣這一工作法，有效地促進(jìn)了基層民主管理工作的良性開展。各村（居）利用各種會議時間進(jìn)行認(rèn)真學(xué)習(xí)，村（居）兩委全體成員均能講明“四步工作法”的具體實施步驟。針對社區(qū)存在的諸如道路修建、流動人口管理、垃圾處理及清運等事關(guān)民生的大小問題，都以這一方法加以逐個解決。首先，由十分之一以上的村（居）民或者三分之一以上的村（居）民代表聯(lián)名提議，或通過提前告知、征求意見等方式，收集議題，而且規(guī)定每月20日為固定“說事日”，把“事”說出來，做到“想說都能說”；其次，村（居）兩委提議、合議后，兩委便可召集群眾代表、黨員召開座談會，對議案進(jìn)行商議審查，并聽取他們的意見和建議，彌補議案考慮不周的紕漏，進(jìn)而進(jìn)行集體討論、集體表決，表決通過后形成議案，做到“遇事要商量”；再次，對形成的可執(zhí)行議案，兩委班子也將迅速執(zhí)行，并對組織實施和執(zhí)行情況進(jìn)行全程公示，做到“有事馬上辦”；最后，議案執(zhí)行結(jié)束后，由群眾代表、黨員進(jìn)行組織評議，由村（居）民進(jìn)行群眾評議，做到“好壞大家評”?！八牟焦ぷ鞣ā币庠诎l(fā)動群眾參與，切實推動基層民主管理落到實處，增強了群眾的主人翁意識，大大調(diào)動了群眾參與民主管理的積極性。

（五）民主監(jiān)督構(gòu)筑全過程人民民主的保障

民主監(jiān)督保障公權(quán)力行使者始終堅持“人民至上”，防止公權(quán)力的濫用與私用，預(yù)防權(quán)力腐敗?？梢哉f，民主監(jiān)督是提升民主治理效能的重要方式，應(yīng)當(dāng)將民主監(jiān)督貫穿于民主治理實踐的全過程。換言之，全過程人民民主賦予了人民群眾和各個監(jiān)督主體全方位、不間斷地參與監(jiān)督的渠道和機制。從這個意義上來看，要推動全過程民主監(jiān)督，不僅要發(fā)揮各類監(jiān)督主體的主觀能動性，還要在整體上推行各類監(jiān)督形式，促成內(nèi)外部監(jiān)督的有機統(tǒng)一，切實實現(xiàn)民主監(jiān)督的全過程與全方位。

