許善品 羅雪妮

摘要：在關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略地位顯著上升和中美戰(zhàn)略競爭不斷加劇的背景下，澳大利亞政府出臺了關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略。該戰(zhàn)略以依托財政扶持拓展融資渠道、重塑印太關(guān)鍵礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈、爭搶關(guān)鍵礦產(chǎn)國際標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)、關(guān)鍵礦產(chǎn)工具化和武器化為戰(zhàn)略取向。澳大利亞出臺關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略主要基于發(fā)揮礦產(chǎn)資源優(yōu)勢、謀求成為印太關(guān)鍵礦產(chǎn)強國、占據(jù)對華關(guān)鍵礦產(chǎn)競爭優(yōu)勢三方面考慮，未來將致力于提升關(guān)鍵礦產(chǎn)的安全化以及澳大利亞在全球關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈中的地位。中國應(yīng)及時把握澳大利亞關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的最新動向，準(zhǔn)確認(rèn)識澳大利亞將關(guān)鍵礦產(chǎn)“工具化”甚至“武器化”的實質(zhì)，提前制定應(yīng)對方案。

關(guān)鍵詞：關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略；澳大利亞；戰(zhàn)略工具

中圖分類號：F461;D73?文獻標(biāo)識碼：A?文章編號：1673-5595（2023）06-0064-09

一、引言

在能源產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與科技變革漸成競爭態(tài)勢的大背景下，關(guān)鍵礦產(chǎn)在綠色能源、航天航空、電子工業(yè)等領(lǐng)域被廣泛使用。與此同時，受關(guān)鍵礦產(chǎn)地緣政治價值上升、大國戰(zhàn)略競爭愈演愈烈、俄烏沖突久拖不決的共同影響，關(guān)鍵礦產(chǎn)的全球供應(yīng)與需求失衡，關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈中斷的風(fēng)險不斷上升。隨著關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略價值的上升，世界主要大國認(rèn)識到其戰(zhàn)略意義，遂提高對關(guān)鍵礦產(chǎn)的重視程度，制定相關(guān)政策，以應(yīng)對供應(yīng)鏈風(fēng)險、維護經(jīng)濟安全與國防安全，甚至將其作為戰(zhàn)略競爭工具，人為賦予關(guān)鍵礦產(chǎn)資源本身并不具備的政治屬性和工具屬性。

美國最先對關(guān)鍵礦產(chǎn)進行立法和調(diào)查研究，早在20世紀(jì)30年代就著手加強對鉬、鎢和釩等稀有金屬的保護。2019年由美國內(nèi)政部、能源部、美國地質(zhì)調(diào)查局等出臺的主要政策文本數(shù)量達到最高值。［1］拜登政府上臺以后陸續(xù)出臺了《關(guān)于確保關(guān)鍵礦物安全和可靠供應(yīng)的聯(lián)邦戰(zhàn)略》《建立彈性供應(yīng)鏈、振興美國制造業(yè)、促進廣泛增長》等政策報告，進一步強化美國在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的戰(zhàn)略自主與聯(lián)盟構(gòu)建。歐盟、日本、澳大利亞等國也加強了對關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈安全的關(guān)注，并出臺相關(guān)政策文本。2022年，澳大利亞政府出臺了《關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略》（以下簡稱《戰(zhàn)略》），計劃到2030年將澳大利亞建設(shè)成為全球重要的關(guān)鍵礦產(chǎn)強國，成為全球關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈中不可或缺的重要組成部分。澳大利亞財政部部長吉姆·查默斯（Jim Chalmers）將關(guān)鍵礦產(chǎn)視為21世紀(jì)的機遇。［2］澳大利亞在關(guān)鍵礦產(chǎn)方面具有得天獨厚的資源稟賦，這將助推其在對外經(jīng)貿(mào)、國防軍工、能源轉(zhuǎn)型和對華戰(zhàn)略等方面獲得更大的戰(zhàn)略優(yōu)勢。

國內(nèi)外學(xué)者對大國的關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略進行了比較充分的研究。俄烏沖突背景下國際大宗商品價格波動明顯，關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈穩(wěn)定問題的重要性日益凸顯，研究成果不斷涌現(xiàn)，主要分為以下幾個方面。

第一，將“關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略”置于全球能源轉(zhuǎn)型與碳中和背景下，將戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與關(guān)鍵礦產(chǎn)行業(yè)聯(lián)系起來，研究伴生性需求給關(guān)鍵礦產(chǎn)帶來的機遇與挑戰(zhàn)。成金華等認(rèn)為中國亟需結(jié)合戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢，協(xié)同推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展并保障關(guān)鍵礦產(chǎn)安全。［3］王歡等提出能源轉(zhuǎn)型依賴大量關(guān)鍵礦產(chǎn)的穩(wěn)定供應(yīng)，應(yīng)可持續(xù)開發(fā)關(guān)鍵礦產(chǎn)。［4］布魯金斯學(xué)會學(xué)者分析了中國在關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的下游存在的優(yōu)勢，認(rèn)為美歐在供應(yīng)鏈上與中國脫鉤將面臨挑戰(zhàn)。［5］

第二，關(guān)注一個或多個國際行為體關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的發(fā)展演變或某屆政府的具體戰(zhàn)略。于宏源等提出拜登政府將中國視為競爭對手，從國內(nèi)、國際兩方面制定關(guān)鍵礦產(chǎn)安全戰(zhàn)略。［6］葛建平等對澳大利亞、日本、歐盟、美國四個國家（地區(qū)）的關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略進行橫向比較，研究發(fā)現(xiàn)四個國家（地區(qū)）主要選擇規(guī)制性政策工具，政策定期更新，不斷系統(tǒng)化，它們的“關(guān)鍵性”指標(biāo)均包含供應(yīng)風(fēng)險。［1］還有學(xué)者研究歐盟［7］和澳大利亞［8］的關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略，分析它們在關(guān)鍵礦產(chǎn)方面的戰(zhàn)略規(guī)劃。

第三，分析大國博弈背景下關(guān)鍵礦產(chǎn)的戰(zhàn)略價值。王永中提出資源國進行關(guān)鍵礦產(chǎn)博弈將加劇資源爭奪、加大關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)風(fēng)險。［9］一些學(xué)者認(rèn)為中國、美國和歐盟的戰(zhàn)略性關(guān)鍵礦產(chǎn)種類高度重疊，中國應(yīng)科學(xué)合理地應(yīng)對大國競爭帶來的風(fēng)險。［10-12］索菲亞·卡蘭察科斯（Sophia Kalantzakos）認(rèn)為隨著世界經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的加速，關(guān)鍵礦產(chǎn)競賽將重塑地緣政治格局。［13］

在上述研究成果的基礎(chǔ)上，本文將剖析澳大利亞《戰(zhàn)略》的戰(zhàn)略取向，研究《戰(zhàn)略》出臺的動因，研判澳大利亞將關(guān)鍵礦產(chǎn)作為大國博弈工具的未來前景，以期進一步深化對澳大利亞關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的認(rèn)識，從而為制定中國的關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略提供參考。

