劉兆棟

進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入一個(gè)全新的階段。積極推進(jìn)建立公共財(cái)政體制、淡化預(yù)算外資金概念、摒棄預(yù)算內(nèi)外的雙軌制管理體制納入議事日程，政府非稅收入概念也正是在這一時(shí)期因勢(shì)而現(xiàn)，并為廣泛關(guān)注。本文分析了非稅收入的概念和特征，總結(jié)了目前財(cái)稅政策改革背景下非稅收入的問(wèn)題，并從五個(gè)層面總結(jié)了財(cái)稅政策改革背景下非稅收入的改革對(duì)策。

關(guān)于非稅收入這是21世紀(jì)才明確的一個(gè)新名詞，非稅收入屬于財(cái)政收入的一種類型，在增強(qiáng)可用財(cái)力、健全財(cái)政體制上發(fā)揮著重要作用，對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)也具有一定的調(diào)控功能，其在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展上起著重要的支撐和保障作用。近些年來(lái)，我國(guó)不斷完善關(guān)于非稅收入的政策規(guī)定，從2001年之后推出了關(guān)于非稅收入實(shí)施辦法的改革試點(diǎn)，并從多種舉措著手有效拓充了國(guó)庫(kù)收入，還實(shí)施了國(guó)稅、地稅的征管體制改革，優(yōu)化了繳費(fèi)管理系統(tǒng)，為繳稅人提供了諸多便利。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入了新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)從高速發(fā)展轉(zhuǎn)移到了中低速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)偏高，為了深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，政府提出了降低企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)并出臺(tái)了一系列減稅降費(fèi)政策，雖然取得了一定的成效，不過(guò)在財(cái)稅政策改革背景下非稅收入的規(guī)范化發(fā)展還有一段較長(zhǎng)的道路要走。

關(guān)于非稅收入的概念和特征

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入了新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)從高速發(fā)展轉(zhuǎn)移到了中低速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)偏高，為了深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，國(guó)家提出了降低企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)并出臺(tái)了一系列減稅降費(fèi)政策，在財(cái)稅政策改革背景下非稅收入的規(guī)范化發(fā)展還有一段較長(zhǎng)的道路要走。

在20世紀(jì)90年代中后期，尤其是在21世紀(jì)后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入了全新時(shí)代，國(guó)家開(kāi)始推行公共財(cái)政體制改革，關(guān)于政府非稅收入的概念就是在這一時(shí)期得到明確。在2003年，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、監(jiān)察部、審計(jì)署聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)中央部門(mén)和單位行政事業(yè)性收費(fèi)等收入收支兩條線管理的通知》，明確界定了非稅收入的概念，即“中央部門(mén)和單位按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定收取或取得的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、罰款和罰沒(méi)收入、彩票公益金和發(fā)行費(fèi)、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門(mén)集中收入等屬于政府非稅收入”，自此之后，非稅收入就替代了原有的預(yù)算外資金概念。在非稅收入概念、征收范圍得到具體規(guī)定后，非稅收入迎來(lái)進(jìn)一步優(yōu)化發(fā)展。

非稅收入有著公共性的特點(diǎn)，屬于國(guó)家所有，不管是從理論還是從實(shí)踐層面來(lái)看，非稅收入的存在都有其必要性，從我國(guó)的發(fā)展實(shí)踐來(lái)看非稅收入對(duì)于地方政府發(fā)揮著極為重要的作用，具有凸顯政策、調(diào)控功能、籌措財(cái)政性質(zhì)資金、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)公平正義的作用。當(dāng)前我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)盡管已經(jīng)取得了突出成果，但是還有很大一部分的提升空間，我國(guó)的海域、土地、礦產(chǎn)等資源等都為國(guó)家所用，因此非稅收入也會(huì)相對(duì)更高，加強(qiáng)管理和調(diào)控，發(fā)揮出非稅收入的政策調(diào)控作用，能夠更好地助推社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

