屠新泉 曾 瑞

提要：清潔能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展既關(guān)系到一國(guó)能源綠色轉(zhuǎn)型的成效,也關(guān)系到該國(guó)在未來(lái)全球產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中的地位。美國(guó)《通脹削減法案》通過(guò)提供巨額補(bǔ)貼以支持清潔能源全產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展,力圖在全球氣候變化應(yīng)對(duì)和世界清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展中重新占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)地位。鑒于其龐大規(guī)模和美國(guó)本身的巨大影響力,該法案的實(shí)施將對(duì)各國(guó)清潔能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來(lái)巨大影響。本文總結(jié)了該法案中清潔能源補(bǔ)貼政策的對(duì)象、規(guī)模和方式,并通過(guò)與此前相關(guān)補(bǔ)貼政策進(jìn)行比較,研判美國(guó)清潔能源補(bǔ)貼政策的新動(dòng)向、新特征及對(duì)相關(guān)國(guó)家的潛在影響,并對(duì)中國(guó)應(yīng)對(duì)措施提出建議。

引 言

碳排放是氣候變化的主要原因,其中焚燒化石能源產(chǎn)生的二氧化碳占全部碳排放的近90%,占溫室氣體總排放的75%以上。因此,減少化石能源消耗、增加綠色能源比重、實(shí)現(xiàn)能源綠色轉(zhuǎn)型是應(yīng)對(duì)氣候變化的關(guān)鍵。美國(guó)作為歷史累計(jì)碳排放量最大的國(guó)家,其能源和氣候政策卻極不穩(wěn)定?，F(xiàn)任總統(tǒng)拜登于2021年宣布重返《巴黎協(xié)定》,在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題上恢復(fù)了奧巴馬政府時(shí)期的積極態(tài)度,并設(shè)定了“3550”碳中和目標(biāo),即2035年利用可再生能源實(shí)現(xiàn)無(wú)碳發(fā)電從而實(shí)現(xiàn)電力行業(yè)碳中和、2050年實(shí)現(xiàn)全面碳中和。2022年8月16日,拜登簽署了長(zhǎng)達(dá)270頁(yè)的《通脹削減法案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《法案》)。盡管名為通脹削減,但實(shí)際上該《法案》的重心卻在氣候和能源領(lǐng)域。根據(jù)《法案》,美國(guó)計(jì)劃在氣候和清潔能源領(lǐng)域投資達(dá)7900億美元,(1)美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室,https://www.crfb.org/blogs/ira-energy-provisions-could-cost-two-thirds-more-originally-estimated。被廣泛認(rèn)為是美國(guó)有史以來(lái)最大規(guī)模的氣候投資法案,體現(xiàn)了美國(guó)加強(qiáng)氣候治理的決心與行動(dòng)。根據(jù)榮鼎咨詢(xún)的預(yù)測(cè),《法案》將使美國(guó)2030年的溫室氣體排放量進(jìn)一步減少,從比2005年減少24%—35%,提高到減少31%-44%。

《法案》不僅是美國(guó)最大規(guī)模的氣候政策,其對(duì)美國(guó)清潔能源技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的巨額補(bǔ)貼事實(shí)上也構(gòu)成了美國(guó)史上最大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)政策。因此,《法案》的出臺(tái)對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)格局的潛在影響將是十分巨大和深遠(yuǎn)的。氣候和環(huán)境領(lǐng)域被廣泛認(rèn)為是最需要全球合作也最有可能開(kāi)展全球合作的領(lǐng)域,也是處于地緣戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)中的中美之間的最大公約數(shù)。但美國(guó)在清潔能源領(lǐng)域的龐大產(chǎn)業(yè)政策,必然加劇美國(guó)與包括中國(guó)在內(nèi)的眾多國(guó)家在該領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)烈度,將對(duì)國(guó)際貿(mào)易體制和秩序造成嚴(yán)重沖擊,同時(shí)也將影響到全球氣候合作的氛圍和進(jìn)展。本文試圖在回顧和梳理美國(guó)2016-2022年清潔能源補(bǔ)貼政策的基礎(chǔ)上,分析《法案》中清潔能源補(bǔ)貼政策的新特點(diǎn)和新動(dòng)向,進(jìn)而研判其對(duì)相關(guān)國(guó)家清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可能影響,并對(duì)我國(guó)促進(jìn)清潔能源開(kāi)發(fā)利用、推動(dòng)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展從而應(yīng)對(duì)氣候變化提供政策參考,特別是針對(duì)能源綠色低碳轉(zhuǎn)型方面可能引發(fā)的全球補(bǔ)貼競(jìng)賽,為我國(guó)應(yīng)對(duì)貿(mào)易摩擦升級(jí)并參與WTO補(bǔ)貼規(guī)則改革提供依據(jù)。

一、美國(guó)清潔能源補(bǔ)貼政策演進(jìn)