二、澳大利亞《戰(zhàn)略》的戰(zhàn)略取向

不同的國家會根據(jù)自身戰(zhàn)略需要、資源稟賦、新興產(chǎn)業(yè)趨勢等對關(guān)鍵礦產(chǎn)進行評估，在相關(guān)戰(zhàn)略報告和政策文本中界定關(guān)鍵礦產(chǎn)內(nèi)涵、發(fā)布關(guān)鍵礦產(chǎn)清單，并根據(jù)現(xiàn)實情況進行動態(tài)調(diào)整。

澳大利亞2019年首次發(fā)布《戰(zhàn)略》，將關(guān)鍵礦產(chǎn)定義為在可再生能源、航天航空、國防等多個領(lǐng)域的一系列新興高科技應(yīng)用中使用的礦物，這類礦物被認(rèn)為對主要經(jīng)濟體和新興經(jīng)濟體的經(jīng)濟和工業(yè)發(fā)展至關(guān)重要。［14］澳大利亞地球科學(xué)局對此進一步作了補充說明，關(guān)鍵礦產(chǎn)是指由于地質(zhì)稀缺性、地緣政治問題、貿(mào)易政策或其他因素導(dǎo)致的在供應(yīng)上可能面臨風(fēng)險的金屬或非金屬。［15］由此可見，澳大利亞所言關(guān)鍵礦產(chǎn)主要指滿足以下兩種特征的金屬或非金屬：一是其發(fā)展對經(jīng)濟體來說至關(guān)重要，二是其供應(yīng)鏈可能存在中斷的風(fēng)險。

澳大利亞政府發(fā)布的2022年《戰(zhàn)略》是對2019年《戰(zhàn)略》的更新。在戰(zhàn)略愿景方面，2019年《戰(zhàn)略》是“爭奪在關(guān)鍵礦產(chǎn)生產(chǎn)各個產(chǎn)業(yè)鏈上的領(lǐng)先地位”，2022年發(fā)布的《戰(zhàn)略》將其升級為“到2030年發(fā)展成為全球重要的礦產(chǎn)強國，成為對全球經(jīng)濟至關(guān)重要的國際關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈上不可或缺的一部分”；在戰(zhàn)略目標(biāo)方面，除了重申2019年確定的拓寬關(guān)鍵礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈至產(chǎn)業(yè)末端和發(fā)展制造業(yè)目標(biāo)外，2022年又新增了增加供應(yīng)來源多樣性和確保產(chǎn)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)留在澳大利亞、提高關(guān)鍵礦產(chǎn)產(chǎn)品附加值的目標(biāo)。澳大利亞政府在2019年發(fā)布第一個《戰(zhàn)略》后就宣布成立關(guān)鍵礦產(chǎn)辦公室，希望通過出臺關(guān)鍵礦產(chǎn)政策文本和提供戰(zhàn)略建議，最大限度地創(chuàng)造戰(zhàn)略機遇并延伸產(chǎn)業(yè)鏈。2019年以后，澳大利亞政府又陸續(xù)出臺有關(guān)關(guān)鍵礦產(chǎn)的政策文件，對關(guān)鍵礦產(chǎn)的戰(zhàn)略規(guī)劃逐漸落實為實際行動。

結(jié)合2022年《戰(zhàn)略》中的主要內(nèi)容以及實際成果可以看出，澳大利亞關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的戰(zhàn)略取向主要包括四個方面內(nèi)容。

（一）依托財政扶持，拓展融資渠道

澳大利亞關(guān)鍵礦產(chǎn)辦公室主任杰西卡·羅賓遜（Jessica Robinson）曾表示，澳大利亞擁有許多世界領(lǐng)先的關(guān)鍵礦產(chǎn)礦藏，但是還沒有大規(guī)模發(fā)展關(guān)鍵礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)；澳方渴望抓住這個重要的機會，將其發(fā)展成為全球關(guān)鍵礦產(chǎn)的可靠供應(yīng)商。［16］為了提升關(guān)鍵礦產(chǎn)項目的生存能力并促進項目落地，澳大利亞政府通過財政扶持，促進融資渠道多元化。

澳大利亞政府在2021年建立了20億澳元的關(guān)鍵礦產(chǎn)基金，對與關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)一致的相關(guān)項目進行專項資金扶持，以填補私人融資的缺口，從而降低項目的市場風(fēng)險，充分保障項目的啟動和推進。澳大利亞前總理斯科特·莫里森（Scott Morrison）將基金視為幫助關(guān)鍵礦產(chǎn)生產(chǎn)商站穩(wěn)腳跟、與印太同處供應(yīng)鏈中“志同道合”國家建立聯(lián)系的重要紐帶。［17］該基金從2021年成立至今，共計發(fā)放了3批貸款，分別面向石墨開采、電池陽極材料生產(chǎn)設(shè)施的擴建、綜合稀土精煉等被澳大利亞政府認(rèn)為具有重要戰(zhàn)略價值的關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域。2022年2月，關(guān)鍵礦產(chǎn)基金發(fā)放了首批貸款，一家總部位于南澳大利亞州的雷納斯克（Renascor）公司獲得了貸款，該公司表示貸款將有助于獲得世界領(lǐng)先的、具有全球競爭力的關(guān)鍵礦產(chǎn)下游加工能力，這是電動汽車革命發(fā)展的基礎(chǔ)。［17］

澳大利亞還發(fā)起了兩項規(guī)模大、投入資金多、覆蓋范圍廣的倡議，分別是“關(guān)鍵礦物加速器倡議”（CMAI）和“現(xiàn)代制造業(yè)倡議”（MMI）。這兩項倡議將通過發(fā)放贈款的方式支持處于開發(fā)早期和中期的關(guān)鍵礦產(chǎn)項目，扶持初創(chuàng)型企業(yè)積累資金，推進項目發(fā)展，為澳大利亞關(guān)鍵礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)增加融資渠道，在一定程度上分?jǐn)傎Y金風(fēng)險，幫助關(guān)鍵礦產(chǎn)行業(yè)發(fā)展。在《關(guān)鍵礦物加速器計劃行動指南》草案中，澳大利亞政府還特別規(guī)定，撥款的申請者除了在申請書中要證明能夠交付擬議的關(guān)鍵礦產(chǎn)項目外，還需要概述該項目能夠為提升“主權(quán)能力”①作出的貢獻，并支持具有戰(zhàn)略意義的供應(yīng)鏈重塑。［18］

“現(xiàn)代制造業(yè)倡議”則更側(cè)重對中期項目的財政扶持，幫助企業(yè)拓展融資渠道，以此克服項目推進中的技術(shù)障礙和市場障礙。

通過政府直接贈款、銀行等中介機構(gòu)發(fā)放貸款、設(shè)立專項融資等渠道，澳大利亞政府在多個層面為關(guān)鍵礦產(chǎn)企業(yè)創(chuàng)設(shè)融資平臺，對被政府評估為具有戰(zhàn)略意義的企業(yè)進行財政扶持，從而防范和化解項目推進風(fēng)險，促進關(guān)鍵礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)潛力的全面釋放。