財(cái)稅政策改革背景下非稅收入的現(xiàn)有問(wèn)題

征管主體方面 當(dāng)前，我國(guó)非稅收入的征管主體多元，出現(xiàn)了權(quán)責(zé)不清的問(wèn)題，在“唯GDP論”等思想觀念的影響下，地方政府一般會(huì)實(shí)施積極的財(cái)稅政策，以此來(lái)刺激本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為了滿足財(cái)政支出的要求，地方政府會(huì)通過(guò)增加非稅收入的方式來(lái)彌補(bǔ)缺口，而部分財(cái)政部門(mén)人員對(duì)于非稅收入的認(rèn)識(shí)存在偏差，沒(méi)有從高質(zhì)量、高效率方面嚴(yán)格要求自己，而現(xiàn)有的法律法規(guī)關(guān)于非稅收入的行政懲罰力度很小，沒(méi)有形成良好的約束作用。

監(jiān)督方面 我國(guó)非稅收入監(jiān)督是由人民代表大會(huì)、政府內(nèi)部和外部來(lái)進(jìn)行負(fù)責(zé)，全國(guó)人民代表大會(huì)屬于國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，但是在實(shí)際的預(yù)算審查和審批中，并沒(méi)有針對(duì)非稅收入的收繳和支出做出具體披露，致使人民代表大會(huì)無(wú)法有效地行使監(jiān)督權(quán)。

法律層面 從首次提出非稅收入概念，到目前為止，僅僅只有30余年時(shí)間，這是國(guó)家立法方面的進(jìn)步，但是由于發(fā)展時(shí)間較短，國(guó)家并沒(méi)有出臺(tái)關(guān)于非稅收入的專門(mén)立法，現(xiàn)行的行政法規(guī)僅有《預(yù)算法》和《非稅收入管理辦法》，其余均由地方政府分別出臺(tái)，現(xiàn)有的法律法規(guī)和條例五花八門(mén)，對(duì)于非稅管理實(shí)踐帶來(lái)了一定的阻礙。

財(cái)稅政策改革背景下非稅收入的發(fā)展

轉(zhuǎn)變思想，加深大眾認(rèn)識(shí) 一是改變政府人員的思想觀念。長(zhǎng)期以來(lái)，由于政府各部門(mén)工作人員沒(méi)有深刻認(rèn)識(shí)到非稅收入的重要作用，對(duì)這項(xiàng)工作的重視度不夠，沒(méi)有足額、及時(shí)地將其上繳國(guó)庫(kù)，針對(duì)該種情況，需要開(kāi)設(shè)專門(mén)的非稅收入學(xué)習(xí)班，也可在政府部門(mén)、銀行、企事業(yè)單位等設(shè)置非稅收入學(xué)習(xí)機(jī)構(gòu)，聘請(qǐng)專家授課，引導(dǎo)政府人員轉(zhuǎn)變思想觀念，使之能夠像對(duì)待稅收一樣嚴(yán)格對(duì)待非稅收入，使非稅收入能夠足額、及時(shí)地上繳至國(guó)庫(kù)。二是要提升社會(huì)大眾的認(rèn)識(shí)。非稅收入與稅收不同，稅收稍微上升，就會(huì)減少居民的可支配收入，而非稅收入則不會(huì)對(duì)居民產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，因此，大多數(shù)居民也并不關(guān)心非稅收入，對(duì)此，可以社區(qū)、街道、工廠為單位，通過(guò)設(shè)置咨詢點(diǎn)、專人講解、新媒體宣傳等方式使得社會(huì)大眾對(duì)非稅收入有初步了解，還可以在官網(wǎng)中設(shè)置非稅收入專題，接受社會(huì)大眾、專家學(xué)者的建議。

優(yōu)化監(jiān)管模式，設(shè)置大數(shù)據(jù)庫(kù) 一是要科學(xué)設(shè)置非稅收入管理系統(tǒng)。針對(duì)當(dāng)前非稅收入的多部門(mén)共同管理問(wèn)題，不同地區(qū)非稅收入征管系統(tǒng)也各有差別，因此，需要建立通用化的非稅收入系統(tǒng)，地方政府可以適當(dāng)進(jìn)行修改，但是不能大肆修改，改變系統(tǒng)的功能，通過(guò)這種方式，能夠使非稅收入從征收、上繳到使用能夠做到“一條線”。

二是走信息化發(fā)展路線。構(gòu)建電子化的非稅收入征收系統(tǒng)，繳費(fèi)人可以在網(wǎng)絡(luò)上完成申報(bào)、繳費(fèi)、實(shí)時(shí)轉(zhuǎn)賬等整個(gè)流程，各地方政府可以設(shè)置非稅收入公眾號(hào)，用戶在綁定身份之后即可通過(guò)公眾號(hào)來(lái)申報(bào)、繳納。