清潔能源是指包括核能和可再生能源在內(nèi)的環(huán)保能源。其中,可再生能源包括氫能、太陽(yáng)能、風(fēng)能、生物質(zhì)能等。清潔能源技術(shù)對(duì)低碳轉(zhuǎn)型至關(guān)重要,且存在顯著正外部性。美國(guó)一直希望通過(guò)為清潔能源技術(shù)的研發(fā)、生產(chǎn)和相關(guān)市場(chǎng)發(fā)展提供政策支持來(lái)促進(jìn)清潔能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。(2)《清潔能源技術(shù)與美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策》,2022年9月7日,https://s3.us-east-1.amazonaws.com/files.cnas.org/documents/CNAS-Report-Reimagine-Clean-Energy-Tech-final-v2.pdf。美國(guó)能源信息署(EIA)發(fā)布的《2016—2022年間聯(lián)邦能源財(cái)政干預(yù)和補(bǔ)貼》顯示, 清潔能源補(bǔ)貼從2016年的78億美元增長(zhǎng)至2022年的160億美元;2016至2022年間,也即在《法案》正式生效之前的七年間,聯(lián)邦政府針對(duì)能源部門(mén)實(shí)施的補(bǔ)貼金額累計(jì)約1833億美元,其中用于支持清潔能源的聯(lián)邦補(bǔ)貼占比高達(dá)47%。(3)美國(guó)能源信息署:《2016—2022年間聯(lián)邦能源財(cái)政干預(yù)和補(bǔ)貼》,2023年8月1日,https://www.eia.gov/analysis/requests/subsidy/pdf/subsidy.pdf。

這一時(shí)期,聯(lián)邦政府針對(duì)清潔能源實(shí)施的補(bǔ)貼主要有以下幾個(gè)特點(diǎn):(1)補(bǔ)貼方式主要為稅收抵免,稅收抵免形式的補(bǔ)貼約占清潔能源補(bǔ)貼總金額的92%,撥款、貸款或其他財(cái)政援助的比例只有8%。(2)補(bǔ)貼對(duì)象主要為太陽(yáng)能、生物質(zhì)能和風(fēng)能。2022年,聯(lián)邦政府實(shí)施的清潔能源補(bǔ)貼共約160億美元,其中太陽(yáng)能補(bǔ)貼約占47%,生物質(zhì)能補(bǔ)貼約占23%,風(fēng)能補(bǔ)貼約占22%,其它各類(lèi)能源補(bǔ)貼占比較小。(3)補(bǔ)貼環(huán)節(jié)重研發(fā)前端而輕成果轉(zhuǎn)化。1961-2008年,美國(guó)在能源研發(fā)方面的累計(jì)花費(fèi)超過(guò)1700億美元。(4)《清潔能源技術(shù)與美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策》,2022年9月7日,https://s3.us-east-1.amazonaws.com/files.cnas.org/documents/CNAS-Report-Reimagine-Clean-Energy-Tech-final-v2.pdf。受制于美國(guó)制造業(yè)的“空心化”,有能力擴(kuò)大規(guī)模并生產(chǎn)新產(chǎn)品新技術(shù)的制造企業(yè)數(shù)量有限。(5)《清潔能源技術(shù)與美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策》,2022年9月7日,https://s3.us-east-1.amazonaws.com/files.cnas.org/documents/CNAS-Report-Reimagine-Clean-Energy-Tech-final-v2.pdf。因此,盡管美國(guó)具有清潔能源技術(shù)的研發(fā)優(yōu)勢(shì),但在清潔能源產(chǎn)業(yè)的商業(yè)化和大規(guī)模生產(chǎn)方面卻并未獲得全球支配地位。

清潔能源產(chǎn)業(yè)薄弱引發(fā)了美國(guó)政府、產(chǎn)業(yè)界和學(xué)術(shù)界的反思。他們認(rèn)為,美國(guó)作為清潔能源技術(shù)的最大公共投資者和技術(shù)領(lǐng)先者,如果不能在技術(shù)真正投入市場(chǎng)時(shí)獲得主導(dǎo)地位,將無(wú)法把前期技術(shù)研發(fā)投入轉(zhuǎn)化成利潤(rùn),進(jìn)而難以持續(xù)擴(kuò)大清潔能源研發(fā)投入并保持技術(shù)領(lǐng)先。這是拜登政府制定大規(guī)模產(chǎn)業(yè)政策、力圖重振包括清潔能源、芯片等制造業(yè)的重要依據(jù),也同時(shí)體現(xiàn)出美國(guó)政府產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的新動(dòng)向,即不再只專(zhuān)注于前端的研發(fā)補(bǔ)貼和支持政策,也把更多的補(bǔ)貼資金用于技術(shù)的規(guī)?；a(chǎn)以及提高新技術(shù)、新產(chǎn)品的市場(chǎng)需求。但這種傾向于市場(chǎng)端的補(bǔ)貼和產(chǎn)業(yè)政策也意味著對(duì)世界生產(chǎn)和市場(chǎng)造成更大的外溢影響。