鹽城市民主監(jiān)督的實踐特色主要表現(xiàn)為：其一，推行村紀(jì)檢委員、村監(jiān)委主任“一肩挑”制度，助力提升村務(wù)監(jiān)督效能。鹽城市紀(jì)委監(jiān)委利用村（居）兩委換屆的機會，在全市1973 個村（社區(qū)）推行紀(jì)檢委員、監(jiān)委主任“一肩挑”。紀(jì)檢委員兼任監(jiān)委主任，既監(jiān)督村黨委（支部）又監(jiān)督村委，既監(jiān)督黨務(wù)又監(jiān)督村務(wù)，有利于整合農(nóng)村監(jiān)督力量。同時，鹽城市紀(jì)委監(jiān)委建立村務(wù)監(jiān)督“一清單兩報告兩評議”制度，由鎮(zhèn)（街道）紀(jì)（工）委每月開出監(jiān)督清單，明確監(jiān)督重點、任務(wù)要求等內(nèi)容，村監(jiān)委按照清單履職，使村務(wù)監(jiān)督更加精準(zhǔn)。市紀(jì)委監(jiān)委還探索建立“村務(wù)公開123”制度，實行村務(wù)公開兩輪預(yù)審以及底根公開機制，固定每季度舉行一次村級民主監(jiān)督公開日活動，倒逼基層干部依規(guī)依紀(jì)依法履職，推動農(nóng)村公權(quán)力監(jiān)督機制愈加完善，群眾滿意度不斷提升。其二，“村級民主監(jiān)督公開日”活動全覆蓋。濱海縣自2021 年3 月起，在全縣范圍內(nèi)開展村民自治“村級民主監(jiān)督公開日”活動?；顒佑纱澹ㄉ鐓^(qū)）兩委牽頭組織，每個季度開展1 次；廣泛邀請村（居）民代表、黨員代表、“五老”人員、熱心群眾參與，鎮(zhèn)級民政、紀(jì)檢相關(guān)工作人員列席督導(dǎo)；活動一般設(shè)置“情況通報”“查賬解惑”“現(xiàn)場答題”等環(huán)節(jié)，由村（社區(qū)）書記、村（居）監(jiān)委主任匯報工作，村（居）委會提供會議記錄、賬冊憑證等資料供現(xiàn)場查閱，與會人員在聽取情況通報、查閱資料后，當(dāng)場提出有疑問的事項，由村（社區(qū)）干部逐項作答。濱?？h以“村級民主監(jiān)督公開日”活動為載體，讓群眾真正參與到民主管理中來，在“活動全覆蓋”的基礎(chǔ)上，達(dá)到“質(zhì)效全覆蓋”，不斷提升全縣村級民主監(jiān)督水平。其三，巧用“三評”推動司法監(jiān)督工作。大豐區(qū)新一屆人大常委會履職以來，以“評兩官、評部門、評類案”即“三評”為抓手，精準(zhǔn)施策、靶向發(fā)力，有力推動人大司法監(jiān)督工作高質(zhì)量開展。首先，積極推行法官、檢察官履職評議制度，在上一屆實現(xiàn)“兩官”履職報告全覆蓋的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)謀劃新一屆“兩官”履職評議實施方案，全面建立“兩官”履職檔案，增強“兩官”監(jiān)督的連續(xù)性、針對性、實效性。其次，創(chuàng)新開展“類案評查”，通過對法院、檢察院、公安、司法等具有執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)部門一個時期所辦理的在案件基本事實、爭議焦點、法律適用等方面具有相似性的案件進(jìn)行評議調(diào)查，促進(jìn)受評查部門不斷提升辦案質(zhì)量、水平。最后，積極探索“五個相結(jié)合”（即問題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合、委員評議與代表評議相結(jié)合、推進(jìn)工作與改進(jìn)工作相結(jié)合、聽取匯報與征求意見相結(jié)合、工作評價與滿意度測評相結(jié)合）的評議模式，對司法局開展評議。其四，主動探索人大“＋紀(jì)委”“＋審計”聯(lián)合監(jiān)督模式。東臺市主動探索人大“＋紀(jì)委”“＋審計”聯(lián)合監(jiān)督模式，全面推行人大建議“全鏈條”閉環(huán)督辦機制，每月組織一次視察調(diào)研、執(zhí)法檢查，每季開展一次工作評議、專題質(zhì)詢，努力做到“審好圖”“管好錢”“執(zhí)好法”。市紀(jì)委監(jiān)委、市委巡察機構(gòu)還與市審計局建立工作計劃互詢、情況互通、成果互用等協(xié)作配合機制，發(fā)揮各自職能優(yōu)勢，在監(jiān)督重點上同向發(fā)力、在監(jiān)督成果上共享共用、在監(jiān)督力量上強化統(tǒng)籌、在標(biāo)本兼治上同頻共振，較好實現(xiàn)了“1 ＋1 ＞2”的乘數(shù)效應(yīng)。

三、鹽城全過程人民民主實踐探索的經(jīng)驗啟示

鹽城推動全過程人民民主的實踐探索，不僅彰顯出全過程人民民主的本體性價值，呈現(xiàn)其最廣泛、最真實、最管用的鮮明特征，而且進(jìn)一步證明了堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是推動民主政治發(fā)展的根本保證。

（一）本體性視角是理解全過程人民民主的應(yīng)有之義

全過程人民民主是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的體現(xiàn)中國特色的民主實踐。其“過程性”的本質(zhì)性要求，就是既要重視民主選舉的重要前提，又要注重其他四大要素，即民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督及其相互間的內(nèi)在聯(lián)系。只有把這些要素都囊括進(jìn)來，才能體現(xiàn)全過程人民民主的本質(zhì)含義。鹽城的實踐探索恰恰表明了這一點：民主選舉之外的其他四大要素都是全過程人民民主的應(yīng)有之義。比如，亭湖區(qū)探索建立“碼上商量”協(xié)商議事平臺，就是要借助大數(shù)據(jù)的技術(shù)支撐作用，將社會公眾的民生訴求以及與自身利益密切相關(guān)的社會問題，通過“有事好商量”的協(xié)商方式來呈現(xiàn)和表達(dá)，進(jìn)而推動相關(guān)職能部門作出相應(yīng)的處理。這一治理行為清晰地表明，全過程人民民主不僅要求關(guān)注民主選舉這一環(huán)節(jié)，而且更要求關(guān)注選舉之后的治理問題。如果說民主選舉關(guān)系的是選舉什么樣的人來實施公共事務(wù)治理，那么選舉之后的其他四大環(huán)節(jié)，客觀映射出的關(guān)鍵問題則是選舉出來的人，用什么方式、以什么樣的程序以及秉持何種價值，來治理公共事務(wù)。由此可見，這五大民主環(huán)節(jié)和要素，共同構(gòu)成了全過程人民民主的本體性含義及其實踐狀態(tài)。

（二）“五大民主”的有效運行充分彰顯出全過程人民民主最廣泛、最真實、最管用的鮮明特征

如前所述，黨的二十大報告關(guān)于“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主”的論述，不僅指出了全過程人民民主的重要特征，而且對它的有效運行提出了更高的要求。從鹽城的實踐探索來看，“五大民主”的有效運行恰恰證明了全過程人民民主具有最廣泛、最真實、最管用的特征。