三是強(qiáng)化技術(shù)支撐，改進(jìn)收繳方式。在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代下，社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，對(duì)于政府的行政管理工作提出了更大的挑戰(zhàn)，對(duì)此，需要將政府非稅收入納入統(tǒng)一公共支付平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門(mén)、收款銀行、代收機(jī)構(gòu)、執(zhí)收單位、人民銀行之間的互聯(lián)互通，提升非稅收入征繳效率，利用各類信息化成果和社會(huì)資源完善電子收繳方式，可利用電子繳款通知書(shū)通知繳款人，引入手機(jī)支付、POS卡等各種全渠道的支付結(jié)算體系，改變單一依靠商業(yè)銀行的模式，區(qū)分好支付機(jī)構(gòu)和收單機(jī)構(gòu)。繳款人可根據(jù)需求來(lái)選擇支付渠道，在授權(quán)確認(rèn)之后代收資金即可進(jìn)入國(guó)庫(kù)或者非稅收入結(jié)算賬戶，該種方式也可以有效改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量，提升服務(wù)效率，這種規(guī)范化的管理模式能夠杜絕資金的挪用和截留，通過(guò)各個(gè)單位之間的互聯(lián)互通，有效完善了非稅收入的信息共享模式。

四是設(shè)置非稅收入大數(shù)據(jù)庫(kù)。進(jìn)入了數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代之后，誰(shuí)掌握足夠多的數(shù)據(jù)和信息，誰(shuí)就能夠在發(fā)展中處于高地，因此，國(guó)家需要設(shè)置專門(mén)的非稅收入大數(shù)據(jù)庫(kù)，根據(jù)非稅收入的類型來(lái)做到分類管理。地方政府也需要加強(qiáng)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，根據(jù)國(guó)家規(guī)定針對(duì)非稅收入進(jìn)行細(xì)化分類，與國(guó)家數(shù)據(jù)庫(kù)聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享和聯(lián)動(dòng)，如果非稅收入超過(guò)警戒線，大數(shù)據(jù)庫(kù)會(huì)發(fā)出自動(dòng)預(yù)警，根據(jù)各個(gè)地方的反饋情況，中央也可以及時(shí)出臺(tái)政策，從而引導(dǎo)非稅收入的健康發(fā)展。

五是建立科學(xué)的績(jī)效考核模式。受到“唯GDP論”的影響，導(dǎo)致現(xiàn)行的非稅收入發(fā)展存在問(wèn)題，對(duì)此，需在國(guó)家層面建立完善的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，既要關(guān)注官員在任期間的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況，也要考察企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、人民生活質(zhì)量、財(cái)政收支結(jié)構(gòu)等，設(shè)置問(wèn)責(zé)機(jī)制，促進(jìn)非稅收入的健康發(fā)展。

加強(qiáng)監(jiān)督，形成監(jiān)督合力 一是關(guān)注內(nèi)部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督更多的是一種事中監(jiān)督方式，在收繳到非稅收入之后，政府內(nèi)部需要進(jìn)行監(jiān)督和反饋，杜絕非法截留、挪用非稅收入的問(wèn)題，在完成征繳后，要對(duì)征繳效率進(jìn)行評(píng)價(jià)。同時(shí)，要發(fā)揮審計(jì)部門(mén)的作用，強(qiáng)化對(duì)財(cái)政部門(mén)非稅收入的審計(jì)工作，及時(shí)將審計(jì)結(jié)果公開(kāi)，確保非稅收入賬目不僅能夠彌補(bǔ)財(cái)政缺口，還能夠起到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高人民生活質(zhì)量的目標(biāo)。二是加強(qiáng)外部監(jiān)督。地方政府要積極拓展監(jiān)督渠道，在微信公眾號(hào)、政府官網(wǎng)中設(shè)置舉報(bào)平臺(tái)，接受廣大人民群眾的監(jiān)督。對(duì)于舉報(bào)者，要保護(hù)好其個(gè)人信息，對(duì)收到的每一條建議都要認(rèn)真分析，對(duì)于收到的舉報(bào)，要調(diào)查清楚前因后果，確認(rèn)屬實(shí)后對(duì)相關(guān)部門(mén)進(jìn)行查處，如果不屬實(shí)，則向舉報(bào)人說(shuō)明情況、解釋原因。同時(shí)，發(fā)揮新媒體的輿論導(dǎo)向作用，在潛移默化中使社會(huì)大眾認(rèn)識(shí)到非稅收入的重要性，主動(dòng)接受大眾監(jiān)督，這能夠有效規(guī)避非稅收入的濫收情況。三是發(fā)揮人大監(jiān)督的力量。相關(guān)部門(mén)需要將非稅收入的使用情況寫(xiě)入到預(yù)算中，發(fā)揮全國(guó)人民代表大會(huì)的監(jiān)督作用，從源頭上為非稅收入的使用提供模板。人大代表來(lái)自各行各業(yè)，其從業(yè)基礎(chǔ)不同，能夠從多角度來(lái)監(jiān)督非稅收入的使用，通過(guò)這種方式，也能夠了解各行各業(yè)代表的建議，從而不斷完善非稅收入的征繳，促進(jìn)非稅收入的有序、健康發(fā)展。