二、美國(guó)清潔能源補(bǔ)貼政策的新動(dòng)向和新特征

近年來(lái),中美之間的經(jīng)貿(mào)關(guān)系日益緊張并演變?yōu)榈鼐墤?zhàn)略競(jìng)爭(zhēng),美國(guó)對(duì)其在清潔能源技術(shù)、零部件和原材料方面對(duì)中國(guó)的高度依賴(lài)也愈加擔(dān)憂(yōu),而俄烏戰(zhàn)爭(zhēng)則進(jìn)一步刺激了美國(guó)的敏感神經(jīng)。盡管美國(guó)十多年前就對(duì)中國(guó)光伏電池實(shí)施了貿(mào)易救濟(jì)措施,但截至2022年,中國(guó)仍占全球太陽(yáng)能光伏產(chǎn)能的近三分之二,并且是生產(chǎn)光伏電池的核心原材料多晶硅的最大生產(chǎn)國(guó)。此外,中國(guó)在風(fēng)力渦輪機(jī)部件的制造方面也占據(jù)主導(dǎo)地位,并擁有稀土等關(guān)鍵原材料的大部分精煉能力。無(wú)論是中國(guó)在清潔能源技術(shù)領(lǐng)域的核心角色還是清潔能源供應(yīng)鏈的相互依賴(lài)結(jié)構(gòu),都引發(fā)了美國(guó)對(duì)其清潔能源領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)地位和國(guó)家安全方面的憂(yōu)慮,也構(gòu)成了推動(dòng)美國(guó)實(shí)施新的清潔能源補(bǔ)貼政策的動(dòng)因。

(一)美國(guó)清潔能源補(bǔ)貼新政策的主要內(nèi)容

《法案》通過(guò)之初,根據(jù)CBO和JCT估計(jì),到2031年美國(guó)將花費(fèi)約3476億美元用于能源綠色轉(zhuǎn)型,且主要由稅收抵免組成。但根據(jù)更新后的預(yù)測(cè)數(shù)據(jù),預(yù)計(jì)補(bǔ)貼投入將在原有基礎(chǔ)上增加約三分之二,預(yù)計(jì)2033年將達(dá)到6793億美元。(6)根據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室發(fā)布的報(bào)告計(jì)算(https://www.cbo.gov/publication/58455 ),并根據(jù)重新估計(jì)后的數(shù)據(jù)(https://www.crfb.org/blogs/ira-energy-provisions-could-cost-two-thirds-more-originally-estimated)對(duì)稅收抵免類(lèi)型的補(bǔ)貼金額進(jìn)行調(diào)整。本文重點(diǎn)關(guān)注《法案》中的清潔能源補(bǔ)貼政策,按補(bǔ)貼對(duì)象可將其劃分為清潔能源發(fā)電、清潔能源產(chǎn)銷(xiāo)、清潔能源汽車(chē)與清潔能源研發(fā)四個(gè)方面內(nèi)容,各部分占清潔能源補(bǔ)貼總金額的比例依次約為45%、31%、22%與2%。

圖1 《通脹削減法案》中的氣候與清潔能源政策

一是清潔能源發(fā)電。拜登政府的氣候政策目標(biāo)中有一個(gè)關(guān)鍵的中期目標(biāo),即到2035年實(shí)現(xiàn)100%零碳電力,這是美國(guó)實(shí)現(xiàn)2050碳中和目標(biāo)的重要條件。為此,《法案》為利用清潔能源發(fā)電的電力公司提供的補(bǔ)貼金額約為3041億美元。根據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室估計(jì),其中稅收抵免類(lèi)型的補(bǔ)貼約為2887億美元,財(cái)政撥款措施和國(guó)家貸款措施的補(bǔ)貼金額分別約為21億美元與133億美元。(7)稅收抵免類(lèi)型的補(bǔ)貼金額源于國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室 (CBO) 和稅務(wù)聯(lián)合委員會(huì) (JCT)(https://www.cbo.gov/publication/58455)對(duì)2023-2033年間的預(yù)計(jì),并根據(jù)最新文件更新相關(guān)數(shù)據(jù)(https://www.taxnotes.com/research/federal/legislative-documents/congressional-joint-committee-prints/jct-estimates-impact-of-repealing-ira-energy-tax-provisions/7gtlx?highlight=2023-15856);而財(cái)政撥款與國(guó)家貸款兩種補(bǔ)貼方式的預(yù)計(jì)金額與各種補(bǔ)貼方式的持續(xù)時(shí)間信息均來(lái)源于白宮發(fā)布的《通脹削減法案指南》(Inflation Reduction Act Guidebook,https://www.whitehouse.gov/cleanenergy/inflation-reduction-act-guidebook/)。

二是清潔能源產(chǎn)銷(xiāo)?！斗ò浮窞榍鍧嵞茉瓷a(chǎn)商(運(yùn)營(yíng)商)提供約2125億美元,以助力清潔能源的開(kāi)發(fā)、利用和發(fā)展。其中,稅收抵免、財(cái)政撥款和國(guó)家貸款三類(lèi)措施的補(bǔ)貼金額分別為2090億美元、10億美元和25億美元。補(bǔ)貼的持續(xù)時(shí)間因具體項(xiàng)目而異,持續(xù)時(shí)間主要是在2023年至2034年間,各年的補(bǔ)貼金額較為均勻。