就最廣泛而言，既體現(xiàn)在參與主體上——所有具有民主政治權(quán)利的人都可以參與進(jìn)來，又體現(xiàn)在公共事務(wù)上——所有與公眾切身利益密切相關(guān)的議題都可以成為民主實踐的對象。在鹽城的實踐探索中，無論是在民主選舉環(huán)節(jié)還是在選舉后的治理環(huán)節(jié)，都可以發(fā)現(xiàn)不同的參與群體，既有本地居民也有外地居民，既有老人也有中青年，參與主體的廣泛性特征極為明顯。就最真實而言，民主不僅是一種理念，而且要求形成共識、作出決策。鹽城市的全過程人民民主實踐清晰表明，真實性是觀察全過程人民民主的重要“顯示器”和“取景框”。比如，亭湖區(qū)就是抓住“數(shù)字政協(xié)”建設(shè)契機，借助大數(shù)據(jù)的技術(shù)化手段，搭建出“碼上商量”線上平臺，依托亭湖區(qū)的429 名省、市、區(qū)政協(xié)委員和928 名區(qū)級協(xié)商智庫成員的力量，打造出了“在群眾身邊、與群眾親近”的協(xié)商議事載體?！按a上商量”平臺以“助發(fā)展、惠民生、聚共識、促和諧”為出發(fā)點和落腳點，圍繞群眾端、委員端和管理員端三個層面優(yōu)化功能設(shè)計，堅持示范帶動，強化宣傳推廣，固化運行管理，助推政協(xié)協(xié)商和基層治理有機融合。這就使民主的真實性變得觸手可及，也使廣大人民群眾更好地理解民主的本質(zhì)性特征。就最管用而言，群眾參與民主實踐的一個重要期待就是能滿足自己的利益訴求。如果民主僅僅被當(dāng)作一種遙不可及的概念，而不能關(guān)注群眾切身利益，那么這種民主最終就會缺乏生命力。鹽城市在推進(jìn)民主協(xié)商、民主決策、民主管理的過程中，始終把“管用”作為最重要的檢驗標(biāo)準(zhǔn)。比如，亭湖區(qū)就以“碼”為媒介，進(jìn)一步優(yōu)化“碼上商量”平臺的功能與相應(yīng)業(yè)務(wù)流程，從而構(gòu)建出收集社情民意的一體化平臺。該平臺集合了數(shù)據(jù)反映、收集、分析等多維功能，將協(xié)商議題的篩選確定、交辦督辦、走訪調(diào)研、組織協(xié)商、成果報送、辦理反饋等構(gòu)成一個完整的閉環(huán)，促進(jìn)具體協(xié)商事項最終落實為“好商量”行動。如此這般，才能最大程度地促成協(xié)商議事的全流程閉環(huán)管理，從而分類解決社會民眾的“急難愁盼”問題，引導(dǎo)政協(xié)委員與人民群眾在“端對端”的遠(yuǎn)程議事中，成功化解難題。

（三）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)全過程人民民主的最根本保證

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的最本質(zhì)特征，也是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。在當(dāng)今中國，沒有任何政治力量或其他什么力量，可以與中國共產(chǎn)黨相提并論。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。既然黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的核心和主體，自然各領(lǐng)域、各方面都必須堅持和鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)。鹽城的實踐證明，只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下才能有序推進(jìn)全過程人民民主。在全過程人民民主推進(jìn)過程中，黨的領(lǐng)導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在兩個方面：其一，黨的領(lǐng)導(dǎo)能保證全過程人民民主沿著正確的方向前進(jìn)。在人類社會發(fā)展進(jìn)程中，不同的國家有不同的民主形態(tài)，各國對民主的理解也各不相同。在中國，中國共產(chǎn)黨能帶領(lǐng)廣大人民群眾結(jié)合中國的具體國情和中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，探索出適合本土的民主形態(tài)。全過程人民民主就是中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)廣大人民群眾探索出的契合中國國情和民主實踐要求的民主形態(tài)。從這一概念的提出到其內(nèi)含的五大民主要素的構(gòu)建，再到全過程人民民主的地方性實踐的推進(jìn)，都充分證明必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。換言之，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)正是全過程人民民主沿著正確方向前進(jìn)和發(fā)展的根本保證。其二，黨的領(lǐng)導(dǎo)能確保尋找到最適合中國場域和中國式民主實踐的全過程人民民主可行性路徑。人類社會的歷史和現(xiàn)實都充分證明，民主的發(fā)展不僅需要與時俱進(jìn)的先進(jìn)理念，還需要結(jié)合當(dāng)時當(dāng)?shù)氐臅r空環(huán)境，尋找到更加合適的發(fā)展路徑。推進(jìn)全過程人民民主就是中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)中國人民結(jié)合當(dāng)前中國改革發(fā)展的現(xiàn)實情況作出的理性選擇。