（二）重塑印太關(guān)鍵礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈

澳大利亞主要通過兩種方式重塑印太關(guān)鍵礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈：一是專注于國內(nèi)關(guān)鍵礦產(chǎn)行業(yè)的研發(fā)與區(qū)域中心構(gòu)建，打造本土化全產(chǎn)業(yè)鏈生態(tài)圈；二是向外輻射至印太，發(fā)揮供應(yīng)鏈競爭優(yōu)勢，謀求成為印太關(guān)鍵礦產(chǎn)強國。由此，澳大利亞以關(guān)鍵礦產(chǎn)為重要抓手，加大本土化布局，希望從單一的關(guān)鍵礦產(chǎn)資源供應(yīng)國轉(zhuǎn)變?yōu)橛√P(guān)鍵礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的核心國家。阿爾巴尼斯政府上臺后追隨美國的步伐，與日本、印度等“志同道合”的伙伴立足于地緣政治的考量，聯(lián)手重塑印太關(guān)鍵礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈。

在2022年《戰(zhàn)略》中，澳大利亞政府承諾在3年內(nèi)投資5 000萬澳元建立國家關(guān)鍵礦產(chǎn)虛擬研發(fā)中心，匯集澳大利亞聯(lián)邦科學(xué)與工業(yè)研究組織（CSIRO）、澳大利亞地球科學(xué)組織（Geoscience Australia）和澳大利亞核科學(xué)技術(shù)組織（ANSTO）的專業(yè)知識，為整個關(guān)鍵礦產(chǎn)部門服務(wù)。［19］該中心致力于拓展新的關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)來源、提高礦業(yè)加工與回收能力，保護澳大利亞在關(guān)鍵礦產(chǎn)加工領(lǐng)域的知識產(chǎn)權(quán)。2020年6月，澳大利亞對“探索未來”計劃追加投資1.25億澳元，使總投資達到2.25億澳元，并將計劃延長至2024年，勘探的重點向關(guān)鍵礦產(chǎn)資源傾斜，希望發(fā)現(xiàn)新的關(guān)鍵礦產(chǎn)資源。同時，澳大利亞規(guī)劃建立涵蓋從勘探到制造整個采礦產(chǎn)業(yè)鏈的區(qū)域中心，密切全產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)之間的聯(lián)系。

在2022年《戰(zhàn)略》中，澳大利亞政府注重區(qū)域中心的建立，計劃聯(lián)接關(guān)鍵礦產(chǎn)生產(chǎn)商、目標(biāo)用戶和潛在出口商，通過技術(shù)研發(fā)和建立區(qū)域中心等措施，減少對于“非友好國家”的技術(shù)依賴和市場依賴，在國內(nèi)自主構(gòu)建完整的礦業(yè)市場。

在進行關(guān)鍵礦產(chǎn)本土化布局的同時，澳大利亞在“印太戰(zhàn)略”的大背景下不斷提升自身在關(guān)鍵礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈中的地位，強化與美、日、印等國的關(guān)系，持續(xù)調(diào)整并優(yōu)化本國的關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略?！坝√珣?zhàn)略”提出后，澳大利亞的戰(zhàn)略地位逐漸提升，從之前偏居一隅的后方保障基地變成了美國“印太戰(zhàn)略”之下的前進堡壘。［20］澳大利亞希望在美國主導(dǎo)的“印太戰(zhàn)略”布局中扮演“戰(zhàn)略樞紐”“關(guān)鍵節(jié)點”的角色，企圖在印太重塑（排除中國在外的）產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)。在關(guān)鍵礦產(chǎn)方面，澳大利亞先后加入美日印澳四邊機制（QUAD）、“日澳印供應(yīng)鏈韌性倡議”、“印太經(jīng)濟框架”（IPEF）等多個“排他性”小多邊合作機制，企圖借助“小多邊聯(lián)盟”的力量重塑印太關(guān)鍵礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈。

在印太地區(qū)，澳大利亞格外重視與地區(qū)內(nèi)“志同道合”伙伴建立合作關(guān)系。澳大利亞在2022年3月10日簽署了諒解備忘錄，正式確定與印度在關(guān)鍵礦產(chǎn)方面的伙伴關(guān)系。［19］2022年3月澳大利亞向“澳印關(guān)鍵礦產(chǎn)投資伙伴關(guān)系”撥款580萬澳元，用于支持印度對澳關(guān)鍵礦產(chǎn)的投資并建立更為廣泛的合作關(guān)系。同時，澳大利亞大力發(fā)展國內(nèi)關(guān)鍵礦產(chǎn)的開采和深加工能力，不斷完善監(jiān)管體系，以期成為印太地區(qū)國家首選的關(guān)鍵礦產(chǎn)合作國，加速全球關(guān)鍵礦產(chǎn)價值鏈的印太區(qū)域布局。

（三）爭搶關(guān)鍵礦產(chǎn)國際標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)

關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略價值的上升對行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化工作提出了更高的要求。當(dāng)前正處于能源轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，礦產(chǎn)行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)需要更加符合聯(lián)合國《2030可持續(xù)發(fā)展議程》中的減排和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，以應(yīng)對氣候變化并確保人人獲得負(fù)擔(dān)得起、可靠且可持續(xù)的現(xiàn)代能源；需要更加符合改善脆弱的關(guān)鍵礦產(chǎn)全球供應(yīng)鏈、維護供應(yīng)鏈安全和穩(wěn)定的目標(biāo)；需要更加符合快速反映市場需求、引導(dǎo)建立公平競爭環(huán)境的目標(biāo)。因此，建設(shè)關(guān)鍵礦產(chǎn)強國對制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)提出了緊迫需求。未來，誰制定行業(yè)國際標(biāo)準(zhǔn)，誰就掌握了關(guān)鍵礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈的話語權(quán)。

澳大利亞從參與、制定、推廣世界級標(biāo)準(zhǔn)和加入國際組織兩方面發(fā)力，提升在關(guān)鍵礦產(chǎn)行業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)力和話語權(quán)。澳大利亞制定的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)主動迎合國際社會需求，成為吸引外國投資者、幫助本土公司進入國際市場的重要工具。一方面，澳大利亞將環(huán)境、社會和管治標(biāo)準(zhǔn)（ESG）納入國家核心戰(zhàn)略，并持續(xù)宣傳、推廣澳大利亞世界級的ESG標(biāo)準(zhǔn)。由于氣候變化給生態(tài)系統(tǒng)的維護和恢復(fù)帶來負(fù)面影響，礦產(chǎn)行業(yè)的消費者開始關(guān)心關(guān)鍵礦產(chǎn)的勘探、開采環(huán)節(jié)能否使礦山生產(chǎn)周期具有可持續(xù)性，以此來保持自身所依賴供應(yīng)鏈的彈性和韌性。因此，澳大利亞政府正在與各州、地區(qū)密切合作，為關(guān)鍵礦產(chǎn)制定“國家環(huán)保認(rèn)證計劃”，成立未來電池工業(yè)合作研究中心（FBICRC），并以此作為實現(xiàn)目標(biāo)的關(guān)鍵平臺。［14］該中心通過建立強有力的環(huán)境政策體系和監(jiān)督框架使具有市場優(yōu)勢的礦物生產(chǎn)周期可視化。澳方還通過對關(guān)鍵礦產(chǎn)的開采和運輸階段進行“數(shù)字認(rèn)證”的方式幫助消費者溯源。澳大利亞通過公開產(chǎn)品溯源信息、開放查詢渠道、提高消費者消費信心，來提升澳大利亞作為關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)商的聲譽，進而促進澳大利亞ESG標(biāo)準(zhǔn)的推廣。另一方面，澳大利亞積極與其他國家合作，開展關(guān)鍵礦產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)化工作，例如，澳大利亞政府在國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）、“能源資源治理倡議”（ERGI）、可持續(xù)發(fā)展會計準(zhǔn)則委員會基金會（SASB）等國際組織中牽頭或參與關(guān)鍵礦產(chǎn)相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)的制定，企圖掌握關(guān)鍵礦產(chǎn)國際標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)和話語權(quán)。