三是清潔能源汽車(chē)。中國(guó)、美國(guó)與歐盟均將新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)視為戰(zhàn)略性綠色技術(shù)行業(yè)。美國(guó)政府自2021年來(lái)不斷加大政策支持力度,將發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)升級(jí)為國(guó)家戰(zhàn)略。《法案》從供需兩端為清潔能源汽車(chē)提供了超過(guò)1500億美元的補(bǔ)貼,主要以稅收抵免為主,約占清潔能源汽車(chē)補(bǔ)貼總金額的72%,補(bǔ)貼時(shí)間主要是2023—2033年間,并且2025—2033年間各年補(bǔ)貼金額分布較為均勻。

四是清潔能源研發(fā)?！斗ò浮肥谟枨鍧嵞茉醇夹g(shù)研發(fā)前端約119.62億美元的補(bǔ)貼,其中財(cái)政撥款和國(guó)家貸款兩種類(lèi)型的補(bǔ)貼金額分別為36億美元和83.62億美元。針對(duì)清潔能源研發(fā)的補(bǔ)貼政策主要在2023年至2027年間實(shí)施,各年補(bǔ)貼金額呈現(xiàn)先增后減的特征。

(二)美國(guó)清潔能源補(bǔ)貼新政策的特點(diǎn)

1. 補(bǔ)貼規(guī)模比較大

《法案》在氣候與清潔能源領(lǐng)域的投資金額約為7900億美元,其中與能源清潔轉(zhuǎn)型直接相關(guān)的支出也即清潔能源補(bǔ)貼金額大概為6793億美元,約占該法案總支出(8980億美元)的76%,(8)根據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室發(fā)布的報(bào)告計(jì)算(https://www.cbo.gov/publication/58455 ),并根據(jù)2023年6月重新估計(jì)后的數(shù)據(jù)(https://www.crfb.org/blogs/ira-energy-provisions-could-cost-two-thirds-more-originally-estimated )對(duì)稅收抵免類(lèi)型的補(bǔ)貼金額進(jìn)行調(diào)整。約占美國(guó)2022年GDP的3%,遠(yuǎn)高于《2016-2022年間聯(lián)邦能源財(cái)政干預(yù)和補(bǔ)貼》中統(tǒng)計(jì)的2016-2022年七年間的清潔能源補(bǔ)貼總金額。

2. 補(bǔ)貼方式多樣化

《法案》采取的補(bǔ)貼措施多樣化,主要通過(guò)直接撥款、貸款、“免、抵、退”稅等方式的組合來(lái)建立可靠的清潔能源供應(yīng)鏈,各類(lèi)形式補(bǔ)貼占清潔能源補(bǔ)貼總額的比例從高到低依次為稅收減免、財(cái)政撥款和國(guó)家貸款(或貸款擔(dān)保),具體比例約為89%、7%和4%,實(shí)際金額依次為6064億美元、476億美元和254億美元,其中稅收抵免仍是主要補(bǔ)貼方式。

3. 補(bǔ)貼對(duì)象較全面

《法案》關(guān)注清潔能源供應(yīng)鏈的各個(gè)環(huán)節(jié),尤其是制造業(yè),補(bǔ)貼資金的分配重點(diǎn)從清潔能源技術(shù)研發(fā)前端轉(zhuǎn)移至提升清潔能源技術(shù)和產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)能力?！斗ò浮窂那鍧嶋娏Α⑶鍧嵢剂吓c清潔車(chē)輛的供給端和需求端多點(diǎn)協(xié)同發(fā)力,在近7000億美元的氣候與清潔能源總支出中,清潔能源電力和傳輸占最大份額,其次為清潔生產(chǎn)和銷(xiāo)售,再次是清潔交通,包括電動(dòng)汽車(chē)(EV)激勵(lì)措施,最后為清潔能源研發(fā)。