重視法治化建設(shè)，完善法律法規(guī) 就當(dāng)前來(lái)看，我國(guó)還沒(méi)有專門(mén)針對(duì)非稅收入建立法律法規(guī)，只有《預(yù)算法》涉及相關(guān)的內(nèi)容，法律保障對(duì)于促進(jìn)非稅收入的可持續(xù)發(fā)展起著不可替代的作用，因此，國(guó)家有必要及早出臺(tái)關(guān)于非稅收入方面的法律法規(guī)，明確非稅收入的概念、內(nèi)涵、種類、征管范圍、收繳對(duì)象、使用和收入情況等等，有了法律的授權(quán)和規(guī)定之后，就能夠杜絕以往的盲目性問(wèn)題。在有了法律法規(guī)的支持之后，要做到執(zhí)法必嚴(yán)，司法機(jī)關(guān)要及時(shí)審查非稅收入法律的落實(shí)情況，要求各個(gè)部門(mén)嚴(yán)格遵照法律法規(guī)來(lái)辦事，對(duì)于違反法律者予以嚴(yán)厲懲處，限期整改，形成風(fēng)清氣正的辦事氛圍。

解放生產(chǎn)力，改革經(jīng)濟(jì)體制 之所以非稅收入會(huì)不斷增加，其原因依然是生產(chǎn)力的問(wèn)題，地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，需要大量收入，而現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)的稅收收入又有限，因此，地方政府為了平衡財(cái)政收支，會(huì)擴(kuò)大非稅收入增長(zhǎng)，為了解決這一問(wèn)題，需要持續(xù)解放和發(fā)展生產(chǎn)力，促進(jìn)供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革為地方政府帶來(lái)更多的地方稅收，在擁有財(cái)政資金之后，即可降低地方政府的財(cái)政壓力，從而實(shí)現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)發(fā)展-地方政府財(cái)政收入增加-減少費(fèi)稅收入”的良性循環(huán)。除此之外，還要改革現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)體制，健全宏觀調(diào)控體系，發(fā)揮出政府的職能作用，處理好政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系，主動(dòng)地簡(jiǎn)政放權(quán)，發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用，但是要杜絕“大包大攬”，針對(duì)一些市場(chǎng)無(wú)法發(fā)揮作用的行業(yè)，可由政府通過(guò)行政、經(jīng)濟(jì)等手段來(lái)助推市場(chǎng)發(fā)展，通過(guò)經(jīng)濟(jì)體制的改革明確政府的權(quán)責(zé)，發(fā)揮出稅收的自動(dòng)調(diào)節(jié)作用，提高政府的財(cái)政收入，優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中市場(chǎng)起著關(guān)鍵作用，但是市場(chǎng)的調(diào)節(jié)存在滯后性、盲目性和自發(fā)性的問(wèn)題，非稅收入是政府財(cái)政收入的重點(diǎn)組成，也是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要模式，非稅收入既關(guān)乎社會(huì)保障體系也與國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著密切關(guān)系。我國(guó)的非稅收入經(jīng)歷了從無(wú)到有的過(guò)程，預(yù)算管理水平也在持續(xù)提升，但在發(fā)展過(guò)程中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，因此還需要從思想觀念、法律法規(guī)、內(nèi)外監(jiān)管等多方面來(lái)著手，對(duì)非稅收入進(jìn)行統(tǒng)一、全程的管理，提高其利用效率。

（作者單位：臨沂市市政府投融資服務(wù)中心）