（四）將關(guān)鍵礦產(chǎn)工具化、武器化

在2022年《戰(zhàn)略》中，關(guān)鍵礦產(chǎn)已經(jīng)成為澳大利亞政府強化“主權(quán)能力”、謀求“志同道合”關(guān)系、構(gòu)建關(guān)鍵礦產(chǎn)聯(lián)盟、打壓“不友好國家”的外交工具。澳方在注重提升關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)能力的同時，承諾優(yōu)先與“志同道合”國家開展合作。據(jù)2022年11月24日《澳大利亞人報》報道，財政部部長吉姆·查默斯聲稱，未來關(guān)鍵礦產(chǎn)將日益成為地緣經(jīng)濟競爭的焦點；呼吁澳大利亞抓住機遇，防止中國控制關(guān)鍵礦產(chǎn)，從而控制未來的全球科技產(chǎn)品供應(yīng)鏈。［2］這意味著澳大利亞已將關(guān)鍵礦產(chǎn)視為爭奪供應(yīng)鏈主導(dǎo)權(quán)的重要手段。

事實上，從2019年發(fā)布首個《戰(zhàn)略》以來，澳大利亞就已經(jīng)以關(guān)鍵礦產(chǎn)為工具增進與“志同道合”國家的雙邊、小多邊合作。澳大利亞也因此獲得了戰(zhàn)略增長點和新的戰(zhàn)略工具，向著謀求印太關(guān)鍵礦產(chǎn)強國的目標(biāo)邁進。

在低碳經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的背景下，新南威爾士州財政部部長馬特·基恩（Matt Kean）宣稱：“作為一個擁有豐富自然資源的國家，沒有什么能夠阻止我們成為可再生能源超級大國?！保?1］澳大利亞特別重視與友好國家在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的合作，認(rèn)為“與志同道合、技術(shù)能力強的伙伴合作是快速建設(shè)澳大利亞關(guān)鍵礦業(yè)的唯一現(xiàn)實途徑”［14］。澳大利亞和美國、英國、印度、韓國、歐盟一起是“關(guān)鍵礦產(chǎn)工作組”的成員，他們在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域已經(jīng)建立了比較密切的聯(lián)系。例如，2019年11月，澳大利亞地球科學(xué)局和美國地質(zhì)調(diào)查局簽署了“美澳關(guān)鍵礦產(chǎn)合作伙伴關(guān)系協(xié)議”，以深化對關(guān)鍵礦產(chǎn)的認(rèn)識和擴大關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)；2020年3月，澳大利亞和美國推進一項聯(lián)合行動計劃“以增加全球關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的彈性和多樣性” ［15］； 2022年10月，日本與澳大利亞政府簽署了“關(guān)鍵礦產(chǎn)新伙伴關(guān)系協(xié)議”，雙方都將保障關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈安全視為核心利益關(guān)切［22］。此外，澳大利亞政府還特別注重與印太國家的合作，并認(rèn)為可憑借關(guān)鍵礦產(chǎn)在印太事務(wù)中掌握戰(zhàn)略主動權(quán)、拓展戰(zhàn)略空間。

“奧庫斯”將澳大利亞推到印太軍事對抗、戰(zhàn)略競爭的前沿?！皧W庫斯”作為美國聯(lián)合英國和澳大利亞組建的進攻性軍事聯(lián)盟，主要服務(wù)于美國對華戰(zhàn)略競爭。其中，美英兩國幫助澳大利亞部署核動力潛艇，強化美英澳三國在印太地區(qū)的戰(zhàn)略存在成為“奧庫斯”的戰(zhàn)略目標(biāo)之一。而部分關(guān)鍵礦產(chǎn)（如鈾、鈦）是建造核動力潛艇必不可少的材料，因此，關(guān)鍵礦產(chǎn)被美英澳賦予武器化的屬性。澳大利亞前國防部長金·比茲利（Kim Beazley）呼吁將關(guān)鍵礦產(chǎn)作為“奧庫斯”協(xié)議的“另一支柱”，以打破西方民主國家對中國的過度依賴；他還指出“澳大利亞有能力在5至10年內(nèi)‘完全取代’美國和歐洲對中國提取與加工稀土的依賴”［23］。澳大利亞通過加入“奧庫斯”將關(guān)鍵礦產(chǎn)與供應(yīng)鏈安全、國防安全和軍事競爭進一步掛鉤，增強其在印太地區(qū)的戰(zhàn)略存在。

三、澳大利亞實施關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的內(nèi)在動因

澳大利亞實施關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略是對本國礦產(chǎn)行業(yè)的戰(zhàn)略性干預(yù)，希望借此將礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)化為外交工具和戰(zhàn)略工具，將其工具化、安全化，甚至武器化。關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的提出是澳大利亞為了實現(xiàn)成為印太關(guān)鍵礦產(chǎn)強國目標(biāo)、在印太地區(qū)發(fā)揮重要作用的愿景。

（一）發(fā)揮資源優(yōu)勢、掌握供應(yīng)鏈主動權(quán)

能源行業(yè)轉(zhuǎn)型、綠色產(chǎn)業(yè)興起等因素正在重構(gòu)全球關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈體系，新冠肺炎疫情期間不斷升級的防疫措施進一步倒逼能源轉(zhuǎn)型的加速。關(guān)鍵礦產(chǎn)資源分布的地域集中性和市場分散性造就供需分離的現(xiàn)狀，多種因素的疊加使關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈呈現(xiàn)復(fù)雜調(diào)整和震蕩，加劇了全球關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的風(fēng)險和脆弱性。此種背景，為具有關(guān)鍵礦產(chǎn)資源稟賦優(yōu)勢的澳大利亞創(chuàng)造了搶占全球關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈主動權(quán)的歷史機遇。