4. 強(qiáng)調(diào)供應(yīng)鏈安全

《法案》涉及的清潔能源補(bǔ)貼表面上是為促進(jìn)美國(guó)各部門(mén)能源來(lái)源清潔化,建立更多樣化、安全和可靠的能源供應(yīng)鏈。但無(wú)論是清潔能源汽車(chē)補(bǔ)貼的外國(guó)關(guān)注實(shí)體規(guī)則、(9)此處的外國(guó)關(guān)注實(shí)體(foreigh entity of concern)與《基礎(chǔ)設(shè)施投資和就業(yè)法案》一致。除了美國(guó)財(cái)政部外國(guó)資產(chǎn)控制辦公室(常稱(chēng)為“SDN清單”)公布的特定外國(guó)公民和被凍結(jié)個(gè)人名單,還包含了歸屬于特定國(guó)家政府所有、受其控制或受其管轄或指導(dǎo)的實(shí)體。特定國(guó)家按順序依次是朝鮮、中國(guó)、俄羅斯和伊朗。此外,美國(guó)商務(wù)部提議中國(guó)直接或間接持有至少25% 投票權(quán)的任何實(shí)體(包括總部設(shè)在美國(guó)或注冊(cè)成立的實(shí)體)都將被視為相關(guān)外國(guó)實(shí)體。北美組裝要求、關(guān)鍵礦物要求和電池組件要求還是清潔電力生產(chǎn)稅收抵免的國(guó)內(nèi)含量要求,(10)美國(guó)要求清潔能源汽車(chē)在美國(guó)或與美國(guó)存在自由貿(mào)易協(xié)定的國(guó)家開(kāi)采/加工或是在北美回收的關(guān)鍵礦物占電池中所有關(guān)鍵礦物總價(jià)值的百分比從2023年的40%逐年遞增10個(gè)百分點(diǎn)直至2027年的80%并持續(xù)到2032年;美國(guó)要求清潔能源汽車(chē)在北美制造或組裝的電池組件的價(jià)值百分比從2023年的50%逐年遞增10個(gè)百分點(diǎn)直至2029年的100%并持續(xù)到2032年。都具有明顯的貿(mào)易保護(hù)主義色彩和地緣政治競(jìng)爭(zhēng)意味。這也更凸顯了《法案》的產(chǎn)業(yè)政策色彩,其主旨在于推動(dòng)美國(guó)清潔能源相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,吸引相關(guān)回流,打造美國(guó)的清潔能源產(chǎn)業(yè)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈,從而擺脫清潔能源供應(yīng)鏈對(duì)中國(guó)的依賴(lài),與包括中國(guó)、歐盟在內(nèi)的其他國(guó)家和地區(qū)爭(zhēng)奪綠色能源轉(zhuǎn)型的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)權(quán)。

三、美國(guó)清潔能源補(bǔ)貼新政策的可能影響

(一)對(duì)美國(guó)的可能影響

美國(guó)試圖通過(guò)《法案》在需求端鼓勵(lì)消費(fèi)者和企業(yè)購(gòu)買(mǎi)清潔能源相關(guān)產(chǎn)品,在供給端鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)商生產(chǎn)清潔能源產(chǎn)品,形成綠色能源產(chǎn)業(yè)的“內(nèi)循環(huán)”。巨額補(bǔ)貼無(wú)疑將對(duì)美國(guó)的新能源汽車(chē)、光伏、風(fēng)電、綠氫和儲(chǔ)能行業(yè)等帶來(lái)極大利好。其中,新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)尤其受到關(guān)注。目前美國(guó)在電動(dòng)汽車(chē)銷(xiāo)售和生產(chǎn)方面都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于歐盟和中國(guó)。2022年,中國(guó)電動(dòng)汽車(chē)銷(xiāo)量占全球總量的29%左右,歐洲為21%,美國(guó)僅有7.7%。(11)國(guó)際能源署:《2023年全球電動(dòng)汽車(chē)展望》,https://iea.blob.core.windows.net/assets/dacf14d2-eabc-498a-8263-9f97fd5dc327/GEVO2023.pdf。美國(guó)認(rèn)為缺乏政策支持是美國(guó)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)滯后的主要原因。因此,《法案》在新能源汽車(chē)領(lǐng)域以稅收抵免、財(cái)政撥款和國(guó)家貸款等多種方式提供了超過(guò)1500億美元的補(bǔ)貼。在新政策加持下,預(yù)計(jì)美國(guó)電動(dòng)汽車(chē)市場(chǎng)規(guī)模將從2021年的282.4億美元增長(zhǎng)到2028年的1374.3億美元;(12)《美國(guó)電動(dòng)汽車(chē)市場(chǎng)規(guī)模、份額和新冠疫情影響分析》,https://theicct.org/wp-content/uploads/2023/01/ira-impact-evs-us-jan23.pdf。稅收抵免將使輕型電動(dòng)汽車(chē)的購(gòu)買(mǎi)成本降低3400美元至9050美元。預(yù)計(jì)這將使2030 年美國(guó)電動(dòng)汽車(chē)銷(xiāo)量增長(zhǎng)到占新車(chē)銷(xiāo)量的50%。

美國(guó)不僅要部署清潔能源技術(shù),還要建立完整的以美國(guó)為中心的清潔能源供應(yīng)鏈。因此,《法案》包括一系列清潔能源制造的激勵(lì)措施,如先進(jìn)制造業(yè)生產(chǎn)稅收抵免與先進(jìn)能源項(xiàng)目投資稅收抵免。根據(jù)IEA統(tǒng)計(jì),2022年全球可再生能源發(fā)電裝機(jī)容量共新增335.7吉瓦,其中集中式光伏與分布式光伏共占65.5%,風(fēng)電占22.2%,水電約占9.7%,生物質(zhì)能發(fā)電約占2.3%,其他可再生能源發(fā)電約占0.3%。(13)國(guó)際能源署:《可再生能源市場(chǎng)報(bào)告》執(zhí)行摘要,https://www.iea.org/reports/renewable-energy-market-update-june-2023/executive-summary。因此太陽(yáng)能光伏行業(yè)無(wú)疑是新能源領(lǐng)域中至關(guān)重要的一節(jié)。但美國(guó)的光伏制造產(chǎn)能薄弱,大部分核心零部件仍依靠海外進(jìn)口。2021年間,北美在太陽(yáng)能電池板的全球供應(yīng)鏈中占據(jù)的份額比較低,多晶硅產(chǎn)量占比為5.6%,硅片產(chǎn)量占比為0.3%,電池片產(chǎn)量占比為0.6%,組件產(chǎn)量占比為2.4%,產(chǎn)業(yè)規(guī)模與生產(chǎn)技術(shù)均相對(duì)落后。(14)國(guó)際能源署:《太陽(yáng)能光伏全球供應(yīng)鏈報(bào)告》執(zhí)行摘要,https://www.iea.org/reports/solar-pv-global-supply-chains/executive-summary。2022年,美國(guó)太陽(yáng)能光伏市場(chǎng)規(guī)模為172億美元,(15)太陽(yáng)能行業(yè)數(shù)據(jù),https://www.ibisworld.com/industry-statistics/market-size/solar-power-united-states/?！斗ò浮吠ㄟ^(guò)光伏投資稅收抵免的延期、新的制造業(yè)稅收抵免和其他的清潔能源激勵(lì)措施,將有效地刺激美國(guó)光伏項(xiàng)目投資?！斗ò浮分械那鍧嵞茉囱a(bǔ)貼加上《基礎(chǔ)設(shè)施投資和就業(yè)法案》提供的150億美元投資,將助力美國(guó)清潔能源產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展,吸引綠色產(chǎn)業(yè)回流,創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會(huì)。

(二)對(duì)歐洲的可能影響

歐洲的清潔能源技術(shù)及原材料生產(chǎn)一直位居世界前列。(16)關(guān)鍵清潔能源技術(shù)包括太陽(yáng)能光伏系統(tǒng)、電池、風(fēng)力系統(tǒng)、熱泵、電解槽和燃料電池等。歐盟既是全球清潔能源技術(shù)和產(chǎn)品的重要需求方,也是重要供給方,其中需求約占全球總量的23%,供給占全球總量的15%。(17)國(guó)際能源署:《2023年能源技術(shù)展望》,https://www.iea.org/data-and-statistics/charts/market-sizes-for-key-clean-technologies-in-the-announced-pledges-scenario-2030。截至2022年,歐盟電動(dòng)汽車(chē)和儲(chǔ)能系統(tǒng)中使用的鋰離子電池有一半在本地生產(chǎn),并預(yù)計(jì)于2027年可100%滿(mǎn)足歐盟鋰離子電池需求以及三分之二的陰極活性材料需求(電池中最有價(jià)值的部分)。

《法案》規(guī)定,只有在美國(guó)國(guó)內(nèi)或與美國(guó)有自由貿(mào)易協(xié)定的國(guó)家(加拿大和墨西哥)組裝或采購(gòu)的電動(dòng)汽車(chē),才可以獲得相應(yīng)的補(bǔ)貼,這使歐盟生產(chǎn)商處于不利競(jìng)爭(zhēng)地位,可能迫使相關(guān)產(chǎn)業(yè)的投資者離開(kāi)歐洲而轉(zhuǎn)向北美。這將加劇歐洲“去工業(yè)化”勢(shì)頭并使其失去在清潔能源領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。例如,德國(guó)電力生產(chǎn)商萊茵集團(tuán) (RWE)決定斥資 68 億美元收購(gòu)聯(lián)合愛(ài)迪生清潔能源業(yè)務(wù),并加深其在美國(guó)的業(yè)務(wù),西班牙綠色能源巨頭Iberdrola和專(zhuān)門(mén)從事航空、國(guó)防和太空市場(chǎng)的法國(guó)跨國(guó)公司Safran也已將其部分業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移到美國(guó),(18)標(biāo)普全球大宗商品,《歐盟綠色計(jì)劃旨在與美國(guó)氣候法相對(duì)抗,消除去工業(yè)化擔(dān)憂(yōu)》,https://www.spglobal.com/commodityinsights/en/market-insights/latest-news/electric-power/012623-eu-green-plan-aims-to-rival-us-climate-law-repel-deindustrialization-fears。這對(duì)于因制裁俄羅斯導(dǎo)致能源價(jià)格飆升和通貨膨脹嚴(yán)重的歐洲來(lái)說(shuō)無(wú)疑雪上加霜。除此之外,《法案》對(duì)綠色能源產(chǎn)業(yè)實(shí)施的補(bǔ)貼政策有效降低了美國(guó)綠氫和可再生能源的生產(chǎn)成本,使其在歐洲市場(chǎng)也同樣占據(jù)相對(duì)優(yōu)勢(shì)。