擁有豐富的關(guān)鍵礦產(chǎn)資源并不意味著在全球供應(yīng)鏈重構(gòu)中自動享有主動權(quán)，澳大利亞只有將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為在全球關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)中的供應(yīng)能力，才能夠獲得在國際供應(yīng)鏈中的影響力、議價權(quán)、話語權(quán)和主動權(quán)。降低潛在的供應(yīng)鏈風(fēng)險、掌握在國際大宗貨物交易中關(guān)鍵礦產(chǎn)的議價權(quán)，既符合澳大利亞的國家經(jīng)濟利益，也是澳大利亞實現(xiàn)關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略、搶占供應(yīng)市場的主要動因。

目前，澳大利亞生產(chǎn)世界上大約一半的鋰，也是世界第二大鈷生產(chǎn)國和第四大稀土生產(chǎn)國，同時還是鋅、鈦等礦產(chǎn)品的主要生產(chǎn)國。此外，還有許多附屬性關(guān)鍵礦物作為副產(chǎn)品從關(guān)鍵礦產(chǎn)礦石中提取出來。豐富的礦產(chǎn)資源地質(zhì)儲量和歷史悠久的采礦業(yè)傳統(tǒng)，為澳大利亞發(fā)展關(guān)鍵礦產(chǎn)行業(yè)提供了可能性和必要條件。然而，澳大利亞的礦產(chǎn)除了滿足自身國內(nèi)市場的需求外，大部分用于出口，行業(yè)的整體對外依存度較高。在全球供應(yīng)鏈中，澳大利亞的礦產(chǎn)品因透明、廉潔的監(jiān)管體系而享有較高的聲譽。但是本土礦業(yè)更多地集中在產(chǎn)業(yè)鏈的上游開采和粗加工領(lǐng)域，中游提煉、下游應(yīng)用與服務(wù)端在很大程度上受制于跨國資本和買方市場；國內(nèi)高昂的人工成本、環(huán)境保護支出、新開礦山項目漫長的交付周期，則進一步延長了行業(yè)的投資回報周期。

總體而言，澳大利亞雖然擁有豐富的資源儲量，也是高效的礦產(chǎn)資源生產(chǎn)者，但是在全球關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈中的優(yōu)勢地位并不明顯。掌握供應(yīng)鏈主動權(quán)或?qū)⒐?yīng)鏈盡可能地保留在“友好國家”，有利于澳大利亞實現(xiàn)供應(yīng)鏈“去風(fēng)險化”、維護供應(yīng)鏈安全與穩(wěn)定的目標(biāo)。因此，發(fā)揮資源稟賦優(yōu)勢、掌握供應(yīng)鏈主動權(quán)成為澳大利亞政府實行關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的重要動因。

（二）謀求成為印太關(guān)鍵礦產(chǎn)強國

關(guān)鍵礦產(chǎn)具有潛在的地緣政治屬性。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、國防安全、綠色能源、俄烏沖突等因素疊加的背景下，關(guān)鍵礦產(chǎn)地緣性與政治性的耦合呈現(xiàn)更加復(fù)雜的關(guān)系。關(guān)鍵礦產(chǎn)在國家間的存量分配和增量對比，對國家的力量投射具有重要戰(zhàn)略意義，對國際政治格局的演變也起著十分重要的作用。包括澳大利亞在內(nèi)的西方國家紛紛出臺一系列政策，將關(guān)鍵礦產(chǎn)視為國家綜合實力的“倍增器”，運用政策工具應(yīng)對關(guān)鍵礦產(chǎn)的供應(yīng)風(fēng)險。澳大利亞通過不斷提升本國在關(guān)鍵礦產(chǎn)上的議價能力，進而以關(guān)鍵礦產(chǎn)為工具加大在行業(yè)與地區(qū)的影響力，實現(xiàn)成為印太關(guān)鍵礦產(chǎn)強國的目標(biāo)。

國際能源署2022年發(fā)表的《世界能源展望》，不僅加速了能源轉(zhuǎn)型的步伐，還進一步提升了關(guān)鍵礦產(chǎn)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中的需求和利用率。傳統(tǒng)化石能源產(chǎn)地的地緣政治價值下降，并不代表著能源的地緣政治屬性消失，而是轉(zhuǎn)移到了能源產(chǎn)業(yè)鏈條上的其他環(huán)節(jié)，甚至在新的環(huán)節(jié)上會更加突出。按照目前能源技術(shù)發(fā)展程度來看，地緣政治競爭從能源資源本身轉(zhuǎn)移到了與新能源的充分利用緊密相關(guān)的礦產(chǎn)資源上。［24］局勢變化催生了市場對關(guān)鍵礦產(chǎn)的大量需求，而國際社會對彈性供應(yīng)鏈的強勁需求成為澳大利亞占據(jù)戰(zhàn)略主動的良機。關(guān)鍵礦產(chǎn)具有天然的地緣屬性，地緣上的高度集中與市場需求的分散之間的矛盾，可能導(dǎo)致地區(qū)甚至全球關(guān)鍵礦產(chǎn)權(quán)力的重新配置與重構(gòu)。只有在關(guān)鍵礦產(chǎn)與地緣政治之間建立更為緊密的聯(lián)系，澳大利亞作為資源國的資源優(yōu)勢才能有效轉(zhuǎn)化為配置關(guān)鍵礦產(chǎn)的關(guān)系性權(quán)力。

受美國主導(dǎo)的“印太戰(zhàn)略”影響，印太地區(qū)正在成為國際地緣政治中心、大國戰(zhàn)略競爭場域、未來世界經(jīng)濟中心。澳大利亞一旦成為印太關(guān)鍵礦產(chǎn)強國，在地緣政治與關(guān)鍵礦產(chǎn)間建立有效聯(lián)系，既能最大程度地將關(guān)鍵礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)化為關(guān)系性權(quán)力，又能提升自身戰(zhàn)略價值與戰(zhàn)略地位。澳大利亞雖然在地緣上處于印太的地理樞紐，但在綜合國力尤其是軍事實力上遠不及日本和印度。成為印太關(guān)鍵礦產(chǎn)強國，可以提升澳大利亞在美日印澳四邊機制下的相對地位與相對優(yōu)勢，澳大利亞發(fā)布關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略正是受此目標(biāo)驅(qū)動。

（三）占據(jù)對華關(guān)鍵礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈競爭優(yōu)勢

澳大利亞與中國在關(guān)鍵礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈中的競爭愈加激烈，澳大利亞及其盟友認(rèn)為，如果產(chǎn)業(yè)鏈的某個或某些環(huán)節(jié)在地理上高度集中，甚至由個別“不友好”國家主導(dǎo)，澳大利亞及其盟友的關(guān)鍵礦產(chǎn)交易就可能存在經(jīng)濟脅迫和貿(mào)易中斷的風(fēng)險。這些風(fēng)險會阻礙澳大利亞成為關(guān)鍵礦產(chǎn)強國，在一定程度上削弱澳大利亞在關(guān)鍵礦產(chǎn)全球競爭中的競爭優(yōu)勢。