為提升歐盟產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力,歐盟極可能效仿該法案的做法。歐盟委員會(huì)向其成員國(guó)發(fā)送了提案草案,建議進(jìn)一步延長(zhǎng)暫時(shí)性放寬國(guó)家援助限制政策(旨在防止成員國(guó)補(bǔ)貼特定企業(yè)或行業(yè)的規(guī)則)以支持關(guān)鍵的綠色產(chǎn)業(yè)以及吸引必要的投資。此外,部分歐盟成員國(guó)(如法國(guó)和德國(guó))指責(zé)美國(guó)的歧視性政策,呼吁歐洲作出強(qiáng)有力的回應(yīng),采取更多的綠色補(bǔ)貼并考慮“購(gòu)買(mǎi)歐洲貨”。如已經(jīng)發(fā)布的綠色協(xié)議產(chǎn)業(yè)計(jì)劃和歐洲主權(quán)基金,要求制造商使用國(guó)內(nèi)產(chǎn)品和材料以獲得補(bǔ)貼資格,并設(shè)定了2030年實(shí)現(xiàn)40%凈零技術(shù)本地生產(chǎn)的政治目標(biāo)。歐盟和美國(guó)之間在清潔能源產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的摩擦增加可能會(huì)阻礙歐盟與美國(guó)之間的雙多邊氣候外交。

(三)對(duì)日韓的可能影響

《法案》中對(duì)汽車(chē)組裝地和電池的相關(guān)要求對(duì)日韓新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的影響最大。目前在美國(guó)銷(xiāo)售的32款EV車(chē)型中,有26款是在國(guó)內(nèi)組裝的,其中只有日產(chǎn)聆風(fēng)和少數(shù)歐洲車(chē)型是在美國(guó)生產(chǎn)的,而起亞和現(xiàn)代銷(xiāo)售的所有電動(dòng)汽車(chē)目前都在海外生產(chǎn),因此不符合稅收抵免的條件。(19)外交學(xué)者:《通脹削減法案擾亂韓美關(guān)系》,https://thediplomat.com/2022/09/inflation-reduction-act-roils-south-korea-us-relations/。短期內(nèi),清潔能源補(bǔ)貼的歧視性政策勢(shì)必會(huì)損害日韓新能源汽車(chē)在美國(guó)市場(chǎng)的利益,并促使日韓相關(guān)產(chǎn)業(yè)的投資流入美國(guó),可能造成日韓技術(shù)外流與產(chǎn)業(yè)空心化。這對(duì)日韓電動(dòng)汽車(chē)行業(yè)的影響立竿見(jiàn)影,2022年現(xiàn)代和起亞宣布將投資55億美元在佐治亞州建設(shè)電動(dòng)汽車(chē)和電動(dòng)汽車(chē)電池聯(lián)合生產(chǎn)設(shè)施,新工廠(chǎng)預(yù)計(jì)2025年投產(chǎn),投產(chǎn)后每年可生產(chǎn)30萬(wàn)輛電動(dòng)汽車(chē)。但從中期來(lái)看,日韓可以通過(guò)開(kāi)發(fā)新的供應(yīng)鏈來(lái)獲得稅收抵免。

(四)對(duì)中國(guó)的可能影響

經(jīng)過(guò)近20年的持續(xù)投入和建設(shè),中國(guó)在清潔能源領(lǐng)域已經(jīng)擁有了全球領(lǐng)先的技術(shù)水平和生產(chǎn)能力。中國(guó)生產(chǎn)了四分之三的鋰離子電池,擁有70%的陰極和 85%的陽(yáng)極產(chǎn)能(兩者都是電池生產(chǎn)的關(guān)鍵部件)。截至2022年,中國(guó)擁有全球78%的電動(dòng)汽車(chē)電池制造能力,預(yù)計(jì)2030年仍將占據(jù)70%的份額。(20)布魯金斯學(xué)會(huì):《中國(guó)在供應(yīng)全球能源轉(zhuǎn)型關(guān)鍵礦物方面的作用》,https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2022/08/LTRC_ChinaSupplyChain.pdf。中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)擁有全球79%的多晶硅產(chǎn)能,控制著全球97%的硅錠和硅片制造,生產(chǎn)全球85%的太陽(yáng)能電池,而北美的太陽(yáng)能電池產(chǎn)能只占0.6%。(21)國(guó)際能源署:《太陽(yáng)能光伏全球供應(yīng)鏈報(bào)告》執(zhí)行摘要,https://www.iea.org/reports/solar-pv-global-supply-chains/executive-summary。事實(shí)上,正是由于中國(guó)在清潔能源領(lǐng)域的巨大優(yōu)勢(shì),才引發(fā)了美國(guó)的焦慮以及《法案》的產(chǎn)生,也可以說(shuō),中國(guó)是美國(guó)出臺(tái)《法案》的最主要針對(duì)對(duì)象。

美國(guó)在清潔能源產(chǎn)業(yè)鏈中的最大優(yōu)勢(shì)在于它是全球最大的市場(chǎng)和買(mǎi)方之一。但由于此前美國(guó)已經(jīng)對(duì)我國(guó)相關(guān)產(chǎn)品特別是光伏實(shí)施了貿(mào)易救濟(jì)措施,汽車(chē)出口同樣高額附加關(guān)稅,我國(guó)清潔能源產(chǎn)品對(duì)美國(guó)市場(chǎng)的依賴(lài)度很低。但從另一個(gè)角度看,由于《法案》提供了大量的需求端補(bǔ)貼政策以刺激清潔能源產(chǎn)品的消費(fèi),而我國(guó)卻被排除在這一有望快速增長(zhǎng)的市場(chǎng)之外,無(wú)疑也是一種期望收益的損失。對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō),《法案》帶來(lái)的最大挑戰(zhàn)是美國(guó)通過(guò)補(bǔ)貼政策大幅降低美國(guó)清潔能源生產(chǎn)商的生產(chǎn)成本、提高其國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力,并結(jié)合美國(guó)已經(jīng)實(shí)施的高度保護(hù)性的貿(mào)易政策,有可能培育出一個(gè)技術(shù)領(lǐng)先且有一定價(jià)格優(yōu)勢(shì)的清潔能源產(chǎn)業(yè)鏈,從而對(duì)中國(guó)當(dāng)前的領(lǐng)先地位構(gòu)成威脅。