中國在關(guān)鍵礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈中的優(yōu)勢主要集中在對關(guān)鍵礦產(chǎn)的冶煉和加工環(huán)節(jié)，被歐美國家稱為在關(guān)鍵礦產(chǎn)中下游產(chǎn)業(yè)鏈中的主導(dǎo)國家。中國提煉全球68%的鎳、40%的銅、59%的鋰和73%的鈷。［5］在中美戰(zhàn)略競爭不斷加劇、經(jīng)濟“安全化”愈演愈烈的背景下，包括澳大利亞在內(nèi)的西方國家都致力于構(gòu)建一套“去中國化”的關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈，將產(chǎn)業(yè)鏈的上、中、下游都聚集于歐美國家或 “友好國家”之中，以確保在能源轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級過程中關(guān)鍵礦產(chǎn)的開采、提煉、加工、運輸全過程不受制于中國。在布魯金斯學(xué)會2022年8月發(fā)布的《全球能源轉(zhuǎn)型背景下關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈中的中國角色：未來前景？》指出，關(guān)鍵礦產(chǎn)及其衍生產(chǎn)品繼續(xù)依賴中國是最壞的情形，這將使能源轉(zhuǎn)型面臨巨大的地緣政治風(fēng)險，并增加對環(huán)境或社會的其他風(fēng)險。［5］

澳大利亞雖然擁有可觀的關(guān)鍵礦產(chǎn)資源儲量，在產(chǎn)業(yè)鏈的上游占據(jù)優(yōu)勢地位，但是長期以來澳大利亞國內(nèi)的冶煉廠、精煉廠加工關(guān)鍵礦產(chǎn)的能力無法與其上游的優(yōu)勢地位相匹配。即使是在澳大利亞具有資源優(yōu)勢的關(guān)鍵礦產(chǎn)開采環(huán)節(jié)，中資企業(yè)的占比也在上升，在稀土元素、鈦礦和鋰礦生產(chǎn)中，中資企業(yè)已經(jīng)深度參與這些關(guān)鍵礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈的上、中、下游全鏈條，澳大利亞在關(guān)鍵礦產(chǎn)行業(yè)中的份額在減少。為了改變中國占據(jù)全球關(guān)鍵礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈中心的現(xiàn)狀，據(jù)英國廣播公司（BBC）2022年10月報道，澳大利亞礦業(yè)公司阿拉弗拉資源（Arafura Resources）正計劃投資生產(chǎn)稀土元素中釹和鐠的礦山和加工設(shè)施。［25］澳方正在著力提升在稀土領(lǐng)域的開采和加工能力，稀土領(lǐng)域成為澳大利亞與中國展開關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈競爭的“主戰(zhàn)場”。澳大利亞戰(zhàn)略政策研究所（ASPI）2022年3月發(fā)布報告稱，澳大利亞內(nèi)陸地區(qū)已經(jīng)成為保護西方工業(yè)前景的最新平臺，并將致力于打破西方對中國關(guān)鍵礦產(chǎn)近乎完全依賴的現(xiàn)狀；還聲稱中國此前對日本停止供應(yīng)稀土的行為是對日本實行經(jīng)濟脅迫的一部分，澳大利亞要吸取教訓(xùn)，思考如何將關(guān)鍵礦產(chǎn)作為免受中國經(jīng)濟脅迫的外交武器。［26］澳大利亞通過對礦業(yè)公司發(fā)放贈款、追加貸款等方式扶持礦產(chǎn)企業(yè)發(fā)展，以培育關(guān)鍵礦產(chǎn)的加工能力，致力于在發(fā)揮勘探和開采傳統(tǒng)優(yōu)勢的同時，將產(chǎn)業(yè)鏈擴展至產(chǎn)業(yè)中游甚至下游，增加工作崗位，與中國競爭市場份額。

中澳在關(guān)鍵礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈中日趨激烈的競爭態(tài)勢，成為澳大利亞出臺關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的“催化劑”，進一步推動了澳大利亞關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的更新。澳大利亞通過加強與日本、印度、美國等“志同道合”國家的合作關(guān)系，組建關(guān)鍵礦產(chǎn)聯(lián)盟，希望在印太地區(qū)形成相較于中國的產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢。

四、澳大利亞關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的潛在影響

澳大利亞政府發(fā)布《戰(zhàn)略》與其全球資源戰(zhàn)略、現(xiàn)代制造戰(zhàn)略、技術(shù)投資路線圖等舉措相輔相成。澳大利亞將關(guān)鍵礦產(chǎn)作為大國博弈的重要工具，既是對國際市場呼吁可靠、安全、有彈性供應(yīng)商需求的回應(yīng)，也是應(yīng)對中國在關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)上的潛在“威脅”、提升其在印太地區(qū)話語權(quán)的戰(zhàn)略規(guī)劃。

（一）關(guān)鍵礦產(chǎn)安全化傾向上升

澳大利亞關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略將會導(dǎo)致其關(guān)鍵礦產(chǎn)安全化傾向不斷上升。2016年以來，澳大利亞政府出臺與關(guān)鍵礦產(chǎn)相關(guān)的政策數(shù)量不斷增多，2019年發(fā)布了第一份《戰(zhàn)略》并列出關(guān)鍵礦產(chǎn)清單。此后，相關(guān)政策的數(shù)量愈加增多，政策的關(guān)注重點也愈加傾向于供應(yīng)安全與國防安全。2022年澳大利亞更新了《戰(zhàn)略》，將愿景升級為將澳大利亞轉(zhuǎn)變?yōu)闈M足日益增長的關(guān)鍵礦產(chǎn)需求的中心、最終成為全球重要的關(guān)鍵礦產(chǎn)強國。從愿景的基本表述上不難看出，澳大利亞政府越來越多地將關(guān)鍵礦產(chǎn)作為一種外交工具，從注重爭奪供應(yīng)端的經(jīng)濟地位變?yōu)橹\求成為滿足全球關(guān)鍵礦產(chǎn)需求的中心。經(jīng)濟領(lǐng)域的供應(yīng)風(fēng)險被建構(gòu)為威脅國防安全的因素，關(guān)鍵礦產(chǎn)也成為澳大利亞實現(xiàn)印太關(guān)鍵礦產(chǎn)強國身份訴求、提升行業(yè)話語權(quán)的重要工具。

在能源轉(zhuǎn)型之前，化石能源在市場上占據(jù)絕對主導(dǎo)地位。傳統(tǒng)資源型能源大國憑借其資源優(yōu)勢將能源政策直接與國家安全掛鉤，維持了其優(yōu)勢地位乃至掌握了政治權(quán)力。能源轉(zhuǎn)型和新能源蓬勃發(fā)展給關(guān)鍵礦產(chǎn)行業(yè)帶來巨大機遇，價格上漲在促進關(guān)鍵礦產(chǎn)升值的同時，也引發(fā)了資源國和需求國對產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈安全與穩(wěn)定問題的關(guān)注。美國、歐盟、加拿大等發(fā)達經(jīng)濟體都格外注重能源供應(yīng)安全，制定多項兼具經(jīng)濟與政治雙重屬性的關(guān)鍵礦產(chǎn)政策，關(guān)注關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)安全問題。2021年6月，美國白宮發(fā)布《建立彈性供應(yīng)鏈、振興美國制造業(yè)、促進基礎(chǔ)廣泛增長》，指出關(guān)鍵礦產(chǎn)與原材料是影響美國國家安全的重要因素，并明確提出供應(yīng)鏈“去中國化”。［27］澳大利亞緊隨其后，出臺一系列政策以提升供應(yīng)鏈彈性，其中就包括通過實施“現(xiàn)代制造倡議”為關(guān)鍵礦產(chǎn)企業(yè)提供資助，激發(fā)礦石礦物加工潛力，提升澳大利亞的供應(yīng)能力。與此同時，澳大利亞政府投入大量資金用于發(fā)展關(guān)鍵礦產(chǎn)行業(yè)。澳大利亞能源與工業(yè)部部長安格斯泰勒（Angus Taylor）在一份聲明中表示，政府將斥資2.4億澳元在澳大利亞本土發(fā)展稀土礦產(chǎn)業(yè)。［26］這項倡議旨在打破中國在稀土領(lǐng)域?qū)?yīng)鏈的壟斷地位，以最大限度地降低供應(yīng)風(fēng)險。

澳大利亞政府發(fā)布的礦產(chǎn)政策已經(jīng)脫離單純的經(jīng)濟屬性，轉(zhuǎn)而向過度安全化方向發(fā)展；財政撥款和金融資源大幅向關(guān)鍵礦產(chǎn)行業(yè)傾斜；政府在評估關(guān)鍵礦產(chǎn)時夾雜著戰(zhàn)略安全眼光，用看待安全問題的方式來界定本屬于經(jīng)濟領(lǐng)域的關(guān)鍵礦產(chǎn)。這些都表明，為滿足戰(zhàn)略競爭和經(jīng)濟外交的需要，澳大利亞關(guān)鍵礦產(chǎn)的安全化傾向在逐步提升，從國家安全戰(zhàn)略的高度出發(fā)，澳大利亞認(rèn)為關(guān)鍵礦產(chǎn)已關(guān)系到國防安全和“主權(quán)能力”。

（二）澳方全球關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈地位有望提升

澳大利亞將關(guān)鍵礦產(chǎn)作為戰(zhàn)略博弈工具，勢必會運用政策工具和金融手段促進澳大利亞本土關(guān)鍵礦產(chǎn)企業(yè)的發(fā)展。澳大利亞在《戰(zhàn)略》中計劃多措并舉，發(fā)揮澳大利亞礦業(yè)的上游加工優(yōu)勢，同時釋放中游產(chǎn)能、推動下游制造業(yè)的發(fā)展，以提升澳大利亞關(guān)鍵礦產(chǎn)在全球市場中的競爭力，實現(xiàn)對關(guān)鍵礦產(chǎn)的“全鏈條”控制。

近年來，澳大利亞采礦業(yè)發(fā)展勢頭持續(xù)向好。澳大利亞采礦的總產(chǎn)值從2017年的1 799.8億澳元增加到2021年的1 986.7億澳元；2017—2021財年，澳大利亞礦產(chǎn)部門稅息折舊及攤銷前利潤從834.8億澳元增加到1 637.5億澳元。②礦業(yè)經(jīng)濟穩(wěn)定增長的背后離不開政府部門的大力支持，以關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略為導(dǎo)向，澳大利亞抓住關(guān)鍵礦產(chǎn)行業(yè)在能源轉(zhuǎn)型中的巨大機遇，利用自身資源優(yōu)勢發(fā)展本國采礦業(yè)。同時，澳大利亞還積極樹立在關(guān)鍵礦產(chǎn)行業(yè)作為可靠、透明供應(yīng)商的聲譽。作為世界上經(jīng)濟韌性強、社會治理水平高的國家之一，澳大利亞不斷向國際合作伙伴宣傳其關(guān)鍵礦產(chǎn)行業(yè)的環(huán)境、社會和治理資歷，宣傳其優(yōu)質(zhì)的服務(wù)意識和先進管理，幫助澳大利亞的礦業(yè)公司進一步占領(lǐng)國際市場。

為了進一步提升在全球關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈中的地位，澳大利亞還陸續(xù)與日本、印度、美國簽署共同建立關(guān)鍵礦產(chǎn)安全供應(yīng)鏈的相關(guān)協(xié)議或諒解備忘錄，以關(guān)鍵礦產(chǎn)為紐帶密切盟友關(guān)系，尋求與印太“志同道合”的國家建立友好伙伴關(guān)系。2022年10月，澳大利亞和日本簽署了“關(guān)鍵礦產(chǎn)的伙伴關(guān)系協(xié)議”。澳大利亞資源部部長馬德林·金（Madeleine King）表示，新的伙伴關(guān)系將有助于推動澳大利亞關(guān)鍵礦產(chǎn)部門的發(fā)展，澳大利亞作為全球關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)商的作用正在日益增強。［22］這些舉措將有效提升澳大利亞在關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈中的地位，幫助澳大利亞將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為在國際供應(yīng)鏈中的優(yōu)勢地位。

誠然，澳大利亞通過強化聯(lián)盟特別是澳美同盟，大幅提升了其在關(guān)鍵礦產(chǎn)全球供應(yīng)鏈中的地位。不過，“美主澳從”的聯(lián)盟也將嚴(yán)重制約澳大利亞實現(xiàn)成為印太關(guān)鍵礦產(chǎn)強國的目標(biāo)。一方面，關(guān)鍵礦產(chǎn)已經(jīng)成為美國對華競爭的重要抓手，印太則是美國遏制中國的“主戰(zhàn)場”之一，美國自身擁有豐富關(guān)鍵礦產(chǎn)資源和管理經(jīng)驗，因此不會坐視其在印太關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈中的主導(dǎo)權(quán)旁落，即使“挑戰(zhàn)者”是作為重要盟友的澳大利亞。另一方面，美國聯(lián)合澳大利亞等國構(gòu)建關(guān)鍵礦產(chǎn)聯(lián)盟，除了對供應(yīng)鏈安全的考量外，還希望借助澳大利亞世界一流的礦業(yè)生產(chǎn)和管理能力，發(fā)展美國的關(guān)鍵礦產(chǎn)行業(yè)，促進制造業(yè)回流和增強關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈自主可控能力，美國的相關(guān)政策必將對澳大利亞謀求成為印太關(guān)鍵礦產(chǎn)強國、提升其在全球關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈中的地位產(chǎn)生一定阻礙。

五、中澳供應(yīng)鏈競爭與澳大利亞關(guān)鍵礦產(chǎn)政治化

在清潔能源產(chǎn)業(yè)不斷崛起和能源轉(zhuǎn)型不斷加速的背景下，未來10年是澳大利亞發(fā)展關(guān)鍵礦產(chǎn)行業(yè)、成為印太關(guān)鍵礦產(chǎn)強國的歷史機遇期。澳大利亞政府出臺的《戰(zhàn)略》，錨定本國關(guān)鍵礦產(chǎn)資源優(yōu)勢精準(zhǔn)發(fā)力，試圖通過建立與“志同道合”國家的伙伴關(guān)系，實現(xiàn)其成為印太關(guān)鍵礦產(chǎn)中心的“雄心壯志”。