四、中國(guó)的應(yīng)對(duì)策略

(一)充分運(yùn)用WTO相關(guān)規(guī)則,切實(shí)維護(hù)國(guó)家合法利益

由于《法案》中的一些主要補(bǔ)貼項(xiàng)目含有國(guó)內(nèi)含量要求,可能構(gòu)成SCM項(xiàng)下的禁止性補(bǔ)貼。并且《法案》中的外國(guó)關(guān)注實(shí)體規(guī)則要求2024年起汽車(chē)的任何電池組件不能來(lái)自中國(guó),2025年起汽車(chē)電池不能有任何來(lái)自中國(guó)的關(guān)鍵礦物。這一規(guī)定嚴(yán)重違背WTO最惠國(guó)待遇原則和國(guó)民待遇原則,排擠中國(guó)的意圖昭然若揭。中國(guó)應(yīng)密切關(guān)注相關(guān)補(bǔ)貼政策的實(shí)施進(jìn)程并做好影響評(píng)估,必要時(shí)中國(guó)應(yīng)團(tuán)結(jié)其他利益受損的國(guó)家或地區(qū),積極訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制以維護(hù)自身利益。

(二)鼓勵(lì)WTO規(guī)則與時(shí)俱進(jìn),推進(jìn)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則談判

鑒于清潔能源產(chǎn)業(yè)成本高且具有明顯的正外部性,對(duì)其提供一定的補(bǔ)貼具有其合理性。但是清潔能源補(bǔ)貼仍需遵守一定的原則和規(guī)則,而現(xiàn)有的WTO規(guī)則需要與時(shí)俱進(jìn),既尊重各成員實(shí)施綠色補(bǔ)貼的權(quán)利,又要避免歧視性,減少對(duì)國(guó)際貿(mào)易的扭曲。因此中國(guó)需推動(dòng)乃至引領(lǐng)WTO產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則談判,爭(zhēng)取恢復(fù)SCM協(xié)議下的不可訴補(bǔ)貼,如增加綠色補(bǔ)貼例外,同時(shí)也應(yīng)進(jìn)一步研究并提出綠色補(bǔ)貼的約束和限制,明確反對(duì)貿(mào)易保護(hù)主義,堅(jiān)決抵制綠色壁壘。

(三)借鑒美國(guó)補(bǔ)貼政策,扶助清潔能源產(chǎn)業(yè)

雖然實(shí)施成效仍有待觀(guān)察,但美國(guó)以立法形式鼓勵(lì)清潔能源全產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展,補(bǔ)貼形式多樣,補(bǔ)貼力度巨大,具有較高的合理性和系統(tǒng)性。我國(guó)雖然在清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展中已經(jīng)占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位,但仍應(yīng)居安思危,要著眼于從研發(fā)、生產(chǎn)、消費(fèi)等全產(chǎn)業(yè)鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)入手,制定有效的政策激勵(lì)手段,幫助企業(yè)降低成本、擴(kuò)大投入,同時(shí)提高消費(fèi)者綠色轉(zhuǎn)型的主動(dòng)性和積極性,依托中國(guó)的大市場(chǎng)和制造業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢(shì),不斷推動(dòng)清潔能源技術(shù)升級(jí)和創(chuàng)新,更好地抓住全球能源轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)遇。

(四)積極開(kāi)展多雙邊環(huán)境合作,共同應(yīng)對(duì)氣候變化挑戰(zhàn)

氣候變化問(wèn)題是一個(gè)全球性問(wèn)題,因此應(yīng)對(duì)方案勢(shì)必不是單邊的、孤立的,是不可能脫離全球協(xié)作的基礎(chǔ)的。不可否認(rèn)的是,《法案》中的合規(guī)綠色能源補(bǔ)貼有利于解決氣候變化問(wèn)題。我國(guó)仍需秉持人與自然生命共同體重要理念,維護(hù)多邊共識(shí),與美國(guó)開(kāi)展對(duì)話(huà),努力消除合作障礙,積極參與和推動(dòng)公平合理、合作共贏(yíng)的全球氣候治理體系建設(shè)。同時(shí)也應(yīng)堅(jiān)持高水平對(duì)外開(kāi)放,與其他國(guó)家開(kāi)展清潔能源領(lǐng)域的合作,優(yōu)化清潔能源技術(shù)產(chǎn)業(yè)鏈區(qū)域協(xié)作。