值得一提的是，在綜合運用多重政策工具推動本國關(guān)鍵礦產(chǎn)行業(yè)發(fā)展的過程中，澳大利亞十分關(guān)注供應(yīng)鏈的安全與穩(wěn)定問題，并將中國視為其行業(yè)內(nèi)的競爭對象，認(rèn)為中國對部分關(guān)鍵礦產(chǎn)的供應(yīng)實施“壟斷”，運用“經(jīng)濟脅迫”實現(xiàn)政治目的。在洛伊研究所（Lowy Institute）2022年的民意調(diào)查中，有63%的澳大利亞人認(rèn)為中國“更像是一個安全威脅”，只有33%的澳大利亞人表示中國“更像是一個經(jīng)濟伙伴”。［28］這意味著澳大利亞開始日漸將中國界定為安全威脅來源而非經(jīng)濟貿(mào)易伙伴。未來，澳大利亞將加快促使關(guān)鍵礦產(chǎn)“政治化”甚至“安全化”的步伐。在第30屆澳美“2+2”部長級磋商中，澳美認(rèn)為雙方在關(guān)鍵礦產(chǎn)中的合作有利于供應(yīng)鏈的“去中國化”，為印太建設(shè)一個安全、繁榮的未來。［29］2023年5月20日，美國白宮發(fā)布《澳美氣候、關(guān)鍵礦產(chǎn)和清潔能源轉(zhuǎn)型契約》，美澳雙方強調(diào)關(guān)鍵礦產(chǎn)在清潔能源轉(zhuǎn)型中的核心作用，承諾兩國相關(guān)部門將協(xié)調(diào)實施各自的清潔能源供應(yīng)鏈戰(zhàn)略。［30］2023年5月在日本舉行的G7國家峰會強調(diào)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈中斷的威脅與風(fēng)險，呼吁各國聯(lián)合一致，以排除中國對關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)的影響，澳大利亞總理阿爾巴尼斯也出席了峰會。［31］在深化與美、日等國合作的同時，澳大利亞與韓國舉行能源、資源和可持續(xù)發(fā)展的圓桌會議，與印度簽署關(guān)鍵礦產(chǎn)備忘錄，并于2023年4月4日與英國達成“澳大利亞和英國關(guān)于關(guān)鍵礦產(chǎn)合作的聯(lián)合意向聲明”。［32］澳大利亞通過建立一系列在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的雙邊、多邊渠道，不斷加強與全球主要經(jīng)濟體的聯(lián)系，將關(guān)鍵礦產(chǎn)合作嵌入大國政治博弈之中，旨在借此逐步擺脫對華經(jīng)濟依賴。2022年11月《澳大利亞人報》報道，阿爾巴尼斯政府正在考慮以“國家安全”為由，對中國在澳大利亞關(guān)鍵礦產(chǎn)和相關(guān)加工行業(yè)的投資進行人為設(shè)限。澳大利亞嘗試運用關(guān)鍵礦產(chǎn)工具直接打壓中國，借助印太國家對關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)風(fēng)險的重視構(gòu)建與“志同道合”國家的議題聯(lián)盟，應(yīng)對來自中國的潛在“威脅”。

澳大利亞發(fā)布《戰(zhàn)略》，已經(jīng)初步顯現(xiàn)出以關(guān)鍵礦產(chǎn)為政治工具遏制中國崛起的戰(zhàn)略傾向，這將在一定程度上消解雙方在長期經(jīng)貿(mào)合作中形成的相互依賴關(guān)系，進一步降低兩國的政治互信。中國作為全球第二大經(jīng)濟體，也是澳大利亞的最大貿(mào)易伙伴。雖然“以經(jīng)促政”方式對于提升中澳政治互信成效有限，但是中澳之間密切的礦產(chǎn)品貿(mào)易和穩(wěn)定的供應(yīng)鏈合作仍舊不可忽視。后疫情時代，全球經(jīng)濟恢復(fù)緩慢，中澳關(guān)系逐漸回暖，中澳在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域仍舊高度互補、相互依賴。針對澳大利亞關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的新動向，中方可以嘗試通過推動小型民營礦產(chǎn)企業(yè)對澳投資合作，降低澳方對中國大型國有礦產(chǎn)企業(yè)收購礦產(chǎn)礦山的不必要擔(dān)憂；還可以探索中澳在關(guān)鍵礦產(chǎn)企業(yè)的聯(lián)合生產(chǎn)、聯(lián)合運營、聯(lián)合管理。中國擁有完備的工業(yè)體系和強大的制造業(yè)，澳大利亞擁有豐富的礦產(chǎn)資源儲備和礦業(yè)部門管理經(jīng)驗，中澳在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域具有高度互補性，合作空間大且預(yù)期收益高。同時，中國也需要時刻關(guān)注澳大利亞關(guān)鍵礦產(chǎn)的最新動向，警惕澳大利亞與美國等國家進行排他性合作，以犧牲經(jīng)濟利益為代價換取戰(zhàn)略回饋。未來，如何實現(xiàn)中澳在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的互利共贏，如何管控兩國在關(guān)鍵礦產(chǎn)部門的過度競爭，如何實現(xiàn)關(guān)鍵礦產(chǎn)的“去安全化”而非“去中國化”，有待學(xué)術(shù)界進一步做深入的學(xué)理探討。

注釋：

① “主權(quán)能力”意為擴大澳大利亞對關(guān)鍵礦產(chǎn)的認(rèn)識，提高相關(guān)制造方面的能力；保護關(guān)鍵礦產(chǎn)方面知識產(chǎn)權(quán)；進入下游加工，出口高附加值產(chǎn)品從而在價值鏈中獲得更多利益。參見2022 CriticaL Minerals Strategy ， https：//www.industry.gov.au/publications/critical-minerals-strategy-2022.

② 數(shù)據(jù)來源于Australian Bureau of Statistics.

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Australia's Critical Minerals Strategy： Strategic Orientation，

Intrinsic Motivations and Potential Impacts

XU Shanpin1，2， LUO Xueni1

（1.School of Maxism， Xiangtan University， Xiangtan 411105， Hunan，? China;

2.Center for East Asian Studies， Xiangtan University， Xiangtan 411105，? Hunan， China）

Abstract： Against the backdrop of the significant rise in the strategic importance of critical minerals and the increasing strategic competition between China and the United States，the Australian government has launched the Critical Minerals Strategy.It is strategically oriented towards expanding financing channels through financial support， reshaping the supply chain of the Indo-Pacific critical minerals industry， competing for the right to set international standards for critical minerals， and instrumentalizing and weaponizing critical minerals.Australias strategy is based on the following three considerations： giving full play to its advantages in mineral resources，seeking to become a key minerals power in the Indo-Pacific，and occupying a competitive advantage over China in critical minerals.It will lay foundation for enhancing Australias security orientation of critical minerals and position in the global critical minerals supply chain in the future. China should timely grasp the latest trend of Australias newly launched strategy， accurately understand the essence of Australias"instrumentalization"and even"weaponization"of critical minerals，and formulate countermeasures in advance.

Key words： critical minerals strategy;Australia;strategic tool